2.1.1  2.1.1 Säkringsåtgärder

I den gällande utlänningslagen föreskrivs om administrativa säkringsåtgärder, vilkas syfte är att underlätta antingen klarläggandet av förutsättningarna för en utlännings inresa eller vistelse i landet eller avlägsnandet ur landet. Säkringsåtgärderna ingick redan i 1991 års utlänningslag i nästan nuvarande form. I 117 a § i utlänningslagen föreskrivs om allmänna förutsättningar för bestämmande av säkringsåtgärder. En säkringsåtgärd ska vara nödvändig för att klarlägga förutsättningarna för en utlännings inresa eller vistelse i landet, eller för att bereda eller säkerställa verkställigheten av ett beslut om att han eller hon ska avlägsnas ur landet eller annars för att övervaka att utlänningen avlägsnar sig. En säkringsåtgärd kan riktas mot en utlänning om nödvändighetskravet eller någon av dessa allmänna förutsättningar för att förelägga en säkringsåtgärd är uppfyllda. 

Beslutet om att använda en säkringsåtgärd och valet av en viss säkringsåtgärd fattas alltid individuellt efter en övergripande prövning. Vid prövningen av om säkringsåtgärder ska användas är det centrala å ena sidan den berörda personens vilja att samarbeta med myndigheterna och å andra sidan hans eller hennes band till Finland. Utifrån dessa bedömer man hur stor risken är för att personen genom att hålla sig undan, avvika eller på något annat sätt försvårar beslutsfattandet som berör honom eller henne eller verkställandet av ett beslut om avlägsnande ur landet. 

Utgångspunkten är att man alltid först prövar om man kan använda säkringsåtgärderna enligt 118—120 § i utlänningslagen, som är lindrigare än tagande i förvar. Om dessa säkringsåtgärder inte anses effektiva, kan utlänningen tas i förvar. Bestämmelsen om respekterande av utlänningars rättigheter i 5 § i utlänningslagen förutsätter också att andra säkringsåtgärder kommer i första hand. Enligt den får utlänningarnas rättigheter inte begränsas mer än vad som är nödvändigt när lagen tillämpas. Användningen av andra säkringsåtgärder än tagande i förvar framhävs i synnerhet när man bedömer om tagande i förvar är rimligt med hänsyn till personens ålder, hälsotillstånd eller någon annan orsak som hänför sig till personen, till exempel graviditet eller en allvarlig sjukdom. 

Säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar 

Bestämmelser om säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar finns i 118—120 § i utlänningslagen. Enligt 118 § i utlänningslagen kan en utlänning åläggas att regelbundet anmäla sig hos polisen eller gränskontrollmyndigheten eller på en förläggning. Om en utlänning som har ålagts att anmäla sig på en förläggning inte fullgör sin anmälningsskyldighet, ska förläggningen omedelbart underrätta den myndighet som meddelat åläggandet om att utlänningen underlåtit att anmäla sig. Anmälan på en förläggning blev möjlig i och med den ändring av utlänningslagen som trädde i kraft i juli 2015. Enligt 119 § i utlänningslagen kan en utlänning åläggas att överlämna sitt resedokument och sin biljett till polisen eller gränskontrollmyndigheten eller att meddela polisen eller gränskontrollmyndigheten var han eller hon är anträffbar. Enligt 120 § i utlänningslagen får en utlänning åläggas att ställa en sådan säkerhet hos staten för sina kostnader för vistelse och återresa som myndigheten bestämmer. Säkerheten ska frigöras eller återställas när den inte längre behövs för att klarlägga förutsättningarna för utlänningens inresa eller vistelse i landet eller för att bereda eller säkerställa verkställigheten av ett beslut om att han eller hon ska avlägsnas ur landet. Annars ska säkerheten användas för att täcka utlänningens kostnader för vistelse eller återresa. Den del av säkerheten som inte används för kostnaderna ska omedelbart återställas. 

Det är svårt att bedöma hur ofta säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar har använts eftersom alla polisinrättningar inte för statistik över dem. Alternativa säkringsåtgärder används i regel från i några fall till ett tiotal fall per år vid polisinrättningarna. Polisinrättningen i Helsingfors verkställer en stor del av besluten om avlägsnande ur landet, så i Helsingfors används också mer säkringsåtgärder. Gränsbevakningsväsendet använder relativt aktivt alternativa säkringsåtgärder till tagande i förvar, framför allt när en person förvägras inträde vid de yttre gränserna eller avvisas vid gränsen enligt snabb tidtabell.  

Av de säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar används mest anmälningsskyldighet och omhändertagande av resedokument. Som förutsättning för att använda anmälningsskyldigheten har i polisens verksamhet ansetts till exempel följande: personen har ett giltigt resedokument och en adress där han eller hon är anträffbar, risken för att personen ska hålla sig undan eller begå brott är liten och personen har inte giltigt inreseförbud till Schengenområdet. Anmälningsskyldighet används i synnerhet för att trygga avlägsnande ur landet när det inte är fråga om en person som ska beledsagas ur landet. Om personen underlåter att fullgöra anmälningsskyldigheten föreligger ofta grunder för tagande i förvar. 

Säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar har visat sig vara en fungerande lösning om de ursprungligen efter noggrann prövning har bedömts lämpa sig väl i det aktuella fallet. Ibland misslyckas dock prövningen av ett enskilt fall och därför har personer som omfattats av dessa säkringsåtgärder också försvunnit. 

Tagande i förvar 

Enligt artikel 5.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (FördrS 63/1999) har envar rätt till frihet och personlig säkerhet. I artikel 5.1 finns en detaljerad förteckning över godtagbara grunder för frihetsberövande. En av dem är en situation då någon lagligen är arresterad eller på annat sätt berövad sin frihet för att förhindra att han obehörigen kommer in i landet eller som ett led i förfarande för utvisning eller utlämnande av honom. Då förutsätts att frihetsberövandet sker i den ordning som lagen föreskriver. Även enligt artikel 6 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2012/C 326/02) har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. 

Enligt 7 § i grundlagen har alla rätt till liv och till personlig frihet, integritet och trygghet. Enligt 3 mom. får den personliga integriteten inte kränkas och ingen får berövas sin frihet godtyckligt eller utan laglig grund. Straff som innefattar frihetsberövande får dömas ut endast av domstol. Lagligheten av andra frihetsberövanden ska kunna underkastas domstolsprövning. Rättigheterna för den som har berövats sin frihet ska tryggas genom lag.  

Med tagande i förvar avses ett tvångsmedel som på administrativa grunder och med stöd av utlänningslagen riktas mot en utlännings frihet och genom vilket utlänningens frihet begränsas genom att han eller hon placeras i en sluten enhet. Bestämmelser om praxis vid tagande i förvar finns dessutom i förvarslagen. Beslut om tagande i förvar fattas av polisen eller Gränsbevakningsväsendet. Tagande i förvar är den effektivaste säkringsåtgärden, men samtidigt den som begränsar individens rättigheter mest. Förutsättningarna för tagande i förvar är exakt avgränsade i lagen och de blir föremål för prövning först när de allmänna förutsättningarna för säkringsåtgärder föreligger. 

Bestämmelser om förutsättningarna för tagande i förvar finns i 121 § i utlänningslagen. Om de säkringsåtgärder som avses i 118–120 § inte är tillräckliga, får en utlänning utifrån en individuell bedömning tas i förvar, om 1) det med hänsyn till utlänningens personliga eller övriga förhållanden finns grundad anledning att anta att han eller hon kommer att hålla sig undan, avvika eller på något annat sätt avsevärt försvåra fattandet av beslut som gäller honom eller henne eller verkställigheten av beslut om avlägsnande av honom eller henne ur landet, 2) utlänningen behöver tas i förvar för att hans eller hennes identitet ska kunna utredas, 3) utlänningen har eller misstänks ha gjort sig skyldig till brott och behöver tas i förvar för att beredningen eller verkställigheten av ett beslut om avlägsnande ur landet ska kunna säkerställas, 4) medan utlänningen har varit tagen i förvar har han eller hon lämnat in en ny ansökan om internationellt skydd närmast i syfte att fördröja eller störa verkställigheten av ett beslut om avlägsnande ur landet, 5) tagandet i förvar grundar sig på artikel 28 i rådets förordning om bestämmandet av den ansvariga staten, eller 6) det med hänsyn till utlänningens personliga och övriga förhållanden finns grundad anledning att anta att han eller hon utgör ett hot mot den nationella säkerheten. 

Så som konstaterats ovan måste man vid prövningen av om en person ska tas i förvar alltid först bedöma möjligheten att använda andra säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar. Tagande i förvar är dock en motiverad åtgärd i situationer där målsättningarna enligt lagen inte kan uppnås med lindrigare åtgärder. Man är tvungen att ty sig till tagande i förvar framför allt om en person som fått ett avslagsbeslut inte lämnar landet frivilligt och om han eller hon dessutom försöker försvåra återsändningen till sitt hemland. Polisen svarar för delgivningen av återsändningsbeslut och verkställandet av återsändningar. I samband med delgivning av Migrationsverkets beslut om avlägsnande ur landet utreder polisen personens vilja att återvända, diskuterar alternativa lösningar och bedömer om det finns behov av tagande i förvar eller andra säkringsåtgärder. 

Tagande i förvar innebär en betydande begränsning av en persons grundläggande rättigheter, varför ett ärende som gäller tagande i förvar utan dröjsmål ska föras till tingsrätten. Förfarandet är likaså underkastat noggrann laglighetsövervakning. Diskrimineringsombudsmannen underrättas om alla beslut om tagande i förvar och riksdagens justitieombudsman genomför regelbundet inspektioner i förvarsenheterna. Dessutom har nationella och internationella organisationer rätt att besöka förvarsenheterna. 

Den som är tagen i förvar placeras i första hand i en separat förvarsenhet, vars verksamhet regleras i förvarslagen. Om en utlänning som tagits i förvar är ett barn, får han eller hon inte placeras i polisens eller gränsbevakningsväsendets häkteslokaler, utan ska alltid placeras i en förvarsenhet. I Finland får utlänningar som tagits i förvar inte i något fall placeras i vanligt fängelse. 

Krämertsskog, som upprätthålls av Helsingfors stad, var till hösten 2014 den enda förvarsenheten i Finland. I praktiken räckte enhetens kapacitet inte alltid till för att svara på behovet av tagande i förvar, varför en person som tagits i förvar kunde bli tvungen att först vänta i polisfängelse på att få komma till förvarsenheten. Förvarskapaciteten och framför allt barns och familjers ställning förbättrades när man hösten 2014 öppnade en ny förvarsenhet med 30 platser i anslutning till förläggningen i Joutseno, som upprätthålls av staten. Där har man i synnerhet försökt beakta behoven hos dem som befinner sig i en utsatt ställning. Lokalerna är planerade för familjers särskilda behov så att olika grupper kan hållas separat från varandra och lokalerna kan ändras så att familjer kan placeras i egna lägenheter. För närvarande finns det alltså två förvarsenheter i Finland.  

Största delen av de personer som ska tas i förvar har fått ett beslut om avlägsnande ur landet. Åren 2010—2013 skedde i medeltal 81 % av förvarstagandena på grunder i anslutning till avlägsnande ur landet. År 2015 avlägsnades inalles 3180 utlänningar ur landet och drygt 1000 utlänningar togs i förvar. Av de statistikförda enskilda förvarsgrunderna var den vanligaste säkerställande av avlägsnande ur landet (eller beredning eller säkerställande av verkställigheten av ett beslut om avlägsnande ur landet) och största delen av förvarstagandena gjordes på denna grund, som tillämpades i cirka 85 % av fallen. År 2015 var förvarsgrunden i 15 % av fallen att klarlägga förutsättningarna för inresa eller vistelse i landet. I endast cirka 1 % av besluten om tagande i förvar var grunden att utreda en oklar identitet. Fram till utgången av juli 2016 hade sammanlagt 374 utlänningar tagits i förvar. I största delen av fallen var grunden, liksom tidigare år, avlägsnande ur landet. 

Tagande av barn i förvar 

Enligt artikel 3 i Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (FördrS 59—60/1991) ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Enligt artikel 9 i konventionen har barnet rätt att leva med sina föräldrar samt att träffa båda två regelbundet. Barnet ska inte hållas åtskilt från sina föräldrar mot sin vilja, utom när det är för barnets bästa. Enligt artikel 37 i konventionen får inget barn olagligt eller godtyckligt berövas sin frihet, och frihetsberövande av ett barn får endast användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. 

Enligt 6 § 3 mom. i grundlagen ska barn bemötas som jämlika individer och de ska ha rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller dem själva. Enligt 6 § i utlänningslagen ska i beslutsfattande som gäller ett barn särskild uppmärksamhet fästas vid barnets bästa samt vid omständigheter som hänför sig till barnets utveckling och hälsa. I paragrafen föreskrivs också om hörande av barn och att ärenden som gäller barn ska behandlas i brådskande ordning. Enligt 5 § i lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011, nedan mottagningslagen) ska vid tillämpning av denna lag särskild uppmärksamhet fästas vid faktorer som hänför sig till barnets bästa och barnets utveckling och hälsa. Vid bedömningen av barnets bästa ska bestämmelserna i barnskyddslagen (417/2007) beaktas. 

Bestämmelser om tagande av barn i förvar finns i 122 § i utlänningslagen. Enligt 1 mom. måste för att ett barn ska få tas i förvar den förutsättning för tagande i förvar som avses i 121 § 1 mom. föreligga och de säkringsåtgärder som avses i 118–120 § utifrån en individuell bedömning ha konstaterats vara otillräckliga och tagande i förvar nödvändigt som en sista utväg. Vidare enligt 1 mom. ska barnet höras innan beslutet om tagande i förvar fattas och en socialarbetare i tjänsteförhållande som förordnats av det organ som svarar för socialvården ha getts tillfälle att bli hörd. 

Enligt 122 § 2 mom. i utlänningslagen krävs när det gäller ett barn som ska tas i förvar tillsammans med sin vårdnadshavare dessutom att tagandet i förvar är nödvändigt för att upprätthålla familjebanden mellan barnet och dess vårdnadshavare. I praktiken kräver upprätthållande av familjebanden tagande i förvar framför allt när barnet befinner sig i landet tillsammans med endast en vårdnadshavare. Om vårdnadshavaren antas hålla sig undan kan man i dessa situationer anta att det i praktiken leder till att även barnet hålls undan. När ett barn befinner sig i landet tillsammans med sin eller sina vårdnadshavare prövar man i princip alltid andra lösningar först före tagande i förvar. 

Enligt 122 § 3 mom. i utlänningslagen får ett barn under 15 år som saknar vårdnadshavare inte alls tas i förvar. Ett barn som fyllt 15 år och saknar vårdnadshavare och som söker internationellt skydd får inte tas i förvar förrän ett beslut om avlägsnande ur landet av barnet har blivit verkställbart. Sålunda får inte ens ett barn som fyllt 15 år och saknar vårdnadshavare tas i förvar medan asylförfarandet pågår, utan först när barnet redan har fått ett avslagsbeslut och beslutet om avlägsnande ur landet i anslutning till det har blivit verkställbart. 

Enligt 4 mom. ska ett barn som saknar vårdnadshavare och som tagits i förvar friges senast 72 timmar efter det att barnet togs i förvar. Av särskilda skäl kan tiden i förvar förlängas med högst 72 timmar. 

Efter den lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2015 har barn inte fått placeras i polisens eller gränsbevakningsväsendets häkteslokaler. De ska alltid, också när de befinner sig i landet tillsammans med sin vårdnadshavare, placeras i en förvarsenhet. Så som konstaterats ovan har man i förvarsenheten i Joutseno särskilt beaktat personer som befinner sig i en utsatt ställning, och lokalerna motsvarar familjers särskilda behov. Med tanke på bemötandet av barn har man i Finland också en internationellt avvikande verksamhetsmodell, där förvarsenheternas personal har fått utbildning på det sociala området. 

I Finland är det exceptionellt att barn som saknar vårdnadshavare tas i förvar. Möjligheten att ta barn som fyllt 15 år i förvar har dock ansetts motiverad till exempel i situationer där barnet upprepade gånger har gjort sig skyldigt till brott under sin vistelse i Finland och man förbereder att avlägsna barnet ur landet. Så som konstaterats ovan förutsätter tagande i förvar alltid övergripande prövning i varje enskilt fall, där alla säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar prioriteras. I situationer som berör barn bedömer man också huruvida barnskyddsåtgärder kunde riktas mot barnet vid sidan av eller i stället för säkringsåtgärder enligt utlänningslagen. Tagande i förvar som sådant strider dock inte alltid mot barnets bästa, utan det kan också trygga att förfarandet som gäller barnet genomförts lagenligt och kontrollerat. Åren 2011—2012 togs sammanlagt fyra barn som saknade vårdnadshavare i förvar, 2013 togs tio sådana barn i förvar och 2014 endast fyra. År 2015 togs 11 barn som saknade vårdnadshavare i förvar. Detta år har inga barn som saknar vårdnadshavare tagits i förvar. 

2.1.2  2.1.2 Asylförfarandet

Ansökan om internationellt skydd avgörs vid asylförfarande enligt 6 kap. i utlänningslagen. Antalet personer som söker internationellt skydd varierar från år till år. Antalet asylsökande som kom till Finland höll sig ganska stabilt i flera års tid, cirka 3000—4000 sökande per år. Hösten 2015 ökade antalet asylsökande dock plötsligt så att antalet sökande blev 32 476 under hela året. I år har det kommit sammanlagt 2 967 sökande fram till utgången av maj. Också antalet minderåriga sökande som saknade vårdnadshavare ökade klart 2015. Då det 2013 kom 156 minderåriga sökande som saknade vårdnadshavare till Finland och 2014 sammanlagt 196, så uppgick de 2015 till sammanlagt 3 024. I år har det fram till utgången av maj kommit sammanlagt 228 minderåriga sökande som saknar vårdnadshavare.  

Ansökan om internationellt skydd får avvisas utan prövning då de förutsättningar som föreskrivs i utlänningslagen föreligger. Om ansökan anses vara uppenbart ogrundad kan den avgöras vid så kallat påskyndat förfarande.  

2.1.3  2.1.3 Inkvartering av dem som söker internationellt skydd

Enligt 3 § i mottagningslagen avses med förläggning en plats där personer som söker internationellt skydd inkvarteras och där det ordnas mottagningstjänster för dem. Grupphem och enheter för stödboende som är avsedda för barn är också förläggningar. 

Asylsökande som är inkvarterade på förläggningar får röra sig fritt i Finland. Enligt 16 § i mottagningslagen inkvarteras person som söker internationellt skydd på en förläggning. Inkvarteringen ska ordnas så att familjemedlemmar kan bo tillsammans om de så vill. Enligt 17 § i mottagningslagen inkvarteras barn utan vårdnadshavare i grupphem. I en enhet för stödboende får barn som fyllt 16 år och saknar vårdnadshavare inkvarteras, om det är motiverat med tanke på barnets utveckling och välfärd. Barn utan vårdnadshavare kan också inkvarteras på andra inkvarteringsställen som är avsedda för barn.  

Enligt 18 § i mottagningslagen kan personer som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd själva ordna sin inkvartering. De ska då skriftligen uppge sin adress och lägga fram ett hyresavtal eller en annan utredning om den enskilda inkvarteringen för den förläggning där de är registrerade som klienter. Adressuppgifterna och hyresavtalet eller utredningen krävs för att andra mottagningstjänster ska kunna ges. Föreståndaren för en förläggning beslutar om förflyttning av ett barn utan vårdnadshavare till enskild inkvartering efter att ha hört barnet och dess företrädare samt förläggningens socialarbetare. 

I mottagningsdirektivet föreskrivs om bostadsort och rörelsefrihet för den som söker internationellt skydd. Enligt huvudregeln i artikel 7 i direktivet får de sökande röra sig fritt på värdmedlemsstatens territorium eller inom ett område som har anvisats dem av den. Enligt artikel 7.2 får medlemsstaterna besluta om var den sökande ska bosätta sig, av hänsyn till allmänintresse, allmän ordning eller, om det är nödvändigt, för en skyndsam prövning av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd. Enligt artikel 7.4 ska medlemsstaterna se till att det finns möjlighet att bevilja tillfälliga tillstånd för de sökande att lämna den bosättningsort som anges i punkterna 2 och/eller det anvisade området som anges i punkt 1. Beslut ska fattas på individuell, objektiv och opartisk grund och ska motiveras om de går den sökande emot. Den sökande ska inte behöva begära tillstånd för att infinna sig hos myndigheter eller domstolar om hans eller hennes närvaro är nödvändig. 

I Finland begränsas i regel inte möjligheten för den som söker internationellt skydd att själv få välja om han eller hon inkvarteras på en förläggning eller ordnar sin inkvartering själv. Undantag utgör i första hand tagande i förvar som utgör en säkringsåtgärd och kortvarig inkvartering i en flyktingsluss i en situation med massinvandring. Merparten av de sökande inkvarteras på förläggningar. I medeltal cirka 13 procent av de sökande ordnar själva sin inkvartering. 

2.1.4  2.1.4 Utlänningsförseelse

I 12 kap. i utlänningslagen ingår straffbestämmelser. Enligt 185 § i utlänningslagen ska en utlänning som uppsåtligen vistas i landet utan det resedokument, visum eller uppehållstillstånd som krävs eller som underlåter att fullgöra sin skyldighet att registrera sin vistelse eller ansöka om uppehållstillståndskort, uppehållskort eller permanent uppehållskort, uppsåtligen olovligt utför förvärvsarbete eller bedriver näring, uppsåtligen försummar att fullgöra anmälningsskyldighet enligt 118 §, någon annan skyldighet enligt 119 § eller en sådan kallelse att infinna sig för att lämna upplysningar om sin vistelse som utfärdats med stöd av 130 §, eller uppsåtligen reser in i landet trots att han eller hon meddelats inreseförbud av skäl som anknyter till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan för utlänningsförseelse dömas till böter. 

Det har inte getts just några domar för utlänningsförseelse på grund av underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldigheten. Största delen av utlänningsförseelserna hänför sig till vistelse utan det resedokument som krävs, till vistelse utan visum eller annat tillstånd, till olovligt arbete och till överträdelser av inreseförbud. 

2.2.1  2.2.1 Den internationella utvecklingen

Tagande i förvar 

Tagande i förvar regleras av flera internationella avtal. Ett av de viktigaste av dessa avtal är FN:s konvention om barnets rättigheter. Europeiska unionens medlemsländer ska dessutom iaktta EU:s lagstiftning. Det är en ganska allmän praxis världen över att utlänningar tas i förvar. Förutsättningarna för tagande i förvar varierar åter i hög grad mellan länderna. Inte i något av de länder som är med i jämförelsen har man lyckats onödiggöra tagandet i förvar. 

Tagande i förvar är en effektiv säkringsåtgärd, men betraktas ofta som problematiskt med tanke på såväl de mänskliga rättigheterna som de praktiska arrangemangen. Människorättsorganisationer har kritiserat förvarstagandet framför allt med avseende på begränsningen av rörelsefriheten och skyddet för privatlivet. Kritiken mot förvarstagandeförfarandet har fokuserats i synnerhet på minderårigas och utsattas ställning i den internationella människorättsdiskussionen. Tagande i förvar är också en mycket dyr säkringsåtgärd. Många länder håller först nu på att utveckla alternativ till tagande i förvar, men det allmänna målet är att minska i synnerhet tagandet av personer som befinner sig i utsatt ställning i förvar. 

Vid en internationell bedömning av alternativen till tagande i förvar ska uppmärksamhet fästas vid de grunder för tagande i förvar som respektive land tillämpar och profilerna hos de personer som tas i förvar. Om något land till exempel nästan utan undantag tar asylsökande i förvar medan ansökan behandlas, är de alternativ och stödåtgärder som erbjuds dem på goda grunder mångsidigare än i de länder där tröskeln för tagande i förvar är hög och man i huvudsak tar sådana personer i förvar som väntar på att avlägsnas ur landet, såsom i Finland.  

Problemen med tagande i förvar har aktivt påpekats av till exempel FN:s flyktingorganisation UNHCR samt den internationella koalitionen IDC (International Detention Coalition), som motsätter sig tagande i förvar och som är verksam i 50 länder. Staterna förhåller sig på olika sätt till minskat tagande i förvar, men de senaste åren har problemen i synnerhet för grupper som befinner sig i utsatt ställning väckt alltmera diskussion. Man bör lägga märke till att de olika alternativens användbarhet i olika länder bestäms i väsentlig mån av hur många och hurudana personer som över huvud taget omfattas av säkringsåtgärderna. Om till exempel asylsökande systematiskt blir föremål för säkringsåtgärder redan medan ansökan behandlas, är de alternativ som erbjuds och syftena med dem annorlunda när om säkringsåtgärderna infaller i första hand i det skede då en person ska avlägsnas ur landet. 

Tagande av barn i förvar 

Den senaste tiden har uppmärksamhet fästs vid ställningen för minderåriga som tas i förvar och många länder har antingen begränsat eller helt och hållet förbjudit tagande av i synnerhet ensamkommande minderåriga i förvar. Förbudet kan vara bundet till en särskild åldersgräns (14–15 år) eller till barnets ställning som asylsökande. Fullständigt förbud mot tagande av minderåriga i förvar tycks inte nödvändigtvis betyda att landet i fråga skulle ha speciellt effektiva alternativ till tagande i förvar. Ofta placeras minderåriga och deras familjer i separata övervakade enheter och man strävar efter att den totala längden på frihetsberövandet ska vara kort. De alternativ till tagande i förvar som mest används i fråga om ensamkommande minderåriga och barnfamiljer är antingen samhällsövervakning eller anmälningsskyldighet. Även när stödtjänster tillhandahålls försöker man prioritera dem som befinner sig i utsatt ställning. 

Av de länder som deltog i Europeiska migrationsnätverket EMN:s undersökning (till migrationsnätverket hör alla EU-länder och Norge. Danmark, Italien och Rumänien deltog inte i undersökningen om alternativ till tagande i förvar) har Spanien, Frankrike, Belgien, Bulgarien, Slovakien och Irland helt och hållet förbjudit att minderåriga tas i förvar. I Tjeckien, Ungern, Polen, Cypern och Slovenien är det dessutom förbjudet att ta ensamkommande minderåriga asylsökande i förvar. Länderna skiljer sig avsevärt från varandra när det gäller det totala antalet förvarstagna och de allmänna villkoren för tagande i förvar. Dessutom är det svårt att jämföra en del av länderna med Finland i vissa avseenden när det gäller både förvaltningspraxis och som invandringsland. Spanien är ett intressant land bland dem som förbjudit tagande av ensamkommande minderåriga i förvar, eftersom landet vid sidan av Frankrike har ett mycket högt antal förvarstagna per år. I Spanien har antalet varierat mellan 9 000 och 13 000 personer åren 2010—2013. Av alternativen till tagande i förvar används ändå bara den sedvanliga anmälningsskyldigheten, överlämnande av resedokument och begränsning av bostadsorten. Enligt EMN-rapporten kan en minderårig tas i förvar i Spanien endast om strävan med åtgärden är att hålla ihop familjen. Då placeras familjen i en separat familjeenhet. 

Allmänt taget kan man konstatera att i länder som förbjudit att ensamkommande minderåriga tas i förvar betonas olika barnskyddsåtgärder och andra stödåtgärder. I många länder placeras barnen i stället i en separat enhet för barn eller familjer där det finns tillgång till behövliga stödåtgärder. Man kan också förordna en intressebevakare för barnet. Ibland kan det i själva verket ändå snarare vara fråga om olika former av tagande av förvar än egentliga alternativ. 

Alla länder som deltog i EMN:s undersökning förhåller sig i princip negativt till att särskilt minderåriga som saknar vårdnadshavare tas i förvar. Så som konstateras ovan förbjuder många europeiska länder att minderåriga som anländer utan vårdnadshavare tas i förvar. Dessutom har några länder begränsat tagandet av ensamkommande minderåriga i förvar med åldersgränser. Exempelvis i Österrike och Lettland får barn under 14 år som anländer utan vårdnadshavare inte tas i förvar. I Tjeckien och Polen är åldersgränsen 15 år för andra än asylsökande. Även en del av de tyska delstaterna tillämpar liknande begränsningar, även om man i allmänhet kan avvika från dem till exempel om barnet har gjort sig skyldig till ett brott. 

Alternativa säkringsåtgärder 

Många länder håller först nu på att utveckla alternativ till tagande i förvar, men det allmänna målet är att minska framför allt tagandet av personer i utsatt ställning i förvar. De senaste åren har det på bred front blivit aktuellt att utveckla, pröva och införa alternativ till tagande i förvar. I många länder ligger alternativa säkringsåtgärder i försöksfasen, de används i ringa utsträckning eller så har användningen av dem ännu inte utvärderats. Den information som finns är ofta utspridd på flera aktörer och det är svårt att få tillförlitlig statistik över både tagandet i förvar och i synnerhet alternativen till tagande i förvar. 

Ur staternas synvinkel innebär införandet av alternativa säkringsåtgärder ofta en balansgång mellan att svara på de internationella människorättsförpliktelserna och att effektivt genomföra förfarandena enligt utlänningslagstiftningen. Användningen av alternativ till tagande i förvar får i allmänhet förbehållslöst stöd, och med deras hjälp når man i väsentlig grad samma mål som med tagande i förvar. Vid en internationell jämförelse är det väsentligt att få en överblick: de tillbudsstående alternativen och målsättningarna varierar i hög grad enligt hur många människor som blir föremål för säkringsåtgärder och i vilken ställning de befinner sig. Dessutom måste säkringsåtgärder som riktas mot utlänningar placeras in i ett större sammanhang som omfattar förvaltningskulturen och förvaltningsprinciperna: det är till exempel väsentligt vilken mål nivå som sätts för en resultatrik myndighetsverksamhet i respektive land. 

I de jämförda ländernas praktiska erfarenheter av alternativ till tagande i förvar framhävs att det vore viktigt att i samband med alla säkringsåtgärder fästa uppmärksamhet vid att systemet är rättvist och genomskådligt samt att det finns tillräcklig rådgivning. Ett asyl- eller annat förvarande som verkar rättvist får mer sannolikt sökanden att samarbeta med myndigheterna och kan på så vis minska behovet av tvångsåtgärder. Vid sidan av att utveckla alternativa säkringsåtgärder har många av länderna i jämförelsen ansett det viktigt att främja frivilligt återvändande. Ett system för frivilligt återvändande kan i sig inte betraktas som ett alternativ till tagande i förvar, men att främja frivillighet stöder samma mål som att utveckla alternativ till tagande i förvar. Om ett land har ett fungerande system för frivilligt återvändande, minskar i princip också behovet av att använda säkringsåtgärder. 

Med tanke på den helhet som användningen av säkringsåtgärder bildar är det centrala framför allt hur hög tröskeln för tagande i förvar är. Trots den delvis gemensamma lagstiftningen finns det fortfarande stora skillnader mellan EU-ländernas riktlinjer för tagande i förvar och därigenom i antalet personer som tas i förvar. Exempelvis i Sverige är antalet som tas i förvar mycket lågt, om det jämförs med antalet asylsökande. Detta är möjligt trots att Sverige inte har mera än en alternativ säkringsåtgärd, som inte används i särskilt stor utsträckning. Tyskland och Nederländerna är på motsvarande sätt klara exempel på att det går att få ner antalet personer som tas i förvar genom att satsa på alternativa säkringsåtgärder. 

2.2.2  2.2.2 Lagstiftningen i vissa länder

Tyskland har tagits med i jämförelsen eftersom det är ett av de viktigaste målländerna i EU för invandrare. Landet har också i mycket stor utsträckning prövat olika alternativa säkringsåtgärder. När det gäller Tyskland är det emellertid viktigt att lägga märke till att praxisen när det gäller säkringsåtgärder varierar betydligt mellan olika delstater. Dessutom pågår flera ändringar i det tyska förvarssystemet som i synnerhet hör ihop med EU:s lagstiftning. 

Förenade kungariket är det enda av de länder som presenteras i denna jämförelse som har testat elektronisk övervakning. På samma sätt som Tyskland tillämpas även i Förenade kungariket största delen av de alternativa säkringsåtgärder som presenteras i jämförelsen. I Förenade kungariket är det i princip möjligt att ta alla personer som kommer till landet olagligt i förvar när förutsättningarna föreligger. Förutsättningarna för tagande i förvar hänför sig till utredning av identiteten och grunden för vistelsen i landet, risken för att personen ska avvika och myndighetssamarbetet samt säkerställandet av effektivt avlägsnande ur landet. Även asylsökande kan tas i förvar för att säkerställa identiteten. I landet finns 15 förvarsenheter, av vilka tre är avsedda för kortvarigt förvar och en är reserverad för endast familjer. Landet har ett relativt brett utbud av alternativa säkringsåtgärder. I Förenade kungariket är inte heller grupper som befinner sig i utsatt ställning undantagna från förvarstagande. I praktiken strävar man ändå efter att sådana personer tas i förvar endast under synnerligen exceptionella omständigheter. 

Utöver de europeiska staterna har Australien och Kanada tagits med eftersom de har använt samhällsövervakning samt en modell som baserar sig på rådgivnings- och stödtjänster som alternativa säkringsåtgärder. I Australien är den överlägset största delen av dem som kommer olagligt till landet flyktingar som kommer sjövägen. Antalet person som söker internationellt skydd i Australien har varit på väg uppåt. Även om landet har utökat användningen av alternativa säkringsåtgärder de senaste åren har antalet personer som tagits i förvar ökat kännbart på 2010-talet. I Australien är det regel att en person som kommit till landet olagligt tas i förvar tills han eller hon antingen beviljas visum eller uppehållstillstånd eller avlägsnas ur landet. I Kanada har utlänningar som tagits i förvar rätt till översyn av förutsättningarna för tagandet i förvar med jämna mellanrum, vilket kan leda till antingen fullständig eller villkorlig frigivning. Villkoret för frigivning är i allmänhet att en säkerhet ställs. I Torontoområdet finns ett av staten finansierat säkerhetsprogram som omfattar mindre bemedlade asylsökande och invandrare som inte har familje- och samhällskontakter för ställande av säkerhet. Kanadas säkerhetsprogram (Toronto Bail Programme eller TBP) skiljer sig från vanliga säkerhetsarrangemang så att myndigheterna inte får en egentlig säkerhet i pengar utan ansvaret för att personen fullgör de skyldigheter som ålagts honom eller henne övergår på den som ordnat säkerheten. Systemet används i Stor-Torontoområdet. De som genomför programmet väljer klienter med hjälp av detaljerade intervjuer för att säkerställa att risken för att de ska avvika är tillräckligt liten och att sökanden inte har möjligheter till frigivning på egen hand. Det väsentliga i systemet är att de utvalda personerna går med på TBP:s övervakning och förstår följderna om de inte fullgör sina skyldigheter. Skyldigheterna hänför sig till anmälan till TBP, boendearrangemang samt medverkan vid förfarandet för avlägsnande ur landet. 

Skyldigheter som gäller bostadsort  

Flera av de granskade länderna tillämpar krav som gäller bostadsort, men innehållet i kraven varierar avsevärt. Den mest begränsande formen av detta alternativ till tagande i förvar är den husarrest som tillämpas i Luxemburg. Arrangemanget kräver inte att man hela tiden vistas i hemmet, men det är förenat med flera tilläggsbegränsningar och bostaden övervakas. I Norge avser åter kraven på bostadsort endast att myndigheterna kan ålägga en person att bo i en viss privat bostad eller på en förläggning. I många länder tillämpas krav som gäller bostadsorten parallellt med andra säkringsåtgärder. Exempelvis till den belgiska modellen med samhällsövervakning av familjer hör att de familjer som är med bor i vissa bestämda familjeenheter. Även till det kanadensiska säkerhetssystemet (TBP) hör att en person som omfattas av systemet ska bo på en adress som organisationen godkänt. 

I Luxemburg är det enda alternativet till tagande i förvar husarrest, som kan påföras genom ministerns beslut för högst sex månader, ifall verkställandet av avlägsnandet ur landet fördröjs av tekniska orsaker och personen lämnar behövliga bevis för att det inte finns någon risk för att han eller hon ska försvinna. Användningen av alternativet är med andra ord begränsad till en mycket liten skara. Husarrest betyder i praktiken en viss bostadsort eftersom personen inte behöver stanna hemma 24 timmar i dygnet, utan på överenskomna tider för att övervakningen ska kunna utföras. Dessutom måste personen överlämna sina resedokument till myndigheterna samt infinna sig personligen när ministern kallar. Man kan alltså säga att av alternativen till tagande i förvar använder Luxemburg också anmälningsskyldighet och beslagtagande av resedokument, men de används endast som tilläggsåtgärder vid sidan av husarrest. Den största utmaningen med husarrest är den stora risken för att personen ska försvinna, som ökar ytterligare genom att landet är så litet. Dessutom har utlänningar ofta svårt att skaffa behövliga bevis för att det inte föreligger någon risk för att han eller hon ska försvinna. Endast en bråkdel av dem som tagits i förvar överförs till husarrest, och principen om att tagande i förvar ska komma i sista hand genomförs alltså inte helt och hållit i praktiken. 

I Tyskland kan krav som gäller bostadsort åläggas ensamkommande minderåriga som ett alternativ till tagande i förvar. Ensamkommande minderåriga placeras ofta i center avsedda för unga (Jugendamt). 

I Nederländerna tillämpas två separata alternativa säkringsåtgärder som begränsar bostadsorten. För det första kan en person som fått ett beslut om avlägsnande ur landet placeras i en särskild anläggning (vrijheidsbeperkende locatie eller VBL). Personen får röra sig utanför anläggningen men inte lämna kommunen. Vistelsetiden i VBL är begränsad till 12 veckor så i praktiken kan alternativet användas endast om arrangemangen för att återsända personen redan har påbörjats. Den andra säkringsåtgärden som begränsar bostadsorten är att barnfamiljer erbjuds möjlighet att vistas i ett familjecenter. Alternativet är avsett för familjer som har fått ett negativt asylbeslut, men som ännu inte har lämnat landet. I bägge alternativen är det centralt att personerna får hjälp med avresan och stöd i en situation där det inte finns några möjligheter att få stanna i landet och syftet är att främja avlägsnandet ur landet. Det är också viktigt att betona det egna ansvaret och personerna förutsätts medverka när deras ärende behandlas. 

Samhällsövervakning  

Benämningen samhällsövervakning täcker olika slags arrangemang som ofta har likheter med skyldigheter som gäller bostadsorten. De kan ibland juridiskt utgöra former av och inte alternativ till tagande i förvar. De bästa alternativen av samhällsövervakning har bedömts vara modeller där utlänningarna utöver övervakningen erbjuds stöd och rådgivning. Det centrala för att metoden ska lyckas är förtroende mellan utlänningen och den handledare som anvisats honom eller henne och därigenom tro på att beslutsprocessen är rättvis. 

I Belgien har man särskilt för familjer utvecklat alternativ till tagande i förvar som definierats som samhällsövervakning. Det mest använda alternativet är öppna familjeenheter för barnfamiljer. Ett pilotprojekt, där man avstod från att ta barnfamiljer som fått beslut om återsändande i förvar och började placera dem i öppna familjeenheter, inleddes 2008. År 2009 utvidgades projektet till även familjer som har förvägrats inresa men som inte kan avlägsnas ur landet inom 48 timmar. Familjeenheterna består av enskilda hus och bostäder och de familjer som bor där är fria att röra sig med vissa begränsningar. Man får lämna bostaden för att bege sig till skolan och butiken, träffa sitt rättsbiträde och utöva sin religion. Besökare är också tillåtna i familjeenheterna. I familjeenheterna försöker man ge barnen en så normal vardag som möjligt. Migrationsverket anvisar varje familj en handledare vars huvudsakliga uppgift är att stöda familjerna medan de väntar på beslut om antingen vistelserätt eller avlägsnande ur landet samt att klargöra för dem vilka följderna kan vara om de inte vill samarbeta. Handledarna fungerar också som en länk mellan familjerna och myndigheterna. Antalet personer som försvinner är det största problemet i familjeenheternas verksamhet. Av dem som vistats i familjeenheter avviker ungefär 25 %, medan motsvarande siffra är 1 % för förvarslokalernas del. Fastän placering i en familjeenhet är ett lindrigare arrangemang än tagande i förvar innebär det ändå att familjens vardag förändras. Särskilt för familjer som ansökt om asyl och som har vistats i Belgien flera år är förflyttningen från hemmet till familjeenheten en åtgärd som bryter den normala livsrytmen. 

Elektronisk övervakning  

Elektronisk övervakning är en alternativ säkringsåtgärd som använts relativt litet. I Förenade kungariket kan elektronisk övervakning användas som ett alternativ till tagande i förvar, men minderåriga, gravida kvinnor, äldre eller personer med psykiska problem kommer inte i fråga som övervakningsobjekt. Elektronisk övervakning har visat sig vara ett bra sätt att kontrollera hur engagerade människorna är i myndighetsprocessen och se till att de är tillgängliga för myndigheterna. Däremot har den inte upplevts som något särskilt effektivt sätt att hindra dem från att hålla sig undan myndigheterna. Å andra sidan ger elektronisk övervakning myndigheterna information om försök att avvika i ett tidigt skede. Elektronisk övervakning används i första hand för personer beträffande vilka inreseförfarandet, såsom asylansökan, fortfarande pågår. Övervakningskostnaderna begränsar användningen av systemet. 

I Frankrike används elektronisk övervakning i samband med husarrest för föräldrar till minderåriga barn. I Portugal kombineras elektronisk övervakning med totalförbud mot att lämna hemmet, så det är snarare än en form av tagande i förvar än ett alternativ. I Danmark kan elektronisk övervakning enligt 34 a § i utlänningslagen riktas mot en person vars tillstånd till internationellt skydd har upphört att gälla eller som har fått avslag på ansökan om internationellt skydd men som inte kan avlägsnas ur landet. Om en sådan person upprepade gånger har brutit mot skyldigheten som gäller bostadsort, kan han eller hon åläggas att under en månad bära en elektronisk detektor fäst på kroppen som registrerar varje gång han eller hon lämnar eller anländer till bostaden. I Danmark definieras dock inte denna övervakning av påföljdsnatur med begränsat tillämpningsområde som ett alternativ till tagande i förvar.