1
Lagförslag
117 a §.Allmänna förutsättningar för bestämmande av säkringsåtgärder. Till det inledande stycket i 1 mom. fogas hänvisningar till de nya säkringsåtgärder som föreslås i utlänningslagen, det vill säga den nya 120 a § om boendeskyldighet och den nya 122 a § om boendeskyldighet för barn.
120 a §.Boendeskyldighet. I paragrafen föreskrivs om den nya säkringsåtgärden som gäller boendeskyldighet. I 1 mom. sägs att om anmälningsskyldighet, skyldighet att överlämna resedokument och biljett till myndigheten och ställande av säkerhet inte är tillräckliga säkringsåtgärder, kan en utlänning som sökt internationellt skydd åläggas att bo på en angiven förläggning och att anmäla sig på förläggningen en till fyra gånger per dygn.
Genom att bestämma om boendeskyldighet och anmälningsskyldighet som alltid hänför sig till boendeskyldigheten tryggas ett smidigt förfarande i fråga om internationellt skydd. De som söker internationellt skydd kan i princip röra sig fritt i Finland. Om de vill kan de också ordna sin inkvartering själva. Genom att bestämma om boendeskyldighet strävar man efter att en sökande vid behov ska vara lättare tillgänglig för behandlingen av asylansökan, framför allt asylutredningen och asylsamtalet, eller verkställigheten av avlägsnande ur landet. Enligt artikel 7.2 om bosättningsort och rörelsefrihet i mottagningsdirektivet får medlemsstaterna besluta om var den sökande ska bosätta sig, av hänsyn till bland annat för en skyndsam prövning av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd.
Åläggande av boendeskyldighet ska förutsätta att de allmänna förutsättningarna för föreläggande av säkringsåtgärder i 117 a § föreligger. Åläggande av boendeskyldighet ska sålunda alltid basera sig på prövning av det enskilda fallet och den ska vara nödvändig för att säkerställa beslutsfattandet eller avlägsnandet ur landet. På boendeskyldighetens giltighet ska tillämpas 117 a § 3 mom. i utlänningslagen, enligt vilket skyldigheten gäller tills förutsättningarna för inresa eller vistelse i landet har klarlagts, tills ett beslut som gäller avlägsnande ur landet har verkställts eller tills behandlingen av ärendet annars har avslutats. När säkringsåtgärden inte längre är nödvändig för att säkerställa beslutsfattandet eller verkställigheten, ska det dock omedelbart bestämmas att den ska upphöra.
Säkringsåtgärden föreläggs med stöd av 117 a § 2 mom. av den myndighet som utreder förutsättningarna för inresa eller vistelse i landet, bereder ett beslut som gäller avlägsnande ur landet eller ser till att det verkställs eller annars övervakar avlägsnandet ur landet. Säkringsåtgärden kan således föreläggas i olika faser av myndighetsförfarandet. Myndigheter som förelägger säkringsåtgärder är polisen, gränsbevakningsväsendet och Migrationsverket.
Den som ålagts boendeskyldighet förpliktas att bo på en angiven förläggning, där han eller hon finns från förr eller placeras. Enligt 16 § i mottagningslagen beslutar förläggningen om inkvartering och förflyttning. Migrationsverket kan dock förbehålla sig rätten att besluta om inkvartering eller förflyttning, om det behövs för behandlingen av ansökan om internationellt skydd eller om man i ett ärende som gäller förflyttning av en person inte kan uppnå enighet om till vilken förläggning personen ska flyttas. Det föreslås inga ändringar i beslutanderätten om inkvartering: för att säkerställa kontrollen över hela mottagningssystemet ska förläggningarna och Migrationsverket i sista hand kunna besluta om inkvarteringen. Beslutet om på vilken förläggning boendeskyldigheten fullgörs behöver dock fattas i nära samarbete med den myndighet som ålagt skyldigheten, Migrationsverket och förläggningen.
Boendeskyldighet är en säkringsåtgärd som begränsar en utlännings rättigheter mindre än tagande i förvar. Även om den inte egentligen är ett alternativ till tagande i förvar, eftersom förutsättningarna för tagande i förvar inte behöver föreligga, kan den dock i många fall vara tillräcklig för att säkerställa beslutsfattandet eller avlägsnandet ur landet. Användningen av den som ett lindrigare alternativ än tagande i förvar borde övervägas särskilt i fråga om sökande som befinner sig i utsatt ställning. Enligt 6 § i mottagningslagen ska då lagen tillämpas de särskilda behov som beror på en persons särskilt utsatta ställning, såsom på åldern eller det fysiska och psykiska tillståndet, beaktas. Genom mottagningslagens bestämmelse har man genomfört artikel 21 i mottagningsdirektivet, enligt vilken den speciella situationen för utsatta personer, såsom underåriga, ensamkommande barn, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, samt personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykologiskt, fysiskt eller sexuellt våld ska beaktas.
Enligt 2 mom. kan den myndighet som förelagt säkringsåtgärden efter att ha hört föreståndaren för förläggningen bevilja en person som ålagts boendeskyldighet tillstånd att av vägande personliga skäl tillfälligt låta bli att anmäla sig. Enligt artikel 7.4 i mottagningsdirektivet ska en medlemsstat som föreskriver om möjlighet att bestämma en sökandes bosättningsort för att säkerställa en smidig behandling av ansökan också föreskriva om möjlighet att bevilja sökanden tillfälligt tillstånd att lämna bosättningsorten i fråga. Beslut ska fattas på individuell, objektiv och opartisk grund och ska motiveras om de går den sökande emot.
Vägande personliga skäl kunde vara till exempel att man själv eller en nära anhörig är allvarligt sjuk eller en nära anhörigs begravning. Den myndighet som förelagt säkringsåtgärden ska höra förläggningens föreståndare om sökandens situation och hur vägande skälet är.
I 3 mom. föreskrivs om samarbete mellan den myndighet som förelagt säkringsåtgärden och förläggningen på samma sätt som i den gällande 118 § om anmälningsskyldighet. Förläggningen ska omedelbart underrätta den myndighet som förelagt åläggandet, om en utlänning har försummat sin skyldighet att anmäla sig på förläggningen vid den tidpunkt som angetts för honom eller henne.
Om den som ålagts boendeskyldighet inte fullgör sin anmälningsskyldighet som ingår i boendeskyldigheten, kan förutsättningarna för tagande i förvar föreligga. Enligt 121 § 1 mom. i utlänningslagen får en utlänning tas i förvar om han eller hon avsevärt försvårar fattandet av beslut som gäller honom eller henne eller verkställigheten av beslut om avlägsnande av honom eller henne ur landet.
I 4 mom. föreskrivs på samma sätt som i den gällande 118 § om anmälningsskyldighet att på en person som hör till den personal på förläggningen som övervakar att boendeskyldigheten fullgörs tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar. Dessutom konstateras i paragrafen att bestämmelser om skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen.
Ändring i beslut som hänför sig till boendeskyldighet samt tillfälligt undantag från boendeskyldigheten får sökas med stöd av 190 § i utlänningslagen. Enligt artikel 26 i mottagningsdirektivet ska medlemsstaterna se till att beslut om bosättning och rörelsefrihet som fattas enligt artikel 7 och som påverkar sökande individuellt kan överklagas.
121 a §.Risk för avvikande. Det föreslås att till paragrafen fogas en hänvisning till den föreslagna 120 a § som gäller boendeskyldighet. Underlåtenhet att fullgöra boendeskyldigheten ska beaktas när risken för avvikande bedöms.
122 §.Tagande av barn i förvar. Det föreslås att till 1 mom. 1 punkten fogas en hänvisning till den föreslagna 120 a § som gäller boendeskyldighet.
122 a §.Boendeskyldighet för barn. Det föreslås att till utlänningslagen fogas en paragraf om en ny säkringsåtgärd som gäller boendeskyldighet för barn. Ett barn ska kunna åläggas skyldighet att bo på en angiven förläggning, anmäla sig på förläggningen en till fyra gånger per dygn och vistas på förläggningens område. Åläggande av boendeskyldighet ska vara en säkringsåtgärd som begränsar barnets rättigheter mindre än tagande i förvar och avsedd som ett alternativ till tagande i förvar. Tagande i förvar är alltid en åtgärd som kommer i sista hand och prövningen mellan boendeskyldighet för barn och tagande i förvar ska alltid ske individuellt. Vid prövningen ska man i synnerhet bedöma om det föreligger risk för avvikande.
I 1 mom. föreskrivs om de förutsättningar under vilka det är möjligt att ålägga barn boendeskyldighet. Åläggande av boendeskyldighet ska för det första förutsätta att förutsättningarna för tagande av barn i förvar enligt 121 § 1 mom. föreligger och att det utifrån en individuell bedömning konstateras att övriga, lindrigare säkringsåtgärder är otillräckliga och att det är nödvändigt att använda boendeskyldighet. Dessutom ska barnet höras och även en socialarbetare ska ges tillfälle att bli hörd. Utöver dessa förutsättningar som föreskrivs i 122 § förutsätts att ett barn som fyllt 15 år och som saknar vårdnadshavare har fått avslag på sin ansökan om internationellt skydd och att ett beslut om avlägsnande ur landet som gäller honom eller henne är verkställbart. Eftersom det är fråga om en säkringsåtgärd måste naturligtvis också de allmänna förutsättningarna enligt 117 a § för föreläggande av säkringsåtgärder föreligga.
Boendeskyldighet för barn fullgörs i enlighet med 17 § i mottagningslagen i ett grupphem eller en enhet för stödboende eller på något annat inkvarteringsställe som är avsett för barn. Enligt 16 § i mottagningslagen beslutar förläggningen om inkvartering och förflyttning. Migrationsverket kan dock förbehålla sig rätten att besluta om inkvartering eller förflyttning, om det behövs för behandlingen av ansökan om internationellt skydd eller om man i ett ärende som gäller förflyttning inte kan uppnå enighet om till vilken förläggning personen ska flyttas. Det föreslås inga ändringar i beslutanderätten om inkvartering: för att säkerställa kontrollen över hela mottagningssystemet ska förläggningarna och Migrationsverket i sista hand kunna besluta om inkvarteringen. Beslutet om på vilken förläggning boendeskyldigheten fullgörs behöver dock fattas i nära samarbete med den myndighet som ålagt skyldigheten, Migrationsverket och förläggningen.
På boendeskyldighet för barn tillämpas 120 a § 3—4 mom. Om ett barn som ålagts boendeskyldighet inte fullgör sin boendeskyldighet, ska förläggningen omedelbart underrätta den myndighet som ålagt skyldigheten om att skyldigheten försummats. På en person som hör till förläggningens personal och som övervakar att boendeskyldigheten fullgörs ska tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar. Bestämmelser om skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen.
Enligt 2 mom. och med avvikelse från 120 a §, som gäller boendeskyldighet, ska ett barn åläggas att vistas på en angiven förläggnings område. Med förläggningens område avses den tomt där förläggningen finns. Den myndighet som har förelagt säkringsåtgärden kan efter att ha hört förläggningens föreståndare bevilja barnet tillstånd att av vägande personliga skäl avlägsna sig från förläggningens område. Vägande personliga skäl kunde vara till exempel att man själv eller en nära anhörig är allvarligt sjuk eller en nära anhörigs begravning. Den myndighet som förelagt säkringsåtgärden ska först höra förläggningens föreståndare som bedömer barnets situation och hur vägande skälet är.
Enligt 3 mom. ska barnet friges senast två veckor från det att boendeskyldigheten inträdde. Om boendeskyldighet fortfarande efter två veckor är nödvändig för att säkerställa verkställigheten av avlägsnandet av barnet ur landet, ska boendeskyldigheten kunna förlängas högst två veckor. Den maximala boendeskyldigheten för barn vore således fyra veckor.
Om ett barn som ålagts boendeskyldighet inte iakttar bestämmelserna om boendeskyldighet ska barnet enligt förslaget till 4 mom. kunna tas i förvar om förutsättningarna för tagande i förvar enligt 122 § i utlänningslagen fortfarande föreligger.
Enligt 5 mom. ska på åläggande av boendeskyldighet för barn tillämpas förfarandena enligt 123 § i utlänningslagen, vilka gäller beslut om tagande i förvar. I nämnda paragraf föreskrivs om de personer som kan fatta beslut om tagande i förvar, samt om skyldighet att informera den som tagits i förvar om grunden för tagandet i förvar, om behandlingen av ärendet och om möjligheten att få rättshjälp. Enligt förslaget till 4 mom. ska vidare på åläggande av boendeskyldighet tillämpas bestämmelserna i 124 § om anmälan om förvar och domstolsbehandling. Den tjänsteman som har beslutat om boendeskyldighet för barn ska således utan dröjsmål och senast dagen efter att boendeskyldigheten inträdde anmäla saken till tingsrätten på den ort där boendeskyldigheten ska fullgöras, eller i brådskande fall till någon annan tingsrätt enligt vad som föreskrivs närmare genom förordning av justitieministeriet. Det föreslås att 124 § 2 mom. ändras så att i ett fall som gäller boendeskyldighet för barn ska ärendet behandlas utan dröjsmål och senast inom fyra dygn efter anmälan. Bestämmelser om förfarandet i tingsrätten finns i 125 §. Bestämmelser om behandling av ärenden som gäller tagande av barn i förvar finns i 125 a §, enligt vilken socialarbetaren ska ge tingsrätten ett skriftligt utlåtande i ärendet när tingsrätten behandlar ett ärende som gäller tagande av barn i förvar. Andra paragrafer som är delvis tillämpliga i detta sammanhang är 126 § om tingsrättens beslut, 127 § om frigivning av den som tagits i förvar, 128 § om ny behandling av ett ärende i tingsrätten och 129 § om ändringssökande i fråga om tagande i förvar. Myndighetens och tingsrättens beslut om boendeskyldighet för barn får således i enlighet med 129 § inte överklagas genom besvär.
124 §.Anmälan om förvar och domstolsbehandling. Det föreslås att till 2 mom. fogas en bestämmelse om tidsfristen för upptagande av ärenden som gäller boendeskyldighet för barn till behandling. Ärenden som gäller boendeskyldighet för barn ska utan dröjsmål och senast inom fyra dygn från det att boendeskyldigheten inträdde tas upp till behandling i tingsrätten. Den föreslagna maximitiden är densamma som i ärenden som gäller tagande av fullvuxna i förvar. När det gäller barn som saknar vårdnadshavare ska ärenden som gäller tagande i förvar tas upp till behandling utan dröjsmål och senast inom ett dygn efter tagandet i förvar. Denna tidsfrist på ett dygn hänför sig till maximitiden på 72 timmar för hållande av barn i förvar enligt 122 § 4 mom. i utlänningslagen. Den kan av särskilda skäl förlängas med högst 72 timmar. Den föreslagna boendeskyldigheten för barn kan vara längre, maximalt två veckor, och det är möjligt att förlänga tiden med högst ytterligare en tvåveckorsperiod. Den föreslagna boendeskyldigheten för barn är dessutom ett klart lindrigare frihetsberövande än tagande i förvar, och därför måste det anses tillräckligt att ett ärende som gäller boendeskyldighet för barn behandlas senast inom fyra dygn från det att skyldigheten inträdde.
126 §.Tingsrättens beslut. I 2 mom. föreslås en teknisk korrigering. I den gällande lagen hänvisas felaktigt till 123 §, som gäller beslut om tagande i förvar, då det borde hänvisas till 123 a § 1 eller 2 mom., som gäller placering av den som tagits i förvar.
185 §.Utlänningsförseelse. Det föreslås att till 1 mom. 3 punkten fogas hänvisningar till de föreslagna nya säkringsåtgärderna. Även uppsåtlig underlåtelse att fullgöra boendeskyldigheten och boendeskyldigheten för barn ska vara straffbara utlänningsförseelser. För utlänningsförseelse ska böter dömas ut.
208 §.Information till diskrimineringsombudsmannen. Det föreslås att till 1 mom. fogas att diskrimineringsombudsmannen utan dröjsmål ska informeras även om beslut om boendeskyldighet för barn. Enligt den gällande bestämmelsen ska diskrimineringsombudsmannen utan dröjsmål informeras om beslut om tagande i förvar av en utlänning. Boendeskyldighet för barn jämställs med tagande av barn i förvar, även om det är en klart lindrigare säkringsåtgärd.
3
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
3.1
Rörelsefrihet och frihetsberövande
De föreslagna säkringsåtgärderna ska författningsrättsligt bedömas med avseende på om det är fråga om frihetsberövande enligt 7 § i grundlagen eller begränsning av rörelsefriheten enligt 9 § i grundlagen.
Enligt 7 § i grundlagen har alla rätt till liv och till personlig frihet, integritet och trygghet. Enligt 3 mom. får den personliga integriteten inte kränkas och ingen får berövas sin frihet godtyckligt eller utan laglig grund. Straff som innefattar frihetsberövande får dömas ut endast av domstol. Även lagligheten av andra frihetsberövanden ska kunna underkastas domstolsprövning. Rättigheterna för den som har berövats sin frihet ska tryggas genom lag.
I enlighet med 9 § 1 mom. i grundlagen har finska medborgare samt utlänningar som lagligen vistas i landet rätt att röra sig fritt inom landet och att där välja bostadsort. Bestämmelsen innehåller inte någon särskild begränsningsklausul. Dessa grundläggande rättigheter får således begränsas genom en lag som uppfyller de allmänna villkoren för begränsning av de grundläggande rättigheterna.
Enligt förarbetena till reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna avses med frihetsberövande ett arrangemang genom vilket en person förbjuds och förhindras att avlägsna sig från en för honom fastställd och noggrant avgränsad vistelseplats (RP 309/1993 rd, s. 48/I).
Grundlagsutskottet har ansett att övervakningsstraff, som i centrala delar går ut på att den dömde är skyldig att stanna i sin bostad och delta i anvisad verksamhet, är frihetsberövande. Också en åtgärd som är lindrigare än åtgärden att låsa in en person i ett rum kan i vissa fall betraktas som frihetsberövande som avses i 7 § i grundlagen, om frihetsbegränsningen på grund av sin varaktighet, grad och de hinder för sociala relationer som den medför kan jämställas med de begränsningar som följer av att man placerar en människa i ett låst utrymme (GrUU 30/2010 rd). Grundlagsutskottet har ansett att tagande i förvar är frihetsberövande enligt grundlagen, eftersom förvarsenheterna är stängda och det är inte möjligt att avlägsna sig från deras område (GrUU 20/1998 rd). Omhändertagande av barn som en barnskyddsåtgärd är inte frihetsberövande även om det innebär ett kraftfullt ingrepp i skyddet för barnets personliga frihet (GrUU 58/2006 rd). Isolering av ett omhändertaget barn är däremot frihetsberövande (GrUU 5/2006) och frihetsberövande kan också innebära ett långvarigt förbud mot att avlägsna sig (GrUU 43/2010 rd).
Europadomstolen har i sin praxis konstaterat att skillnaden mellan frihetsberövande och begränsning av rörelsefriheten är en fråga om bedömning av åtgärdens intensitet ("intensity"). Vid bedömningen ska man beakta de individuella omständigheterna för den som är föremål för åtgärden samt åtgärdens karaktär, varaktighet och konsekvenser samt sättet att genomföra den (bl.a. Stanev mot Bulgarien, 17.1.2012). Europadomstolen har också tagit ställning till rätten att avlägsna sig och konstaterat att även om en människa har rätt att avlägsna sig från till exempel psykiatrisk vård, kan det vara fråga om frihetsberövande (bl.a. Atudorei mot Rumänien, 16.9.2014).
Rätt att röra sig inom landet och välja bostadsort för den som söker internationellt skydd
I enlighet med 40 § i utlänningslagen får en utlänning lagligen vistas i landet under den tid ansökan behandlas tills ärendet har avgjorts genom ett beslut som vunnit laga kraft eller ett verkställbart beslut har fattats om att utlänningen ska avlägsnas ur landet. Personer som söker internationellt skydd får i regel röra sig fritt i Finland. De får i enlighet med 16 § i mottagningslagen bo på en förläggning, men kan inte välja på vilken förläggning de inkvarteras. Den som sökt internationellt skydd får med stöd av 18 § i mottagningslagen ordna sin inkvartering själv.
Enligt förslaget till 120 a § kan en utlänning som sökt internationellt skydd åläggas att bo på en angiven förläggning och att anmäla sig på förläggningen en till fyra gånger per dygn. Grunderna för skyldigheten bestäms i enlighet med 117 a § i den gällande utlänningslagen. Det ska vara nödvändigt att ålägga skyldigheten för att utreda förutsättningarna för inresa eller vistelse i landet eller för att säkerställa avlägsnande ur landet och det ska bestämmas att skyldigheten ska upphöra genast när den inte längre är nödvändig för att uppnå dessa mål. Sökandens rättigheter och friheter begränsas inte utöver skyldigheten att bo på en angiven förläggning och anmäla sig där. Han eller hon får samma mottagningstjänster som de sökande som bor på förläggningen utan boendeskyldighet och är fri att röra sig inom gränserna för anmälningsskyldigheten. Den föreslagna boendeskyldigheten jämställs således inte med placering i ett låst utrymme vad gäller längden och graden och de hinder för sociala relationer som den föranleder, och författningsrättsligt kan den inte betraktas som frihetsberövande. Den begränsar dock friheten att röra sig i landet och välja bostadsort enligt 9 § i grundlagen. Så som konstateras ovan föreskrivs det uttömmande i utlänningslagen om grunderna för åläggande av skyldigheten och de är desamma som för andra säkringsåtgärder. Säkerställande av beslutsfattandet eller avlägsnandet ur landet ska anses vara ett godtagbart syfte för begränsning av rörelsefriheten enligt 9 § i grundlagen på föreslaget sätt.
Så som konstaterats ovan kan boendeskyldighet åläggas endast när det är nödvändigt för ett lagstadgat syfte. Enligt förslaget till 120 a § ska åläggande av boendeskyldighet dessutom alltid förutsätta att andra säkringsåtgärder som ingriper mindre i individens rättigheter inte betraktas som tillräckliga. Åläggandet av skyldigheten begränsas också av den gällande 5 § i utlänningslagen, enligt vilken utlänningarnas rättigheter inte får begränsas mer än vad som är nödvändigt när lagen tillämpas. Det ska dessutom vara möjligt att avvika från den anmälningsskyldighet som ingår i boendeskyldigheten av vägande personliga skäl med tillstånd av den myndighet som förelagt säkringsåtgärden. Åläggande av boendeskyldighet anses således inte begränsa den rörelsefrihet som grundlagen skyddar mera än vad som är nödvändigt för att uppnå ett godtagbart syfte.
Utlänningslagens bestämmelser om säkringsåtgärder ska tillämpas på åläggande av boendeskyldighet. I dem och i den föreslagna paragrafen om boendeskyldighet föreskrivs vem som kan ålägga skyldigheten och hur man ska gå till väga när den åläggs. Ändring i ett beslut om boendeskyldighet kan också sökas på samma sätt som i fråga om andra säkringsåtgärder. Det bör alltså anses att regleringen är exakt avgränsad och beaktar rättsskyddsgarantierna tillräckligt på det sätt som krävs av begränsningar av de grundläggande rättigheterna.
Boendeskyldighet för barn som frihetsberövande
Enligt förslaget till 122 a § ska boendeskyldighet när förutsättningarna för tagande i förvar föreligger kunna åläggas ett barn som har fyllt 15 år, som saknar vårdnadshavare och som har sökt internationellt skydd och som berörs av ett verkställbart beslut som avlägsnande ur landet. Ett barn som ålagts boendeskyldighet ska bo på en angiven förläggning och anmäla sig på förläggningen en till fyra gånger per dygn. Till skillnad från den föreslagna boendeskyldigheten enligt 120 a § ska boendeskyldighet för barn också inbegripa skyldighet att vistas på förläggningens område. Med område avses den tomt där förläggningen finns. Barnet ska kunna avlägsna sig från detta avgränsade område endast tillfälligt och av vägande personliga orsaker med tillstånd av den myndighet som har förelagt säkringsåtgärden. Barnet ska friges senast två veckor från det att boendeskyldigheten inträdde, skyldigheten kan dock förlängas med högst ytterligare en tvåveckorsperiod. Med hänsyn till frihetsbegränsningens längd och grad och de hinder för sociala relationer som den föranleder ska de föreslagna bestämmelserna om boendeskyldighet för barn betraktas som frihetsberövande enligt 7 § 3 mom. i grundlagen.
Den föreslagna boendeskyldigheten för barn är avsedd som ett alternativ till tagande av barn i förvar som ingriper mindre i individens rättigheter. Med den försöker man minska tagandet av barn i förvar och således beakta barnets bästa bättre än tidigare. I stället för att barnet placeras i en låst förvarslokal kan det fortsätta att bo i ett grupphem eller en enhet för stödboende, röra sig på dess område och få normala mottagningstjänster. Eftersom det är fråga om frihetsberövande, ska grunderna för åläggande ett barn boendeskyldighet vara desamma som grunderna för tagande av barnet i förvar. I enlighet med 117 a § i utlänningslagen ska det vara nödvändigt att ålägga skyldigheten för att klarlägga förutsättningarna för inresa eller vistelse i landet eller för att säkerställa verkställigheten av avlägsnande ur landet. Dessutom förutsätts att någon av grunderna för tagande i förvar i 121 § i utlänningslagen föreligger. Eftersom det i anslutning till boendeskyldigheten för barn förutsätts att ett beslut om avlägsnande av barnet ur landet har blivit verkställbart, blir av grunderna för tagande i förvar i huvudsak grunderna i anslutning till verkställande av avlägsnande ur landet tillämpliga. Åläggande av boendeskyldighet för barn ska således anses ha ett sådant godtagbart syfte som krävs för att den rättighet som tryggas i 7 § i grundlagen ska kunna begränsas.
Så som konstaterats ovan kan boendeskyldighet för barn åläggas endast om den är nödvändig för ett lagstadgat syfte. Eftersom förutsättningarna för tagande i förvar måste föreligga, förutsätter åläggande av boendeskyldighet för barn dessutom alltid att andra säkringsåtgärder som ingriper mindre i individens rättigheter inte betraktas som tillräckliga. Åläggande av skyldigheten begränsas också av den gällande 5 § i utlänningslagen, enligt vilken utlänningarnas rättigheter inte får begränsas mer än vad som är nödvändigt när lagen tillämpas. Den persongrupp som kan åläggas skyldigheten är likaså begränsad. Det kan bli fråga endast om barn som har fyllt 15 år, som saknar vårdnadshavare och som berörs av ett verkställbart beslut om avlägsnande ur landet. Det ska också vara möjligt att med tillstånd av den myndighet som förelagt säkringsåtgärden avvika från boendeskyldigheten av vägande personliga skäl. Åläggande av boendeskyldighet för barn anses således inte begränsa den rätt som 7 § i grundlagen skyddar mera än vad som är nödvändigt för att uppnå ett godtagbart syfte.
Utlänningslagens bestämmelser om tagande i förvar ska tillämpas på åläggandet av boendeskyldighet för barn. I dem och i den föreslagna paragrafen om boendeskyldighet för barn föreskrivs vem som kan ålägga skyldigheten och hur man ska gå till väga när den åläggs. Vid åläggande av boendeskyldighet för barn ska dessutom tillämpas samma domstolsförfarande som vid tagande i förvar. Det bör alltså anses att regleringen är exakt avgränsad och beaktar rättsskyddsgarantierna tillräckligt på det sätt som krävs av begränsningar av de grundläggande rättigheterna.
Propositionen främjar uppfyllandet av Finlands internationella avtalsförpliktelser. Internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, såsom FN:s människorättskommitté, som följer att FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter verkställs, samt kommittén mot tortyr, som övervakar verkställandet av konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, har i sina rekommendationer uppmanat Finland att utveckla alternativ till tagande i förvar och använda dem alltid när det är möjligt. De borde i synnerhet användas när det är fråga om barn och personer i utsatt ställning.
Besvärsrätt i fråga om boendeskyldighet
Var och en har enligt 21 § i grundlagen rätt att på behörigt sätt få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning ska tryggas genom lag.
Grundlagsutskottet har i samband med totalreformen av utlänningslagen i fråga om säkringsåtgärderna (GrUU 4/2004 rd) konstaterat att vad gäller anmälningsskyldighet, skyldighet att överlämna sitt resedokument och skyldighet att ställa säkerhet är det fråga om såtillvida fristående skyldigheter i relation till huvudsaken att de spelar en klart egen roll för rättsskyddet. Att påföra en utlänning en sådan skyldighet har att göra med utlänningens rättigheter och skyldigheter på det sätt som avses i grundlagens 21 § 1 mom. Å andra sidan handlar det om beslut som är av den typen att de bör iakttas omedelbart. På samma sätt som i samband med de ovannämnda säkringsåtgärderna ska besvärsrätt enligt 190 § i utlänningslagen föreligga även i fråga om beslut om åläggande av den föreslagna boendeskyldigheten. Beslutet är dock av sådan typ att det ska iakttas omedelbart.
Däremot föreligger inte besvärsrätt i fråga om boendeskyldighet för barn, eftersom man där iakttar tingsrättsförfarandet på samma sätt som vid tagande i förvar. Enligt 124 § i utlänningslagen ska ett ärende som gäller tagande i förvar tas upp i tingsrätten utan dröjsmål och senast inom fyra dygn efter åtgärden. I fall som gäller tagande av ett barn utan vårdnadshavare i förvar ska ärendet tas upp utan dröjsmål och senast ett dygn efter anmälan. Den föreslagna boendeskyldigheten för barn är en klart lindrigare säkringsåtgärd än tagande i förvar, eftersom barnet fortsätter att bo i ett grupphem eller en enhet för stödboende, som erbjuder normala mottagningstjänster, och får röra sig fritt på dess område. Därför har det föreslagits att boendeskyldighet för barn kan pågå längre än vad barnet kan hållas i förvar. På dessa grunder har det ansetts tillräckligt att domstolen tar upp ett ärende som gäller boendeskyldighet utan dröjsmål och senast inom fyra dygn. Enligt 129 § i utlänningslagen får ändring inte sökas genom besvär i myndighetens och tingsrättens beslut om tagande i förvar. Den som tagits i förvar får anföra klagan över tingsrättens beslut. För klagan gäller ingen tidsfrist. Klagan skall behandlas i brådskande ordning.
3.2
Överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter
I 120 a § föreslås att boendeskyldigheten genomförs genom att en utlänning som sökt internationellt skydd åläggs att bo på en angiven anläggning och att anmäla sig på förläggningen en till fyra gånger per dygn. Om utlänningen inte fullgör den boendeskylighet som ålagts honom eller henne, ska förläggningen omedelbart underrätta den myndighet som meddelat åläggandet om försummelsen av skyldigheten. Enligt förslaget till 122 a §, som gäller boendeskyldighet för barn, kan också ett barn som har fyllt 15 år och som har sökt internationellt skydd och fått ett verkställbart beslut om avlägsnande ur landet när förutsättningarna föreligger åläggas att bo och anmäla sig på en angiven förläggning. Förläggningen ska underrätta den myndighet som meddelat åläggande om försummelse av boendeskyldigheten för barn.
Med stöd av 9 och 10 § i mottagningslagen kan förutom staten även kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser inrätta och upprätthålla förläggningar. I början av juli 2016 fanns det sammanlagt 113 förläggningar för vuxna och familjer i Finland. Av dem upprätthölls 14 av staten och kommuner och 68 av Finlands Röda Kors. Det fanns sammanlagt 14 privata huvudmän och de hade sammanlagt 31 förläggningar. För minderåriga utan vårdnadshavare fanns det i början av juli 2016 sammanlagt 77 förläggningar, av vilka staten och kommunerna upprätthöll 9 och Finlands Röda Kors 13 förläggningar. Det fanns sammanlagt 32 privata aktörer som upprätthöll 55 enheter. Sålunda blir det aktuellt att bedöma överföringen av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter i enlighet med 124 § i grundlagen.
Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter. Andra än myndigheter har med grundlagsutskottets medverkan getts befogenheter som ger dem rätt att begränsa rörelsefriheten och den personliga friheten bland annat inom barnskyddet (GrUU 5/2006 rd, GrUU 58/2006 rd). Med stöd av förarbetena till grundlagen (RP 1/1998 rd s. 179/II) och grundlagsutskottets praxis (GrUU 22/2014 rd, GrUU 55/2005 rd) ska till exempel rätt att på grund av självständig prövning använda maktmedel eller att på något annat betydande sätt ingripa i individens grundläggande fri- och rättigheter betraktas som betydande utövning av offentlig makt.
Vid övervakning av att den anmälningsskyldighet som ingår i den föreslagna boendeskyligheten och boendeskyldigheten för barn är det inte fråga om utövning av betydande offentlig makt. Uppgiften innebär ett osjälvständigt förfarande och den är inte förenad med beslutsfattande eller prövningsrätt. En förläggning som övervakar att anmälningsskyldigheten iakttas vidtar inte själv några åtgärder på grund av försummad anmälningsskyldighet, utan underrättar den myndighet som ålagt skyldigheten, som vidtar de åtgärder som den anser vara nödvändiga. Förläggningens personal kan inte heller hindra ett barn från att lämna förläggningens område. Det är alltså inte fråga om en uppgift som inbegriper utövning av betydande offentlig makt.
Med stöd av vad som anförts ovan kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning enligt 72 § i grundlagen. Eftersom propositionen innehåller sådana omständigheter som är av betydelse med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna, anses det dock önskvärt att grundlagsutskottets utlåtande om propositionen inhämtas.