1.1  Bakgrund

Till lagen om främjande av användningen av biodrivmedel för transport (446/2007, nedan även lagen om distributionsskyldighet) fogades vid ingången av 2011 en bestämmelse om överföring av den överskjutande delen (energimängden) av distributionsskyldigheten till följande år i vars skyldighet överskridandet ska beaktas. Drivmedelsdistributörerna har utnyttjat denna flexibilitet i stor utsträckning, och det har skett ett betydande överskridande av distributionsskyldigheten under flera år.  

Genom lagen om ändring av lagen om distributionsskyldighet (387/2017) begränsades rätten till överföring av den överskjutande delen från år 2019 till år 2020 till 50 procent av den energimängd som motsvarar distributionsskyldigheten för 2019. Syftet med detta var att säkerställa att bränsledistributörerna inte till 2020 kan överföra ett så stort överskott att den faktiska andelen förnybar energi av slutförbrukningen av energi år 2020 nationellt underskrider den åtagandenivå på 10 procent som fastställts för medlemsstaterna och förutsätts enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (nedan RES-direktivet). 

Därefter begränsades överföringen av den överskjutande delen från 2020 till 2021 genom lagen om ändring av lagen om distributionsskyldighet (419/2019). Enligt övergångsbestämmelsen till nämnda lag får den mängd som distributören får beakta vid beräkningen av distributionsskyldigheten för 2021 dock utgöra högst 10 procent av den energimängd som motsvarar distributionsskyldigheten för 2020, till den del andelen baserar sig på energimängden hos biodrivmedel som producerats av avfall eller restprodukter som avses i lagen om biodrivmedel och flytande biobränslen (393/2013, nedan hållbarhetslagen). Syftet med denna undantagsbestämmelse var att säkerställa att den kalkylerade andel biodrivmedel som överförs från 2020 inte i alltför hög grad minskar den mängd biodrivmedel som faktiskt distribueras 2021 och därmed utsläppsminskningen 2021. Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013 får Finland i minskningen av utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn inte utnyttja överföringen av den överskjutande delen av distributionsskyldigheten för 2020 till 2021, dvs. ansvarsfördelningssektorns åtagandeperiod 2021–2030.  

Covid-19-epidemin har dock lett till en betydande minskning av bränsleförbrukningen och således också till en minskning av efterfrågan. Således kan distributörerna fullgöra distributionsskyldigheten för 2020 med mindre mängder biodrivmedel än väntat, och den andel som distributörerna överfört från 2019 kommer sannolikt att täcka en betydande del av distributionsskyldigheten för 2020. I praktiken innebär detta att det är möjligt att hamna i en situation där Finland inte uppfyller förpliktelsen om andelen förnybar energi i trafiken enligt RES-direktivet. Underlåtenheten att uppfylla skyldigheten kan leda till ett överträdelseförfarande enligt artikel 258 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan FEUF). Eventuella sanktioner bestäms av Europeiska unionens domstol med stöd av artikel 260 i FEUF och i detta skede har man inte någon kännedom om sanktionernas omfattning eller art. Finland har haft som mål att vara ett föregångarland både inom främjandet av den förnybara energin och särskilt inom biodrivmedelsfrågor, och ett misslyckande att uppnå målet kan således också betraktas som imageförlust. I lagstiftningen om främjande av användningen av biodrivmedel har inte en lika betydande minskning av efterfrågan förutsetts. 

Lagen om minskning av växthusgasutsläppen under hela livscykeln från vissa drivmedel (170/2018) trädde i kraft den 16 mars 2018. Enligt den lagen är drivmedelsleverantörer skyldiga att fram till utgången av år 2020 minska växthusgasutsläppen per energienhet under hela livscykeln från drivmedel som frisläpps för konsumtion med åtminstone 6 procent, jämfört med de genomsnittliga växthusgasutsläpp under hela livscykeln som användningen av fossila bränslen orsakade i Europeiska unionen år 2010. För försummelse av skyldigheten att minska växthusgasutsläppen åläggs drivmedelsleverantören att betala en påföljdsavgift. Utifrån tillgängliga uppgifter kan det ovan beskrivna stora överskridandet av distributionsskyldigheten år 2019 och den minskade konsumtionen av drivmedel under det innevarande året medföra aktörerna problem med tanke på fullgörandet av skyldigheten att minska växthusgasutsläppen från drivmedel under livscykeln, om leverantörerna inte ökar andelen biodrivmedel utöver det som distributionsskyldigheten förpliktar dem till. Biodrivmedel är i praktiken den enda betydande metoden att minska utsläppen från drivmedel under livscykeln. I lagen i fråga finns dock bestämmelser om en möjlighet att jämka påföljdsavgiften eller att låta bli att påföra påföljdsavgift på grund av oförutsebara exceptionella omständigheter. Beslutet om det ska dock fattas först år 2021 och beslutet baserar sig på prövning från fall till fall.  

Enligt de distributörer som omfattas av distributionsskyldigheten kommer ett överskridande av distributionsskyldigheten med en större mängd än vad som är möjlig att överföra till följande år att öka företagens kostnader mer än vad som förutspåtts. Kostnadsökningen kommer troligtvis med en viss fördröjning att synas också i konsumentpriserna. 

1.2  Beredning

Regeringens proposition har beretts vid arbets- och näringsministeriet. Beredningsunderlaget till regeringspropositionen återfinns i den offentliga webbtjänsten under adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskoden TEM092:00/2020. 

2.1  Nationell lagstiftning

Lagen om främjande av användningen av biodrivmedel för transport

Syftet med lagen om distributionsskyldighet är att främja användningen av biodrivmedel för att motorbensin och dieselolja ska kunna ersättas i trafiken.  

Enligt 2 § 1 mom. 4 punkten i lagen om distributionsskyldighet avses med distributör en drivmedelsdistributör som enligt 12 § 1 mom. 1 eller 2 punkten i punktskattelagen (182/2010) är skyldig att betala punktskatt.  

Enligt 5 § 1 mom. i lagen om distributionsskyldighet ska biodrivmedlens andel av det totala energiinnehållet i den mängd motorbensin, dieselolja och biodrivmedel som distributören levererat till konsumtion vara minst 20 procent år 2020. Målet om en andel på 20 procent överskrider klart det mål på 10 procents andel av förnybar energi i trafiken år 2020 som ålagts i RES-direktivet. Av distributionsskyldigheten ska 0,5 procentenheter uppfyllas med biodrivmedel som producerats eller framställts av råvaror som avses i del A i bilagan till lagen om distributionsskyldighet eller med biodrivmedel som producerats eller framställts av sådana råvaror som Energimyndigheten med stöd av hållbarhetslagen har definierat som avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel eller material som innehåller både cellulosa och lignin och som före den 9 september 2015 har använts i en befintlig anläggning. Flytande biobränslen omfattas inte av distributionsskyldigheten.  

Lagen om ändring av lagen om distributionsskyldighet (419/2019, nedan ändringslagen) trädde i kraft den 1 april 2019 och genom den uppställdes mål för tiden efter 2020 så att distributionsskyldigheten 2029 är 30,0 procent. Samtidigt uppställdes mål för tilläggsskyldigheten för avancerade biodrivmedel (drivmedel som har producerats och framställts av råvaror som avses i del A i bilagan) från och med 2021 så att tilläggsskyldigheten är 10 procentenheter år 2030 och därefter.  

Enligt 5 § 2 mom. i lagen om distributionsskyldighet ska energiinnehållet i ett biodrivmedel räknas dubbelt vid uppfyllandet av distributionsskyldigheten (s.k. dubbelräkning) åren 2019 och 2020, om drivmedlet i fråga har framställts av sådana råvaror som avses i bilagan till lagen om distributionsskyldighet. Dubbelräkning i samband med distributionsskyldigheten tillämpas inte längre från och med år 2021. Distributörer eller i hållbarhetslagen avsedda verksamhetsutövare kan hos Energimyndigheten ansöka om ett förhandsbesked enligt 5 a § i lagen om distributionsskyldighet om huruvida det är fråga om en råvara som avses i 5 §. Enligt 5 § 3 mom. i lagen om distributionsskyldighet godkänns för distributionsskyldigheten endast sådana biodrivmedel som framställts av råvaror som visats uppfylla hållbarhetskriterierna enligt hållbarhetslagen.  

Enligt 5 b § i lagen om distributionsskyldighet får distributören beakta den överskjutande delen vid beräkningen av tilläggsskyldigheten för det följande kalenderåret. Den mängd som överförs får dock vara högst hälften av den energimängd som motsvarar distributionsskyldigheten för det kalenderår då överskridandet skedde. 

När det gäller år 2020 föreskrivs det emellertid om beräkning av överskridningen på ett sätt som avviker från beräkningen enligt 5 b §. Om en distributör år 2020 levererat mer biodrivmedel till konsumtion än vad som föreskrivs i lagen om distributionsskyldighet, får distributören vid beräkningen av distributionsskyldigheten för 2021 beakta högst 10 procent av den energimängd som motsvarar distributionsskyldigheten för 2020 till den del den överskjutande delen baserar sig på den mängd energi i biodrivmedel som producerats av avfall eller restprodukter som avses i hållbarhetslagen (3 mom. i ikraftträdandebestämmelsen i ändringslagen). Vid beräkningen av den mängd som ska överföras tillämpas inte 5 § 2 mom., eftersom dubbelräkning såsom ovan har konstaterats inte längre tillämpas från och med 2021. 

Bestämmelsen om beräkning av den överskjutande delen ändras från och med år 2021 så att distributören får beakta den överskjutande delen som en andel av distributionsskyldigheten vid beräkningen för det följande kalenderåret och vid beräkningen av distributionsskyldigheten enligt lagen om främjande av användningen av biobrännolja (418/2019, nedan lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja) för det kalenderår då överskridandet skedde. Den mängd som överförs får dock vara högst 30 procent av den energimängd som motsvarar distributionsskyldigheten för det kalenderår då överskridandet skedde, och med den mängd som överförs får högst 30 procent av distributionsskyldigheten enligt lagen om främjande av användningen av biobrännolja fullgöras. Bestämmelser om detta finns i 5 b § i ändringslagen 419/2019. 

När det gäller tilläggsskyldigheten enligt 5 § 4 mom. i lagen om distributionsskyldighet föreskrivs det på motsvarande sätt om beaktande av den överskjutande delen från och med år 2021 Distributören kan dessutom enligt 6 § fullgöra sin distributionsskyldighet genom att avtala om att helt eller delvis överföra skyldigheten till en annan distributör.  

Om en distributör inte har levererat en sådan mängd biodrivmedel till konsumtion som motsvarar hans distributionsskyldighet, ska Skatteförvaltningen påföra distributören en påföljdsavgift enligt 11 § i lagen om distributionsskyldighet. Påföljdsavgiften är 0,04 euro per megajoule och påförs till den del distributören inte fullgjort sin distributionsskyldighet. Dessutom ska Skatteförvaltningen påföra distributören en påföljdsavgift på 0,03 euro per megajoule för försummelse av tilläggsskyldigheten enligt 5 § 4 mom. i lagen om distributionsskyldighet.  

Enligt 3 § 2 mom. i lagen om distributionsskyldighet omfattar distributionsskyldigheten inte en distributör som under ett kalenderår levererar sammanlagt högst en miljon liter motorbensin, dieselolja och biodrivmedel till konsumtion. År 2019 tillämpades distributionsskyldigheten enligt lagen om distributionsskyldighet på följande tre drivmedelsdistributörer: Neste Abp, North European Oil Trade Oy och Oy Teboil Ab.  

Skatteförvaltningen utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen om distributionsskyldighet och Energimyndigheten sköter de uppgifter som gäller förhandsbeskedet. 

Lagen om främjande av användningen av biobrännolja

Syftet med lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja, som trädde i kraft den 1 april 2019, är att främja användningen av biobrännolja som ersättare av lätt brännolja vid uppvärmning, i arbetsmaskiner och i fast installerade motorer. Enligt ikraftträdandebestämmelsen i den lagen ska anmälningsskyldigheten enligt 9 § och bokföringsskyldigheten enligt 10 § tillämpas på lätt brännolja och biobrännolja som levereras till konsumtion år 2021 och därefter. 

Definitionen på distributör enligt lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja motsvarar den definition på distributör som anges i lagen om distributionsskyldighet. Enligt 3 § 3 mom. i lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja tillämpas lagen inte på en distributör som under ett kalenderår levererar sammanlagt högst en miljon liter lätt brännolja till konsumtion.   

Enligt lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja ska biobrännoljans energiinnehålls andel av det totala energiinnehållet i den lätta brännolja och biobrännolja som en distributör levererar till konsumtion (distributionsskyldighet) vara minst 3,0 procent år 2021. Därefter höjs distributionsskyldigheten i fråga om biobrännolja stadigt varje år så att den år 2028 är 10,0 procent. Enligt 5 § 2 mom. i lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja ska distributören visa att biobrännoljor som omfattas av distributionsskyldigheten uppfyller de hållbarhetskriterier för flytande biobränslen som anges i hållbarhetslagen.   

Enligt 5 § 3 mom. i lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja får högst sju procentenheter av distributionsskyldigheten fullgöras med biobrännoljor som producerats av de råvaror som avses i 5 § 5 mom. i lagen om distributionsskyldighet. Begränsningen tillämpas dock inte om det är fråga om en råvara som avses i bilagan till lagen om distributionsskyldighet. Om distributören har distributionsskyldighet också med stöd av lagen om distributionsskyldighet, får andelen dock vara sammanlagt högst sju procentenheter av det totala energiinnehåll som avses i 5 § 1 mom. i lagen om distributionsskyldighet. Distributören eller verksamhetsutövaren kan hos Energimyndigheten ansöka om förhandsbesked enligt 6 § i lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja om huruvida det är fråga om en råvara som avses i ovan nämnda 5 § 3 mom.   

Enligt 7 § i lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja får distributören beakta den överskjutande delen vid beräkningen av distributionsskyldigheten i fråga om biobrännolja för det följande kalenderåret och vid beräkningen av distributionsskyldigheten enligt lagen om distributionsskyldighet. Den mängd som överförs får dock uppgå till högst 30 procent av den energimängd som motsvarar distributionsskyldigheten för det kalenderår då överskridandet skedde och med den mängd som överförs får högst 30 procent av distributionsskyldigheten enligt lagen om distributionsskyldighet fullgöras. Distributören kan dessutom avtala om överföring av sin skyldighet helt eller delvis till en annan distributör i enlighet med vad som föreskrivs i 6 § i lagen om distributionsskyldighet.  

Om distributören inte har levererat biobrännolja till konsumtion i enlighet med sin distributionsskyldighet, ska Skatteförvaltningen påföra distributören en påföljdsavgift enligt 13 § i lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja. Påföljdsavgiften är 0,04 euro per megajoule och påförs till den del distributören inte fullgjort sin distributionsskyldighet.  

Skatteförvaltningen övervakar iakttagandet av lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja på samma sätt som iakttagandet av lagen om distributionsskyldighet, och Energimyndigheten sköter uppgifterna med anknytning till förhandsbeskedet.  

Lagen om minskning av växthusgasutsläppen under hela livscykeln från vissa drivmedel

Bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG och bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/652 om fastställande av beräkningsmetoder och rapporteringskrav i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen har genomförts genom lagen om minskning av växthusgasutsläppen under hela livscykeln från vissa drivmedel.  

I lagen föreskrivs det om drivmedelsleverantörernas skyldighet att fram till utgången av 2020 så gradvis som möjligt minska de genomsnittliga växthusgasutsläppen per energienhet under hela livscykeln från drivmedel som frisläppts för konsumtion med minst 6 procent jämfört med referensnivån för fossila bränslen år 2010.  

Skyldigheten omfattar drivmedel som används i motordrivna fordon, mobila maskiner och jordbruks- och skogsbrukstraktorer samt i insjöfartyg och fritidsbåtar. Drivmedelsleverantörer kan avtala sinsemellan om att fullgöra utsläppsminskningsskyldigheterna gemensamt. Hållbarheten hos biodrivmedel som frisläpps för konsumtion ska påvisas på det sätt som föreskrivs i hållbarhetslagen.  

Varje drivmedelsleverantör ska kalenderårsvis skicka en anmälan till Energimyndigheten om de drivmedel som har frisläppts för konsumtion. Anmälan ska innehålla uppgifter om drivmedelsmängderna, växthusgasutsläppen under hela livscykeln, uppfyllandet av hållbarhetskriterierna för biodrivmedel samt andra omständigheter som behövs för tillsynen. Energimyndigheten granskar uppgifterna och gör behövliga sammanställningar av dem för vidarebefordran till Europeiska kommissionen. Inlämnandet av uppgifter fortsätter också efter år 2020.  

I lagen föreskrivs det om en påföljdsavgift för försummelse av skyldigheten. Påföljdsavgiftensbelopp beror på hur stor andel av minskningsskyldigheten som inte har fullgjorts. Påföljdsavgiften kan påföras bara vid försummelse av minskningsskyldigheten på sex procent som gäller år 2020. Avgiftens storlek är en euro per uteblivet kilogram koldioxidekvivalenter. Påföljdsavgiften kan jämkas eller behöver inte påföras, om försummelsen har berott på omständigheter som är oberoende av den betalningsskyldige eller på oförutsebara exceptionella omständigheter och den betalningsskyldige inte har fått någon betydande ekonomisk vinning genom försummelsen.  

I lagen föreskrivs dessutom om försummelse av skyldigheten att anmäla växthusgasutsläpp från drivmedel under hela livscykeln. För försummelsen kan påföras en försummelseavgift som ska vara minst 5 000 euro och som kan vara högst 50 000 euro. 

2.2  Bedömning av nuläget

Distributionsskyldigheten har till väsentliga delar fungerat bra och mängden biodrivmedel i Finland har ökat betydligt. Vid sidan av beskattningen har distributionsskyldigheten varit en av de viktigaste metoderna att minska utsläppen från trafiken. Skyldigheten kan också anses ha bidragit till företags investeringar i nya bioraffinaderier som framställer biodrivmedel. Utan de marknadsstörningar som covid-19-epidemin orsakat skulle Finland sannolikt gott och väl ha överskridit det åtagande i fråga om andelen förnybar energi som uppsatts i RES-direktivet. Målet har varit att göra den nationella distributionsskyldigheten så kostnadseffektiv som möjligt bl.a. genom att i den inkludera möjligheter till flexibilitet för distributörerna t.ex. överföring av den överskjutande delen till distributionsskyldigheten för följande år. Möjligheterna till flexibilitet har allmänt ansetts vara viktiga och motiverade med tanke på systemets funktionsduglighet. Syftet med den begränsade möjligheten att överföra den överskjutande delen från 2019 till 2020 har varit att säkerställa att den faktiska mängden biodrivmedel år 2020 är tillräcklig och uppfyller således EU:s förpliktelser. Covid-19-epidemin har dock orsakat en betydande minskning av bränsleförbrukningen och en sådan situation har inte förutsetts i lagen om distributionsskyldighet.  

4.1  De viktigaste förslagen

Genom den föreslagna ändringen av ikraftträdandebestämmelsen i lagen om ändring av lagen om distributionsskyldighet ska regleringen om överskridandet av distributionsskyldigheten lindras i fråga om år 2020. Enligt förslaget kan den mängd som ska beaktas i distributionsskyldigheten för 2021 vara högst 30 procent av den energimängd som motsvarar distributionsskyldigheten för 2020  

Genom de föreslagna ändringarna av lagen om distributionsskyldighet och lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja föreskrivs det om överföring av tillsynsbehörigheten i fråga om distributionsskyldighet från Skatteförvaltningen till Energimyndigheten från och med den 1 januari 2021. 

Det föreslås att 1 § i lagen om Energimyndigheten ändras så att det i paragrafen hänvisas till lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

7.1  Lag om ändring av ikraftträdandebestämmelsen i en lag om ändring av lagen om främjande av användningen av biodrivmedel för transport

Bestämmelserna om överskridande av distributionsskyldigheten lindras för år 2020 genom att 3 mom. i ikraftträdandebestämmelsen i lagen om ändring av lagen om främjande av användningen av biodrivmedel för transport ändras i fråga om den högsta mängd som får beaktas i distributionsskyldigheten för 2021.  

I paragrafen föreskrivs att om en distributör år 2020 har levererat mer biodrivmedel till konsumtion än vad som föreskrivs i 5 § 1 mom. i lagen om distributionsskyldighet, ska distributören få beakta den överskjutande delen som andel av distributionsskyldigheten vid beräkningen för 2021 till den del andelen baserar sig på energiinnehållet i biodrivmedel som producerats av avfall eller restprodukter i enlighet med i 4 § i hållbarhetslagen. Den mängd som överförs får dock uppgå till högst 30 procent av den energimängd som motsvarar distributionsskyldigheten för 2020. Vid beräkningen av den mäng som ska överföras tillämpas inte 5 § 2 mom., dvs. bestämmelsen om dubbelräkning. 

I regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om biodrivmedel och flytande biobränslen (RP 70/2020 rd) som behandlas i riksdagen föreslås ändringar i bl.a. de definitioner som anges i 4 § i hållbarhetslagen inklusive definitionen på restprodukt som det hänvisas till ovan. De föreslagna ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2021. Med den hänvisning till restprodukter i 4 § i hållbarhetslagen som avses i denna lag avses dock restprodukter enligt den bestämmelse i 4 § 3 punkten i hållbarhetslagen som gällde vid ikraftträdandet av denna lag, dvs. restprodukter från bearbetning samt restprodukter som direkt genereras inom jordbruk, vattenbruk, fiske och skogsbruk. 

7.2  Lag om ändring av lagen om främjande av användningen av biodrivmedel för transport

4 §.Behöriga myndigheter och utlämnande av uppgifter. Paragrafen ska ändras så att i den föreskrivs om överföring av tillsynsbehörigheten i fråga om distributionsskyldighet från Skatteförvaltningen till Energimyndigheten. I paragrafen föreslås dessutom bestämmelser om Energimyndighetens rätt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter till angivna myndigheter för ett fastställt ändamål. 

Enligt 1 mom. hör den allmänna styrningen, uppföljningen och utvecklingen av verksamhet enligt lagen om distributionsskyldighet till arbets- och näringsministeriets uppgifter. 

Enligt 2 mom. ska Energimyndigheten övervaka efterlevnaden av lagen om distributionsskyldighet och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den och sörja för verkställigheten av lagen och sköta övriga uppgifter som föreskrivits för den.  

Enligt 3 mom. 1 punkten har Energimyndigheten trots sekretessbestämmelserna rätt att lämna ut information som myndigheten fått vid fullgörandet av uppgifter enligt denna lag till arbets- och näringsministeriet för att ministeriet ska kunna utföra sina uppgifter enligt denna lag och för beredning och genomförande av energi- och klimatpolitiska mål. När mål och incitament i fråga om biodrivmedel bestäms och när deras konsekvenser bedöms behövs det detaljerad information om de råvaror till biodrivmedel som använts samt om deras andelar och ursprung. Ministeriet kan också behöva vidarebefordra information till den behöriga institutionen inom Europeiska unionen eller något annat organ inom unionen, om detta krävs enligt Europeiska unionens lagstiftning eller någon annan förpliktelse som har samband med Finlands medlemskap i Europeiska unionen. Enligt 3 mom. 2 punkten får Energimyndigheten trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter som myndigheten fått vid skötseln av uppdrag till Skatteförvaltningen för verkställande och övervakning av beskattningen.  

6 §.Avtal mellan distributörer. Det föreslås att paragrafen ändras med anledning av överföringen av behörighet så att en kopia av avtalet mellan distributörer i fortsättningen ska lämnas till Energimyndigheten i samband med den anmälan som avses i 7 §. 

7 §. Anmälningsskyldighet.Paragrafens 4 mom. ändras så att den anmälan som anges i paragrafen i fortsättningen ska lämnas till Energimyndigheten. 

10 §.Force majeure. Paragrafens 2 mom. ändras så att en kopia av ansökan om lindring eller slopande av skyldigheten i fortsättningen ska lämnas till Energimyndigheten i samband med den anmälan som avses i 7 §. 

11 §.Påföljdsavgifter. Paragrafens 1 och 3 mom. ändras så att Energimyndigheten i egenskap av behörig myndighet ska sköta de uppgifter i anknytning till påföljdsavgift som anges i paragrafen. 

12 §.Felavgift. Paragrafens 1 mom. ändras så att Energimyndigheten i egenskap av behörig myndighet i stället för Skatteförvaltningen ska påföra den felavgift som anges i paragrafen.  

13 §.Ändringssökande. Tillämpningsområdet för det omprövningsförfarande i fråga om Energimyndighetens beslut som anges i 1 mom. ska utvidgas med anledning av överföringen av behörighet och 2 mom. ska uppdateras på grund av behörighetsöverföringen. Till paragrafen ska också fogas ett nytt 3 mom. till vilket bestämmelsen om besvärsförbud ska flyttas från 1 mom. Detta ökar konsekvensen i paragrafen om ändringssökande.  

Paragrafens 1 mom. ska kompletteras så att utöver de beslut som arbets- och näringsministeriet meddelar med stöd av denna lag och de beslut om förhandsbesked som Energimyndigheten meddelar med stöd av 5 a § får ändring inte heller sökas genom besvär i beslut om felavgift som Energimyndigheten fattar med stöd av 12 §, utan man ska först begära omprövning av beslutet. Tillämpligheten av bestämmelserna om begäran om omprövning bedöms ärendegruppsvis i lagstiftningen om de olika förvaltningsområdena. Utvidgningen av tillämpningen av omprövningsförfarandet till att omfatta beslut om felavgift kan motiveras med målet att kombinera snabb och effektiv myndighetsverksamhet med ett effektivt rättsskydd.  

I 2 mom. föreslås det att i arbets- och näringsministeriets eller Energimyndighetens beslut med anledning av begäran om omprövning samt i Energimyndighetens beslut om påföljdsavgift får ändring sökas genom besvär på det sätt som föreskrivs i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019, nedan förvaltningsprocesslagen). Enligt 107 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen får över ett beslut av förvaltningsdomstolen besvär anföras hos högsta förvaltningsdomstolen om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Besvärstillstånd hos högsta förvaltningsdomstolen är således huvudregeln enligt förvaltningsprocesslagen, vilket innebär att den reglering som överlappar den allmänna lagen, dvs. tredje meningen i 1 mom., kan strykas som onödig. 

De ändringar i lagförslaget som gäller ändringssökande motsvarar den reviderade förvaltningsprocesslagstiftningen. De tidigare hänvisningarna till förvaltningsprocesslagen ändras så att de motsvarar den nya lagstiftningen. I och med att förvaltningsprocesslagstiftningen reformerats har användningsområdet för besvärstillståndsförfarandet utvidgats till att omfatta också sökandet av ändring i beslut om påföljdsavgift. Beslutet om påföljdsavgift är av den typen att med tanke på rättssäkerhetsgarantierna kan det anses vara tillräckligt att besluten kan överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen på basis av besvärstillstånd, särskilt med beaktande av att om villkoren för besvärstillstånd uppfylls, ska högsta förvaltningsdomstolen bevilja besvärstillstånd.  

Till paragrafens 3 mom. flyttas en mening som gäller besvärsförbud och som tidigare ingått i 1 mom. I 3 mom. föreskrivs att i fråga om beslut där Energimyndigheten vägrat lämna förhandsbesked får inte ändring sökas genom besvär. 

7.3  Lag om ändring av lagen om främjande av användningen av biobrännolja

4 §.Behöriga myndigheter och utlämnande av uppgifter. Paragrafen ska ändras så att i den föreskrivs om överföring av tillsynsbehörigheten i fråga om distributionsskyldighet från Skatteförvaltningen till Energimyndigheten.  

Enligt 2 mom. ska Energimyndigheten övervaka efterlevnaden av lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den samt sörja för verkställigheten av lagen och fullgöra sina övriga lagstadgade uppgifter. 

I 3 mom. föreslås motsvarande bestämmelser om utlämnande av uppgifter till arbets- och näringsministeriet och Skatteförvaltningen som i den föreslagna lagen om distributionsskyldighet. 

9 §.Anmälningsskyldighet. Paragrafens 1 mom. ändras så att den anmälan som anges i paragrafen i fortsättningen ska lämnas till Energimyndigheten. 

12 §.Force majeure. Paragrafens 2 mom. ändras så att en kopia av ansökan om lindring eller slopande av skyldigheten i fortsättningen ska lämnas till Energimyndigheten i samband med den anmälan som avses i 9 §. 

13 §.Påföljdsavgift. Paragrafens 1 och 2 mom. ändras så att Energimyndigheten i egenskap av behörig myndighet ska sköta uppgifterna i anknytning till den påföljdsavgift som anges i paragrafen. 

14 §.Felavgift. Paragrafens 1 mom. ändras så att Energimyndigheten i egenskap av behörig myndighet i stället för Skatteförvaltningen ska påföra den felavgift som anges i paragrafen. 

15 §.Ändringssökande. I paragrafen som gäller ändringssökande görs motsvarande ändringar som till följd av att förvaltningsprocesslagstiftningen har ändrats görs i den föreslagna ändringen av lagen om distributionsskyldighet. Tillämpningsområdet för omprövningsförfarandet enligt 1 mom. i fråga om Energimyndighetens beslut ska utvidgas på grund av överföringen av tillsynsbehörighet. Också 2 mom. uppdateras i enlighet med behörighetsöverföringen och till paragrafen fogas ett nytt 3 mom. till vilket bestämmelsen om besvärsförbud flyttas från 1 mom.  

Paragrafens 1 mom. kompletteras så att förfarandet med begäran om omprövning ska utöver arbets- och näringsministeriets beslut som meddelats med stöd av denna lag och Energimyndighetens beslut om förhandsbesked enligt 6 § dessutom tillämpas på Energimyndighetens beslut om felavgift som fattats med stöd av 14 §. Tillämpligheten av bestämmelserna om begäran om omprövning bedöms ärendegruppsvis i lagstiftningen om de olika förvaltningsområdena. Utvidgningen av tillämpningen av omprövningsförfarandet till att omfatta beslut om felavgift kan motiveras med målet att kombinera snabb och effektiv myndighetsverksamhet med ett effektivt rättsskydd.  

Enligt 2 mom. får arbets- och näringsministeriets eller Energimyndighetens beslut med anledning av en begäran om omprövning samt Energimyndighetens beslut om påföljdsavgift överklagas genom besvär på det sätt som anges i lagen om förvaltningsprocess. Besvärstillstånd hos högsta förvaltningsdomstolen är således huvudregeln enligt förvaltningsprocesslagen, vilket innebär att den reglering som överlappar den allmänna lagen, dvs. tredje meningen i 1 mom., kan strykas som onödig.  

De ändringar i lagförslaget som gäller ändringssökande motsvarar den ändrade förvaltningsprocesslagstiftningen. I och med att förvaltningsprocesslagstiftningen reformerats har användningsområdet för besvärstillståndsförfarandet utvidgats till att omfatta också sökandet av ändring i beslut om påföljdsavgift. Det ovan nämnda beslutet om påföljdsavgift är i likhet med beslutet om påföljdsavgift enligt lagen om distributionsskyldighet av den typen att med tanke på rättssäkerhetsgarantierna kan det anses vara tillräckligt att besluten kan överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen på basis av besvärstillstånd.Till paragrafens 3 mom. flyttas en mening som gäller besvärsförbud och som tidigare ingått i 1 mom. I 3 mom. föreskrivs att i fråga om beslut där Energimyndigheten vägrat lämna förhandsbesked får inte ändring sökas genom besvär. 

7.4  Lag om ändring av 1 § i lagen om Energimyndigheten

1 §.Uppgifter. Till 2 mom. fogas en ny 19 punkt som innehåller en hänvisning till lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja.  

10.1  Ändringssökande

I och med att 107 § i förvaltningsprocesslagen trätt i kraft den 1 januari 2020 har användningsområdet för besvärstillståndssystemet utvidgats jämfört med tidigare till att omfatta samtliga beslut som en förvaltningsdomstol meddelar i förvaltningsprocessärenden. De ändringar som föreslås i 13 § i lagen om distributionsskyldighet och i 15 § i lagen om distributionsskyldighet för brännolja motsvarar den ändrade lagstiftningen i fråga om ändringssökande.  

Grundlagsutskottet har i sin tidigare praxis förhållit sig restriktivt till utvidgningen av besvärstillståndssystemet, men har reviderat sin restriktiva inställning i utlåtandet GrUU 32/2012 rd. Bakom den mer toleranta attityden låg utvecklingen av systemet för ändringssökande t.ex. det att en allt större del av de ärenden som inkom till högsta förvaltningsdomstolen hörde redan före den nya förvaltningsprocesslagen till de grupper där besvärstillstånd krävs för ändringssökande. Det är dock befogat att alltid bedöma systemets acceptabilitet och proportionalitet utifrån utskottets tidigare praxis. Med tanke på 21 § i grundlagen, som gäller rättsskydd, är det väsentligt att se till att systemet för att söka ändring över lag garanterar både att det finns tillgänglig och tillräcklig rättssäkerhet och att ärendena behandlas så snabbt det går med hänsyn till kravet på rättssäkerhet (GrUU 32/2012 rd). Grundlagsutskottet har emellertid likaså ansett att ärendets art eller betydelse inte med nödvändighet förutsätter tillträde till högsta förvaltningsdomstolen utan besvärstillstånd ens i sådana ärendegrupper till vilka det i besvärsskedet oftast hänför sig krävande rättsliga frågor eller som generellt har särskilt stor betydelse för parten eller samhället eller som är vittomfattande (GrUU 55/2014 rd och GrUU 29/2017 rd).  

Grundlagsutskottet höll sig fast vid sin nya, med tanke på utvidgningen av besvärstillståndssystemet, mer toleranta ståndpunkt i sitt utlåtande över den nya förvaltningsprocesslagen (GrUU 50/2018 rd). Utskottet ansåg att trots bestämmelsen i 21 § i grundlagen kan den linje som grundlagsutskottet har följt vidareutvecklas så att kravet på besvärstillstånd i regel ska gälla vid besvär. Utskottet ansåg att det finns vägande skäl för systemet med besvärstillstånd. Skälen sammanhänger med att effektivisera förvaltningsprocessen och stärka högsta förvaltningsdomstolens roll som prejudikatsdomstol. Utskottet fäste uppmärksamhet också vid säkerställandet av möjligheten att trygga en rättegång utan fördröjningar, vilket var ett av de skäl som i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om rättegång i förvaltningsärenden och till vissa lagar som har samband med den (RP 29/2018 rd) hade anförts som motivering till utvidgningen av systemet med besvärstillstånd. En skälig total rättegångslängd hör till de garantier för en rättvis rättegång som tryggas såväl i grundlagen som i Europeiska människorättskonventionen (FördrS 63/1999).  

Bestämmelserna om besvärstillstånd i förvaltningsprocesslagen inverkar inte på rätten att anföra besvär över förvaltningsdomstolens beslut, utan på i vilken omfattning besvären prövas (RP 29/2018 rd). Grundlagsutskottet beaktade detta vid bedömningen av lagförslagets förenlighet med grundlagen. I systemet med besvärstillstånd är det inte fråga om en så långt gående begränsning av besvärsrätten som ett regelrätt besvärsförbud skulle innebära. Om villkoren för besvärstillstånd uppfylls, ska högsta förvaltningsdomstolen bevilja besvärstillstånd (GrUU 50/2018 rd).  

Genom den föreslagna lagändringen tryggas således förutsättningarna för rättsskydd enligt 21 § i grundlagen samt den i artikel 6 (1) i Europeiska människorättskonventionen tryggade rätten till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter. 

10.2  Utlämnande av uppgifter

Enligt den föreslagna ändringen av lagen om distributionsskyldighet får Energimyndigheten trots sekretessbestämmelserna lämna uppgifter till arbets- och näringsministeriet för att ministeriet ska kunna utföra sina uppgifter enligt lagen om distributionsskyldighet och för beredning och genomförande av energi- och klimatpolitiska mål. Energimyndigheten får också trots bestämmelserna om sekretess till Skatteförvaltningen lämna ut sådana uppgifter som myndigheten fått vid skötseln av uppdrag och som behövs för verkställandet av och övervakningen av beskattningen. I förslaget till ändring av lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja finns en motsvarande bestämmelse om utlämnande av uppgifter. 

Grundlagsutskottet har bedömt bestämmelserna om myndigheternas rätt att få och lämna ut uppgifter trots sekretessbestämmelserna i förhållande till skyddet för privatlivet och personuppgifter enligt 10 § 1 mom. i grundlagen. Genom grundlagens 10 § 1 mom. tryggas skyddet för privatlivet och det konstateras att närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Enligt grundlagsutskottets vedertagna praxis ingår skyddet för personuppgifter delvis i skyddet för privatlivet, som tryggas i samma moment i 10 § i grundlagen. Sammantaget är det fråga om att lagstiftaren ska trygga denna rättighet på ett sätt som kan anses godtagbart med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna som en helhet (GrUU 14/2018 rd). 

Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid bl.a. vad och vem rätten att få information gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet. Myndigheternas rätt att få och möjlighet att lämna ut uppgifter kan gälla ”behövliga uppgifter” för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över innehållet i uppgifterna. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen ingå ett krav på att ”uppgifterna är nödvändiga” för ett visst syfte (GrUU 17/2016 rd). 

Grundlagsutskottet har upprepade gånger understrukit att det vid en särskiljning mellan behövlighet respektive nödvändighet att få eller lämna ut uppgifter är frågan inte bara om omfattningen av innehållet i uppgifterna utan också att den myndighet som är berättigad till informationen i och med sina egna behov åsidosätter de grunder och intressen som är skyddade med hjälp av den sekretess som gäller myndigheten som innehar informationen. Ju mer generella bestämmelserna om rätten till information är, desto större är risken att sådana intressen kan åsidosättas per automatik. Ju fullständigare bestämmelserna kopplar rätten till information till villkor i sak, desto mer sannolikt är det att begäran om information måste motiveras. Då kan också den som lämnar ut informationen bedöma begäran med avseende på de lagliga villkoren för utlämnandet. Genom att de facto vägra att lämna ut informationen kan den som innehar den göra att det uppstår ett läge där en utomstående myndighet måste undersöka skyldigheten att lämna ut information, det vill säga tolka bestämmelserna. Denna möjlighet är viktig då det gäller att anpassa tillgången till information och sekretessintressena till varandra (GrUU 21/2 020 rd).  

I de föreslagna bestämmelserna har det inkluderats krav att uppgifterna ska vara nödvändiga och de ändamål för vilka uppgifter får lämnas trots sekretessbestämmelserna har specificerats. Uppgifter får lämnas ut endast för de ändamål som anges i lag och, därför kan inte den reglering som berättigar till att få uppgifter betraktas som allmän, utan som begränsad och kopplad till sakliga grunder i enlighet med grundlagsutskottets praxis. 

Grundlagsutskottet anser att de detaljerade bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) som tolkas och tillämpas i enlighet med de rättigheter som garanteras i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, överlag utgör en tillräcklig rättslig grund även med avseende på skyddet för privatlivet och personuppgifter enligt 10 § i grundlagen. Korrekt tolkade och tillämpade motsvarar bestämmelserna i dataskyddsförordningen enligt utskottets uppfattning också den nivå på skyddet för personuppgifter som bestäms utifrån Europakonventionen. Således är det inte längre av konstitutionella skäl nödvändigt att det i speciallagstiftningen inom förordningens tillämpningsområde heltäckande och detaljerat föreskrivs om behandlingen av personuppgifter (GrUU 14/2018 rd). 

Grundlagsutskottet har ansett att behovet av speciallagstiftning i enlighet med det riskbaserade synsätt som också krävs i den allmänna dataskyddsförordningen måste bedömas utifrån de hot och risker som behandlingen av personuppgifter orsakar. Ju större risk fysiska personers rättigheter och friheter utsätts för på grund av behandlingen, desto mer motiverat är det med mer detaljerade bestämmelser. Denna omständighet är av särskild betydelse när det gäller behandling av känsliga uppgifter (GrUU 14/2018 rd). Den föreslagna bestämmelsen innebär inte att personuppgifter inte omfattas av rätten att få upplysningar, men de har dock i princip inte ansetts vara behövliga för de ändamål som anges i bestämmelsen. Känsliga personuppgifter ska dock inte omfattas av rätten att få upplysningar och det anses således inte finnas några grunder för mer detaljerad specialreglering i fråga om skyddet av personuppgifter. De uppgifter som ska lämnas ut gäller närmast råvaror till de biodrivmedel som används och deras andelar. 

10.3  Bedömning av lagstiftningsordningen

Lagförslagen innehåller inte några sådana inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna eller andra författningsrättsliga aspekter som skulle vara problematiska ur grundlagens synpunkt. Därför är det motiverat att anse att de lagförslag som ingår i propositionen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.