5.1.1
Ersättning för förvaltningskostnader
I samband med beredningen av propositionen utreddes flera olika alternativ och kombinationer av dem för fördelningsgrunder för statens extra finansieringsandel för ersättning av de ekonomiska konsekvenserna av den oförutsedda ökningen av förvaltningskostnaderna. I samband med beredningen bedömdes också alternativ för tidpunkten för utbetalning av ersättningen för förvaltningskostnader och alternativ för verkställandet.
Som grund för fördelningen av ersättningen för förvaltningskostnader inleddes beredningen med en bedömning av medlemsantalet och förmånsutgifterna och förändringen i dessa mellan verksamhetsåren. Bägge kriterierna är tydliga och uppgifterna fås från statistikuppgifter som Finansinspektionen redan nu samlar in och behandlar. I ett tidigt skede av beredningen konstaterades det dock att de inte beskriver den ökade arbetsmängden för arbetslöshetskassan som förändringen i förvaltningskostnaderna medför.
Antalet medlemmar i en arbetslöshetskassa i sig eller en ändring av antalet medlemmar beskriver inte alls hur många medlemmar i arbetslöshetskassan som har blivit permitterade eller arbetslösa av orsaker som hänför sig till covid-19-epidemin. Därför beskriver medlemsantalet eller en ändring i det inte förändringen i den arbetsmängd som uppstår för arbetslöshetskassan. Som fördelningsgrund kan medlemsantalet styra ersättning till kassor vars arbetsmängd inte har ändrat på grund av covid-19-epidemin.
Förändrade förmånsutgifter avspeglar för sin del i viss mån förändringen i permitteringar och påbörjad arbetslöshet och således också förändringen i arbetslöshetskassans arbetsmängd. Det snedvrider dock bilden av förändringen i arbetsmängden. Detta har två orsaker. För det första är förmånsutgifterna för en kassa som betalar ut förmåner till helt arbetslösa större än förmånsutgifterna för en kassa som betalar jämkad dagpenning, trots att kassorna har lika många nya förmånssökande och trots att den fulla inkomstrelaterade dagpenning som ligger till grund för den jämkade inkomstrelaterade dagpenningen är lika stor i båda arbetslöshetskassorna. För det andra inverkar arbetslöshetskassans bransch, i praktiken i vilka yrken de som kassan försäkrar arbetar, på medlemmarnas lönenivå och via lönenivån på den inkomstrelaterade dagpenningens storlek och förmånsutgifterna. En arbetslöshetskassa som är verksam inom två olika branscher kan ha samma antal förmånstagare, men på grund av skillnaderna i lönenivåerna kan den ena kassans förmånsutgifter vara betydligt större än den andra kassans.
Vid beredningen bedömdes lämpligheten av statistiska uppgifter om olika typer av ansökningar som en beskrivning av förändringen i arbetsmängden. Alternativen var att använda enbart de så kallade första ansökningarna Första ansökan är en ansökan vars avgörande är förenat med att arbetsvillkoret uppfylls. Det är inte fråga om en typ av blankett, utan om situationen där förmånen söks. Det kan vara fråga om en ansökan i samband med vilken det på nytt prövas om arbetsvillkoret uppfylls. som fördelningsgrund, att använda både de första ansökningarna och de fortsatta ansökningarna om jämkad arbetslöshetsförmån som fördelningsgrund och att använda alla ansökningar som fördelningsgrund (inklusive fortsatta ansökningar från helt arbetslösa).
Det finns täckande statistisk information att tillgå om ansökningstyperna. Till första ansökningar och fortsatta ansökningar om jämkad arbetslöshetsförmån hänför sig i regel det handläggningsarbete som utförs av en sakkunnig, och förändringen i antalet ansökningar återspeglar då arbetslöshetskassans förändrade arbetsmängd. Det kriterium som gäller antalet ansökningar är också tydligt, och det finns knappt något rum för tolkning. Det är dock möjligt och ibland nödvändigt att ändra ansökningstypen under behandlingen av ansökan. Behandlingen av fortsatta ansökningar som gäller helt arbetslösa är inte förknippade med någon betydande arbetsmängd.
En ändring i antalet ansökningar innebär att arbetslöshetskassans arbetsmängd ändras. Enbart ändringen i arbetsmängden innebär dock inte att arbetslöshetskassans förvaltningskostnader skulle ha ökat. Begränsningarna som beskrivning av konsekvenserna för förvaltningskostnaderna har samband med huruvida det ökade antalet ansökningar faktiskt har behandlats. Om handläggningsarbetet inte framskrider på det sätt som det ändrade antalet ansökningar förutsätter, kan man fråga sig om det i arbetslöshetskassans verksamhet har skett sådana förändringar utifrån vilka det har uppstått en ökning av förvaltningskostnaderna i anslutning till covid-19-epidemin.
Till skillnad från antalet inkomna ansökningar återspeglar olika överklagbara beslut som meddelats med anledning av ansökningar om arbetslöshetsdagpenning hur handläggningsarbetet framskrider. Som alternativ bedömdes följande helheter av beslutstyper och förändringar i dem: påbörjade beslut Med ett påbörjat beslut avses ett beslut där uppfyllandet av arbetsvillkoret har utretts och där maximitiden för inkomstrelaterad dagpenning börjar räknas från början., alla beslut med undantag av beslut som grundar sig på ett negativt arbetskraftspolitiskt utlåtande och alla beslut.
Uppgifter om påbörjade beslut fås inte direkt från befintliga statistiska uppgifter. Statistikuppgifterna begränsar sig till beslut där en självrisktid ska fastställas. Av detta följer att en ansökan som förutsätter utredning av om arbetsvillkoret uppfylls och i vilken det på grund av bestämmelserna i lagen om utkomstskydd för arbetslösa inte ska fastställas någon självrisktid även om maximitiden för förmånen börjar från början, inte ska beaktas som ett påbörjat beslut. I övrigt finns statistikuppgifter om besluten tillgängliga i den statistik som redan nu samlas in.
Under beredningen utreddes om det finns betydande skillnader mellan arbetslöshetskassorna i fråga om den relativa andelen olika beslut som kräver liten arbetsmängd, såsom negativa arbetskraftspolitiska beslut, av alla beslut. Eftersom ingen betydande skillnad observerades, ansågs det under beredningen att det inte är ändamålsenligt att skilja mellan olika typer av beslut i fördelningskriterierna för ersättning för förvaltningskostnader. Med avvikelse från denna utgångspunkt ska de beslut som fattats 2018 och 2019 på basis av den så kallade aktiveringsmodellen, som upphävdes vid ingången av 2020, dock dras av för att deras antal inte ska snedvrida jämförbarheten för besluten i förhållande till 2020.
Under beredningen bedömdes också möjligheten att göra förändringen i arbetslöshetskassans faktiska förvaltningskostnader till ett fördelningskriterium för ersättningen för förvaltningskostnader. Följande två alternativ var aktuella: att ta hänsyn till alla förvaltningskostnader, varvid kriteriet också påverkas av förändringar i förvaltningskostnader som inte har något direkt samband med förmånsbehandlingen, och som det andra alternativet förändringen i de utvalda förvaltningskostnader som har ett direkt samband med förmånsbehandlingen, såsom förändringen i lönekostnaderna för förmånshandläggare.
Tidtabellen är en central utmaning i bägge alternativen. Om man vill att fördelningsgrunden för ersättningen ska vara utvecklingen av förvaltningskostnaderna under hela året, så färdigställs uppgifterna i fördelningsgrunden för ersättningen slutgiltigt först i samband med arbetslöshetskassans bokslut våren 2021. Den tidigare tidpunkten förutsätter antingen att ett icke slutfört bokslut utnyttjas eller, om man vill dela ut ersättningen redan 2020, att ett mellanbokslut upprättas. Förfarandet ansågs vara tungt att genomföra.
Som det sista enskilda kriteriet bedömdes förändringen i behandlingstiden för ansökningarna. Uppgifter om behandlingstiden fås från statistikuppgifter som Finansinspektionen redan nu samlar in. Kriteriet är också tydligt och innehåller inte någon prövningsrätt. Det finns dock skillnader mellan arbetslöshetskassorna när det gäller inlämnandet av ansökningar, liksom också i fråga om huruvida förmånen söks enligt en ansökningsrytm på fyra kalenderveckor eller en månad. Även små skillnader som inte hänför sig till arbetslöshetskassans verksamhet utan till medlemmarnas arbetslöshetssituation inverkar på hur kriteriet i praktiken inverkar på fördelningen av ersättningen. Detta ansågs inte vara en motiverad linje.
Utöver bedömningen av enskilda kriterier togs under beredningen ställning till om något enskilt kriterium är så tydligt att det för fördelningsgrunden för finansieringen av förändringen av de extra förvaltningskostnaderna kan vara det enda kriteriet. Till denna del konstaterades det vid beredningen att kombinationen av två kriterier ger den bästa informationen om hur arbetslöshetskassans arbetsmängd har förändrats och hur arbetslöshetskassan, genom olika administrativa lösningar och lösningar som medför administrativa kostnader, har lyckats hantera den föränderliga arbetsmängden.
Under beredningen bedömdes också till vilken aktör verkställigheten av den extra ersättning som hänför till förvaltningskostnaderna ska ges. Utöver Sysselsättningsfonden bedömdes också social- och hälsovårdsministeriet och Statskontoret. Statskontoret deltar för närvarande inte i processen för finansiering av arbetslöshetsförmåner eller de förvaltningskostnader som följer av verkställigheten av förmånerna, och på denna grund uteslöts Statskontoret från bedömningen. Social- och hälsovårdsministeriet fastställer de slutliga statliga finansieringsandelarna för arbetslöshetskassorna efter att bokslutet för respektive räkenskapsår har fastställts. Besluten verkställs av Sysselsättningsfonden. Mitt under verksamhetsåret fattar social- och hälsovårdsministeriet inte beslut om finansieringsandelarna. Sysselsättningsfonden har praxis och tekniska möjligheter att verkställa finansieringstransaktioner också mitt under verksamhetsåret. Därför ansågs det inte motiverat att social- och hälsovårdsministeriet deltar i verkställandet av tilläggsersättningen för förvaltningskostnader.
Under beredningen bedömdes om arbetslöshetskassorna separat borde ansöka om tilläggsfinansiering för förvaltningskostnaderna. Sysselsättningsfonden bedömde att ansökningsförfarandet ökar arbetsmängden jämfört med vad som förutsatts i propositionen. Eftersom enligt arbetslöshetskassornas Samorganisation rf:s bedömning alla arbetslöshetskassor skulle ansöka om ersättning och eftersom det föreslås att fördelningskriterierna ska vara tillräckligt exakta utan prövningsrätt, har det i propositionen beslutats föreslå att ersättningen ska fördelas enligt de kriterier som fastställs, utan ansökan.
Den sista bedömningen gällde tidpunkten då de medel som anvisats för ersättning av förvaltningskostnader ska fördelas till arbetslöshetskassorna. Utöver det valda alternativet bedömdes fördelningen av ersättningen på grundval av förändringarna under hela perioden 1.4—31.12.2020, varvid de medel som är avsedda för ersättning av förvaltningskostnader kunde fördelas till arbetslöshetskassorna 2021. Dessutom bedömdes ett alternativ där en del av ersättningen fördelas hösten 2020 på grundval av förändringen under tiden 1.4—30.9.2020 och resten av ersättningen 2021, antingen på grundval av förändringen under perioden 1.10—31.12.2020 eller alternativt, som komplettering till den första betalningsposten, på grundval av förändringen under perioden 1.4—31.12.2020. Under beredningen ansågs det att betydelsen av ersättningen för förvaltningskostnader för arbetslöshetskassornas ekonomi och för beredningen av medlemsavgiften för 2021 till sin karaktär är så betydande att en fördelning av ersättningen i efterhand 2021 inte är ett ändamålsenligt sätt att dela ut den.
En bedömning gjordes även gällande behovet av ett maximibelopp per kassa. Eftersom i propositionen ett fast belopp utdelas, och eftersom ansöknings- och beslutsmängderna inte ensamt avspeglar tillväxten i arbetsmängden för en mindre arbetslöshetskassa, har man vid tillberedning av propositionen sett det skäligt att begränsa andelen av stödet till en enskild arbetslöshetskassa till maximalt 25 procent av den utdelbara summan.
5.1.2
Temporär lindring av löntagarkassors finansieringsansvar för förmånsutgifter
I samband med beredningen av propositionen bedömdes möjligheten att anvisa statlig tilläggsfinansiering enbart för inkomstrelaterad dagpenning som betalas på grund av permittering. Det finns dock skillnader mellan arbetslöshetskassorna i fråga om huruvida minskningen av antalet arbetstimmar förutsätter permitteringsförfarande eller om minskningen kan genomföras direkt på basis av villkoren i arbetsavtalet (till exempel de som kallas till arbetet vid behov och vissa andra deltidsanställda), varför det inte ansågs motiverat att fokusera enbart på den inkomstrelaterade dagpenning som betalas på grund av permittering.
I samband med beredningen bedömdes också om statens tilläggsfinansieringsandel också bör riktas till finansieringen av så kallade tilläggsdagar för inkomstrelaterad dagpenning. Eftersom maximitiden för inkomstrelaterad dagpenning inte löper på grundval av den temporära lagen, har utgiften för inkomstrelaterad dagpenning som uppkommer på grund av tilläggsdagar 2020 inte ökat på grund av covid-19-epidemin.
Dessutom, även om medlen redan har beviljats i den fjärde tilläggsbudgeten för 2020, har man under beredningen bedömt ett alternativ där de förmånsutgifter som hör till löntagarkassans finansieringsansvar inte temporärt skulle ha överförts till statens finansiering. Enligt den bedömningen som gjordes i våras innebär alternativet en stor risk för att flera arbetslöshetskassor trots planerna för återställande av en sund finansiell ställning hade fått ett så betydande tryck på att höja medlemsavgiften som till och med kunde leda till att kassan förlorar medlemmar. Arbetslöshetskassornas utjämningsfonder kunde försvagas betydligt och detta, trots planerna för återställande av en sund finansiell ställning, kunde försvåra arbetslöshetskassans möjligheter att svara för kassans ansvar som uppkommer 2021 och 2022. Bedömningen har gjorts i en situation där det var omöjligt att på ett tillförlitligt sätt förutse hur arbetslösheten och antalet permitteringar kommer att utvecklas i slutet av 2020 och under 2021.