2.1
Lagstiftning
Nationell lagstiftning
I lagen om tobaksaccis (1470/1994), nedan tobaksskattelagen, finns bestämmelser om de tobaksprodukter som ska beskattas och om grunderna för storleken på punktskatten på tobak. Punktskatt tas ut på cigaretter, cigarrer och cigariller samt pip- och cigarettobak. Pip- och cigarettobak delas skattetekniskt in i två olika produktgrupper, dvs. finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter, nedan rulltobak, och annan pip- och cigarettobak. Punktskatt tas även ut på andra produkter som innehåller tobak och på cigarettpapper. Vid ingången av år 2017 utvidgades punktskatten till att gälla också vätska för elektroniska cigaretter. Skatten omfattar både nikotinfria och nikotinhaltiga vätskor.
I enlighet med den målsättning som nämns i tobaksskattelagen är syftet med punktskatten på tobak bl.a. att främja de hälsopolitiska mål som anges i tobakslagen (549/2016). Målsättningen med tobakslagen är å sin sida att användningen av tobaksprodukter och andra nikotinhaltiga produkter som innehåller ämnen som är giftiga för människor och orsakar beroende ska upphöra.
Punktskatten på tobak fastställs som en värderelaterad skatt, alltså som en procentandel av produktens detaljhandelspris, och även som skatt per enhet, alltså som skatt på basis av antal eller kilogram. Med detaljhandelspris avses det detaljhandelspris som den skattskyldige har uppgett. För billiga cigaretter, rulltobak, cigarrer och cigariller tas det ut en minimiskatt per enhet istället för skatt baserad på priset och skatt per enhet. För vätska för elektroniska cigaretter tas det endast ut skatt per enhet på basis av mängden vätska, och andra produkter som innehåller tobak samt cigarettpapper beskattas endast med en skatt som är bunden till priset.
Skattestrukturen för cigarrer grundade sig fram till utgången av 2017 endast på den värderelaterade delen av skatten, men från ingången av 2018 har cigarrerna haft en skattestruktur som likt cigaretternas grundar sig på värderelaterad skatt, skatt per enhet och minimiskatt. Syftet med ändringen var att förenhetliga beskattningen av tobaksprodukterna så att det inte genom att utnyttja skattestrukturen för cigarrer går att på marknaden ha cigariller som liknar cigaretter men är lindrigare beskattade än dem.
Punktskatten på tobak har höjts varje år från och med 2009 med undantag för 2011 och 2013. Åren 2016–2021 har skatten höjts halvårsvis. Under de senaste åren har skattehöjningarna i huvudsak genomförts genom en höjning av punktskatten på tobak per enhet då den värderelaterade skatten redan varit hög. Vid samtliga skattehöjningar höjdes dessutom minimiskatten på cigaretter och rulltobak så att tyngdpunkten vid höjningarna relativt sett i någon mån var förskjuten mot de billiga produkterna. Skatten på vätska för elektroniska cigaretter har inte höjts sedan den infördes 2017.
Sedan ingången av juli 2021 utgör skatten per enhet på cigaretter 7,95 cent per styck och den värderelaterade skatten 52 procent av detaljhandelspriset. Skatten på cigarrer och cigariller är 4,50 cent per styck och den värderelaterade skatten utgör 34 procent av detaljhandelspriset. På pip- och cigarettobak är skatten per enhet 7,55 cent per gram, medan 48 procent av detaljhandelspriset tas ut som värderelaterad skatt. På rulltobak är skatten per enhet 5,25 cent per gram, medan 52 procent av detaljhandelspriset tas ut som värderelaterad skatt. Skatten på andra produkter som innehåller tobak samt på cigarettpapper utgör 60 procent av detaljhandelspriset. På elektroniska cigaretter tas det ut en skatt på 0,30 euro per milliliter vätska.
Minimiskatten på cigaretter är 31,20 cent per styck och på rulltobak 19,45 cent per gram. Minimiskatten på cigarrer och cigariller är 31,00 cent per styck. Det finns ett klart hälsopolitiskt mål med minimiskatten, i och med att man genom den garanterar att skatt till ett bestämt eurobelopp tas ut för billiga produkter oberoende av deras pris. I praktiken har minimiskatten på cigaretter sedan juli 2021 tillämpats när priset på cigaretter varit lägre än 8,95 euro per 20 stycken. Minimiskatten tillämpas på rulltobak när priset på en påse tobak på 30 gram är lägre än 8,20 euro. Minimiskatten på cigarrer och cigariller tillämpas å sin sida på produkter vars pris är lägre än 78 cent.
Bestämmelser om beskattnings- och skatteuppbördsförfarandena samt skattekontroll i fråga om tobaksbeskattningen finns i punktskattelagen (182/2010) och i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016). Punktbeskattningen, inklusive tobaksbeskattningen, och dess skattekontroll hör till Skatteförvaltningens uppgifter. Tullen handhar dock tillsynen över punktbeskattningen samt brottsundersökningen. Dessutom ansvarar Tullen i vissa situationer för beskattningen av punktskattepliktiga produkter som importeras från områden utanför Europeiska unionen.
Europeiska unionens lagstiftning
Europeiska unionens harmoniserade punktskattelagstiftning omfattar cigaretter, cigarrer och cigariller, rulltobak samt annan pip- och cigarettobak. Andra produkter som innehåller tobak, vätska för elektroniska cigaretter och cigarettpapper omfattas inte av unionens lagstiftning, men en nationell punktskatt tas ut för dem i Finland.
De bestämmelser om harmoniserad punktskatt på tobak som är förpliktande för medlemsstaterna ingår i rådets direktiv 2011/64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror, nedan tobaksskattedirektivet. Medlemsstaterna kan på nationell nivå fritt reglera sin skattenivå och skattestruktur utifrån sina egna politiska premisser, bara de iakttar de minimiskattenivåer som fastställts för tobaksvaror i direktivet, direktivets definitioner samt övriga bestämmelser om beskattningen och dess struktur. För Finlands del är det nuvarande direktivets begränsningar inte av särskilt stor betydelse, eftersom de skattenivåer som Finland tillämpar är betydligt högre än till exempel de minimiskattenivåer som fastställs i direktivet. Enligt direktivet är det dock inte möjligt att till exempel ha separata skattenivåer för cigariller och andra cigarrer. Därför har det också i Finland fastställts en enhetlig skattestruktur och skattenivå i fråga om punktskatten på dessa, även om det med anledning av produkternas olika karaktär och prissättning finns grunder för att behandla dem olika i skattehänseende.
Europeiska kommissionen publicerade i februari 2020 en utvärderingsrapport om det nuvarande direktivet där kommissionens syn på nuläget i fråga om direktivet presenterades utifrån en utredning. Sommaren 2020 antogs rådets slutsatser, enligt vilka medlemsstaterna uppmanade kommissionen att fortsätta beredningen utifrån utvärderingsrapporten. Enligt rapporten har de bindande minimiskattenivåerna för cigaretter och rulltobak i direktivet haft effekt endast i de få medlemsländer där skattenivåerna ursprungligen var låga. De har också haft en oansenlig inverkan på den inre marknadens funktion. Skillnaderna i skattenivå mellan länderna har ökat, även om miniminivåerna har förhindrat en ännu större differentiering. De stora prisskillnaderna har lett till en stor mängd resandeinförsel, vilket har lett till att skatteintäkterna överförts från ett land till ett annat och till negativa konsekvenser för folkhälsan i destinationslandet för införseln. I rapporten konstateras att differentieringen mellan länderna i fråga om skattenivåerna bör speglas också mot de utmaningar som man stött på vid granskningen av rådets direktiv 2008/118/EG om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG där kvantitativa referensnivåer för införsel för enskilda personers eget bruk fastställs. Rökningen har inte minskat i den omfattning som förväntades i samband med den föregående ändringen av tobaksskattedirektivet. En av de orsaker som anges i rapporten är en förskjutning av konsumtionen mellan tobaksvaror som beskattas på olika sätt, särskilt mellan cigaretter och rulltobak. I rapporten nämns också så kallade nya produkter som det gällande direktivet inte omfattar, till exempel vätska för elektroniska cigaretter och tobaksprodukter avsedda för upphettning, samt konsumtionen av snus i de nordliga EU-länderna. Enligt rapporten är även smugglingen ett stort problem fortfarande och det behövs kraftfullare åtgärder för att bekämpa den. Råtobak som används för olaglig tillverkning av tobaksprodukter är ett problem i de flesta EU-länder. Kommissionen har meddelat att den bereder ett förslag till ändring av tobaksskattedirektivet som ska lämnas i början av 2022.
2.2
Praxis
Priserna på tobaksprodukter
Genom flera skattehöjningar som genomförts efter 2008 har en måttlig och stegvis prisstegring på tobaksprodukter eftersträvats. Skattehöjningarnas sammanlagda inverkan på priserna har ändå varit stor, vilket beror på att punktskattens andel av priserna på tobaksprodukter är betydande. Andelen är högst för cigaretter, för vilka priset redan består av i genomsnitt nästan 90 procent skatt när mervärdesskatten beaktas. Effekterna av 2021 års skattehöjningar har inte ännu till alla delar inträtt, eftersom de skattskyldiga vanligtvis frisläpper en stor mängd tobaksprodukter för konsumtion precis innan skattehöjningarna träder i kraft, med följden att skattehöjningarnas effekter på produkternas priser förverkligas ungefär ett halvt år efter att skattehöjningarna trätt i kraft. När även den senaste skattehöjningen för 2021 syns i priserna, uppskattas det genomsnittliga priset på ett paket med 20 cigaretter vara över nio euro medan priset 2008 var något över fyra euro.
Av tabell 1 framgår att den relativa höjningen av priserna på rulltobak är större. Egenrullade cigaretter är fortfarande billigare än fabrikstillverkade cigaretter, vilket beror på att fabrikstillverkade cigaretter är en produkt med högre förädlingsgrad och på att beskattningen av fabrikstillverkade cigaretter är strängare. Ett fabrikstillverkat cigarettpaket till genomsnittspris uppskattas efter genomförandet av 2021 års skattehöjning kosta i genomsnitt ca 9,20 euro per 20 stycken, medan egenrullade cigaretter uppskattas kosta ca 5,50–6,30 euro per 20 stycken medräknat filter och cigarettpapper, beroende på hur mycket rulltobak som läggs i en cigarett.
Även skattebelastningen på cigarrer och cigariller bedöms ha nästan tredubblas under åren 2009–2021 som en följd av skattehöjningarna. Eftersom den andel av cigarrernas pris som utgörs av punktskatten på tobak ändå ursprungligen varit klart lägre än motsvarande andel av cigaretternas pris, har skattehöjningarna relativt sett inneburit en avsevärt måttfullare prisstegring.
I tabell 1 presenteras ändringar i punktskatten och priset på tobak enligt produkt mellan 2008 och 2020 för den genomsnittliga produkten för varje års skattebas. Vid granskning av värdena finns det skäl att beakta att den genomsnittliga produkten kan variera mellan olika år, vilket kan påverka i synnerhet jämförelsen i fråga om cigarrer och cigariller, eftersom denna produktgrupp är relativt heterogen. Dessutom har skatterna och priserna på cigaretter, cigarrer och cigariller ändrats till att avse kilogram genom att använda vikten av en produkt som exempel, vilket påverkar slutresultatet. Till exempel i fråga om cigarrer och cigariller varierar vikten i verkligheten från ett drygt gram till flera gram.
Tabell 1. Förändringar i de genomsnittliga priserna och skatterna på tobaksprodukter 2008–2020
Produkt | Pris € per kg* 2020 | Punktskattens andel av priset 2020 | Höjning av skatten 2008–2020 | Prisstegring 2008–2020 |
Cigaretter | 573 | 69 % | +152 % | +111 % |
Rulltobak | 262 | 70 % | +248 % | +166 % |
Pip- och cigarettobak | 502 | 61 % | +275 % | +206 % |
Cigarrer och cigariller | 236 | 42 % | +182 % | +46 % |
*cigarrer 3 g, cigarett 0,75 g |
Vätskor för elektroniska cigaretter kom in på marknaden i större utsträckning och började omfattas av tobaksbeskattningen i Finland först år 2017. Beskattningen har inte ändrats efter detta och det finns ännu mycket få uppgifter om förändringar i priserna på vätskor för elektroniska cigaretter.
Konsumtionen av tobaksprodukter
Cigaretter utgör den klart största andelen av skattebasen för tobaksprodukter, nästan tre fjärdedelar. Rulltobakens andel är knappt en femtedel medan cigarrer och cigariller utgör en dryg tiondel.
I Finland konsumerades enligt uppskattningar ca 3,8 miljarder cigaretter 2020. Den skattepliktiga konsumtionen av cigaretter mätt i stycken har under de senaste tio åren minskat med ungefär en fjärdedel och under de senaste tre åren med över tio procent. Under 2020 minskade den skattepliktiga konsumtionen inte längre utan stannade ungefär på samma nivå.
Enligt uppskattningar konsumerades ca 0,7 miljoner kilogram rulltobak eller pip- och cigarettobak 2020. Produkter som beskattas i skatteklassen för pip- och cigarettobak utgjorde en andel på ungefär en procent av detta. Som pip- och cigarettobak beskattas också till exempel tobak för vattenpipa. Den skattepliktiga konsumtionen av dessa sjönk från nivån för tio år sedan i ungefär samma takt som cigarettkonsumtionen relativt sett, tills minskningen stannade upp 2018. Under 2020 beräknas den skattepliktiga konsumtionen av rulltobak ha ökat med mer än tio procent.
I fråga om den skattepliktiga konsumtionen av cigarrer och cigariller har det inte förekommit en långvarig nedåtgående trend i likhet med konsumtionen av cigaretter och rulltobak. Särskilt under 2017 ökade den skattepliktiga konsumtionen avsevärt när billiga cigariller som påminner om cigaretter och som utnyttjade skattestrukturen för cigarrer och cigariller kom in på marknaden. Konsumtionen minskade dock strax efter den skatteändring som trädde i kraft vid ingången av 2018 när en minimiskatt som motsvarar den på cigaretter infördes på cigarrer och cigariller. Under 2020 beräknas den skattepliktiga konsumtionen av cigarrer och cigariller ha ökat med ungefär en sjättedel.
Den skattepliktiga konsumtionen av elektroniska cigaretter är tills vidare obetydlig. År 2020 beskattades ca 7,3 miljoner milliliter vätska för elektroniska cigaretter, vilket var något mindre än året innan. Av dessa var största delen nikotinhaltiga vätskor, eftersom nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter nästan inte alls har anmälts till beskattning.
Användningen av snus verkar enligt Institutet för hälsa och välfärds tobaksstatistik ha blivit allmännare, men det finns inga tillgängliga uppgifter om konsumtionsmängderna. Enligt statistiken var andelen 20–64-åringar som dagligen eller sporadiskt snusar i början av 2000-talet mellan en och tre procent, tills användningen började öka under de senaste fem åren. År 2020 snusade ungefär sju procent av finländarna i åldern 20–64-år dagligen eller sporadiskt.
Finland är tills vidare ett av de få EU-länder där det inte är lagligt att sälja tobaksprodukter avsedda för upphettning. Det finns dock tecken på att de första tobaksprodukterna avsedda för upphettning kommer ut på marknaden under hösten 2021. Särskilt i flera länder i södra och östra Europa har de dock redan på några år hunnit få ett starkt fotfäste på marknaden för tobaksprodukter och blir allt vanligare i snabb takt.
Skattebasen för punktskatten på tobak har på längre sikt sjunkit betydligt i enlighet med målen. Den minskade konsumtionen av tobaksprodukter kan i huvudsak anses bero på de prisstegringar som skett till följd av skattehöjningarna och på andra tobakspolitiska åtgärder vars syfte varit att minska konsumtionen. En orsak till de avvikande förändringarna i den skattepliktiga konsumtionen av tobaksprodukter 2020 kan anses vara den avsevärda minskning av skattefri resandeinförsel och smuggling som uppstått till följd av coronapandemin och reserestriktioner och som har ersatts med skattepliktig konsumtion.
Skatteintäkter
Intäkterna av punktskatten på tobak har ökat betydligt i och med skattehöjningarna, vilket framgår av tabell 2. År 2020 var intäkterna av punktskatten på tobak 1 059 miljoner euro, varav cigaretternas andel utgjorde mer än 85 procent. Hur skatteintäkterna utvecklas varierar lite från år till år beroende på hur aktörerna förbereder sig inför skattehöjningar, alltså överlåter produkter från ett skattefritt lager till skattepliktig konsumtion före höjningen. Till exempel åren 2013 och 2018 var skatteintäkterna exceptionellt höga på grund av upplagring.
Tabell 2. Utvecklingen i fråga om intäkterna från punktskatten på tobak
År | Skatteintäkter, miljoner euro |
2008 | 630 |
2009 | 689 |
2010 | 698 |
2011 | 739 |
2012 | 752 |
2013 | 848 |
2014 | 785* |
2015 | 881 |
2016 | 975 |
2017 | 954 |
2018 | 1 115 |
2019 | 929* |
2020 | 1 059 |
* särskilt åren 2014 och 2019 överfördes en del av skatteintäkterna på föregående år
Resandeinförsel och smuggling
Höjningar av priserna på inhemska tobaksprodukter skapar lätt incitament såväl till skattefri resandeinförsel som till smuggling och övrig grå införsel som faller utanför beskattningen, eftersom prisskillnaden i förhållande till tobaksprodukter som säljs i närområdena är stor, vilket framgår av tabell 3. Tills vidare har dock den konsumtion som inte statistikförs, dvs. konsumtionen av tobaksprodukter som inte beskattas i Finland, varit relativt stabil.
År 2019 beräknas den cigarettkonsumtion som inte statistikförs ha utgjort ca 13–15 procent av den totala konsumtionen, varav resandeinförselns andel utgjorde ca 10 procent och andelen insmugglade cigaretter 3–5 procent.
På basis av intervjuundersökningar har det beräknats att resenärer år 2019 förde in ca 402 miljoner cigaretter från utlandsresor. Mängden införda cigaretter hade sjunkit stadigt under de föregående 10 åren. Sedan våren 2020 har mängderna enligt undersökningar varit mycket små, vilket förklaras av att resandet har minskat till följd av coronapandemin och reserestriktioner. Resandeinförseln dämpas av tobakslagens begränsning i fråga om varningstexter, som innebär att en resenär endast får föra in 200 cigaretter som saknar finsk- och svenskspråkiga varningstexter i landet. Införseln av tobaksprodukter begränsas dessutom av att tobaksprodukter får föras in från länder utanför EES-området bara i samband med resor som varar mer än 24 timmar.
Också smugglingen av cigaretter kan i nuläget anses vara under kontroll, men det finns en potentiell risk för ökad smuggling. Smugglingen av tobak organiseras i Finland av internationella aktörer, och stora prisskillnader kan lätt få den att öka. Allmänt taget anses det ändå att till exempel förfalskade cigaretter införs till Finland endast i ringa utsträckning, till skillnad från situationen i många andra europeiska länder.
Tabell 3. Cigarettpriser i Finland, Estland och Ryssland år 2020
| Pris i euro/20 st. |
Cigaretter till genomsnittspris i Finland | 8,60 |
Billiga cigaretter i Finland | 8,00 |
Egenrullade cigaretter i Finland | 5,20–6,00* |
Cigaretter till genomsnittspris i Estland | 4,07 |
Typiskt pris på cigaretter i Ryssland | 2,29** |
Källa: Europeiska kommissionen, Tullens brottsbekämpning.
* I priset ingår cigarettpapper, filter och 0,75–0,9 gram rulltobak.
** I början av 2021
Samtidigt som resandeinförseln av cigaretter har minskat, för finska resenärer in avsevärt mer snus än tidigare. Enligt intervjuundersökningar har resandeinförseln av snus under fem års tid ökat från mindre än nio miljoner dosor till nästan 15 miljoner dosor 2019. Dessutom har olagligt förmedlande av snus blivit vanligare. Precis som med cigaretter, har de mängder snus som förs in av resenärer enligt undersökningar varit små sedan våren 2020, vilket förklaras av att resandet har minskat till följd av coronapandemin och reserestriktioner.
Hälsomässiga och sociala konsekvenser av tobaksrökning
Tobaksrökning är en av de väsentligaste riskfaktorerna i fråga om sjuklighet och förtida dödlighet. Det bedöms att varannan tobaksrökare dör i förtid på grund av tobaksrelaterade sjukdomar och förlorar ungefär tio levnadsår jämfört med dem som inte röker. Trots att tobaksrökningen har minskat betydligt framför allt på 2000-talet orsakar den fortfarande cirka 4 300 dödsfall per år i Finland. De tobaksrelaterade sjukdomarna bedöms ha orsakat hälsovården direkta kostnader på ca 300 miljoner euro 2012.
År 2020 rökte 14 procent av männen och 11 procent av kvinnorna i arbetsför ålder dagligen. År 2019 var andelen pojkar som rökte dagligen sex procent i högstadier, två procent i gymnasier och 17 procent i yrkesläroanstalter. Motsvarande andelar bland flickor var fem, tre och 21 procent.
Bland unga har användningen av snus blivit vanligare, i synnerhet bland pojkar som studerar till ett yrke. År 2019 var andelen pojkar som snusade dagligen åtta procent i högstadier, sju procent i gymnasier och 20 procent i yrkesläroanstalter. Motsvarande andelar bland flickor var två, en och sju procent.
Den regelbundna användningen av elektroniska cigaretter och vissa andra tobaksprodukter, såsom vattenpipa, har hållits på en låg nivå i Finland bland både unga och vuxna.
Finländarnas genomsnittliga hälsotillstånd har under de senaste åren förbättrats i många avseenden, men de socioekonomiska hälsoskillnaderna är stora. Rökning är en central faktor i detta. Det är betydligt vanligare att lågutbildade personer röker än att högutbildade gör det, även om rökningen under de senaste åren har minskat också bland lågutbildade. På basis av Statistikcentralens inkomstfördelningsundersökning är rökning klart allmännare i hushåll som hör till de lägre inkomstklasserna.