Senast publicerat 27-11-2021 09:34

Regeringens proposition RP 143/2021 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om tobaksaccis

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om tobaksaccis ändras. Det föreslås att punktskatten (accisen) på cigaretter höjs sammanlagt med i genomsnitt 13 procent, rulltobak med 40 procent, pip- och cigarettobak med 24 procent samt cigarrer och cigariller med 31 procent. Höjningarna genomförs i fyra steg under två års tid, så att den första höjningen görs vid ingången av 2022, den andra vid ingången av juli 2022, den tredje vid ingången av 2023 och den fjärde vid ingången av juli 2023. Dessutom föreslås det att det till lagen fogas en ny skatteklass för tobaksprodukter avsedda för upphettning, för vilken skatten är 30 cent per gram. 

Till följd av höjningarna beräknas priset på cigaretter stiga sammanlagt med i genomsnitt 11 procent och priset på rulltobak med 35 procent. Skatte- och prisskillnaden mellan dessa minskar en aning. Priset på pip- och cigarettobak beräknas stiga sammanlagt med i genomsnitt 18 procent och priset på cigarrer och cigariller med 17 procent. Till följd av de föreslagna skattehöjningarna beräknas statens inkomster av punktskatten på tobak öka med 117 miljoner euro per år, när alla ändringar har trätt i kraft. 

Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2022 och avses bli behandlad i samband med den. 

Lagen avses träda i kraft den 1 januari 2022. Den tillämpliga accistabellen ändras med ett halvt års mellanrum. 

MOTIVERING

Bakgrund och beredning

1.1  Bakgrund

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ska tobaksaccisen, dvs. punktskatten på tobak, under regeringsperioden stegvis höjas med sammanlagt 200 miljoner euro. Hälften av höjningen har genomförts under åren 2020 och 2021. Genom de höjningar som föreslås i denna proposition genomförs resten av skattehöjningen stegvis åren 2022 och 2023. Under regeringens förhandlingar om budgetpropositionen för 2022 beslutades det dessutom att punktskatten på tobak åren 2022–2023 ska höjas med 17 miljoner euro utöver det som regeringen redan tidigare har beslutat om. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid finansministeriet, i samarbete med social- och hälsovårdsministeriet. 

Utlåtanden om propositionen begärdes av vissa ministerier, myndigheter och näringslivet, organisationer som representerar handelsbranschen och skattebetalarna samt hälsoorganisationer. Begäran om utlåtande publicerades dessutom på finansministeriets offentliga webbplats. Begäran om utlåtande, ett sammandrag av yttrandena och de yttranden som kom in finns i den offentliga tjänsten på adressen https://valtioneuvosto.fi/sv/projekt med projektkoden VM205:00/2020

Nuläge och bedömning av nuläget

2.1  Lagstiftning

Nationell lagstiftning

I lagen om tobaksaccis (1470/1994), nedan tobaksskattelagen, finns bestämmelser om de tobaksprodukter som ska beskattas och om grunderna för storleken på punktskatten på tobak. Punktskatt tas ut på cigaretter, cigarrer och cigariller samt pip- och cigarettobak. Pip- och cigarettobak delas skattetekniskt in i två olika produktgrupper, dvs. finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter, nedan rulltobak, och annan pip- och cigarettobak. Punktskatt tas även ut på andra produkter som innehåller tobak och på cigarettpapper. Vid ingången av år 2017 utvidgades punktskatten till att gälla också vätska för elektroniska cigaretter. Skatten omfattar både nikotinfria och nikotinhaltiga vätskor. 

I enlighet med den målsättning som nämns i tobaksskattelagen är syftet med punktskatten på tobak bl.a. att främja de hälsopolitiska mål som anges i tobakslagen (549/2016). Målsättningen med tobakslagen är å sin sida att användningen av tobaksprodukter och andra nikotinhaltiga produkter som innehåller ämnen som är giftiga för människor och orsakar beroende ska upphöra. 

Punktskatten på tobak fastställs som en värderelaterad skatt, alltså som en procentandel av produktens detaljhandelspris, och även som skatt per enhet, alltså som skatt på basis av antal eller kilogram. Med detaljhandelspris avses det detaljhandelspris som den skattskyldige har uppgett. För billiga cigaretter, rulltobak, cigarrer och cigariller tas det ut en minimiskatt per enhet istället för skatt baserad på priset och skatt per enhet. För vätska för elektroniska cigaretter tas det endast ut skatt per enhet på basis av mängden vätska, och andra produkter som innehåller tobak samt cigarettpapper beskattas endast med en skatt som är bunden till priset. 

Skattestrukturen för cigarrer grundade sig fram till utgången av 2017 endast på den värderelaterade delen av skatten, men från ingången av 2018 har cigarrerna haft en skattestruktur som likt cigaretternas grundar sig på värderelaterad skatt, skatt per enhet och minimiskatt. Syftet med ändringen var att förenhetliga beskattningen av tobaksprodukterna så att det inte genom att utnyttja skattestrukturen för cigarrer går att på marknaden ha cigariller som liknar cigaretter men är lindrigare beskattade än dem. 

Punktskatten på tobak har höjts varje år från och med 2009 med undantag för 2011 och 2013. Åren 2016–2021 har skatten höjts halvårsvis. Under de senaste åren har skattehöjningarna i huvudsak genomförts genom en höjning av punktskatten på tobak per enhet då den värderelaterade skatten redan varit hög. Vid samtliga skattehöjningar höjdes dessutom minimiskatten på cigaretter och rulltobak så att tyngdpunkten vid höjningarna relativt sett i någon mån var förskjuten mot de billiga produkterna. Skatten på vätska för elektroniska cigaretter har inte höjts sedan den infördes 2017. 

Sedan ingången av juli 2021 utgör skatten per enhet på cigaretter 7,95 cent per styck och den värderelaterade skatten 52 procent av detaljhandelspriset. Skatten på cigarrer och cigariller är 4,50 cent per styck och den värderelaterade skatten utgör 34 procent av detaljhandelspriset. På pip- och cigarettobak är skatten per enhet 7,55 cent per gram, medan 48 procent av detaljhandelspriset tas ut som värderelaterad skatt. På rulltobak är skatten per enhet 5,25 cent per gram, medan 52 procent av detaljhandelspriset tas ut som värderelaterad skatt. Skatten på andra produkter som innehåller tobak samt på cigarettpapper utgör 60 procent av detaljhandelspriset. På elektroniska cigaretter tas det ut en skatt på 0,30 euro per milliliter vätska. 

Minimiskatten på cigaretter är 31,20 cent per styck och på rulltobak 19,45 cent per gram. Minimiskatten på cigarrer och cigariller är 31,00 cent per styck. Det finns ett klart hälsopolitiskt mål med minimiskatten, i och med att man genom den garanterar att skatt till ett bestämt eurobelopp tas ut för billiga produkter oberoende av deras pris. I praktiken har minimiskatten på cigaretter sedan juli 2021 tillämpats när priset på cigaretter varit lägre än 8,95 euro per 20 stycken. Minimiskatten tillämpas på rulltobak när priset på en påse tobak på 30 gram är lägre än 8,20 euro. Minimiskatten på cigarrer och cigariller tillämpas å sin sida på produkter vars pris är lägre än 78 cent. 

Bestämmelser om beskattnings- och skatteuppbördsförfarandena samt skattekontroll i fråga om tobaksbeskattningen finns i punktskattelagen (182/2010) och i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016). Punktbeskattningen, inklusive tobaksbeskattningen, och dess skattekontroll hör till Skatteförvaltningens uppgifter. Tullen handhar dock tillsynen över punktbeskattningen samt brottsundersökningen. Dessutom ansvarar Tullen i vissa situationer för beskattningen av punktskattepliktiga produkter som importeras från områden utanför Europeiska unionen. 

Europeiska unionens lagstiftning

Europeiska unionens harmoniserade punktskattelagstiftning omfattar cigaretter, cigarrer och cigariller, rulltobak samt annan pip- och cigarettobak. Andra produkter som innehåller tobak, vätska för elektroniska cigaretter och cigarettpapper omfattas inte av unionens lagstiftning, men en nationell punktskatt tas ut för dem i Finland. 

De bestämmelser om harmoniserad punktskatt på tobak som är förpliktande för medlemsstaterna ingår i rådets direktiv 2011/64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror, nedan tobaksskattedirektivet. Medlemsstaterna kan på nationell nivå fritt reglera sin skattenivå och skattestruktur utifrån sina egna politiska premisser, bara de iakttar de minimiskattenivåer som fastställts för tobaksvaror i direktivet, direktivets definitioner samt övriga bestämmelser om beskattningen och dess struktur. För Finlands del är det nuvarande direktivets begränsningar inte av särskilt stor betydelse, eftersom de skattenivåer som Finland tillämpar är betydligt högre än till exempel de minimiskattenivåer som fastställs i direktivet. Enligt direktivet är det dock inte möjligt att till exempel ha separata skattenivåer för cigariller och andra cigarrer. Därför har det också i Finland fastställts en enhetlig skattestruktur och skattenivå i fråga om punktskatten på dessa, även om det med anledning av produkternas olika karaktär och prissättning finns grunder för att behandla dem olika i skattehänseende. 

Europeiska kommissionen publicerade i februari 2020 en utvärderingsrapport om det nuvarande direktivet där kommissionens syn på nuläget i fråga om direktivet presenterades utifrån en utredning. Sommaren 2020 antogs rådets slutsatser, enligt vilka medlemsstaterna uppmanade kommissionen att fortsätta beredningen utifrån utvärderingsrapporten. Enligt rapporten har de bindande minimiskattenivåerna för cigaretter och rulltobak i direktivet haft effekt endast i de få medlemsländer där skattenivåerna ursprungligen var låga. De har också haft en oansenlig inverkan på den inre marknadens funktion. Skillnaderna i skattenivå mellan länderna har ökat, även om miniminivåerna har förhindrat en ännu större differentiering. De stora prisskillnaderna har lett till en stor mängd resandeinförsel, vilket har lett till att skatteintäkterna överförts från ett land till ett annat och till negativa konsekvenser för folkhälsan i destinationslandet för införseln. I rapporten konstateras att differentieringen mellan länderna i fråga om skattenivåerna bör speglas också mot de utmaningar som man stött på vid granskningen av rådets direktiv 2008/118/EG om allmänna regler för punktskatt och om upphävande av direktiv 92/12/EEG där kvantitativa referensnivåer för införsel för enskilda personers eget bruk fastställs. Rökningen har inte minskat i den omfattning som förväntades i samband med den föregående ändringen av tobaksskattedirektivet. En av de orsaker som anges i rapporten är en förskjutning av konsumtionen mellan tobaksvaror som beskattas på olika sätt, särskilt mellan cigaretter och rulltobak. I rapporten nämns också så kallade nya produkter som det gällande direktivet inte omfattar, till exempel vätska för elektroniska cigaretter och tobaksprodukter avsedda för upphettning, samt konsumtionen av snus i de nordliga EU-länderna. Enligt rapporten är även smugglingen ett stort problem fortfarande och det behövs kraftfullare åtgärder för att bekämpa den. Råtobak som används för olaglig tillverkning av tobaksprodukter är ett problem i de flesta EU-länder. Kommissionen har meddelat att den bereder ett förslag till ändring av tobaksskattedirektivet som ska lämnas i början av 2022. 

2.2  Praxis

Priserna på tobaksprodukter

Genom flera skattehöjningar som genomförts efter 2008 har en måttlig och stegvis prisstegring på tobaksprodukter eftersträvats. Skattehöjningarnas sammanlagda inverkan på priserna har ändå varit stor, vilket beror på att punktskattens andel av priserna på tobaksprodukter är betydande. Andelen är högst för cigaretter, för vilka priset redan består av i genomsnitt nästan 90 procent skatt när mervärdesskatten beaktas. Effekterna av 2021 års skattehöjningar har inte ännu till alla delar inträtt, eftersom de skattskyldiga vanligtvis frisläpper en stor mängd tobaksprodukter för konsumtion precis innan skattehöjningarna träder i kraft, med följden att skattehöjningarnas effekter på produkternas priser förverkligas ungefär ett halvt år efter att skattehöjningarna trätt i kraft. När även den senaste skattehöjningen för 2021 syns i priserna, uppskattas det genomsnittliga priset på ett paket med 20 cigaretter vara över nio euro medan priset 2008 var något över fyra euro. 

Av tabell 1 framgår att den relativa höjningen av priserna på rulltobak är större. Egenrullade cigaretter är fortfarande billigare än fabrikstillverkade cigaretter, vilket beror på att fabrikstillverkade cigaretter är en produkt med högre förädlingsgrad och på att beskattningen av fabrikstillverkade cigaretter är strängare. Ett fabrikstillverkat cigarettpaket till genomsnittspris uppskattas efter genomförandet av 2021 års skattehöjning kosta i genomsnitt ca 9,20 euro per 20 stycken, medan egenrullade cigaretter uppskattas kosta ca 5,50–6,30 euro per 20 stycken medräknat filter och cigarettpapper, beroende på hur mycket rulltobak som läggs i en cigarett. 

Även skattebelastningen på cigarrer och cigariller bedöms ha nästan tredubblas under åren 2009–2021 som en följd av skattehöjningarna. Eftersom den andel av cigarrernas pris som utgörs av punktskatten på tobak ändå ursprungligen varit klart lägre än motsvarande andel av cigaretternas pris, har skattehöjningarna relativt sett inneburit en avsevärt måttfullare prisstegring. 

I tabell 1 presenteras ändringar i punktskatten och priset på tobak enligt produkt mellan 2008 och 2020 för den genomsnittliga produkten för varje års skattebas. Vid granskning av värdena finns det skäl att beakta att den genomsnittliga produkten kan variera mellan olika år, vilket kan påverka i synnerhet jämförelsen i fråga om cigarrer och cigariller, eftersom denna produktgrupp är relativt heterogen. Dessutom har skatterna och priserna på cigaretter, cigarrer och cigariller ändrats till att avse kilogram genom att använda vikten av en produkt som exempel, vilket påverkar slutresultatet. Till exempel i fråga om cigarrer och cigariller varierar vikten i verkligheten från ett drygt gram till flera gram. 

Tabell 1. Förändringar i de genomsnittliga priserna och skatterna på tobaksprodukter 2008–2020 

Produkt 

Pris € per kg* 2020 

Punktskattens andel av priset 2020 

Höjning av skatten 2008–2020 

Prisstegring 2008–2020 

Cigaretter 

573 

69 % 

+152 % 

+111 % 

Rulltobak 

262 

70 % 

+248 % 

+166 % 

Pip- och cigarettobak 

502 

61 % 

+275 % 

+206 % 

Cigarrer och cigariller 

236 

42 % 

+182 % 

+46 % 

*cigarrer 3 g, cigarett 0,75 g 

Vätskor för elektroniska cigaretter kom in på marknaden i större utsträckning och började omfattas av tobaksbeskattningen i Finland först år 2017. Beskattningen har inte ändrats efter detta och det finns ännu mycket få uppgifter om förändringar i priserna på vätskor för elektroniska cigaretter. 

Konsumtionen av tobaksprodukter

Cigaretter utgör den klart största andelen av skattebasen för tobaksprodukter, nästan tre fjärdedelar. Rulltobakens andel är knappt en femtedel medan cigarrer och cigariller utgör en dryg tiondel. 

I Finland konsumerades enligt uppskattningar ca 3,8 miljarder cigaretter 2020. Den skattepliktiga konsumtionen av cigaretter mätt i stycken har under de senaste tio åren minskat med ungefär en fjärdedel och under de senaste tre åren med över tio procent. Under 2020 minskade den skattepliktiga konsumtionen inte längre utan stannade ungefär på samma nivå. 

Enligt uppskattningar konsumerades ca 0,7 miljoner kilogram rulltobak eller pip- och cigarettobak 2020. Produkter som beskattas i skatteklassen för pip- och cigarettobak utgjorde en andel på ungefär en procent av detta. Som pip- och cigarettobak beskattas också till exempel tobak för vattenpipa. Den skattepliktiga konsumtionen av dessa sjönk från nivån för tio år sedan i ungefär samma takt som cigarettkonsumtionen relativt sett, tills minskningen stannade upp 2018. Under 2020 beräknas den skattepliktiga konsumtionen av rulltobak ha ökat med mer än tio procent. 

I fråga om den skattepliktiga konsumtionen av cigarrer och cigariller har det inte förekommit en långvarig nedåtgående trend i likhet med konsumtionen av cigaretter och rulltobak. Särskilt under 2017 ökade den skattepliktiga konsumtionen avsevärt när billiga cigariller som påminner om cigaretter och som utnyttjade skattestrukturen för cigarrer och cigariller kom in på marknaden. Konsumtionen minskade dock strax efter den skatteändring som trädde i kraft vid ingången av 2018 när en minimiskatt som motsvarar den på cigaretter infördes på cigarrer och cigariller. Under 2020 beräknas den skattepliktiga konsumtionen av cigarrer och cigariller ha ökat med ungefär en sjättedel. 

Den skattepliktiga konsumtionen av elektroniska cigaretter är tills vidare obetydlig. År 2020 beskattades ca 7,3 miljoner milliliter vätska för elektroniska cigaretter, vilket var något mindre än året innan. Av dessa var största delen nikotinhaltiga vätskor, eftersom nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter nästan inte alls har anmälts till beskattning. 

Användningen av snus verkar enligt Institutet för hälsa och välfärds tobaksstatistik ha blivit allmännare, men det finns inga tillgängliga uppgifter om konsumtionsmängderna. Enligt statistiken var andelen 20–64-åringar som dagligen eller sporadiskt snusar i början av 2000-talet mellan en och tre procent, tills användningen började öka under de senaste fem åren. År 2020 snusade ungefär sju procent av finländarna i åldern 20–64-år dagligen eller sporadiskt. 

Finland är tills vidare ett av de få EU-länder där det inte är lagligt att sälja tobaksprodukter avsedda för upphettning. Det finns dock tecken på att de första tobaksprodukterna avsedda för upphettning kommer ut på marknaden under hösten 2021. Särskilt i flera länder i södra och östra Europa har de dock redan på några år hunnit få ett starkt fotfäste på marknaden för tobaksprodukter och blir allt vanligare i snabb takt. 

Skattebasen för punktskatten på tobak har på längre sikt sjunkit betydligt i enlighet med målen. Den minskade konsumtionen av tobaksprodukter kan i huvudsak anses bero på de prisstegringar som skett till följd av skattehöjningarna och på andra tobakspolitiska åtgärder vars syfte varit att minska konsumtionen. En orsak till de avvikande förändringarna i den skattepliktiga konsumtionen av tobaksprodukter 2020 kan anses vara den avsevärda minskning av skattefri resandeinförsel och smuggling som uppstått till följd av coronapandemin och reserestriktioner och som har ersatts med skattepliktig konsumtion. 

Skatteintäkter

Intäkterna av punktskatten på tobak har ökat betydligt i och med skattehöjningarna, vilket framgår av tabell 2. År 2020 var intäkterna av punktskatten på tobak 1 059 miljoner euro, varav cigaretternas andel utgjorde mer än 85 procent. Hur skatteintäkterna utvecklas varierar lite från år till år beroende på hur aktörerna förbereder sig inför skattehöjningar, alltså överlåter produkter från ett skattefritt lager till skattepliktig konsumtion före höjningen. Till exempel åren 2013 och 2018 var skatteintäkterna exceptionellt höga på grund av upplagring. 

Tabell 2. Utvecklingen i fråga om intäkterna från punktskatten på tobak 

År 

Skatteintäkter, miljoner euro 

2008 

630 

2009 

689 

2010 

698 

2011 

739 

2012 

752 

2013 

848 

2014 

785* 

2015 

881 

2016 

975 

2017 

954 

2018 

1 115 

2019 

929* 

2020 

1 059 

* särskilt åren 2014 och 2019 överfördes en del av skatteintäkterna på föregående år 

Resandeinförsel och smuggling

Höjningar av priserna på inhemska tobaksprodukter skapar lätt incitament såväl till skattefri resandeinförsel som till smuggling och övrig grå införsel som faller utanför beskattningen, eftersom prisskillnaden i förhållande till tobaksprodukter som säljs i närområdena är stor, vilket framgår av tabell 3. Tills vidare har dock den konsumtion som inte statistikförs, dvs. konsumtionen av tobaksprodukter som inte beskattas i Finland, varit relativt stabil. 

År 2019 beräknas den cigarettkonsumtion som inte statistikförs ha utgjort ca 13–15 procent av den totala konsumtionen, varav resandeinförselns andel utgjorde ca 10 procent och andelen insmugglade cigaretter 3–5 procent.  

På basis av intervjuundersökningar har det beräknats att resenärer år 2019 förde in ca 402 miljoner cigaretter från utlandsresor. Mängden införda cigaretter hade sjunkit stadigt under de föregående 10 åren. Sedan våren 2020 har mängderna enligt undersökningar varit mycket små, vilket förklaras av att resandet har minskat till följd av coronapandemin och reserestriktioner. Resandeinförseln dämpas av tobakslagens begränsning i fråga om varningstexter, som innebär att en resenär endast får föra in 200 cigaretter som saknar finsk- och svenskspråkiga varningstexter i landet. Införseln av tobaksprodukter begränsas dessutom av att tobaksprodukter får föras in från länder utanför EES-området bara i samband med resor som varar mer än 24 timmar.  

Också smugglingen av cigaretter kan i nuläget anses vara under kontroll, men det finns en potentiell risk för ökad smuggling. Smugglingen av tobak organiseras i Finland av internationella aktörer, och stora prisskillnader kan lätt få den att öka. Allmänt taget anses det ändå att till exempel förfalskade cigaretter införs till Finland endast i ringa utsträckning, till skillnad från situationen i många andra europeiska länder. 

Tabell 3. Cigarettpriser i Finland, Estland och Ryssland år 2020 

 

Pris i euro/20 st. 

Cigaretter till genomsnittspris i Finland 

8,60 

Billiga cigaretter i Finland 

8,00  

Egenrullade cigaretter i Finland 

5,20–6,00* 

Cigaretter till genomsnittspris i Estland 

4,07 

Typiskt pris på cigaretter i Ryssland 

2,29**  

Källa: Europeiska kommissionen, Tullens brottsbekämpning. 

* I priset ingår cigarettpapper, filter och 0,75–0,9 gram rulltobak. 

** I början av 2021 

Samtidigt som resandeinförseln av cigaretter har minskat, för finska resenärer in avsevärt mer snus än tidigare. Enligt intervjuundersökningar har resandeinförseln av snus under fem års tid ökat från mindre än nio miljoner dosor till nästan 15 miljoner dosor 2019. Dessutom har olagligt förmedlande av snus blivit vanligare. Precis som med cigaretter, har de mängder snus som förs in av resenärer enligt undersökningar varit små sedan våren 2020, vilket förklaras av att resandet har minskat till följd av coronapandemin och reserestriktioner. 

Hälsomässiga och sociala konsekvenser av tobaksrökning

Tobaksrökning är en av de väsentligaste riskfaktorerna i fråga om sjuklighet och förtida dödlighet. Det bedöms att varannan tobaksrökare dör i förtid på grund av tobaksrelaterade sjukdomar och förlorar ungefär tio levnadsår jämfört med dem som inte röker. Trots att tobaksrökningen har minskat betydligt framför allt på 2000-talet orsakar den fortfarande cirka 4 300 dödsfall per år i Finland. De tobaksrelaterade sjukdomarna bedöms ha orsakat hälsovården direkta kostnader på ca 300 miljoner euro 2012. 

År 2020 rökte 14 procent av männen och 11 procent av kvinnorna i arbetsför ålder dagligen. År 2019 var andelen pojkar som rökte dagligen sex procent i högstadier, två procent i gymnasier och 17 procent i yrkesläroanstalter. Motsvarande andelar bland flickor var fem, tre och 21 procent. 

Bland unga har användningen av snus blivit vanligare, i synnerhet bland pojkar som studerar till ett yrke. År 2019 var andelen pojkar som snusade dagligen åtta procent i högstadier, sju procent i gymnasier och 20 procent i yrkesläroanstalter. Motsvarande andelar bland flickor var två, en och sju procent. 

Den regelbundna användningen av elektroniska cigaretter och vissa andra tobaksprodukter, såsom vattenpipa, har hållits på en låg nivå i Finland bland både unga och vuxna. 

Finländarnas genomsnittliga hälsotillstånd har under de senaste åren förbättrats i många avseenden, men de socioekonomiska hälsoskillnaderna är stora. Rökning är en central faktor i detta. Det är betydligt vanligare att lågutbildade personer röker än att högutbildade gör det, även om rökningen under de senaste åren har minskat också bland lågutbildade. På basis av Statistikcentralens inkomstfördelningsundersökning är rökning klart allmännare i hushåll som hör till de lägre inkomstklasserna. 

2.3  Bedömning av nuläget

Punktskatten på tobak har höjts åren 2009, 2010, 2012, 2014 och 2015, samt halvårsvis åren 2016–2021. Skattehöjningarna har motiverats såväl med statsfinansiella som med hälsopolitiska skäl. Syftet med skattehöjningarna har varit att åstadkomma en måttlig prisstegring på tobaksprodukter och därigenom förebygga tobaksrelaterade skador. Avsikten har varit att dimensionera höjningarna så att tobaksprodukternas prisstegring inte leder till att den inhemska försäljningen i betydande utsträckning ersätts med resandeinförsel som inte omfattas av beskattningen eller med smuggling. 

Genom åtgärder som påverkar tobaksprodukternas priser och beskattning kan man effektivt påverka tobaksrökningen bland befolkningen. Fastän man med hjälp av beskattningen kan bidra till att minska tobaksrökningen och de skador den orsakar, är det dock vid fastställandet av nivån på tobaksbeskattningen viktigt att ta i betraktande att en prisstegring på inhemska tobaksprodukter skapar incitament både till resandeinförsel och till grå import, på grund av att prisskillnaden i förhållande till tobaksprodukter som säljs i närområdena är stor. För stora höjningar på en gång kan leda till en okontrollerbar ökning av resandeinförseln och förmedlingen av illegala tobaksprodukter och därigenom till att skattebasen blir smalare och att skatteintäkterna minskar utan positiva hälsoeffekter. 

Den politik i fråga om punktskatten på tobak som baserar sig på regelbundet genomförda skattehöjningar sedan 2008 har varit lyckad med tanke på målen. Konsumtionen av både cigaretter och rulltobak har minskat avsevärt och skatteintäkterna har ökat med över en halv miljard euro motsvarande respektive mål för skatteintäkterna. Eftersom målet är att användningen av tobaksprodukter och andra nikotinhaltiga produkter ska upphöra kommer intäkterna av punktskatten på tobak på lång sikt att minska avsevärt. 

Den gråa och den illegala marknaden för tobaksprodukter har enligt utredningar inte vuxit och i Finland kan dessa konstateras vara under kontroll fortfarande. Det bör dock noteras att resandeinförselns andel av hela cigarettkonsumtionen fortfarande är förhållandevis stor. 

Målsättning

Målsättningen med denna proposition är att i enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering stegvis höja punktskatten på tobak. Punktskatten på tobak höjdes åren 2020 och 2021 med sammanlagt ca 100 miljoner euro. Genom propositionen genomförs under 2022 och 2023 den andra delen av regeringsperiodens mål att öka intäkterna med sammanlagt 200 miljoner euro. Under regeringens förhandlingar om budgetpropositionen för 2022 beslutades det dessutom att punktskatten på tobak åren 2022–2023 ska höjas med 17 miljoner euro utöver det som regeringen redan tidigare har beslutat om. 

Genom skattehöjningarna strävar man efter att åstadkomma en prisstegring på tobaksprodukter och därigenom förebygga tobaksrelaterade skador. Målsättningen är också att reagera på den senaste tidens ökade konsumtion av rulltobak genom att skärpa beskattningen av rulltobak mer än av cigaretter och på det sättet minska skatte- och prisskillnaderna mellan dessa produkter. Den senaste ökningen av konsumtionen beaktas på motsvarande sätt också i dimensioneringen av skattehöjningen i fråga om cigarrer och cigariller. Samtidigt bereder man sig på att så kallade tobaksprodukter avsedda för upphettning kommer in på den finländska marknaden. I sättet att genomföra skattehöjningarna beaktas det hur den inhemska prisstegringen påverkar resandeinförseln, smugglingen och övriga gråa marknader. En okontrollerad ökning av resandeinförsel och smuggling riskerar att äventyra de statsfinansiella och hälsomässiga målen med tobaksbeskattningen. 

Förslagen och deras konsekvenser

4.1  De viktigaste förslagen

Produkter som för närvarande omfattas av punktskatten på tobak

I denna proposition föreslås det att skattehöjningen i fråga om cigaretter ska motsvara regeringsprogrammets mål för skatteintäkterna och med beaktande av den minskade skattebasen vara av samma storleksklass som skattehöjningarna 2020–2021. Skatten på cigaretter höjs i fyra steg med sammanlagt i genomsnitt 13 procent. Vid dimensioneringen av skattehöjningarna i fråga om andra tobaksprodukter har man strävat till att beakta hur den skattepliktiga konsumtionen av dem utvecklats under den senaste tiden. Därför är skattehöjningarna i fråga om dessa produkter procentuellt större än i fråga om cigaretter. Det bör också beaktas att beskattningen av andra tobaksprodukter i jämförelse med skatten på cigaretter är lindrigare än i EU-länderna i genomsnitt. Det föreslås att punktskatten på rulltobak höjs med sammanlagt 40 procent, pip- och cigarettobak med 24 procent samt cigarrer och cigariller med 31 procent. Höjningarna koncentreras till skatten per enhet och minimiskatten. Cigaretternas andel av skattehöjningen avses vara 85 miljoner euro och andelen för rulltobak 28 miljoner euro. De genomsnittliga skattehöjningarna och deras inverkan på priset på olika tobaksprodukter när höjningarna har genomförts fullt ut sammanfattas i tabell 4. De skattefria priserna kan dessutom stiga i enlighet med hur den allmänna prisnivån utvecklas. 

Tabell 4. De föreslagna höjningarna av punktskatten på tobak och deras inverkan på priserna 

 

Ökning av skatteintäkterna, milj. € 

Skattehöjning 

Prishöjning 

Nuvarande pris, cent per st* 

Prisstegring, cent per st* 

Cigaretter 

85,3 

13 % 

11 % 

45,8 

5,2 

Rulltobak 

28,1 

40 % 

35 % 

21,2 

7,4 

Pip- och cigarettobak 

0,3 

24 % 

18 % 

40,4 

7,4 

Cigarrer och cigariller 

3,6 

31 % 

17 % 

74,4 

12,4 

Sammanlagt 

117,4 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

*Rulltobak samt pip- och cigarettobak 0,75 g/st., cigarrer 3 g/st. 

Det föreslås att höjningen av punktskatten på tobak ska genomföras i fyra steg under 2022 och 2023. Den första höjningen ska göras vid ingången av 2022, den andra vid ingången av juli 2022, den tredje vid ingången av 2023 och den fjärde vid ingången av juli 2023. Genom att genomföra måttliga skattehöjningar halvårsvis blir uppföljningen av skattehöjningarnas effekter enklare än om en betydande engångshöjning skulle genomföras. 

Det föreslås att skatten per enhet på cigaretter ska höjas stegvis från 7,95 cent till 9,43 cent per styck i enlighet med tabell 5. Den värderelaterade skatten på cigaretter föreslås kvarstå oförändrad och utgöra 52 procent av detaljhandelspriset. Dessutom föreslås det att minimiskatten på cigaretter ska höjas så att den relativa skattehöjningen är något förskjuten i riktning mot de billiga produkterna och så att den prisstegring i euro som följer av skattehöjningen blir lika stor för cigaretter i alla prisklasser. Minimiskatten på cigaretter höjs stegvis från nuvarande 31,20 cent till 35,36 cent per styck. Minimiskatten kommer i praktiken att tillämpas på sådana cigarettpaket med 20 cigaretter som kostar mindre än 9,98 euro. 

Höjningen av punktskatten på cigaretter är i genomsnitt sammanlagt ca 13,0 procent. År 2022 är höjningen 6,5 procent. 

Tabell 5. Skatten per enhet och minimiskatten på cigaretter under höjningens olika faser 

Period 

Skatt per enhet 

cent/ st. 

Minimiskatt  

cent/ st. 

1.1–30.6.2022  

8,32 

32,24 

1.7–31.12.2022 

8,69 

33,28 

1.1–30.6.2023 

9,06 

34,32 

1.7.2023– 

9,43 

35,36 

Skatten per enhet för rulltobak föreslås stegvis höjas från 5,25 till 8,05 cent per gram i enlighet med tabell 6. Den värderelaterade skatten på rulltobak föreslås kvarstå oförändrad och utgöra 52 procent av detaljhandelspriset. Dessutom föreslås det att minimiskatten på rulltobak ska höjas enligt samma principer som minimiskatten på cigaretter, så att den relativa skattehöjningen är något förskjuten i riktning mot de billiga produkterna och så att den prisstegring i euro som följer av skattehöjningen blir lika stor för rulltobak i alla prisklasser. Minimiskatten på rulltobak kommer stegvis att höjas från nuvarande 19,45 cent till 27,37 cent per gram. Minimiskatten kommer i praktiken att tillämpas på sådana paket med rulltobak som kostar mindre än 11,15 euro för 30 gram. 

Skattehöjningen för rulltobak är i genomsnitt sammanlagt nästan 39,6 procent, alltså ungefär tre gånger så stor som för cigaretter. År 2022 kommer skatten att höjas med ca 19,8 procent. Den sjunkande trenden i konsumtionen av rulltobak stannade upp 2018 och under den senaste tiden har konsumtionen börjat öka. Genom en större höjning reagerar man på de senaste förändringarna i konsumtionen av rulltobak. Prisskillnaden mellan egenrullade cigaretter och fabrikstillverkade cigaretter är fortfarande avsevärd, men minskar med uppskattningsvis 2,2 cent per styck i och med skatteändringen. 

Tabell 6. Skatten per enhet och minimiskatten på rulltobak under höjningens olika faser 

Period 

Skatt per enhet cent/g 

Minimiskatt 

cent/g 

1.1–30.6.2022  

5,95  

21,43 

1.7–31.12.2022 

6,65 

23,41 

1.1–30.6.2023 

7,35 

25,39 

1.7.2023– 

8,05 

27,37 

Skatten per enhet på pip- och cigarettobak föreslås stegvis höjas från 7,55 cent till 10,75 cent per gram, medan den värderelaterade skatten förblir oförändrad, dvs. 48 procent, i enlighet med tabell 7.  

Höjningen av punktskatten på pip- och cigarettobak är i genomsnitt sammanlagt nästan 23,7 procent. År 2022 kommer skatten att höjas med ca 11,8 procent. Höjningen dimensioneras så att skattehöjningen i fråga om pip- och cigarettobak i euro är lika stor per gram som skattehöjningen i fråga om rulltobak. 

Tabell 7. Skatten per enhet på pip- och cigarettobak under höjningens olika faser 

Period 

Skatt per enhet  

cent/g 

1.1–30.6.2022  

8,35 

1.7–31.12.2022 

9,15 

1.1–30.6.2023 

9,95 

1.7.2023– 

10,75 

Skatten per enhet för cigarrer och cigariller föreslås stegvis höjas från 4,50 cent till 12,58 cent per styck i enlighet med tabell 8. Den värderelaterade skatten förblir oförändrad, dvs. 34 procent. Det föreslås att minimiskatten på cigarrer och cigariller ska höjas från 31,00 cent till 35,36 cent per styck så att skattebeloppet per styck är detsamma som för de cigaretter som omfattas av minimiskatten. Minimiskatten kommer i praktiken att tillämpas på produkter som kostar högst 67 cent per styck. 

Skattehöjningen är större i den normala skattestrukturen än i fråga om den relativt höga minimiskatten och ändringen kommer att överföra vissa produkter till den normala skattestrukturen. För närvarande omfattas över 70 procent av cigarrer och cigariller av minimiskatten. Skattehöjningen är i genomsnitt sammanlagt ca 31,0 procent. År 2022 är höjningen 15,5 procent. 

Tabell 8. Skatten per enhet och minimiskatten på cigarrer och cigariller under höjningens olika faser 

Period 

Skatt per enhet  

cent/ st. 

Minimiskatt  

cent/ st. 

1.1–30.6.2022  

6,52 

32,24 

1.7–31.12.2022 

8,54 

33,28 

1.1–30.6.2023 

10,56 

34,32 

1.7.2023– 

12,58 

35,36 

Det föreslås att skatten på vätska för elektroniska cigaretter inte ska höjas utan att den hålls på en nivå av 30 cent per milliliter. Fastställandet av skattenivån då skatten infördes var förenat med osäkerhetsfaktorer och skattenivån är hög jämfört med i andra europeiska stater. Det viktigaste med tanke på beskattningen av vätskor för elektroniska cigaretter är att konsumtionen av dem i så hög grad som möjligt ska omfattas av beskattningen, vilket hittills har varit problematiskt. Till exempel har nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter inte beskattats nämnvärt. Det är fortfarande nödvändigt att få mer information om utvecklingen i fråga om konsumtionen av vätskor för elektroniska cigaretter innan det görs eventuella ändringar i beskattningen av dem. 

Skatten på andra produkter som innehåller tobak och på tobakspapper föreslås förbli oförändrad. Skatten utgör 60 procent av detaljhandelspriset. 

Tobaksprodukter avsedda för upphettning

Det föreslås att punktskatten på tobak ska omfatta tobaksprodukter avsedda för upphettning. Dessa förväntas komma in på den finländska marknaden inom en nära framtid. Skattenivån på dem föreslås vara 30,00 cent per gram. Vid dimensioneringen av skattenivån har skattenivåer som tillämpas i 23 EU-länder beaktats. Internationellt sett är den föreslagna skattenivån mycket hög, men däremot betydligt lägre än skattenivån på cigaretter. Liksom i de flesta andra EU-länder föreslås det att skattegrunden är produktens vikt, vilket bättre än skatt per styck möjliggör en enhetlig beskattning av produkter som eventuellt är mycket olika. Av samma orsak föreslås i detta skede ingen värderelaterad skatt på produkter avsedda för upphettning. Det föreslås inte heller att skatten höjs halvårsvis. Det är fråga om en ny produkt som ska omfattas av punktskatten och därför är det nödvändigt att följa upp skatteverkningarna innan man beslutar om eventuella ändringar i skattenivån eller skattestrukturen. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Ekonomiska konsekvenser

Till följd av de föreslagna skattehöjningarna beräknas statens intäkter av punktskatten på tobak öka med sammanlagt 117 miljoner euro per år i förhållande till en situation med oförändrade skattesatser. Med beaktande av skattehöjningarnas tidpunkter, hur punktskatternas redovisningsperioder påverkar det årliga utfallet samt erfarenheter av hur de skattskyldiga förbereder sig inför skattehöjningarna, bedöms höjningarna leda till att intäkterna av punktskatten på tobak ökar med ca 13 miljoner euro 2022 och med sammanlagt ca 72 miljoner euro 2023, jämfört med en situation där inga ändringar görs. Skattehöjningarna får fullt genomslag på skatteintäkterna 2024. På motsvarande sätt får de skattehöjningar som det beslutats om tidigare och som trädde i kraft den 1 juli 2021 fullt genomslag på skatteintäkterna 2022. 

Det är allmänt känt att de skattskyldiga vidtar förberedelser inför skattehöjningarna, och man försöker förutse omfattningen och konsekvenserna av den upplagring som föregår höjningarna. I motsats till vad som är fallet i fråga om andra punktskatter, kan de skattskyldiga när det gäller tobaksprodukter inte genom upplagring öka vinsten från sina produkter, eftersom punktskatten på tobak ska betalas för det pris som tobaksprodukter säljs för till konsumenterna. Upplagringen påverkar bara tidpunkten för den prisstegring och den skatteintäktsökning som följer av skattehöjningarna, vilket kan beaktas då det bestäms när höjningarna av punktskatten på tobak ska träda i kraft. 

Skatteintäktskalkylerna är i vilket fall som helst förknippade med osäkerhet. En större minskning av konsumtionen än väntat eller andra effekter på marknaden för tobaksprodukter kan leda till att effekten på skatteintäkterna blir mindre än vad som förutsetts eller får genomslag senare än beräknat. Om däremot den statistikförda konsumtionen av tobaksprodukter inte minskar i enlighet med förväntningarna eller om priserna på tobaksprodukter ökar mer än väntat, kommer skatteintäkterna att öka mer än beräknat. Skatteintäkterna av punktskatten på tobak har varierat från kalenderår till kalenderår enligt hur aktörerna tidsmässigt har planerat den upplagring av produkter som föregår skattehöjningar och hur lagernivåerna har ändrats. 

Till följd av skattehöjningarna kommer priset på cigaretter att stiga med i genomsnitt sammanlagt 11 procent, år 2022 med i genomsnitt 5,5 procent. Som en följd av skattehöjningarna uppskattas genomsnittspriset på cigaretter med beaktande av den förväntade inflationen stiga med mer än 1,10 euro per paket med 20 cigaretter, dvs. i genomsnitt till över 10 euro, vilket framgår av figur 1. Effekten är i stora drag densamma på cigaretter i alla prisklasser. Vid prisuppskattningarna har man utgått från att skattehöjningarna i sin helhet överförs på priserna, vilket är sannolikt med beaktande av den stora andel av priset på cigaretter som punktskatten på tobak utgör samt de tidigare skattehöjningarnas inverkan på priserna. 

Figur 1. Utvecklingen av genomsnittspriserna för cigaretter och rulltobak samt den förutsedda prisutvecklingen till följd av de föreslagna skattehöjningarna 

Priset på rulltobak kommer till följd av skattehöjningarna att stiga med i genomsnitt sammanlagt nästan 35 procent, år 2022 med i genomsnitt något över 17 procent. Såsom framgår av figur 1 kommer priset på en påse rulltobak med beaktande av den förväntade inflationen att stiga med sammanlagt mer än tre euro per 30 gram, vilket omvandlat till cigaretter innebär ca 1,50–1,80 euro per 20 stycken, beroende på hur mycket rulltobak som finns i en cigarett. 

Priset på cigarrer och cigariller kommer till följd av skattehöjningarna att stiga med i genomsnitt sammanlagt nästan 17 procent, år 2022 med över åtta procent. Den genomsnittliga prisstegringen är mer än 12 cent för cigarrer som väger 3 gram. Prisstegringen på grund av skattehöjningen är i eurobelopp större för cigarrer som beskattas enligt den normala skattestrukturen än för cigarrer som omfattas av minimiskatten. Priset på övrig pip- och cigarettobak kommer till följd av skattehöjningarna att stiga med i genomsnitt något över 18 procent, år 2022 med i genomsnitt nio procent. Prisstegringen per gram är lika stor som för rulltobak. 

De skattefria priserna på produkter avsedda för upphettning varierar ännu kraftigt i Europa. I genomsnitt har försäljningspriserna per styck i övriga Europa placerat sig på samma nivå som priset på cigaretter, trots att produkterna innehåller mindre tobak per styck och att beskattningen är lindrigare än beskattningen av cigaretter. 

På grund av de föreslagna höjningarna av punktskatten på tobak beräknas förändringen av konsumentprisindexet på grund av skattehöjningen på årsnivå vara ca 0,1 procentenheter större än utan höjningar. 

Den statistikförda konsumtionen förväntas minska till följd av skattehöjningarna. Vid bedömningen av förändringen har man använt en priselasticitet på -0,38 för efterfrågan på tobaksprodukter. Den grundar sig på resultat av en undersökning som genomförts utgående från inhemskt material (Friman 2017: Savukkeiden verotus ja kysynnän hintajousto Suomessa) och den är i linje med internationella forskningsresultat. När detaljhandelspriserna på tobaksprodukter stiger på grund av skattehöjningarna beräknas konsumtionen av tobaksprodukter minska med ca 5 procent i förhållande till en situation utan skattehöjningar. En del av minskningen av konsumtionen kan dock ersättas med ökad skattefri resandeinförsel, smuggling och annan grå import som faller utanför beskattningen, vilket innebär att minskningen av den totala konsumtionen kan bli mindre än minskningen av den statistikförda konsumtionen. 

Bedömningen av skattehöjningarnas konsekvenser försvåras av det faktum att tobak är beroendeframkallande och att det därför är möjligt att minskningen av konsumtionen realiseras först på längre sikt. Prisförändringarna kan också leda till att konsumtionen överförs mellan olika tobaksproduktgrupper. Som en följd av skattehöjningarna stiger prisskillnaden mellan cigaretter och snus som säljs på den illegala marknaden, vilket innebär att konsumtionen till vissa delar kan överföras från tobaksprodukter som säljs som skattepliktiga i Finland till snus. 

De föreslagna höjningarna av punktskatten på tobak har olika konsekvenser för aktörerna inom tobaksindustrin, beroende på företagens marknad. Marknaden för tobaksprodukter är mycket koncentrerad såväl i Finland som internationellt, och till exempel inom marknaden för cigaretter finns det i praktiken ett fåtal aktörer i Finland. Betydande skattehöjningar som genomförs med täta intervaller kan leda till en situation där marknaden för tobaksprodukter koncentreras ytterligare. Detta kan också påverka aktörernas verksamhetsförutsättningar i Finland. 

Samhälleliga konsekvenser

Konsumtionen av tobaksprodukter förväntas minska till följd av skattehöjningarna. Nyttan av de minskade hälsorisker som en minskad konsumtion medför kommer dock att realiseras först på lång sikt. I och med att tobaksrökning är vanligare i de lägre socialgrupperna, kan den minskade tobaksrökningen antas jämna ut hälsoskillnaderna mellan olika socialgrupper. Undersökningar har också visat att konsumtionen bland unga minskar mer än bland vuxna när priset på tobaksprodukter, särskilt de billigare, stiger. Den minskade konsumtionen kan försvaga lönsamheten för försäljare av tobaksprodukter. 

Höjningen av skatten på tobaksprodukter kan leda till ökad smuggling, eftersom prisskillnaden mellan tobaksprodukter i Finland och närområdena är stor. En ökad prisskillnad kan dessutom leda till en ökning av sådan införsel där tobaksprodukter som genom resandeinförsel lagligen förts in i landet förmedlas vidare illegalt inom landet. 

Punktskatten på tobak är en regressiv skatt, vilket innebär att andelen betalad skatt i proportion till de disponibla inkomsterna är högre i de lägre inkomstklasserna än i de högre. Tobaksrökning är dessutom vanligare i de lägre socialgrupperna, och skattehöjningen har således relativt sett en större inverkan på köpkraften i de lägre inkomstklasserna. Den här typen av statiska kalkyler beaktar dock inte skattehöjningens inverkan på huruvida rökningen minskar eller upphör. Således beaktas inte de positiva effekter på välbefinnandet och på de disponibla inkomsterna som uppkommer till följd av den minskning av rökningen som eftersträvas genom skattehöjningarna. 

Skattehöjningarnas inverkan på inkomstskillnaderna har bedömts på basis av Statistikcentralens konsumtionsundersökning från år 2016. De föreslagna höjningarna motsvarar ungefär 0,4 procent av de disponibla inkomsterna i den lägsta inkomstdecilen. I den högsta inkomstdecilen motsvarar höjningarna i genomsnitt ca 0,02 procent och i hushållen i genomsnitt ca 0,1 procent. De föreslagna skattehöjningarna är till sin karaktär regressiva, vilket innebär att de påverkar de disponibla inkomsterna i hushåll med lägre inkomster mest. Dessa beräkningar är dock förenade med betydande osäkerhetsfaktorer, eftersom mängden konsumerad tobak är mycket underrapporterad i konsumtionsundersökningar. 

Eftersom en större andel av rökarna är män, kommer de föreslagna skattehöjningarna att i större utsträckning beröra män än kvinnor. 

Alternativa handlingsvägar

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Tobaksbeskattningen består av flera element, och skattehöjningarna kan därför genomföras på olika sätt. I fråga om cigaretter och rulltobak föreslås det att skattehöjningarna ska genomföras genom att skatten per enhet höjs, medan den värderelaterade skatten förblir oförändrad. Alternativet är att också den värderelaterade skatten höjs. Fördelen med en höjning av den värderelaterade skatten är att höjningen skulle stärka de mekanismer som får skattebeloppet att stiga när detaljhandelspriserna stiger. Också i det fall att den värderelaterade skatten i sig inte höjs ökar emellertid dess belopp då skatten per enhet höjs, eftersom den värderelaterade skatten beräknas på basis av produktens slutpris, inklusive skatt. Dessutom är den värderelaterade skatten redan i huvudsak hög i Finland. Vilken struktur som tillämpas på skattehöjningarna för de billigaste cigaretterna och rulltobak i den lägre prisklassen samt cigarrer och cigariller har däremot inte någon betydelse, eftersom en fast minimiskatt per enhet tas ut för dessa produkter. 

I Finland har det ansetts att man effektivt kan beskatta cigaretter i alla prisklasser med en skattestruktur som är baserad på en kombination av tre element. Varje cigarett beskattas med skatt per enhet. I en skattestruktur som är kraftigt baserad på skatt per enhet är emellertid skattens andel av priset mindre ju dyrare cigaretter det är fråga om. Detta anses vara problematiskt särskilt på en marknad som den i Finland, som för de dyrare cigaretternas del är mycket koncentrerad. Tack vare den värderelaterade skatten har den relativa skattebelastningen även på dyra cigaretter kunnat hållas hög utan att belastningen på billiga cigaretter behövt sänkas, eftersom man med hjälp av minimiskatten garanterar att skatten på billiga cigaretter hålls på en tillräckligt hög nivå med tanke på hälsopolitiken. För de förmånligaste cigaretterna utgör det sammanlagda beloppet av punktskatt och mervärdesskatt för närvarande drygt 90 procent av detaljhandelspriset och för de dyraste ca 85 procent. En skattemodell med stark betoning på priset per enhet skulle å sin sida leda till en betydande höjning av priset på billiga cigaretter, vilket i sin tur kunde öka incitamenten till resandeinförsel och grå import. Tack vare den värderelaterade skatten har punktskatten på tobak dessutom automatiskt följt inflationen också de år då skatten inte har höjts. Vidare måste man beakta att skattestrukturen för cigaretter i Finland redan i nuläget till stor del baserar sig på skatt per enhet, eftersom ungefär en tredjedel av cigaretterna, en sjättedel av rulltobaken och två tredjedelar av cigarrerna och cigarillerna år 2020 beskattades genom minimiskatt per enhet. Det kan bedömas att Finlands skattestruktur, som baserar sig på en hög skattebelastning i alla priskategorier, fungerar med tanke på både tobakspolitiken och skattepolitiken, eftersom andelen punktskatt på tobak av slutpriset är bland de högsta i Europa. 

I denna proposition föreslås det att punktskatten på rulltobak, cigarrer och cigariller samt pip- och cigarettobak procentuellt ska höjas mer än punktskatten på cigaretter. Alternativt skulle skatten på alla produkter kunna höjas proportionellt sett lika mycket. Problemet med detta är dock att skatterna på olika produkter har olika utgångsnivå. Däremot har konsumtionen av alla tobaksprodukter under den senaste tiden inte utvecklats positivt med tanke på målen. Till exempel har konsumtionen av rulltobak ökat betydligt under den senaste tiden. I dimensioneringen av de föreslagna skattehöjningarna finns den bakomliggande hälsopolitiska utgångspunkten, med vilken man strävar till att minska konsumtionen av alla tobaksprodukter och minskar oönskade övergångar mellan olika produktgrupper. 

I fråga om produkter avsedda för upphettning föreslås i propositionen till att börja med en fast kilogrambaserad skatt. Det går också att beskatta produkter avsedda för upphettning med skatt per styck, eller som i vissa länder med skatten på pip- och cigarettobak, så att de även beskattas med värderelaterad skatt. Skatt per styck är ett mer komplicerat alternativ på grund av produktutvecklingen i fråga om produkter avsedda för upphettning och på grund av det heterogena produktsortimentet. Samma motivering gäller också för värderelaterad skatt. Kilogrambaserad beskattning är för närvarande det klart vanligaste valet i andra EU-länder där produkter avsedda för upphettning redan finns på marknaden. Om skatten på pip- och cigarettobak tillämpades på produkter avsedda för upphettning skulle beskattningen av produkter avsedda för upphettning ligga på en mycket hög nivå jämfört med andra länder och andra tobaksprodukter i Finland, på grund av den höga värderelaterade skatt, 48 procent, som tillämpas på pip- och cigarettobak samt det höga priset per kilogram på tobaksprodukter avsedda för upphettning. Precis som i fråga om vätskor för elektroniska cigaretter är det viktigaste med tanke på beskattningen av tobaksprodukter avsedda för upphettning i första hand att konsumtionen av dem i så hög grad som möjligt ska omfattas av beskattningen. Därefter bör nivån på och strukturen för beskattningen ses över på nytt. 

5.2  Tobaksbeskattningen i andra EU-länder

Tobaksbeskattningen varierar avsevärt inom EU och skillnaderna har ökat under de senaste tio åren på grund av skillnaderna mellan länderna i fråga om prisnivå och tobakspolitik. Även skillnaderna mellan grannländer är stora, särskilt i norra och västra Europa. Dessutom varierar nivån på punktskatten på olika tobaksprodukter jämfört med andra tobaksprodukter avsevärt mellan länderna. 

I fråga om cigaretter varierar punktskattens och mervärdesskattens andel av priset mellan EU-medlemsländerna från ca 70 procent till nästan 90 procent. Beskattningens struktur varierar också avsevärt mellan skatt per enhet och värderelaterad skatt i och med att den värderelaterade skatten varierar mellan 1 och 55 procent. Med undantag för två länder tillämpas också en minimiskatt i alla länder. Genomsnittspriset på cigaretter i Finland 2020 var det tredje högsta i EU och skattens andel av priset den näst högsta. Det genomsnittliga priset på cigaretter 2020 presenteras i figur 2. 

Figur 2. Det genomsnittliga priset på cigaretter 2020 

När det gäller andra tobaksprodukter är skillnaderna mellan EU:s medlemsstater större både i fråga om skattenivåer och skattestruktur, eftersom de möjliga skatterna per enhet, värderelaterade skatterna och minimiskatterna varierar avsevärt mellan länderna. Skillnaderna är också betydande när det gäller hur stora marknaderna för andra tobaksprodukter än cigaretter är i olika länder. De senaste jämförbara uppgifterna om priserna på andra tobaksprodukter än cigaretter kommer från en utredning som Europeiska kommissionen låtit göra för en utvärderingsrapport om tobaksdirektivet och som publicerades 2020, i vilken det senaste materialet är från åren 2016 och 2017. I fråga om rulltobak var priset i Finland det åttonde högsta bland de nuvarande medlemsstaterna i EU och skatternas andel av priset den näst högsta. Priset på rulltobak i jämförelse med cigaretter varierade inom EU från 35 procent till över 91 procent, medan det i Finland var 45 procent av priset på cigaretter. Priset på cigariller i Finland var enligt utredningen det nionde högsta i EU och priset på cigarrer det näst högsta. Priset på pip- och cigarettobak var det tredje högsta i EU. 

För närvarande har 14 medlemsstater fastställt en skatt på vätska för elektroniska cigaretter, som ännu tills vidare inte omfattas av bestämmelserna i EU:s tobaksskattedirektiv. Beskattningen varierar beroende på om den omfattar endast vätskor som innehåller nikotin eller även nikotinfria vätskor. Den punktskatt på vätska för elektroniska cigaretter som infördes i Finland vid ingången av 2017 är för närvarande fortfarande den näst högsta i EU. 

Tobaksprodukter avsedda för upphettning, som på samma sätt som vätskor för elektroniska cigaretter ännu inte omfattas av bestämmelserna i EU:s tobaksskattedirektiv, har för närvarande kommit in på marknaden i 22 medlemsstater. Av dessa har 16 länder beslutat att införa en egen skatteklass för produkter avsedda för upphettning, vanligen skatt per kilogram. Skattebeloppet varierar mellan mindre än 100 euro till något under 200 euro per kilogram. Dessutom har en del länder tills vidare kommit att beskatta produkter avsedda för upphettning med motsvarande skattenivåer som i skatteklassen för pip- och cigarettobak. Ett undantag i nivån på beskattningen utgörs av Frankrike där skatten är mycket hög på grund av den höga andelen värderelaterad skatt i skatteklassen för pip- och cigarettobak. Tobaksprodukter avsedda för upphettning är dyra jämfört med andra tobaksprodukter om man ser på de skattefria priserna, vilket framgår av att försäljningspriserna per styck i Europa vanligen har varit i samma storleksklass som för cigaretter, även om beskattningen är lindrigare och det vanligen behövs mindre än hälften av den mängd tobak som finns i cigaretter. 

Remissvar

Det kom in 12 yttranden om propositionsutkastet. 

Yttranden lämnades av social- och hälsovårdsministeriet, Ålands landskapsregering, Skatteförvaltningen, Tullen, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira), Institutet för hälsa och välfärd (THL), Skattebetalarnas Centralförbund rf, Suomen ASH ry, Vapers Finland ry, Tupakkateollisuusliitto ry, Finlands Dagligvaruhandel rf och Philip Morris Finland Oy. 

Höjningen av punktskatten på tobak fick ett omfattande understöd i yttrandena. Höjningen ansågs stödja målen med tobakslagen. I ett yttrande motsatte man sig höjningarna på den grunden att prisskillnaderna mellan Finland och närområdena i fråga om tobaksprodukter kommer att öka ytterligare till följd av de föreslagna höjningarna, vilket kan leda till ökad smuggling och resandeinförsel samt ökad olaglig försäljning och förmedling i Finland i anslutning till detta. I ett annat yttrande ansåg man däremot att de föreslagna skattehöjningarna i sig är måttliga och inte medför ett hårt tryck mot grå import eller smuggling. I ett yttrande föreslogs det, i stället för en strängare beskattning, att skattebasen för punktskatten på tobak utvidgas till att omfatta förutom tobaksprodukter avsedda för upphettning även så kallat nikotinsnus. 

Det att skattehöjningarna i större utsträckning fokuseras på rulltobak samt cigarrer och cigariller understöddes i flera yttranden. Enligt en remissinstans bör tobaks- och nikotinprodukter beskattas enligt produkternas riskprofil, dvs. ju högre risk desto högre skatt och på motsvarande sätt ju mindre risk desto lägre skatt. En annan remissinstans ansåg att skatten på vätska för elektroniska cigaretter bör slopas eller åtminstone sänkas betydligt jämfört med den nuvarande skatten. Enligt remissinstansen bör den föreslagna skatten på tobaksprodukter avsedda för upphettning på motsvarande sätt sänkas avsevärt jämfört med förslaget. 

Det att tobaksprodukter avsedda för upphettning ska omfattas av beskattningen understöddes. I några yttranden ansågs det sannolikt att dessa produkter kommer in på den finländska marknaden inom den närmaste framtiden och därför ansågs det viktigt att de redan från början omfattas av beskattningen. Definitionen av produkter avsedda för upphettning och den egna skattegruppen för dem ansågs förtydliga beskattningen av produkterna i fråga. 

Motiveringen till propositionen har kompletterats på några ställen med anledning av yttrandena. Yttrandena ger dock inte anledning till ändringar i lagförslaget på de grunder som framgår av propositionen. I samband med beredningen av denna proposition har man, på grund av den reglering som gäller nikotinsnus och produktens ställning på marknaden, inte utrett om nikotinsnus kan omfattas av beskattningen. Dessutom granskas behandlingen av nikotinsnus i skattehänseende för närvarande på EU-nivå. 

Specialmotivering

Lag om ändring av lagen om tobaksaccis

2 §. I paragrafen definieras de tobaksprodukter för vilka tobaksaccis tas ut. Det föreslås att tobaksprodukter avsedda för upphettning ska omfattas av punktskatten på tobak (tobaksaccisen), alltså fogas till 2 mom. ett omnämnande av att med tobaksprodukter i denna lag även avses tobaksprodukter avsedda för upphettning. 

7 §. I 1 mom. definieras cigarettpapper, i 2 mom. andra produkter som innehåller tobak och i 3 mom. vätska för elektroniska cigaretter. Till paragrafen fogas ett nytt 4 mom., i vilket det definieras vad man i denna lag avser med tobaksprodukter avsedda för upphettning. Med tobaksprodukter avsedda för upphettning avses en tobaksblandning som helt eller delvis är framställd av tobaksväxter och som är avsedd för användning genom upphettning och inte för rökning. Tobaksblandningen upphettas i praktiken med till exempel en elektronisk anordning, som till sitt yttre påminner om en elektronisk cigarett, för att frigöra nikotinet. Som skattepliktiga tobaksprodukter avsedda för upphettning definieras uttryckligen tobaksblandning som är avsedd för upphettning. Anordningen är inte föremål för skatt. Under de senaste åren har olika anordningar som innehåller tobak avsedd för upphettning i stor utsträckning kommit ut på marknaden utomlands, också i de flesta av EU-medlemsstaterna. Vid marknadsföringen av produkterna används vanligen benämningen ”heated tobacco product”. Produkterna finns tills vidare inte till salu på den finska marknaden. 

8 §. Tobaksaccisens belopp ingår i den accistabell i bilagan till lagen som det föreskrivs om i paragrafens 1 mom. Enligt 2 mom. fastställs accisen som en värderelaterad skatt på basis av produktens detaljhandelspris, och därtill tas för cigaretter och löstobak också ut en accis per enhet enligt accistabellen. I 3 mom. föreskrivs om accisen för vätska för elektroniska cigaretter. Vätska för elektroniska cigaretter beskattas till skillnad från andra tobaksprodukter enbart med en accis per enhet som bestäms i cent per milliliter. Också tobaksprodukter avsedda för upphettning ska beskattas enbart med accis per enhet. Accisen bestäms utifrån vikten av det tobaksämne som helt eller delvis består av tobak. Accisen tas ut i cent per gram tobaksprodukt avsedd för upphettning i enlighet med accistabellen. 

Eftersom accisen för tobaksprodukter avsedda för upphettning inte baserar sig på detaljhandelspriset, gäller bestämmelsen i 11 § om prisetiketter inte tobaksprodukter avsedda för upphettning. På dem tillämpas inte heller 13 §, i vilken det föreskrivs om lämnande av uppgifter till Skatteförvaltningen för fastställande av det vägda genomsnittliga detaljhandelspriset och om lämnande av uppgifter för de statistiska uppgifter som ska sändas till Europeiska kommissionen, samt om beräknande av det vägda genomsnittliga detaljhandelspriset. 

Bilaga. I accistabellen i bilagan till lagen föreskrivs det om den tobaksaccis som betalas för tobaksprodukter. Accistabellen ändras i enlighet med förslagen. Eftersom skattehöjningarna genomförs i fyra steg halvårsvis fogas till bilagan accistabeller som ska tillämpas under respektive tidsperiod. Accistabell A ska tillämpas under perioden 1.1–30.6.2022, tabell B under perioden 1.7–31.12.2022, tabell C under perioden 1.1–30.6.2023 och tabell D från och med 1.7.2023. 

Till accistabellen fogas en ny produktgrupp 8 för tobaksprodukter avsedda för upphettning. Skatten för produktgruppen är 30,00 cent per gram. Till skillnad från andra tobaksprodukter, med undantag för vätska för elektroniska cigaretter, höjs skatten på tobaksprodukter avsedda för upphettning inte halvårsvis. Det är fråga om en ny produkt som ska omfattas av punktskatten och därför är det nödvändigt att följa upp skatteverkningarna innan man beslutar om eventuella ändringar i skattenivån. I denna proposition föreslås inte att skatten på vätska för elektroniska cigaretter ska höjas. 

Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2022. Den tillämpliga accistabellen ändras med ett halvt års mellanrum. 

Förhållande till andra propositioner

Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2022 och avses bli behandlad i samband med den. 

Kläm 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om ändring av lagen om tobaksaccis 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om tobaksaccis (1470/1994) 2 § 2 mom., 8 § 3 mom. och bilagan, sådana de lyder, 2 § 2 mom. i lag 1071/2016 samt 8 § 3 mom. och bilagan i lag 772/2020, samt 
fogas till 7 §, sådan den lyder delvis ändrad i lagarna 1203/1995 och 1071/2016, ett nytt 4 mom. som följer: 
2 § 
Kläm 
Som tobaksprodukt betraktas i denna lag även cigarettpapper, andra produkter som innehåller tobak än de som nämns i 1 mom., vätska för elektroniska cigaretter och tobaksprodukter avsedda för upphettning. 
7 § 
Kläm 
Med tobaksprodukter avsedda för upphettning avses produkter som helt eller delvis är framställda av tobak och som är avsedda för förångning genom upphettning och inte för rökning och som inte är produkter som avses i 5 § eller i 2 eller 3 mom. i denna paragraf. 
8 § 
Kläm 
Med avvikelse från vad som föreskrivs i 2 mom. betalas accisen för vätska för elektroniska cigaretter och tobaksprodukter avsedda för upphettning endast som en accis per enhet. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 27 september 2021 
Statsminister Sanna Marin 
Finansminister Annika Saarikko 

ACCISTABELL A 

Tillämpas 1.1–30.6.2022 

Produkt 

Produkt- 

grupp 

Cent/ 

enhet 

Procent 

av detaljhandels- 

priset 

 

 

 

 

Cigaretter 

1. 

8,32/st. 

52,0 

-- Minimiaccis på cigaretter 

1A. 

32,24/st. 

 

Cigarrer och cigariller  

 

 

 

-- Cigarrer 

2. 

6,52/st.  

34,0 

-- Minimiaccis på cigarrer 

2A. 

32,24/st. 

 

-- Cigariller 

2B. 

6,52/st.  

34,0 

-- Minimiaccis på cigariller 

2C. 

32,24/st. 

 

Pip- och cigarettobak 

3. 

8,35/g 

48,0 

Finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter 

4. 

5,95/g 

52,0 

-- Minimiaccis på finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter 

4A. 

21,43/g 

 

Cigarettpapper 

5. 

— 

60,0 

Andra produkter som innehåller tobak 

6. 

— 

60,0 

Vätska för elektroniska cigaretter 

 

 

 

-- nikotinhaltig 

7. 

30,00/ml 

 

-- nikotinfri 

7A. 

30,00/ml 

 

Tobaksprodukter avsedda för upphettning 

8. 

30,00/g 

— 

ACCISTABELL B 

Tillämpas 1.7–31.12.2022 

Produkt 

Produkt- 

grupp 

Cent/ 

enhet 

Procent 

av detaljhandels- 

priset 

 

 

 

 

Cigaretter 

1. 

8,69/st. 

52,0 

-- Minimiaccis på cigaretter 

1A. 

33,28/st. 

 

Cigarrer och cigariller 

 

 

 

-- Cigarrer 

2. 

8,54/st.  

34,0 

-- Minimiaccis på cigarrer 

2A. 

33,28/st. 

 

-- Cigariller 

2B. 

8,54/st.  

34,0 

-- Minimiaccis på cigariller 

2C. 

33,28/st. 

 

Pip- och cigarettobak 

3. 

9,15/g 

48,0 

Finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter 

4. 

6,65/g 

52,0 

-- Minimiaccis på finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter 

4A. 

23,41/g 

 

Cigarettpapper 

5. 

— 

60,0 

Andra produkter som innehåller tobak 

6. 

— 

60,0 

Vätska för elektroniska cigaretter 

 

 

 

-- nikotinhaltig 

7. 

30,00/ml 

 

-- nikotinfri 

7A. 

30,00/ml 

 

Tobaksprodukter avsedda för upphettning 

8. 

30,00/g 

— 

ACCISTABELL C 

Tillämpas 1.1–30.6.2023 

Produkt 

Produkt- 

grupp 

Cent/ 

enhet 

Procent 

av detaljhandels- 

priset 

 

 

 

 

Cigaretter 

1. 

9,06/st. 

52,0 

-- Minimiaccis på cigaretter 

1A. 

34,32/st. 

 

Cigarrer och cigariller 

 

 

 

-- Cigarrer 

2. 

10,56/st.  

34,0 

-- Minimiaccis på cigarrer 

2A. 

34,32/st. 

 

-- Cigariller 

2B. 

10,56/st.  

34,0 

-- Minimiaccis på cigariller 

2C. 

34,32/st. 

 

Pip- och cigarettobak 

3. 

9,95/g 

48,0 

Finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter 

4. 

7,35/g 

52,0 

-- Minimiaccis på finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter 

4A. 

25,39/g 

 

Cigarettpapper 

5. 

— 

60,0 

Andra produkter som innehåller tobak 

6. 

— 

60,0 

Vätska för elektroniska cigaretter 

 

 

 

-- nikotinhaltig 

7. 

30,00/ml 

 

-- nikotinfri 

7A. 

30,00/ml 

 

Tobaksprodukter avsedda för upphettning 

8. 

30,00/g 

— 

ACCISTABELL D 

Tillämpas från och med 1.7.2023 

Produkt 

Produkt- 

grupp 

Cent/ 

enhet 

Procent 

av detaljhandels- 

priset 

 

 

 

 

Cigaretter 

1. 

9,43/st. 

52,0 

-- Minimiaccis på cigaretter 

1A. 

35,36/st. 

 

Cigarrer och cigariller 

 

 

 

-- Cigarrer 

2. 

12,58/st.  

34,0 

-- Minimiaccis på cigarrer 

2A. 

35,36/st. 

 

-- Cigariller 

2B. 

12,58/st.  

34,0 

-- Minimiaccis på cigariller 

2C. 

35,36/st. 

 

Pip- och cigarettobak 

3. 

10,75/g 

48,0 

Finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter 

4. 

8,05/g 

52,0 

-- Minimiaccis på finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter 

4A. 

27,37/g 

 

Cigarettpapper 

5. 

— 

60,0 

Andra produkter som innehåller tobak 

6. 

— 

60,0 

Vätska för elektroniska cigaretter 

 

 

 

-- nikotinhaltig 

7. 

30,00/ml 

 

-- nikotinfri 

7A. 

30,00/ml 

 

Tobaksprodukter avsedda för upphettning 

8. 

30,00/g 

—