Senast publicerat 27-11-2021 09:34

Regeringens proposition RP 144/2021 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen samt 11 § i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen samt lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ ändras. Det föreslås att det i beskattningen av bränntorv införs en så kallad mekanism för lägsta pris med vars hjälp det ska försäkras att energianvändningen av torv minskar, om priset på en utsläppsrätt sjunker till en låg nivå. Det föreslås dessutom att det nuvarande tillämpningsområdet för skattefri användning av bränntorv utvidgas under åren 2022–2029. Den årliga skattefria användningen föreslås vara högst 10 000 megawattimmar under åren 2022–2026 och högst 8 000 megawattimmar under åren 2027–2029. Skattefriheten ska gälla alla kraftverk och värmecentraler som använder bränntorv. 

Den registrerings- och anmälningsskyldighet som gäller användare av torv ska utvidgas så att den förutom den skattepliktiga användningen av torv även gäller de kraftverk och värmecentraler vars användning av bränntorv för värmeproduktion underskrider gränsen för skattefrihet. Sådana användare ska i beskattningen betraktas som småanvändare av bränntorv och en bestämmelse som gäller dem ska även fogas till lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ. 

Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för år 2022 och avses bli behandlad i samband med den. 

De föreslagna lagarna avses träda i kraft den 1 januari 2022. 

MOTIVERING

Bakgrund och beredning

1.1  Bakgrund

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering kommer energianvändningen av torv åtminstone halveras före år 2030. Enligt regeringsprogrammet ska omställningen ske regionalt och socialt rättvist och så att den inte äventyrar leveranssäkerheten och försörjningsberedskapen för el och värme i Finland. Samtidigt är det en målsättning att säkerställa att gagnvirke inte hamnar till förbränning. 

Enligt regeringsprogrammet är en av åtgärderna för att öka styrningen av utsläppen inom energiproduktionen att sänka skattestödet för kombinerad el- och värmeproduktion och höja skattenivån för uppvärmningsbränslen så att skatteintäkterna ökar med sammanlagt 100 miljoner euro under valperioden. På regeringens klimatmöte den 3 februari i Nordsjö, Helsingfors, bestämdes det att förändringarna ska genomföras från och med ingången av år 2021. Dessutom beslutade regeringen om att tillsätta en särskild torvarbetsgrupp för att utreda bland annat hur energianvändningen av torv kommer att halveras på ett regionalt och socialt rättvist sätt. Torvarbetsgruppens slutrapport publicerades den 28 april 2021. Regeringen beslutade vid budgetförhandlingarna för år 2021 att skatten på torv höjs lika mycket som skatten på andra uppvärmningsbränslen från och med år 2021. Dessutom beslutade regeringen att det vid beskattningen av torv tas i bruk en mekanism för lägsta pris från och med ingången av år 2022, med vars hjälp det försäkras att regeringsprogrammets målsättning uppnås. Vid halvtidsöversynen och ramförhandlingarna våren 2021 preciserade regeringen strukturen för mekanismen för lägsta pris på torv och bestämde på nytt att mekanismen för lägsta pris sätts i kraft den 1 januari 2022. 

Enligt regeringens riktlinjer baserar sig det lägsta priset på torvskatten på den sammanlagda nivån på priset på en utsläppsrätt och skatten på torv, som skrivs in i lagen och som bedöms räcka till att åtminstone halvera energianvändningen av torv före år 2030. Nivån fastställs utifrån sakkunnigbedömningar. Enligt riktlinjerna ska priset på en utsläppsrätt räknas årligen exempelvis som medeltalet av priset på en utsläppsrätt under de 12 månader som föregått den tidpunkt då skatten fastställs. Om summan av priset på en utsläppsrätt och skatten på torv är mindre än det lägsta pris som anges i lagen, ska för följande år fastställas en tilläggsskatt på torv som är lika stor som differensen. Skatten ska för förutsägbarhetens skull fastställas i god tid före årsskiftet. 

Energianvändningen av torv har minskat snabbare än vad som förutsågs i regeringsprogrammet, framför allt på grund av att priset på en utsläppsrätt har blivit högre. För att garantera en rättvis övergång har regeringen vid halvtidsöversynen och ramförhandlingarna våren 2021 beslutat om att utvidga den skattefria användningen av torv under åren 2022–2029. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid finansministeriet i samarbete med arbets- och näringsministeriet. 

Propositionen var på remiss mellan den 6 juli och den 23 augusti 2021. Utlåtanden begärdes av de ministerier och myndigheter som är centrala med tanke på propositionen, av näringslivet och andra intressentgrupper. Begäran om utlåtande publicerades också på finansministeriets offentliga webbplats. 

Vid beredningen av propositionen har sakkunnigutlåtandena om strukturen för mekanismen för lägsta pris på torv och om det lägsta prisets nivå inför halvtidsöversynen och ramförhandlingarna våren 2021 beaktats. De sakkunnigutlåtanden som inkommit och övriga beredningsdokument som gäller propositionen finns till påseende i den offentliga tjänsten på adressen https://valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskoden VM069:00/2021

Nuläge och bedömning av nuläget

I rådets direktiv (2003/96/EG) om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och el, nedan energiskattedirektivet, har torv inte definierats som en sådan energiprodukt som omfattas av den harmoniserade beskattningen av energiprodukter. Därmed hamnar beskattningen av torv utanför energiskattedirektivets tillämpningsområde. Medlemsstaterna får själva besluta om beskattningen av och skattenivån på torv. 

Bestämmelser om beskattningen av bränntorv finns i lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen (1260/1996), nedan elskattelagen. Beskattningen av torv baserar sig inte, till skillnad från skatten på andra energiprodukter som används för att producera värme, på en miljöbaserad energiskattemodell, utan på torv tas ut en separat energiskatt, som inte baserar sig på energiinnehållet eller utsläppen under hela livscykeln. I anslutning till höjningen av skatten på uppvärmningsbränslen höjdes energiskatten på torv från och med den 1 januari 2021 från 3,00 euro till 5,70 euro per megawattimme. Skatteförhöjningens storlek var 2,70 euro per megawattimme för alla skattepliktiga uppvärmningsbränslen. Dessutom sänktes skatteutgiften för kombinerad el- och värmeproduktion, nedan den kombinerade produktionen, genom att man slopade 0,9-beräkningsregeln, med vilken den värmemängd som beskattas i produktionen sänktes. Energiskatten på torv höjdes senast från och med ingången av år 2019, då energiskatten på torv ökade från 1,90 euro till 3,00 euro per megawattimme, vilket framgår av figur 1 nedan. Om beskattningen av torv baserade sig på den nuvarande miljöbaserade energiskattemodellen, skulle skattenivån för frästorv i stället för skattenivån på 5,70 euro vara 32,7 euro per megawattimme i den separata värmeproduktionen och 25 euro per megawattimme i den kombinerade produktionen. 

Figur 1. Skattenivåerna enligt energiskattemodellen för frästorv 

I enlighet med energiskattedirektivet är de bränslen som använts i elproduktionen skattefria och energiskatten betalas för slutprodukten, det vill säga för elen. Skattenivån för den bränntorv som använts för att producera värme i den kombinerade produktionen är lika hög som skattenivån för den torv som använts i den separata värmeproduktionen. Trots det betalas skatt i den kombinerade produktionen, till skillnad från beskattningen av den separata värmeproduktionen, enligt den producerade värmen i stället för enligt de använda bränslena, varvid anläggningens verkningsgrad, typiskt 85 procent, tas i beaktande och beskattningen av den kombinerade produktionen är lägre än beskattningen av den separata värmeproduktionen. Den bränntorv som använts i värmeproduktionen är skattepliktig endast om användningen av torv i kraftverket eller värmecentralen har överskridit 5 000 megawattimmar per år, vilket betyder att en sådan användning av torv som underskrider gränsen hamnar utanför beskattningen. Då gränsen överskrids, betalas skatt på all torv som använts i kraftverket eller värmecentralen. En sådan användare av torv ska registrera sig hos Skatteförvaltningen för varje kraftverks och värmecentrals del. Enligt lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016) ska en sådan regelbundet skattskyldig som registrerat sig som användare av torv lämna in en skattedeklaration för varje skatteperiod som omfattar en kalendermånad. Skattedeklarationen ska lämnas in och punktskatten ska betalas till Skatteförvaltningen på den allmänna förfallodagen i den andra kalendermånaden som följer på skatteperioden. Om bränntorv används i ett kraftverk eller i en värmecentral högst 5 000 megawattimmar per kalenderår omfattas användningen av torv inte av beskattningen. Då behöver användaren av torv inte heller registrera sig hos Skatteförvaltningen. 

De stora industrianläggningar som omfattas av utsläppshandeln, anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mer än 20 megawatt och fjärrvärmeanläggningar som är mindre än så och som valt att omfattas av utsläppshandeln behöver det antal utsläppsrätter som motsvarar deras utsläpp. Utsläppsrätterna delas ut till aktörerna antingen gratis eller genom auktion. Dessutom kan aktörerna skaffa utsläppsrätter från marknaden inom hela Europeiska unionen. En utsläppsrätt motsvarar ett koldioxidton. Priset på en utsläppsrätt var i slutet av 2019 cirka 25 euro. Såsom framgår av figur 2 nedan är priset på en utsläppsrätt för närvarande betydligt högre på marknaden och ökade till exempel från cirka 33 euro till över 60 euro mellan januari och augusti 2021. Priset på utsläppsrätter beräknas fortsättningsvis öka framför allt på grund av Europeiska unionens skärpta klimatmål. 

Figur 2. Utvecklingen inom Europeiska unionens utsläppshandel 1.1.2019–31.8.2021 (Källa: Ember) 

Styrningen av utsläpp som riktas mot energianvändning av torv varierar alltså betydande beroende på huruvida energianvändningen omfattas av beskattningen och utsläppsrätter. Småskalig användning av torv omfattas i huvudsak varken av beskattningen eller utsläppshandeln. Energiskatt betalas för värmeproduktion i anläggningar som inte omfattas av utsläppshandeln där användningen av torv överskrider 5 000 megawattimmar per år. När torv används i elproduktion omfattas den av utsläppshandeln men inte av beskattningen. Å andra sidan betalar de anläggningar som omfattas av utsläppshandeln även energiskatt på de bränslen som används för värmeproduktion. 

Energianvändningen av torv i Finland har under de senaste åren varit cirka 15 terawattimmar beroende på behovet av värmeproduktion och andra bränslens, såsom biomassans, tillgänglighet och pris. Även priset på el spelar roll. Torv används i Finland framför allt i den kombinerade fjärrvärmeproduktionen, den separata fjärrvärmeproduktionen samt i ångproduktionen och den kombinerade produktionen inom industrin. Kombinerad fjärrvärmeproduktion och kombinerad produktion inom industrin utgör 74 procent av energisektorns konsumtion av torv. Enligt preliminära uppgifter från Statistikcentralen var energianvändningen av torv 2020 cirka 12 terawattimmar och minskade med en fjärdedel jämfört med året innan. Energianvändning av torv har blivit mindre lönsamt på grund av att priset på en utsläppsrätt har stigit under den senaste tiden. År 2020 minskade dessutom energianvändningen av torv jämfört med tidigare år på grund av det minskade behovet av uppvärmning. 

Den skattepliktiga konsumtionen av torv utgör bara en del av energianvändningen av torv. År 2020 var storleken på skattebasen för torv lite över 7 terawattimmar och skatteintäkterna var nästan 22 miljoner euro. 

Figur 3. Utvecklingen av skattebasen i fråga om bränntorv 

Såsom det framgår av figur 3 har skattebasen under den senaste tiden minskat trots att slopandet av 0,9-beräkningsregeln från ingången av 2021 ledde till en liten ökning av skattebasen i fråga om bränntorv som används i den kombinerade produktionen. Om denna förändring inte beaktas, minskade den jämförbara skattebasen i relation till tidigare år mellan januari och juli 2021 cirka 18 procent jämfört med motsvarande tidpunkt 2020 och med 28 procent jämfört med motsvarande tidpunkt 2019. 

År 2021 beräknas skatteintäkterna öka med cirka 35 miljoner euro. På basis av uppgifterna från 2018 kan det dock uppskattas att cirka 16 miljoner euro av det omfattas av skatteåterbäringen för energiintensiva företag, vilket betyder att en del av de skatter som har betalats för energiprodukter återbärs till företagen. Återbäringen slopas stegvis så att den inte längre betalas för år 2025. 

Sakkunnigas utsikter om hur energianvändningen av torv minskar har ändrats snabbt sedan början av hösten 2020, då beslutet om att ta i bruk mekanismen för lägsta pris på torv fattades. Användningen av torv är betydligt dyrare än användningen av biomassa, vilket framför allt beror på att priset på en utsläppsrätt har stigit. En stor prisskillnad mellan bränslen leder snabbt till att bränsleförhållandena ändras i pannor där torv kan ersättas med biomassa. 

På basis av hörande av sakkunniga har en stor grupp av städernas energibolag meddelat att de ersätter användningen av torv med biomassa och många aktörer strävar efter att slopa torven redan under de närmaste åren. Även investeringsplaner och andra signaler visar att förändringen redan går mot att energianvändningen av torv minskar. Detta lär leda till att användningen av torv minskar betydligt snabbare än enligt målsättningen om att halvera användningen och den återgår knappast till en högre nivå. Även om ett pris på exempelvis 20 euro per koldioxidton på en utsläppsrätt grovt sett skulle sätta torv och biomassa i en ungefär lika stark konkurrenssituation i den kombinerade produktionen skulle det sannolikt inte ändå snabbt leda till betydande bränsleförändringar. I och med att användningen av torv för tillfället minskar snabbt och energiproducenter börjar använda andra bränslen och eventuellt investerar också i andra produktionsformer, kommer inte ens ett lågt pris på en utsläppsrätt att leda till att användningen av torv återupptas direkt. Priset på en utsläppsrätt bör även ligga på den här låga nivån väldigt länge för att ändringar ska ske i stor skala. 

Priset på torv samt kostnaden för alternativa former av energiproduktion, såsom biomassa eller exempelvis spillvärme och lösningar med värmepumpar, varierar betydligt lokalt. Därför är det svårt att fastställa en mekanism som tar i beaktande gränspriset på både en utsläppsrätt och på biomassa fram till år 2030, och med vilken dels halveringen av energianvändningen av torv och dels de ramvillkor som målet om klimatneutralitet ställer kan försäkras. 

Målsättning

Propositionens syfte är att föreskriva om den mekanism för lägsta pris vid beskattningen av torv som det avtalades om vid budgetförhandlingarna för år 2021, med vars hjälp energianvändningen av torv ska halveras före år 2030. Ett annat syfte med propositionen är att föreskriva om en höjning för viss tid av gränsen för den skattefria användningen av torv och om en utvidgning av dess tillämpningsområde så att den omfattar alla kraftverk och värmecentraler som använder torv. Som en del av torvbranschens stödpaket stöder detta företagare och arbetstagare inom torvbranschen samt garanterar detta en rättvis och kontrollerad övergång när det gäller energianvändningen av torv. Propositionens syfte är att också de kraftverk och värmecentraler som underskrider gränsen för den skattefria användningen av torv ska omfattas av skattekontrollen. 

Förslagen och deras konsekvenser

4.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att en mekanism för lägsta pris vid beskattningen av torv tas i bruk. Med hjälp av den tilläggsskatt som fastställs enligt mekanismen för lägsta pris säkerställs det att energianvändningen av torv minskar om priset på en utsläppsrätt sjunker till en låg nivå Tilläggsskatt ska betalas på bränntorv om det jämförelsetal som energiskatten på bränntorv och marknadspriset på en utsläppsrätt utgör underskrider det lägsta priset som avses i lagen. Med den nuvarande skattenivån tas tilläggsskatten i bruk när priset på en utsläppsrätt underskrider nivån 21,20 euro per koldioxidton. Eftersom de bränslen som används inom elproduktionen är skattefria, ska tilläggsskatten endast gälla den bränntorv som används inom värmeproduktionen. 

Dessutom föreslås det i propositionen att tillämpningsområdet för den skattefria användningen av torv och registreringsskyldigheten ska utvidgas. Skattefriheten ska enligt förslaget utvidgas att gälla alla kraftverk och värmecentraler som använder bränntorv. Skatt ska inte betalas på bränntorv till den del dess årliga användning uppgår till högst 10 000 megawattimmar under åren 2022–2026 och högst 8 000 megawattimmar under åren 2027–2029. Från och med ingången av år 2030 ska elskattelagens 15 § 1 mom. som för tillfället är i kraft tillämpas på tillämpningsområdet för den skattefria användningen av torv och gränsen för den. Av tillsynsskäl ska registrerings- och anmälningsskyldigheten gälla kraftverk och värmecentraler som underskrider gränsen för den skattefria användningen av torv även efter år 2029. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Allmänt

Den tilläggsskatt enligt mekanismen för lägsta pris på torv som föreslås i propositionen kommer i fråga när marknadspriset på en utsläppsrätt sjunker under en viss nivå. Med den nuvarande nivån på marknadspriset på en utsläppsrätt betalas tilläggsskatt inte, och mekanismen för lägsta pris påverkar därmed inte statsfinanserna, företagen eller hushållen. Marknadspriset på en utsläppsrätt beräknas stiga eller stanna på minst samma nivå också i den nära framtiden, och därför är det enligt nuvarande information osannolikt att mekanismen för lägsta pris på torv har betydelse med tanke på uppnåendet av målet i fråga om energianvändningen av torv. Det är dock svårt att exakt bedöma hur högt priset på en utsläppsrätt kommer att vara innan beslut om EU:s kommande politiska åtgärder. 

Bestämmelsen om att höja och utvidga gränsen för den skattefria användningen av torv så att den gäller alla kraftverk och värmecentraler som använder bränntorv minskar alla kraftverks och värmecentralers skattebelastning genast när bestämmelsen träder i kraft. 

Konsekvenser för statsfinanserna

Förslaget i propositionen om att höja gränsen för den skattefria användningen av torv till 10 000 megawattimmar och utvidga den skattefria användningen så att den gäller alla kraftverk och värmecentraler som använder bränntorv minskar statens energiskatteintäkter med cirka sju miljoner euro brutto per år. Ändringen minskar det skattestöd som beviljas energiintensiva företag genom skatteåterbäring med cirka en miljon euro per år. Den årliga nettoinverkan på statsfinanserna är således cirka sex miljoner euro. På grund av tidpunkten för redovisningen av punktskatter och skatteåterbäringarna kommer de kassabaserade skatteintäkterna att sjunka med cirka fem miljoner euro år 2022, eftersom förändringarna i de kassabaserade intäkterna inte återspeglas till fullo år 2022, medan förändringarna i skatteåterbäringsbeloppen främst påverkar utgifterna först i statsbudgeten för år 2023. 

Regionala konsekvenser

Det finns stora regionala skillnader i användningen av bränslen. Torv används i fjärrvärmeproduktion i nästan alla landskap. Möjligheterna att ersätta användningen av torv varierar i landskapen och därför är konsekvenserna väldigt olika på olika områden. Torvsektorn är koncentrerad särskilt till Norra Österbotten, Södra Österbotten och Mellersta Finland, vilka drar nytta av den nuvarande beskattningen av torv som är betydligt lägre än beskattningen enligt Finlands energiskattemodell och vilka särskilt kommer att påverkas av den föreslagna skattelättnaden. Torv används mera i Västra och Norra Finland än i Östra och Södra Finland. Kombinerad fjärrvärmeproduktion och kombinerad produktion inom industrin utgör den största delen av torvkonsumtionen. Framför allt i norr utgör kombinerad produktion inom industrin en betydande del av områdets torvkonsumtion medan den kombinerade fjärrvärmeproduktionens andel är större i andra områden. 

Konsekvenser för företagen

Enligt AFRY:s bedömning finns det cirka 400 pannor med en effekt på över 3 megawatt som använder torv eller biomassa i Finland. Av dessa används torv i cirka 190 pannor. Det finns ingen statistik om antalet kraftverk och värmecentraler som använder högst 5 000 megawattimmar torv per år för värmeproduktion, eftersom företagen för tillfället inte lämnar in skattedeklarationer och de inte är skyldiga att registrera sig. Antalet kraftverk och värmecentraler i vilka det år 2020 användes högst 10 000 megawattimmar torv och om vilka en skattedeklaration lämnades in, var 39. Enstaka företag har flera kraftverk och värmecentraler. Den administrativa bördan som tillfogas de användare av bränntorv som underskrider gränsen för den skattefria användningen av bränntorv kommer att vara liten, eftersom de ska lämna in en anmälan till Skatteförvaltningen endast en gång om året. 

Konsekvenser för klimatet

Trots att tilläggsskatten på torv inte ska betalas då priset på en utsläppsrätt är på nuvarande nivå, försäkrar mekanismen för lägsta pris på torv att utsläppen minskar inom utsläppshandelssektorn om marknadspriset på en utsläppsrätt sjunker till en låg nivå. Den föreslagna mekanismen för lägsta pris på torv försäkrar att energianvändningen av torv minskar och uppmuntrar till att ersätta torv med andra bränslen, oftast trä, och med andra former av värmeproduktion. Dessutom sporrar mekanismen till energieffektivitet och elektrifiering. 

Med den nuvarande nivån på priset på en utsläppsrätt och energiskatten på torv kommer energianvändningen av torv redan på kort sikt att minska betydligt snabbare än enligt målsättningen om att halvera användningen. Den föreslagna utvidgningen av den skattefria användningen av torv bromsar dock upp den här utvecklingen en aning framför allt inom ansvarsfördelningssektorn, det vill säga i de kraftverk och värmecentraler som inte omfattas av utsläppshandeln. Enligt statistik över växthusgaser från 2019 användes cirka 13 procent av torven inom ansvarsfördelningssektorn. 

Konsekvenser för försörjningsberedskapen

Eftersom bränntorv är ett inhemskt bränsle anses den ofta ha en viktig ställning i energianvändningen med tanke på försörjningsberedskapen. Eftersom energianvändningen och produktionen av torv har minskat snabbare än vad som har förutsetts, kommer den föreslagna utvidgningen av tillämpningsområdet för den skattefria användningen av torv att bidra till att trygga tillgången på torv och torvens ställning som ett bränsle inom försörjningsberedskapen. 

Konsekvenser för myndigheterna

Utvidgningen av registreringsskyldigheten så att den även gäller den skattefria användningen av torv för värmeproduktion i kraftverk och värmecentraler ökar antalet skattskyldiga från det nuvarande. I och med att nya aktörer registrerar sig hos Skatteförvaltningen ökar ändringen behandlingen av registreringsanmälningar och skattedeklarationer samt den rådgivning som hör till dem med uppskattningsvis två årsverken. Ändringarna ska genomföras genom att fördela de nuvarande resurserna. Dessutom förorsakar den föreslagna ändringen förändringar i Skatteförvaltningens datasystem, vars kostnader beräknas uppgå till högst 125 000 euro. 

Alternativa handlingsvägar

Den tilläggsskatt enligt mekanismen för lägsta pris på bränntorv som föreslås i lagen kommer att, när den tas i bruk, gälla alla de aktörer som överskrider gränsen för den skattefria användningen av torv oberoende av om de omfattas av utsläppshandeln eller inte. Med avvikelse från det som föreslås i propositionen kunde tillämpningsområdet begränsas så, att tilläggsskatten endast skulle gälla sådana aktörer som omfattas av utsläppshandeln. Då skulle utvecklingen av marknadspriset på en utsläppsrätt endast påverka de aktörer för vilka själva marknadspriset på en utsläppsrätt har betydelse. En sådan begränsning av tillämpningsområdet för mekanismen för lägsta pris och tilläggsskatten skulle dock ha ofördelaktiga konsekvenser för målsättningen om att minska på energianvändningen av torv, och begränsningen skulle ytterligare öka nivåskillnaden mellan utsläppshandelssektorn och ansvarsfördelningssektorn i fråga om styrningen av utsläppshandeln. 

Enligt förslaget i propositionen ska marknadspriset på en utsläppsrätt omvandlas till euro per megawattimme genom att använda koefficienten 0,61. Koefficienten ska vara densamma i den kombinerade produktionen och den separata värmeproduktionen. I stället för det som föreslås i propositionen om omvandlingskoefficienten kunde man beakta olika aktörer och omvandlingskoefficienten kunde vara olika stor i den kombinerade produktionen och i den separata värmeproduktionen. Eftersom syftet med mekanismen för lägsta pris ändå är att försäkra att energianvändningen av torv minskar, är det befogat att i dess struktur betona den kombinerade produktionen, där den största delen av utsläppshandelssektorns skattepliktiga bränntorv används. 

Eftersom utvidgningen av den skattefria användningen av torv som föreslås i propositionen ska gälla alla användare av bränntorv, är det i praktiken fråga om en allmän sänkning av torvskatten med den skillnaden att den föreslagna skattefria andelen relativt sett minskar de mindre kraftverkens och värmecentralernas beskattning i högre grad än de större kraftverkens och värmecentralernas beskattning. Ändringen kunde således genomföras även genom att sänka den allmänna skattenivån på torv. En sänkning av energiskatten på torv med cirka en euro per megawattimme skulle ha en uppskattningsvis lika stor inverkan som det första skedets gräns på 10 000 megawattimmar Eftersom inverkningarna av en allmän sänkning av skatten skulle riktas i förhållande till hur mycket torv som använts, skulle den styrande verkan av slopandet av användningen av torv i fråga om de stora kraftverken och värmecentralerna inte vara lika effektiv som den föreslagna ändringen i propositionen om att utvidga den skattefria användningen. 

Både enligt de kalkylerade konsekvensbedömningar som VTT har gjort för den klimat- och energistrategi som är under beredning samt enligt de scenarier som AFRY har utarbetat för att stödja torvarbetsgruppens arbete, räcker den nuvarande skattenivån på torv för att försäkra att användningen av torv minskar med åtminstone hälften även utan mekanismen för lägsta pris. Om prisnivån på en utsläppsrätt mot förmodan sjönk till en mycket låg nivå för en längre tid, skulle man kunna reagera på det även med en separat skatteändring utan att justera mekanismen för lägsta pris. 

Remissvar

Sammanlagt lämnades 20 remissyttranden om utkastet till proposition. I flera yttranden konstaterades det att mekanismen för lägsta pris på torv är onödig då priset på en utsläppsrätt är på nuvarande nivå samt på den förväntade nivån. I vissa yttranden föreslogs det att bestämmelser om en mekanism för lägsta pris eller en skatteändring som ersätter den bör utfärdas först senare, om prisnivån på en utsläppsrätt mot all förmodan sjunker för en längre tid. I ett yttrande konstaterades det att beräkningssättet för det jämförelsetal som behövs för att fastställa tilläggsskatten är mycket komplicerat och att man som utgångsdata varit tvungen att använda vissa genomsnittliga värden som beskriver kraftverkens egenskaper. I ett yttrande togs det upp huruvida mekanismen för lägsta pris uppfyller grundlagens krav på bestämmelser i lag när det gäller skatt. Dessutom föreslogs det i ett yttrande att beräkningsformeln för mekanismen för lägsta pris ska beskrivas som en formel. Allmänt ansågs bestämningsgrunderna för tilläggsskatten på torv dock vara tydliga och förutsägbara. I ett yttrande föreslogs det att man istället för mekanismen för lägsta pris bör föreskriva om en flexibel mekanism där skatten på bränntorv omvänt beror på prisutvecklingen i fråga om utsläppsrätter. 

Remissinstanserna hade i huvudsak inget att yttra om nivån på det lägsta priset på torv eller omvandlingskoefficienten. I ett yttrande konstaterades det att det lägsta priset överensstämmer med tidigare utredningar och att omvandlingskoefficienten i enlighet med vad som föreslås bör basera sig på den kombinerade produktionen. I vissa yttranden konstaterades det att även om mekanismen för lägsta pris är onödig då priset på en utsläppsrätt är på nuvarande nivå kunde nivån på det lägsta priset vara högre. 

Allmänt ansågs det att en ändring av gränsen för den skattefria användningen av torv behövs. I vissa yttranden konstaterades det att ändringen är viktig med tanke på försörjningsberedskapen och att den stöder en kontrollerad övergång från energianvändningen av torv särskilt för mindre värmeanläggningar. Dessutom kan den förbättra situationen för torvföretagare. I ett yttrande konstaterades det att det för en rättvis omställnings skull är ett bättre alternativ att höja gränsen för den skattefria användningen, som lämpar sig bättre för små anläggningar, än att sänka energiskatten på torv. En del av remissinstanserna ansåg att ändringen av gränsen för den skattefria användningen av torv är motstridig med tanke på den övriga propositionen och Finlands klimatmål. I ett yttrande konstaterades det att konsekvenserna av ändringen inte har kunnat beräknas närmare än att utvidgningen bromsar upp minskningen av energianvändningen av torv, vilket medför osäkerhet om huruvida Finlands klimatmål uppnås och i fråga om de nya klimatåtgärder som krävs för att målet om klimatneutralitet ska uppnås. Dessutom har torvens ställning som bränsle inom försörjningsberedskapen inte kunnat motiveras. I ett yttrande föreslogs det att skattefördelen för torv ska slopas helt och hållet. I vissa yttranden betonades det att det vid avveckling av torvanvändningen är viktigt att säkerställa att torven inte ersätts enbart med skogsbiomassa. I vissa yttranden konstaterades det att ändringen inte bör hindra en snabb minskning av användningen av torv och att en rättvis omställning för torvföretagarna förutsätter stöd. 

I vissa yttranden konstaterades det att motiveringen till utvidgningen av registreringsskyldigheten inte är tillräckligt heltäckande i propositionen. Registreringsskyldigheten ökar i onödan den administrativa bördan för småanvändare av torv. I ett yttrande betonades det att skattepolitiken bör grunda sig på forskningsinformation om konsekvenserna av bestämmelserna och att det inte finns statistik över det nuvarande antalet kraftverk och värmecentraler som använder högst 5 000 megawattimmar torv per år. I ett yttrande föreslogs det att småanvändare av torv ska ha möjlighet att också registrera sig som användare av torv. 

I ett yttrande betonades också behovet av uppföljning och utvärdering samt att detta borde framhållas även i propositionen. 

Remissvaren föranledde inga ändringar i mekanismen för lägsta pris på torv eller i motiveringen till den. Bestämningsgrunderna för tilläggsskatten på torv föreskrivs i lag och därtill fastställs och publiceras beloppet för tilläggsskatten genom förordning av statsrådet. Bestämmelserna i 15 b § om gränsen för den skattefria användningen har ändrats i enlighet med remissvaren. Motiveringen till utvidgningen av registreringsskyldigheten har kompletterats till följd av remissvaren. Till 17 a § har det dessutom fogats en bestämmelse som gör det möjligt för småanvändare av bränntorv att verka som användare av bränntorv. Med anledning av yttrandena har också andra mindre preciseringar gjorts i motiveringen till propositionen. 

Specialmotivering

7.1  Lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen

1 §. I 1 mom. finns bestämmelser om energiinnehållsskatt, koldioxidskatt och energiskatt som tas ut på bränslen som punktskatt. Det föreslås att momentet ändras så att tilläggsskatt på bränntorv fogas till de skatter som tas ut. 

15 a §. Det föreslås att till lagen fogas en ny paragraf om en mekanism för lägsta pris på bränntorv. Enligt 1 mom. ska tilläggsskatt betalas på bränntorv om det jämförelsetal som energiskatten på bränntorv och marknadspriset på en utsläppsrätt utgör underskrider det lägsta priset som anges i momentet. Tilläggsskattens belopp utgörs då av differensen mellan det lägsta priset och jämförelsetalet. Om jämförelsetalet är större än det lägsta pris som anges i lagen behöver tilläggsskatt inte betalas. Tilläggsskatten kan inte vara negativ. Det lägsta priset på bränntorv föreslås vara 18,63 euro per megawattimme och det utgörs av energiskatten på bränntorv som är 5,70 euro per megawattimme och marknadspriset på en utsläppsrätt som är 21,20 euro per koldioxidton då omvandlingskoefficienten som anges i 2 mom. är 0,61. För att målsättningen om att minska på energianvändningen av torv ska uppnås försäkras det med hjälp av mekanismen för lägsta pris att bränntorven inte ersätter andra uppvärmningsbränslen eller sådana uppvärmningsformer som inte baserar sig på förbränning om priset på en utsläppsrätt sjunker till en låg nivå. Med hjälp av mekanismen för lägsta pris kommer de totala bränslekostnaderna för bränntorv på utsläppshandelssektorn att förbli en aning högre än kostnaderna för träflis då marknadspriset på bränntorv är cirka 13,20 euro per megawattimme och marknadspriset på träflis är cirka 25 euro per megawattimme. 

I 2 mom. anges det hur marknadspriset på en utsläppsrätt beräknas. Marknadspriset på en utsläppsrätt fastställs enligt auktionspriset vid de auktioner av utsläppsrätter som genomförts på den gemensamma auktionsplattformen för Europeiska unionens medlemsstater. För förutsägbarhetens skull ska den 12 månader långa granskningsperioden sträcka sig från början av oktober till slutet av september, varvid man varje år efter september månad kan beräkna marknadspriset på en utsläppsrätt samt det jämförelsetal och den tilläggsskatt som beräknas med hjälp av marknadspriset för följande kalenderår. Eftersom en utsläppsrätt motsvarar ett koldioxidton ska priset på en utsläppsrätt omvandlas så att det motsvarar en megawattimme. Eftersom största delen av bränntorv är frästorv som används i den kombinerade produktionen, ska omvandlingskoefficienten basera sig på frästorvens utsläppskoefficient, på relationen mellan värme och el som producerats i den kombinerade produktionen samt på kraftverkens totala effektivitet. Enligt Statistikcentralens bränsleklassificering 2021 är frästorvens utsläppskoefficient 107,6 koldioxidton per terajoule. Enligt statistiken är den mängd el som producerats i den kombinerade produktionen i genomsnitt 34 procent av den totala mängden värme. Då kraftverkets totala effektivitet är 85 procent blir omvandlingskoefficienten med två decimalers exakthet 0,61. Om marknadspriset på en utsläppsrätt vore exempelvis 19,00 euro och omvandlingskoefficienten 0,61 skulle priset på en utsläppsrätt omvandlat till euro per megawattimme vara 11,59 euro. Om energiskatten på bränntorv är 5,70 euro per megawattimme blir jämförelsetalet 17,29 euro per megawattimme. Jämförelsetalet blir då mindre än det lägsta priset på 18,63 euro och tilläggsskatt på 1,34 euro per megawattimme ska betalas. 

I 3 mom. föreskrivs det om tilläggsskattens tidsmässiga tillämpning och om att tilläggsskattens belopp fastställs genom förordning av statsrådet för varje kalenderår. Även om grunderna för bestämmande av tilläggsskatten finns i lagen är det för tydlighetens skull befogat att fastställa dess belopp. Förordningen ska ges första gången först när jämförelsetalet underskrider det lägsta priset. Beloppet av den tilläggsskatt som tidigare blivit fastställd genom förordning ska inte ändras om ändringen av medeltalet för marknadspriset på en utsläppsrätt är under en euro jämfört med det medeltal för marknadspriset som använts i den gällande förordningen. Förordningen bereds vid finansministeriet och publiceras i författningssamlingen. Eftersom tilläggsskatten ska tillämpas från och med ingången av det år som följer efter granskningsperioden, bestäms tilläggsskattens belopp dels enligt marknadspriserna på utsläppsrätter under det föregående kalenderåret och dels enligt det kalenderår som föregått det föregående kalenderåret. 

15 b §. Det föreslås att det till lagen fogas en ny paragraf där gränsen för den skattefria användningen av torv under åren 2022–2029 anges. Enligt paragrafen ska den bränntorv som används i värmeproduktion vara skattepliktig endast om användningen av torv i ett kraftverk eller i en värmecentral överskrider den gräns som anges i paragrafen. När gränsen överskrids ska den bränntorv som använts i värmeproduktion vara skattepliktig endast till den del som användningen överskrider gränsen. 

17 §. Paragrafen innehåller bestämmelser om registreringsskyldigheten för dem som använder bränntorv och tallolja. Det föreslås att paragrafen ändras så att paragrafen endast gäller användare av tallolja, eftersom den registreringsskyldighet som gäller användare av bränntorv ska finnas i lagens 17 a §. 

17 a §. Enligt förslaget fogas till lagen en ny paragraf med bestämmelser om den registreringsskyldighet som en användare av bränntorv har. Bestämmelsen i 1 mom. täcker den registreringsskyldighet som det föreskrivs om i den nuvarande 17 §, enligt vilken en användare av bränntorv ska registrera sig om användningen av torv för värmeproduktion överskrider 5 000 megawattimmar per år i ett kraftverk eller en värmecentral. Under åren 2022–2029 ska en motsvarande registreringsskyldighet även gälla en aktör vars användning av bränntorv för att producera värme i ett kraftverk eller en värmecentral överskrider den skattefria användningen enligt föreslagna 15 b §. En registrerad användare av bränntorv ska anmäla alla de kraftverk och värmecentraler för vilkas del gränsen för den skattefria användningen överskrids till registret. En sådan aktör ska lämna in en skattedeklaration om mängden bränntorv som används för varje skatteperiod som omfattar en kalendermånad. I lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ föreskrivs det om den registrerade skattskyldiges skatteperiod, om hur skatter deklareras och betalas samt om övriga beskattningsförfaranden. Närmare bestämmelser om vad anmälningsuppgifterna ska innehålla ges genom beslut av Skatteförvaltningen. 

Av orsaker som hänför sig till skattekontrollen ska registreringsskyldigheten utvidgas att gälla även sådana kraftverk och värmecentraler vars användning av torv för värmeproduktion underskrider gränsen för den skattefria användningen som anges i lagen. Ändringen behövs av orsaker som hänför sig till skattekontrollen, särskilt eftersom gränsen för den skattefria användningen av torv höjs till det dubbla samt ändras igen 2027 och 2030. Dessutom är det i fortsättningen möjligt att informera om de ändringar som man känner till och eventuella kommande ändringar då det finns uppgifter tillgängliga också om sådana användare av torv som använder högst 5 000 megawattimmar torv per år. Den registrerings- och anmälningsskyldighet som gäller småanvändare av torv motsvarar i stor utsträckning skyldigheterna för småskaliga elproducenter och är administrativt sett så lätt som möjligt. En bestämmelse om detta ska ingå i 2 mom., enligt vilken en användare av bränntorv ska registrera sig som en småanvändare av bränntorv när användningen av bränntorv underskrider gränsen för den skattefria användningen som anges i lagen. En småanvändare av bränntorv ska anmäla alla de kraftverk och värmecentraler för vilkas del användningen av torv underskrider gränsen för den skattefria användningen till registret. Syftet är att registreringsskyldigheten som gäller småanvändare av bränntorv inte ska gälla hushåll eller därmed jämförbara aktörer när de för eget bruk använder bränntorv för att producera värme. Ett förenklat beskattningsförfarande tillämpas på småanvändare av bränntorv då skatteperioden är ett kalenderår i stället för en kalendermånad. En småanvändare av bränntorv ska lämna in en skattedeklaration om den mängd bränntorv som används per kraftverk och värmecentral. Förslaget om det förenklade förfarandet ingår i den föreslagna ändringen av lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ. Om gränsen för den skattefria användningen av torv överskrids eller om verksamheten upphör under kalenderåret ska en småanvändare av bränntorv göra en anmälan om detta till Skatteförvaltningen. Eftersom det inte längre är fråga om en småanvändare av bränntorv när gränsen för den skattefria användningen av torv överskrids ska användaren av torv lämna in skattedeklarationerna för innevarande år retroaktivt. Eftersom skattedeklarationerna då kommer att lämnas in efter den sista inlämningsdagen som anges i 17 § 2 mom. i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ, påförs den skattskyldiga en förseningsavgift. Dessutom kommer skatten för den del som överskrider gränsen för den skattefria användningen av torv betalas efter den föreskrivna förfallodagen och därför beräknas dröjsmålsränta på skatten i enlighet med lagen om förseningsränta. Från och med år 2030 ska användare av torv betala skatt för all den bränntorv som de använt under kalenderåret om gränsen för den skattefria användningen av torv överskrids. En småanvändare av bränntorv som avses i 2 mom. kan om den så önskar registrera sig även som användare av torv och lämna in skattedeklarationer per kalendermånad. Detta behövs för sådana aktörer vars årliga användning av torv är på gränsen för den skattefria användningen eller annars är svår att förutse. Möjligheten minskar den administrativa börda som ändringar i registreringen orsakar både för myndigheterna och de skattskyldiga. 

I 3 mom. föreslås en hänvisning till 5 kap. i punktskattelagen. Enligt 31 § 1 mom. i punktskattelagen ska registreringsanmälan göras till Skatteförvaltningen när verksamheten inleds. Det faktum att de kraftverk och värmecentraler som underskrider gränsen för den skattefria användningen av bränntorv inte har behövt registrera sig bör beaktas i fråga om ikraftträdandet av lagen. 

7.2  Lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ

11 §. I paragrafen föreskrivs det om de skatteperioder som tillämpas på olika aktörer vid beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ. Det föreslås att 6 mom. ändras så att den skatteperiod på ett kalenderår som gäller småskaliga elproducenter även gäller registrerade småanvändare av bränntorv. Enligt lagens 2 § 6 mom. ska en småanvändare av bränntorv vara regelbundet skattskyldig. Enligt lagens 17 § 2 mom. ska en småanvändare av bränntorv lämna in en skattedeklaration senast på den allmänna förfallodagen i den andra kalendermånaden som följer på skatteperioden. En skattskyldig som har registrerat sig som småanvändare av bränntorv ska således lämna in en skattedeklaration till Skatteförvaltningen en gång om året. En småanvändare av bränntorv behöver inte betala energiskatt eller tilläggsskatt på torv, eftersom användningen av bränntorv kommer att ligga under gränsen för den skattefria användningen av bränntorv. 

Ikraftträdande

Lagarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2022.  

Sådana i 17 a § 2 mom. i elskattelagen avsedda småanvändare av bränntorv som bedriver verksamhet när lagen träder i kraft ska registrera sig som småanvändare av bränntorv inom sex månader från lagens ikraftträdande. 

Uppföljning och utvärdering

Konsekvenserna av ibruktagandet av mekanismen för lägsta pris på torv och ändringen av gränsen för den skattefria användningen av torv bör följas upp och utvärderas med tanke på målsättningen att minska på energianvändningen av torv och övriga mål i regeringsprogrammet. Med tanke på utvärderingen i efterhand är det viktigt att tillräckligt med resurser reserveras för Skatteförvaltningen, som verkställer beskattningen, för att följa upp konsekvenserna av ändringarna och övervaka att beskattningen är korrekt. 

10  Förhållande till andra propositioner

Propositionen har samband med regeringens proposition med förslag om ändring av lagstiftningen om energibeskattning (VM024:00/2021) som lämnas till riksdagen samtidigt och där det föreslås ändringar av samma 1 § i elskattelagen och 11 § i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ som i denna proposition. Lagförslagen i den nämnda propositionen ska behandlas i riksdagen i samband med lagförslagen i denna proposition. 

Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för år 2022 och avses bli behandlad i samband med den. 

Kläm 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

1. Lag om ändring av lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen (1260/1996) 1 § 1 mom. och 17 §, sådana de lyder, 1 § 1 mom. i lag 1226/2018 och 17 § i lag 768/2020, samt 
fogas till lagen nya 15 a, 15 b och 17 a § som följer: 
1 § 
För elström, stenkol, bränntorv, naturgas, tallolja och de i 2 a § avsedda produkterna ska till staten som punktskatt (accis) betalas energiinnehållsskatt, koldioxidskatt, energiskatt och tilläggsskatt i enlighet med vad som föreskrivs i denna lag. Vid beräkningen av koldioxidskatten ska de ekvivalenta koldioxidutsläppen under bränslets hela livscykel beaktas. 
Kläm 
15 a § 
Utöver vad som föreskrivs i 15 § 1 mom. ska tilläggsskatt för bränntorv betalas om summan av skatten på bränntorv enligt skattetabell 2 i bilagan och marknadspriset på en utsläppsrätt (jämförelsetal) underskrider det lägsta priset på 18,63 euro per megawattimme. Tilläggsskattens belopp utgörs av differensen mellan det lägsta priset och jämförelsetalet med två decimalers noggrannhet. 
Marknadspriset på en utsläppsrätt bestäms som ett aritmetiskt medeltal för auktionspriset vid de auktioner av utsläppsrätter som genomförts på den gemensamma auktionsplattformen för Europeiska unionens medlemsstater under en granskningsperiod på 12 månader som sträcker sig från den 1 oktober till den 30 september. Det sålunda fastställda priset omvandlas till euro per megawattimme genom att använda koefficienten 0,61. 
Den tilläggsskatt som avses i 1 mom. tas ut från ingången av det kalenderår som följer efter varje granskningsperiod. Beloppet för tilläggsskatten fastställs genom förordning av statsrådet. Ett nytt belopp för tilläggsskatten kan fastställas genom förordning av statsrådet endast om medeltalet för marknadspriset på en utsläppsrätt som beräknats enligt 2 mom. ändras med minst en euro jämfört med det medeltal för marknadspriset på en utsläppsrätt som används i den ikraftvarande förordningen. 
15 b § 
Oberoende av vad som föreskrivs i 15 § 1 mom. och 15 a § betalas inte skatt på sådan bränntorv vars årliga användning för värmeproduktion uppgår till högst: 
1) 10 000 MWh under åren 2022–2026, 
2) 8 000 MWh under åren 2027–2029. 
17 § 
En användare som avses i 15 § 2 mom. ska registrera sig som skattskyldig. Bestämmelser om registreringsförfarandet finns i 5 kap. i punktskattelagen. 
17 a § 
Den som i sitt kraftverk eller i sin värmecentral använder bränntorv för att producera värme ska registrera sig som skattskyldig. 
Om användningen av bränntorv för värmeproduktion i ett kraftverk eller i en värmecentral underskrider den i 15 § 1 mom. eller i 15 b § nämnda mängden ska användaren registrera sig som småanvändare av bränntorv. En småanvändare av bränntorv kan dock registrera sig även som skattskyldig i enlighet med 1 mom.  
Bestämmelser om registreringsförfarandet finns i 5 kap. i punktskattelagen. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
Sådana i 17 a § 2 mom. avsedda småanvändare av bränntorv som bedriver verksamhet när denna lag träder i kraft ska registrera sig som småanvändare av bränntorv inom sex månader från ikraftträdandet av denna lag. 
 Slut på lagförslaget 

2. Lag om ändring av 11 § i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016) 11 § 6 mom., sådant det lyder i lag 783/2020, som följer: 
11 § Skatteperiod 
Kläm 
Den skatteperiod som ska tillämpas vid beskattningen av elström för småskaliga producenter som avses i 2 § 1 mom. 5 b-punkten i lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen samt vid beskattningen av småanvändare av bränntorv som avses i 17 a § 2 mom. i den lagen är ett kalenderår. 
Kläm 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 27 september 2021 
Statsminister Sanna Marin 
Finansminister Annika Saarikko