Senast publicerat 08-10-2020 14:52

Regeringens proposition RP 160/2020 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om ersättning för utbildning och 2 och 3 § i lagen om ekonomiskt understödd utveckling av yrkeskompetensen

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om ersättning för utbildning och lagen om ekonomiskt understödd utveckling av yrkeskompetensen ändras. 

Enligt förslaget upphävs eller ändras de bestämmelser i lagarna som gäller betalning av utbildningsersättning till statliga ämbetsverk och inrättningar. I praktiken innebär detta att statens ämbetsverk och inrättningar inte längre omfattas av det så kallade systemet för utbildningsersättning. I lagen om ersättning för utbildning föreslås dessutom ändringar av teknisk natur. 

Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2021 och avses bli behandlad i samband med den. 

Avsikten är att de föreslagna lagarna ska träda i kraft den 1 januari 2021. 

MOTIVERING

Bakgrund och beredning

I ett ramavtal för att trygga Finlands konkurrenskraft och sysselsättning som ingicks hösten 2011 kom arbetsmarknadsorganisationerna överens om att arbetstagarnas möjligheter att uppdatera yrkeskompetensen och utveckla kunnandet ska förbättras i syfte att underlätta anpassningen till förändringar, öka produktiviteten i arbetet och förlänga yrkeskarriärerna. I avtalet ingick också skrivningar om utveckling av personalplaner enligt samarbetslagarna. I mars 2013 kom arbetsmarknadsorganisationerna överens om en handlingsmodell för kompetensutveckling. Med hjälp av modellen genomfördes den föresats i ramavtalet och i regeringens åtagande som gäller de anställdas rätt till utbildning under tre dagar. 

I den handlingsmodell som arbetsmarknadens parter godkände ingick överenskommelser om ändringar i lagen om samarbete inom företag, om införande av ett särskilt incitament enligt lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet, om innehållet i en ny speciallag om utbildning som berättigar till ett skatteincitament och om ändring av beskattningen av arbetstagare i samband med den. Det avtalades dessutom om att liknande ändringar ska genomföras också inom den offentliga sektorn. 

Lagen om ekonomiskt understödd utveckling av yrkeskompetensen (1136/2013) och lagen om ersättning för utbildning (1140/2013) trädde i kraft den 1 januari 2014. Den första ansökningsomgången för utbildningsersättningar genomfördes våren 2015, då statens ämbetsverk och inrättningar ansökte om ersättning av finansministeriet för utbildning som ordnades 2014. 

Det har inte gjorts någon officiell utvärdering av hur lagstiftningen och systemet för utbildningsersättning fungerar. Statens ämbetsverk och inrättningar har dock ända från början förhållit sig mycket kritiska till systemet. Finansministeriet tillsatte i januari 2019 en arbetsgrupp för omställningsskyddet (VM013:00/2019). I arbetsgruppen deltog också statens huvudavtalsorganisationer Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL och Fackförbundet Pro. Arbetsgruppen hade till uppgift att kartlägga eventuella behov av att utveckla principerna för omställningsskyddet och att reformera styrningen och stödet i situationer där omställningsskydd behövs. I samband med detta skulle arbetsgruppen behandla behoven av att ändra den utbildningsersättning som avsetts för statliga ämbetsverk. 

Enligt arbetsgruppen bör man överväga möjligheten att lösgöra den statliga sektorn från systemet för utbildningsersättning. I praktiken innebär detta ändringar i ovannämnda lagar om ersättning för utbildning och om ekonomiskt understödd utveckling av yrkeskompetensen. Däremot föreslås inga ändringar i lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar, där det föreskrivs om skyldighet att göra upp en utbildningsplan. 

Arbetsgruppen anser att man i stället för att ha ett system för utbildningsersättning bör överväga om den finansiering som inom systemet för utbildningsersättning anvisas för statens arbetsplatser effektivare än för närvarande kunde riktas till att stödja omställningsskyddet t.ex. via en separat omställningsskyddsfond. Detta kan genomföras genom att finansieringen i statsbudgeten kapitaliseras under ett moment som är avsett för finansiering av omställningsskyddet. 

Ämbetsverken ansvarar för anpassningen av sin verksamhet, om den ekonomiska situationen eller verksamhetsmässiga omställningar kräver det. I praktiken har det dock visat sig att ämbetsverkens möjligheter att stödja sin personal vid omställningar varierar avsevärt. Ur statskoncernens synvinkel skulle en separat finansiering för stödjande av omställningsskyddet stärka en så jämlik behandling av personalen som möjligt vid olika omställningar och förenhetliga genomförandet av omställningar medan det funktionella ansvaret ändå kvarstår hos ämbetsverken. 

Bakgrundsmaterialet till regeringens proposition finns tillgängligt på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod VM077:00/2020. 

Nuläge och bedömning av nuläget

Våren 2020 genomfördes den sjätte ansökningsomgången för utbildningsersättningar. Antalet utbildningsersättningar som årligen betalas till ämbetsverken har under årens lopp stabiliserats på en nivå av knappt tre miljoner euro. 

Statens ämbetsverk och inrättningar har från första början riktat kritik mot hur systemet för utbildningsersättning fungerar. Systemet för utbildningsersättning anses vara gammalmodigt med tanke på modern kompetensutveckling. Det upplevs vara administrativt tungt att ansöka om utbildningsersättning, eftersom man utöver utbildningsvolymerna också måste granska olika kriterier som definierar utbildningens kvalitet och varaktighet. För många enskilda ämbetsverk blir ersättningsbeloppet så lågt att det inte har någon betydelse för utvecklingen av kompetensen hos ämbetsverkets personal. Den tid som används för ansökningsprocessen äter upp den ekonomiska nytta som ersättningarna ger. En del ämbetsverk har därför beslutat att inte alls ansöka om utbildningsersättning. Staten är också den enda arbetsmarknadssektor som inte får merinkomster via systemet för utbildningsersättning. Överföringen av anslaget från ett moment till ett annat medför extra administrativt arbete. 

Den statliga arbetsgivaren har alltid förhållit sig positiv till kompetensutveckling och utbildning för personalen. Enligt arbets- och näringsministeriets arbetslivsbarometer för 2018 har den tid som använts för utbildning minskat inom alla sektorer. Inom staten var utbildningarnas längd dock fortfarande betydligt längre än inom andra sektorer. Utbildningarna varade i genomsnitt 8 arbetsdagar för statsanställda, 4,6 arbetsdagar för anställda inom den privata servicen, 4,8 arbetsdagar för kommunala löntagare och 4,1 arbetsdagar för dem som arbetar inom industrin. Statsanställda utvecklade också sin kompetens oftast. Nästan 70 procent hade studerat självständigt i arbetet och med hjälp av material på nätet. 

Enligt statens personalberättelse för 2019 användes sammanlagt i genomsnitt 1 981 euro per årsverke för personalinvesteringar, dvs. förbättring av arbetstillfredsställelsen, arbetskonditionen och kompetensen samt företagshälsovården. Beloppet är något under hundra euro mer än året innan. År 2019 är det tredje året i följd som personalinvesteringarna per årsverke ökade. Av personalinvesteringarna används 53 procent till personalutbildning och personalutveckling, 27 procent till företagshälsovård, 11 procent till rekreationsverksamhet och 8 procent till förbättring av arbetskonditionen. Jämfört med föregående år investerades i euro mindre i företagshälsovård och mer i personalutbildning och andra objekt. Uppgifterna om personalinvesteringar baserar sig på redovisningen av arbetstid och frånvaro i Kieku-systemet, och siffrorna underskattar sannolikt i synnerhet i vilken omfattning och hur ofta investeringar görs i kompetensutveckling och utbildning. 

En stor del av det arbete som utförs inom staten är sakkunnigarbete som kräver hög utbildning och fortgående upprätthållande av kompetensen. År 2019 användes i genomsnitt 2,9 arbetsdagar per årsverke för personalutbildning och utbildningen varade i genomsnitt 6,9 arbetsdagar per utbildningsdeltagare. År 2019 var andelen anställda som deltog i personalutbildning var 41,7 procent. Fram till 2019 hade andelen ökat med 11,9 procentenheter. Jämfört med 2010 har antalet utbildningsdagar ökat med 0,8 dagar. 

Utifrån statistiska uppgifter är det inte möjligt att dra direkta slutsatser om hur systemet för utbildningsersättning inverkar på utbildningsvolymen för statsanställda. Kompetensutveckling omfattar många aspekter som inte går ihop med systemet för utbildningsersättning. Enligt finansministeriets ståndpunkt och responsen från ämbetsverken styr inte utbildningsersättningen ämbetsverkens planer för och investeringar i utveckling av personalens yrkesskicklighet och kunnande. Därför inverkar slopandet av ersättningen inte nämnvärt på framtida investeringar i kompetensutveckling. 

Målsättning

Syftet med propositionen är att lösgöra statens arbetsplatser från systemet för för utbildningsersättning. Det anslag som frigörs riktas till utveckling av omställningsskyddet för statsanställda. 

Förslagen och deras konsekvenser

4.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att lagen om ersättning för utbildning (1140/2013) och 2 och 3 § i lagen om ekonomiskt understödd utveckling av yrkeskompetensen (1136/2013) ändras. I lagarna upphävs eller ändras de bestämmelser i lagarna som gäller betalning av utbildningsersättning till statliga ämbetsverk och inrättningar. I praktiken innebär detta att statens ämbetsverk och inrättningar inte längre omfattas av det så kallade systemet för utbildningsersättning. Dessutom föreslås det att det i lagen om ersättning för utbildning görs korrigeringar av teknisk natur, där Arbetslöshetsförsäkringsfondens namn ändras till Sysselsättningsfonden. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

År 2020 betalades sammanlagt 2,7 miljoner euro i utbildningsersättningar till statliga ämbetsverk och inrättningar för utbildning som ordnades under 2019. Det årliga ersättningsbeloppet har stabiliserats på en nivå av knappt tre miljoner euro. 

I statsbudgeten har under moment 28.60.12 Kompetensutveckling reserverats sammanlagt 18 miljoner euro, varav cirka tre miljoner euro är avsedda att användas till utbildningsersättningar till statens ämbetsverk och inrättningar och cirka 15 miljoner euro till ersättning till Sysselsättningsfonden. Enligt 10 § i lagen om ersättning för utbildning betalar finansministeriet till Sysselsättningsfonden kalenderårsvis det belopp som fonden betalat ut i utbildningsersättning till arbetsgivarna. Till denna del förblir situationen oförändrad. 

Det föreslås att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2021. Till följd av detta behöver ämbetsverken inte längre följa genomförandet av utbildningarna med tanke på ansökan om utbildningsersättning och det administrativa arbetet i anslutning till ansökan om utbildningsersättning och uppföljning av utbildningarna minskar. Våren 2021 genomförs den sista ansökningsomgången för utbildningsersättning, och då betalas ersättning för utbildning som ordnats under 2020. Också finansministeriets administrativa arbete minskar i och med att det administrativa arbetet i anslutning till finansieringen av systemet för utbildningsersättning, ansökan om ersättning och beredningen av beslut inte längre utförs. Inom statsförvaltningen som helhet medför ändringen en minskning av arbetsmängden inom personalförvaltningen, vilket är i linje med målet i planen för de offentliga finanserna att minska antalet årsverken inom personalförvaltningen. 

Förslaget ökar statens utgifter för en viss tid med uppskattningsvis 2,5 miljoner euro 2021. Beloppet reserveras i budgeten för utveckling av omställningsskyddet för statsanställda. Propositionens eventuella konsekvenser för statsbudgetens struktur bedöms i samband med beredningen av budgetpropositionen. Den utgiftsökning som riktas till 2021 beror på att det 2021 fortfarande betalas utbildningsersättning till statliga ämbetsverk och inrättningar för utbildning som ordnats under 2020. Den föreslagna ändringen kommer att vara kostnadsneutral från och med början av 2022, då det anslag på tre miljoner euro för utbildningsersättningar som reserverats för statliga ämbetsverk och inrättningar slopas i statsbudgeten. 

Kostnaderna för omställningsskyddet realiseras alltid i efterhand. Vid statliga ämbetsverk och inrättningar har det förts relativt få samarbetsförhandlingar som lett till betydande personalminskningar. Den årliga variationen i fråga om användningen av omställningsskyddet kan vara stor på grund av omställningar vid ämbetsverken och en utvidgning av omställningsskyddet så att ersättningen av kostnaderna koncentreras till finansministeriet kan också öka användningen av omställningsskyddsåtgärder och kostnaderna för dem. Bedömningen av anslagsbehovet försvåras av att det till stöd för bedömningen inte finns specificerade kostnadsuppgifter om statens bokslut. Det anslag på 2,5 miljoner euro som föreslås bli reserverat för omställningsskyddet 2021 är en uppskattning och anslagsnivån måste ses över när uppgifter om användningen av omställningsskyddet samlats in. 

Alternativa handlingsvägar

Vid beredningen av propositionen har det inte separat utretts andra alternativ. Om man vill lösgöra statens arbetsplatser från systemet för utbildningsersättning är det enda alternativet att ändra lagstiftningen. 

Remissvar

Under remissbehandlingen kom det in sammanlagt 19 utlåtanden om regeringspropositionen till finansministeriet. Remissyttranden lämnades av Kyrkans arbetsmarknadsverk, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, Tjänstemannacentralorganisationen STTK rf, Akava ry, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, Fackförbundet Pro, Sysselsättningsfonden, Huvudstaben, kommunikationsministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, justitieministeriet, försvarsministeriet, inrikesministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, arbets- och näringsministeriet, utrikesministeriet, miljöministeriet, statsrådets kansli och finansministeriets budgetavdelning. I justitieministeriets utlåtande ingick också utlåtanden av de till förvaltningsområdet hörande Riksfogdeämbetet, Södra Finlands rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt, Sydöstra Finlands rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt, Norra Finlands rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt, Åklagarväsendet och Domstolsverket. I inrikesministeriets utlåtande ingick också utlåtanden av de till förvaltningsområdet hörande Nödcentralsverket, Räddningsinstitutet, Skyddspolisen, Migrationsverket, Polisstyrelsen och Gränsbevakningsväsendet. 

I remissyttrandena ansågs överlag att propositionen och dess mål är motiverade och kan understödjas och förslaget motsattes inte. Försvarsministeriet och Huvudstaben framförde reservationer. Försvarsmakten har varit den största enskilda ersättningstagaren i systemet för utbildningsersättning. Ministerierna och ämbetsverken fäste i sina utlåtanden särskild uppmärksamhet vid systemets administrativa tungroddhet och arbetsbördan i samband med ansökan om ersättning. Systemets betydelse för utvecklingen av kompetensen hos statsanställda ansågs vara liten, eftersom utbildningsbegreppet enligt systemet endast täcker en del av de nuvarande metoderna för kompetensutveckling. Å andra sidan lyfte man fram behovet av att även i fortsättningen satsa på utveckling av personalens kompetens och de medel som står till förfogande för detta, t.ex. genom att på motsvarande sätt öka ämbetsverkens omkostnader. 

Finansministeriets budgetavdelning fäste i sitt utlåtande särskild uppmärksamhet vid bedömningarna av propositionens ekonomiska konsekvenser. Det föreslogs att konsekvensbedömningen i propositionsutkastet kompletteras i fråga om ökningen av produktiviteten vid statens ämbetsverk och inrättningar och de merkostnader som ändringen medför. Dessutom hade budgetavdelningen synpunkter på de punkter i propositionsutkastet som gäller budgetens struktur och begreppen i den. Propositionens konsekvensbedömning har utifrån utlåtandet ändrats och preciserats. 

Ministerierna och ämbetsverken framförde i sina utlåtanden också åsikter om omställningsskyddet och dess detaljer samt om grunderna för vuxenutbildningsstödet. De har dock inte beaktats vid beredningen av propositionen, eftersom propositionen inte innehåller några ändringar som gäller innehållet i omställningsskyddet eller vuxenutbildningsstödet. Finansministeriet har dock fått kännedom om de synpunkter som gäller omställningsskyddet. 

De centralorganisationer på arbetsmarknaden som avgett utlåtande hade inget att anmärka på propositionen. Statens huvudavtalsorganisationer har varit med i finansministeriets arbetsgrupp som behandlat utvecklingen av omställningsskyddet. Propositionen baserar sig på det arbete som utförts av arbetsgruppen. FFC påpekade att det inte har gjorts en officiell utvärdering av hur väl lagstiftningen och systemet för utbildningsersättning fungerar och att eventuella behov av att reformera systemet inte har utretts. STTK och Fackförbundet Pro fäste i sina utlåtanden uppmärksamhet vid en tillräcklig finansiering av omställningsskyddet och föreslog att det skapas en mekanism för att säkerställa detta. 

Specialmotivering

7.1  Lagen om ersättning för utbildning

2 §.Tillämpningsområde. Paragrafen ändras så att statliga ämbetsverk och inrättningar lämnas utanför tillämpningsområdet. Dessutom stryks omnämnandet av tjänstemän i 2 mom. 

3 §.Verkställighet av lagen. I paragrafen stryks hänvisningen till finansministeriet som verkställare av lagen i fråga om statliga ämbetsverk samt hänvisningen till statstjänstemannalagen i fråga om preciseringen av ämbetsverk. Arbetslöshetsförsäkringsfondens namn ändras till Sysselsättningsfonden. 

5 §. Utbildningsersättningens storlek. Det föreslås att 3 mom. ändras. I 3 mom. stryks den andra meningen, där det föreskrivs om beräkningen av den genomsnittliga dagslönen vid statens ämbetsverk. 

6 §.Ansökan om utbildningsersättning. Paragrafen ändras så att omnämnandet om att statliga myndigheter ansöker om utbildningsersättning hos finansministeriet stryks. Arbetslöshetsförsäkringsfondens namn ändras till Sysselsättningsfonden. 

7 §.Förfarandet vid ansökan om utbildningsersättning hos finansministeriet. Paragrafen föreslås bli upphävd. Paragrafen är onödig när staten lösgör sig från systemet för utbildningsersättning. 

10 §.Finansiering av utbildningsersättningen. Arbetslöshetsförsäkringsfondens namn ändras till Sysselsättningsfonden. 

7.2  Lagen om ekonomiskt understödd utveckling av yrkeskompetensen

2 §. Tillämpningsområde. Det föreslås att 2 mom. ändras så att statliga ämbetsverk och inrättningar lämnas utanför tillämpningsområdet. I 3 mom. stryks omnämnandet av tjänstemän. 

3 §.Utbildningsplan. Det föreslås att 2 mom. ändras. I 2 mom. stryks hänvisningen till staten som arbetsgivare och till lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar. 

Ikraftträdande

Det föreslås att lagarna träder i kraft den 1 januari 2021. 

Förhållande till andra propositioner

Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2021 och avses bli behandlad i samband med den. Propositionens eventuella konsekvenser för statsbudgetens struktur bedöms i samband med beredningen av budgetpropositionen. 

Förslaget ökar statens utgifter med uppskattningsvis 2,5 miljoner euro 2021. År 2021 betalas till statliga ämbetsverk och inrättningar utbildningsersättning för utbildning som ordnats under 2020 och samtidigt reserveras anslag för kostnaderna för omställningsskyddet. Den föreslagna ändringen kommer att vara kostnadsneutral från och med början av 2022, då det anslag på tre miljoner euro för utbildningsersättningar som reserverats för statliga ämbetsverk och inrättningar slopas i statsbudgeten. 

Kläm 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

1. Lag om ändring av lagen om ersättning för utbildning 

I enlighet med riksdagens beslut 
upphävs i lagen om ersättning för utbildning (1140/2013) 7 § och 
ändras 2 och 3 §, 5 § 3 mom. samt 6 och 10 §, av dem 5 § 3 mom. sådant det lyder i lag 1277/2016, som följer: 
2 § 
Tillämpningsområde 
Denna lag tillämpas på ersättande av kostnader som ordnandet av utbildning orsakar (utbildningsersättning) för de arbetsgivare som inte har rätt till utbildningsavdrag enligt 56 § 6 mom. i lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet (360/1968) eller 10 f § 6 mom. i inkomstskattelagen för gårdsbruk (543/1967). Denna lag tillämpas dock inte på statliga ämbetsverk och inrättningar, riksdagens kansli, republikens presidents kansli, riksdagens justitieombudsmans kansli, statens revisionsverk, Finlands Bank eller Folkpensionsanstalten. Lagen tillämpas inte heller på hushållsarbetsgivare. 
Vad som i denna lag föreskrivs om arbetstagare gäller även tjänsteinnehavare. 
3 § 
Verkställighet av lagen 
För verkställigheten av denna lag svarar Sysselsättningsfonden. 
5 § 
Utbildningsersättningens storlek 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
Den genomsnittliga dagslönen beräknas så att den lönesumma enligt 19 a § i lagen om finansiering av arbetslöshetsförmåner (555/1998), nedan finansieringslagen, som utgör grund för arbetsgivarens arbetslöshetsförsäkringspremie divideras med det genomsnittliga antal arbetstagare som arbetsgivaren har i sin tjänst och den kvot som på detta sätt fås divideras med talet 200. 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
6 § 
Ansökan om utbildningsersättning 
Arbetsgivare som omfattas av denna lags tillämpningsområde ansöker om utbildningsersättning hos Sysselsättningsfonden. 
10 § 
Finansiering av utbildningsersättningen 
Finansministeriet betalar till Sysselsättningsfonden på ansökan kalenderårsvis det belopp som fonden betalat ut i utbildningsersättning till arbetsgivarna. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 

2. Lag om ändring av 2 och 3 § i lagen om ekonomiskt understödd utveckling av yrkeskompetensen 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om ekonomiskt understödd utveckling av yrkeskompetensen (1136/2013) 2 § 2 och 3 mom. samt 3 § 2 mom. som följer: 
2 § 
Tillämpningsområde 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
Denna lag tillämpas dock inte på statliga ämbetsverk och inrättningar och på riksdagens justitieombudsman och biträdande justitieombudsmän, och inte heller på tjänstemännen vid riksdagens kansli, republikens presidents kansli, riksdagens justitieombudsmans kansli eller statens revisionsverk eller på Finlands Banks och Folkpensionsanstaltens tjänstemän och anställda, om inte något annat föreskrivs i lag. Lagen tillämpas inte heller på hushållsarbetsgivare. 
Vad som i denna lag föreskrivs om arbetstagare gäller även tjänsteinnehavare. 
3 § 
Utbildningsplan 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
I fråga om de företag som omfattas av tillämpningsområdet för lagen om samarbete inom företag (334/2007) betraktas en plan enligt 16 § i den lagen som sådan plan som avses i 1 mom. I fråga om de arbetsgivare som omfattas av tillämpningsområdet för lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare (449/2007) betraktas en plan enligt 4 a § i den lagen som en sådan plan. 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 8 oktober 2020 
StatsministerSannaMarin
KommunministerSirpaPaatero