1.1.1  Offentlig reglerad satellittjänst

Positions- och tidsdata från satellitpositioneringssystem har blivit en viktig del av vardagen i det finländska samhället. Utöver att många konsumenttillämpningar använder sig av satellitpositioneringssystemen är det även många centrala funktioner i samhället som stöder sig på dem. Till exempel hanteringen av myndigheternas larmuppdrag och elnät, banktjänster och datakommunikationsnät kräver exakta positions- eller tidsdata från satellitpositioneringssystemen för att fungera. 

Enligt den bedömning Europeiska unionens rymdprogrambyrå (EUSPA) har gjort kommer marknaden för produkter och tjänster som utnyttjar satellitpositioneringsteknik att växa snabbt under de närmaste åren. Rymdprogrambyrån förutspår att den globala marknaden kommer att växa till 325 miljarder euro före 2029, varav försäljningen av utrustning står för cirka 95 miljarder euro. År 2019 användes över 6 miljarder apparater och anordningar med satellituppföljningsmottagare i världen. År 2029 beräknas redan mer än 10 miljarder motsvarande anordningar vara i bruk. 

EU:s satellitpositioneringssystem Galileo är ett globalt system och det enda som drivs under civil kontroll, och som, när det blir klart, är avsett att fungera parallellt med Förenta staternas globala positioneringssystem (Global Positioning system, GPS), Rysslands satellitsystem Glonass och Kinas satellitsystem Beidou. I motsats till andra positioneringssystem drivs och finansieras Galileo av EU:s medlemsstater. Därför är användningen av systemet inte vid krissituationer i världen förenad med några oförutsedda säkerhets- eller handelspolitiska osäkerhetsfaktorer sett ur EU:s medlemsstaters synvinkel.  

Galileo producerar många olika slags tjänster för positions- och tidsbestämning för EU:s medlemsstater. Största delen av tjänsterna är öppna, det vill säga tillgängliga för vem som helst. EU:s medlemsstater har dock centrala aktörer med tanke på samhällenas störningsfria funktion, säkerhet, försvar och försörjningsberedskap för vilka den öppna signal som Galileo producerar inte är tillräcklig. Dessa aktörer behöver tillgång till en satellitpositioneringstjänst som är funktionssäker också under kris- och undantagsförhållanden. Dessutom vill medlemsstaterna att de system som är kritiska med tanke på den nationella säkerheten och försörjningsberedskapen ska stödja sig på system vars utveckling och användning de kan delta i på nationell nivå. 

En av de särskilda tjänster Galileo erbjuder är en offentlig reglerad satellittjänst (Public Regulated Service, nedan kallad PRS-tjänst) som tillhandahåller tekniskt och funktionellt säkerställda, kontinuerliga tjänster för positions- och tidsbestämning som garanterar att sådana vitala funktioner som är beroende av satellitnavigering kan fortsätta oavbrutet under alla omständigheter, även i krissituationer. Ibruktagandet av PRS-tjänsten innebär att myndighetsaktörer och andra aktörer som är kritiska med tanke på samhällets funktion i fortsättningen är oberoende av utomeuropeiska system för positions- och tidsbestämning. 

PRS-tjänsten baserar sig på mottagning av signaler från Galileo-satelliter. Den är helt och hållet reserverad för användare som har bemyndigats av den offentliga förvaltningen och som ska tryggas störningsfri och korrekt lokaliseringsinformation under alla förhållanden. PRS-tjänsten strävar efter att ge auktoriserade användare en tillförlitlig signal trots störningar och avsiktlig påverkan och vilseledning (ett s.k. kontinuitetslöfte). Detta baserar sig på att PRS-tjänstens signal är krypterad och signalens sändareffekt är större än de öppna tjänsternas sändareffekt. PRS-tjänsten tål både avsiktlig cyberpåverkan och oavsiktliga störningar bättre än de öppna tjänsterna. Ibruktagandet av PRS-tjänsten är medlemsstaternas viktigaste gemensamma cybersäkerhetsprojekt under de närmaste åren. Tidtabellen för ibruktagandet av PRS-tjänsten har ofta skjutits upp i unionsbehandlingen. Detta beror på tekniska utmaningar i samband med utvecklingen av EU:s program för satellitbaserad positionsbestämning Galileo, bland annat när det gäller att bygga upp system för markstationer som stöder programmet. Enligt de uppgifter som föreligger hösten 2022 kommer tjänsten att vara i operativ användning i unionen år 2025, då den tas i bruk också i Finland. 

På föredragning från kommunikationsministeriet slog statsrådets finanspolitiska ministerutskott vid sitt möte den 24 november 2020 VN/7677/2019, föredragningslista finanspolitiska ministerutskottet E/31, den 24 november 2020. fast att Finland ska ta i bruk Galileo-systemets PRS-tjänst nationellt. Kommunikationsministeriet har under flera års tid berett riktlinjerna för ibruktagandet i samarbete med sju andra ministerier (jord- och skogsbruksministeriet, justitieministeriet, försvarsministeriet, inrikesministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, arbets- och näringsministeriet och finansministeriet).  

När finanspolitiska ministerutskottet förordade införandet av PRS-tjänsten i Finland, understödde utskottet samtidigt kommunikationsministeriets förslag om de framtida nationellt auktoriserade användargrupperna för PRS-tjänsten, den nationella modellen för ibruktagandet av tjänsten, finansieringsmodellen för användning av tjänsten, som baserar sig på bruksavgifter, samt ministerieexperternas vid tidpunkten bästa möjliga uppskattning av antalet användare av tjänsten under de kommande åren och av införandets totala inverkan på anslagen inom statsfinanserna. I enlighet med finanspolitiska ministerutskottets beslut ska aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy vara tillhandahållare av den offentliga reglerade satellittjänsten. Bolagets uppdrag är en offentlig förvaltningsuppgift och en sådan uppgift kan anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag. 

Finanspolitiska ministerutskottet konstaterade när det förordade ibruktagandet av PRS-tjänsten att medlemsstaterna inte betalar separata bruksavgifter till EU för användningen av Galileosystemets tjänster. Medlemsstaterna finansierar dock rymd- och satellitprojekt som genomförs gemensamt av EU och Europeiska rymdorganisationen (ESA). Till exempel Finland har före utgången av 2022 finansierat Galileosystemet med sammanlagt cirka 480 miljoner euro. Finland finansierar Galileosystemet med cirka 30 miljoner euro om året. Ur Finlands synvinkel är det förnuftigt att utnyttja Galileosystemets tjänster för positions- och tidsbestämning nationellt. Av dessa tjänster är det uttryckligen den certifierade PRS-tjänsten som ger finländarna och det finländska samhället det största mervärdet.  

Finanspolitiska ministerutskottet understödde i sina slutsatser också motiveringarna till ett nationellt ibruktagande av PRS-tjänsten. Ibruktagandet av PRS-tjänsten stöder de finländska målen för den övergripande säkerheten enligt säkerhetsstrategin för samhället, säkerställandet av den nationella cybersäkerheten och Finlands nationella försörjningsberedskap. I statsrådets beslut om målen med försörjningsberedskapen (1048/2018) konstateras det att tyngdpunkten i Finlands försörjningsberedskapsåtgärder under de närmaste åren flyttas mot att säkerställa den kritiska infrastrukturens funktion. Tryggade positionsbestämnings- och tidsdatasystem är enligt beslutet ett av prioritetsområdena när det gäller försörjningsberedskapsåtgärderna. 

Finlands mål är att ta PRS-tjänsten i bruk nationellt i så bred utsträckning som möjligt. Detta innebär att PRS-tjänsten utöver användarna inom den offentliga förvaltningen också i så heltäckande och stor utsträckning som möjligt ska ha sådana företag som användare som är kritiska med tanke på försörjningsberedskapen. Endast på detta sätt kan man uppnå det mål för cybersäkerheten som ställts upp för det nationella ibruktagandet av PRS-tjänsten, enligt vilket aktörer inom branscher som är kritiska med tanke på samhällets störningsfria funktion före utgången av det innevarande decenniet ska ha tillgång till certifierade tjänster för positions- och tidsbestämning som är oberoende av positioneringssystemen utanför Europa. PRS-tjänsten väntas då i Finland nå det målsatta antalet användare i det inledande skedet av ibruktagandet, vilket är 63 000. 

I Finland är till exempel polisen, Tullen, Gränsbevakningsväsendet, Brottspåföljdsmyndigheten och räddningsväsendet sådana användargrupper inom den offentliga förvaltningen som kan använda sig av PRS-tjänsten. När det gäller myndigheternas användning av PRS-tjänsten kommer den lägesinformation som tjänsten producerar att utnyttjas till exempel i ledningssystemen för att skapa en lägesbild och koordinera rörliga enheter. Försvarsmakten kommer att vara en av de myndigheter som använder Galileo-systemets PRS-tjänst. Försvarsmakten kommer att använda PRS-tjänsten vid genomförandet av tjänster för positions- och tidsbestämning i anslutning till sina skyldigheter när det gäller landets försvar och sina övriga uppgifter.  

Sådana företag som kan komma att använda PRS-tjänsten och som är kritiska med tanke på den nationella försörjningsberedskapen är till exempel företag inom energisektorn, teleföretagen, bankerna samt företag inom trafik- och logistikbranschen. Dessa företag ansvarar för funktioner som är av avgörande betydelse för Finlands försörjningsberedskap, såsom datakommunikationsnät, system för överföring av energi och bank- och betalningssystem samt transporter. För att dessa system ska fungera behöver de bland annat intern synkronisering mellan olika enheter, dvs. exakt tidssynkronisering. Denna exakta tidssynkronisering kan genomföras med hjälp av olika signalsystem, såsom fiberoptiska nät och atomur, men i framtiden med hjälp av certifierade och tillförlitliga tidsdata som tillhandahålls av speciellt PRS-tjänsten. 

I framtiden förväntas behovet av certifierad positionsbestämning och certifierade tidsdata öka ytterligare inom både den offentliga förvaltningen och företagen inom kritisk infrastruktur. Denna utveckling påverkas särskilt av ibruktagandet av den nya generationens mobiltelenät, 5G-nätet, och till exempel den förväntade automatiseringen av trafik- och logistikbranschen. 

Det nationella projektet för ibruktagande av PRS-tjänsten delas in i två faser: investerings- och produktionsfasen. Investeringsfasen, det vill säga den fas då den infrastruktur som användningen av PRS-tjänsten förutsätter byggs, infaller under åren 2021–2024. Avsikten är att PRS-tjänstens produktions- eller användningsfas ska inledas i Finland år 2025. För att Transport- och kommunikationsverket i egenskap av ansvarig myndighet för PRS-tjänst ska kunna ingå sådana anskaffnings- och serviceavtal med aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy som investerings- och produktionsfaserna förutsätter, ska bolaget genom lag utses till tjänsteoperatör för PRS-tjänsten. Även andra behövliga ändringar för att möjliggöra det nationella ibruktagandet av PRS-tjänsten görs i lagen. 

1.1.2  Informationssamhällsavgift

I regeringens proposition ingår också ett förslag som är oberoende av förslaget om PRS-tjänst om att den informationssamhällsavgift som avses i 289 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation höjs för att täcka Transport- och kommunikationsverkets årliga kostnader för drift och underhåll av positionsdatatjänsten. Enligt 5 § i lagen om sambyggnad och samutnyttjande av nätinfrastruktur (276/2016) ska Transport- och kommunikationsverket se till att det finns en lättanvänd och informationssäker central informationspunkt, genom vilken det utan obefogat dröjsmål i digital form ges information om nätens fysiska infrastruktur, planerade byggarbeten, tillståndsförfaranden som gäller byggande samt om placeringen av kablar, rör och liknande aktiva delar av nätet. Positionsdatatjänsten är en tjänst som står till allas förfogande som är riktad till i synnerhet dem som planerar eller påbörjar markbyggnadsarbeten, såsom planerare, el- och teleföretag, jordbyggnadsföretag, grävmaskinsföretag samt el- och teleentreprenörer. I Positionsdatatjänsten kommer det med vissa undantag att samlas in information om var den fysiska infrastrukturen för kommunikations-, el-, fjärrvärme-, fjärrkylnings- och trafiknäten är belägen. 

Enligt den regeringsproposition som gällde bland annat lagen om sambyggnad och samutnyttjande av nätinfrastruktur (RP 116/2015 rd) orsakar anskaffning och underhåll av de datasystem och tjänster som hänför sig till verksamheten i den centrala informationspunkten Kommunikationsverket (numera Transport- och kommunikationsverket) kostnader på uppskattningsvis högst 500 000 euro per år. Avsikten är att kostnaderna ska täckas med den jämnstora informationssamhällsavgift som tas ut hos teleföretagen, de el- och naturgasnätsavgifter som tas ut hos energibolagen och den andel som betalas ur det anslag Trafikverket har anvisats. År 2016 antogs kostnaderna uppgå till hälften av den summan och Kommunikationsverket skulle svara för också den andel som ankom på Energimyndigheten. Från och med 2017 skulle kostnaderna enligt förslaget fördelas jämnt mellan Kommunikationsverket, Energimyndigheten och Trafikverket. Det föreslogs inte i propositionen att informationssamhällsavgiften eller Trafikverkets anslag skulle höjas, men det konstaterades att behovet av en höjning vid behov ska bedömas på nytt utifrån de faktiska kostnaderna. Det belopp på 500 000 euro som 2015 beräknades för ändamålet räcker endast till för att täcka drifts- och underhållskostnaderna för den befintliga informationspunkten. Kostnaderna för drift och underhåll av positionsdatatjänsten kommer också att vara betydligt högre än kostnaderna för drift och underhåll av den befintliga informationspunkten på grund av den högre nivå av informationssäkerhet som byggs in i tjänsten och underhållet av den. Positionsdatatjänsten kommer att innehålla säkerhetsklassificerad information, och skyddet av den kräver bl.a. en servermiljö med högre informationssäkerhet samt informationssystem och datakommunikationsförbindelser. Tjänsten ska också underhållas och vidareutvecklas utifrån en miljö med högre informationssäkerhet.  

Avsikten är att positionsdatatjänsten ska vara i bruk för produktion i början av 2023. Konstruktionskostnaderna för tjänsten, cirka 2,5–3,0 miljoner euro, ska täckas av Transport- och kommunikationsverkets budgetanslag, men det är meningen att kostnaderna för drift och underhåll i enlighet med motiveringen till lagen om sambyggnad och samutnyttjande av nätinfrastruktur ska täckas gemensamt av Transport- och kommunikationsverket, Energimyndigheten och Trafikledsverket så, att vart och ett av verken svarar för en tredjedel av kostnaderna. Kostnaderna för driften och underhållet av tjänsten uppskattas bli 1 200 000 euro om året, varvid vart och ett av de tre verken ska stå för 400 000 euro per år. Energimyndigheten har vid ingången av 2022 höjt el- och naturgasnätsavgifterna så att de motsvarar Energimyndighetens ökande arbetsmängd för övervakningen av el- och naturgasmarknaden och för att i fråga om andelen elnätsinnehavare finansiera den tjänst som ska upprätthålls av Transport- och kommunikationsverket, vilket är en tredjedel av de totala kostnaderna för driften (RP 150/2021 rd). Transport- och kommunikationsverket fakturerar årligen Energimyndigheten för dess andel, medan Trafikledsverkets andel debiteras genom en budgetöverföring. Finansieringen av positionsdatatjänsten samlas in separat från finansieringen av nätverksinformationspunkten, och finansieringen av positionsdatatjänsten kommer alltså inte att inverka på den existerande finansieringen av nätverksinformationspunkten. Transport- och kommunikationsverkets kostnader för underhållet och utvecklandet av nätverksinformationspunkten täcks redan nu med inkomsterna från informationssamhällsavgiften. De årliga kostnaderna för nätverksinformationspunkten är för närvarande 501 000 euro och finansieringen samlas till lika delar in från Transport- och kommunikationsverket, Energimyndigheten och Trafikledsverket. 

Enligt 241 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation ska den som utför jordbyggnadsarbete, skogsarbete, vattenbyggnadsarbete eller annat arbete som eventuellt äventyrar telekablar ta reda på om det finns telekablar inom området för att undvika skador. Enligt bestämmelsen ska teleföretagen avgiftsfritt ge information om var telekablar är placerade samt ge den som utför arbetet den information som behövs för undvikande av fara. I 110 § elmarknadslagen (588/2013) finns en motsvarande bestämmelse i fråga om elnätsbolag. 

Det som gäller den centrala informationspunkten enligt lagen om sambyggnad och samutnyttjande av nätinfrastruktur genomförs så att informationspunkten består av den redan befintliga nätverksinformationspunkten och positionsdatatjänsten, som nu är under utveckling. Transport- och kommunikationsverket håller som bäst på att skaffa en sådan informationstjänst till vilken det i enlighet med lagen om sambyggnad och samutnyttjande av nätinfrastruktur i fortsättningen kommer att samlas in positionsdata om de befintliga nätens fysiska infrastruktur och om placeringen av kablar, rör och liknande aktiva delar av nätet och från vilken det i fortsättningen centraliserat finns tillgänglig information om dessa. Positionsdatatjänsten kommer åtminstone i det inledande skedet att fungera separat från den redan befintliga nätverksinformationspunkten, där det för närvarande endast finns uppgifter om planerade byggarbeten och tillståndsförfaranden i samband med byggande. Transport- och kommunikationsverket täcker investeringskostnaderna för utveckling av positionsdatatjänsten och byggande av de system som krävs för den genom interna arrangemang inom ramen för den befintliga budgeten. Inga budgetmedel har anslagits för att finanseria underhåll och vidareutveckling av positionsdatatjänsten. 

5.1.1  Offentlig reglerad satellittjänst

Enligt förslaget i propositionen ska lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation och lagen om Transport- och kommunikationsverket ändras. Målsättningen är att införa de ändringar i lagstiftningen som krävs för att PRS-tjänsten ska kunna tas i bruk nationellt under 2025. 

Det föreslås att PRS-tjänsten ordnas enligt en modell där den ansvariga myndigheten för PRS-tjänst (Transport- och kommunikationsverket) ska vara organisationsansvarig för PRS-tjänsten, vilket innebär att verket svarar för den nationella organiseringen av tjänsten och är behörig myndighet i anslutning till den. Det nationella utbudet av tjänster i anslutning till PRS-tjänsten överförs genom lag till aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy. Försvarsmakten ska kunna tillhandahålla PRS-tjänst för försvarets behov.  

Regelverket för PRS-tjänsten består av EU-regelverket, den nationella reglering som nu föreslås i kommunikationstjänstlagen och i lagen om Transport- och kommunikationsverket samt kompletterande bestämmelser på lägre nivå, statsrådets förordning samt Transport- och kommunikationsverkets föreskrifter. Bemyndigandet att använda PRS-tjänst beviljas genom Transport- och kommunikationsverkets beslut och tillstånd att exportera teknik för PRS-tjänsten genom utrikesministeriets tillståndsbeslut. 

PRS-tjänsten finansieras med medel ur statsbudgeten. Transport- och kommunikationsverket anvisas ett anslag för organiseringen av PRS-tjänsten och uppgifterna som behörig PRS-myndighet. Med detta anslag täcks myndighetens funktioner, till exempel de personalkostnader som behövs för administration och inspektionsverksamhet samt den finansiering som behövs för att upphandla utbudet av tjänster av aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy. Den ansvariga myndigheten för PRS-tjänst ska få tillbaka en del av dessa kostnader för tjänsteupphandling av användaravgifterna, som dock avses vara lägre än självkostnadspriset. Därmed kommer myndigheten själv att bära den del av kostnaderna som inte kan täckas med användaravgifter. Aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy får inte göra företagsekonomisk vinst med hjälp av PRS-tjänsten, dvs. den behöriga myndigheten beställer tjänsten av bolaget till självkostnadspris. I budgetbesluten för de kommande åren ska det säkerställas att den behöriga PRS-myndigheten får tillräcklig finansiering för att sköta uppgiften. 

Det föreslås att det i kommunikationstjänstlagen på motsvarande sätt som i den gällande lagen föreskrivs om den behöriga myndigheten för en offentlig reglerad satellittjänst (Transport- och kommunikationsverket) och om tillverkning av och exportkontroll för teknik i anslutning till PRS-tjänst.  

Dessutom föreslås det bestämmelser om den behöriga PRS-myndighetens uppgifter samt om tillhandahållande och användning av PRS-tjänsten. Aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy ska ges i uppdrag att fungera som leverantör av offentlig reglerad satellittjänst. Suomen Erillisverkot Oy ska omfattas av bland annat det straffrättsliga tjänsteansvar och det skadeståndsansvar som gäller i samband med skötseln av en offentlig förvaltningsuppgift. Bolaget ska i sin verksamhet i funktionellt och ekonomiskt hänseende avskilja PRS-tjänsten från sin övriga verksamhet. Bolaget ska inte ha rätt att göra företagsekonomisk vinst på tillhandahållandet av PRS-tjänst. Det ska ha rätt att anlita underleverantörer i sin produktion. Försvarsmakten ska kunna tillhandahålla PRS-tjänst för försvarets behov. 

PRS-tjänst kan användas av myndigheter samt företag som är kritiska med tanke på försörjningsberedskapen och som omfattas av Transport- och kommunikationsverkets beslut om användargrupper. Andra än myndighetssökande ska lämna en användningsbeskrivning där sökanden lämnar en redogörelse för behovet av att använda tjänsten och för sina möjligheter att använda tjänsten på ett säkert och ändamålsenligt sätt. Dessutom ska sökanden i beskrivningen av redogöra för varför och hur sökanden anser att användningen av PRS-tjänsten främjar Finlands övergripande säkerhet.  

Det föreslås att Transport- och kommunikationsverkets rätt att utföra inspektioner i anslutning till PRS-tjänst utvidgas. Verket ska ha rätt att i större utsträckning än för närvarande utföra inspektioner hos tillhandahållare, användare och tillverkare av PRS-tjänster samt hos Försvarsmakten när denna tillhandahåller PRS-tjänst för försvarets behov. Vid inspektionerna ska det utredas om PRS-lagstiftningen och villkoren för användningsbemyndigandet har iakttagits. En inspektion ska i första hand utföras genom en begäran om information, men också handlingar som innehas av föremålet som inspekteras och dennes lokaler ska kunna inspekteras.  

Bestämmelserna om Cybersäkerhetscentrets uppgifter i 3 § i lagen om Transport- och kommunikationsverket preciseras så att Cybersäkerhetscentret för sin del ska svara för ordnandet av den offentligt reglerade satellittjänsten.  

5.1.2  Informationssamhällsavgift

Det föreslås i propositionen att Transport- och kommunikationsverkets andel av kostnaderna för driften och underhållet av positionsdatatjänsten ska täckas genom en höjning av informationssamhällsavgiften enligt 289 § i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation med 0,015 procentenheter från och med den 1 januari 2023, då informationssamhällsavgiften ska utgöra 0,135 procent av omsättningen av televerksamhet som ett teleföretag som omfattas av informationssamhällsavgift bedrivit i Finland under den räkenskapsperiod som föregår bestämmandet av avgiften. De uppskattade intäkterna av informationssamhällsavgifterna är cirka 4 miljoner euro. Den föreslagna höjningen av informationssamhällsavgiften kommer att höja intäkterna av avgiften till uppskattningsvis cirka 4,4 miljoner euro från och med 2023, om teleföretagens omsättning fortsätter att öka som förut. 

5.2.1  Offentlig reglerad satellittjänst

Konsekvenser för statsfinanserna

Finlands nationella plan för genomförandet av PRS-tjänsten baserar sig på den plan för genomförande som lagts fram för finanspolitiska ministerutskottet 2020 och de riktlinjer som ministerutskottet godkänt i sina slutsatser VN/7677/2019, föredragningslista för finanspolitiska ministerutskottets möte, E/31, den 24 november 2020., i fråga om till exempel det nationella genomförandet av tjänsten, de framtida användargrupperna för tjänsten och de uppskattade verkningarna på anslagsbehovet av tillhandahållandet av tjänsten. I ministerutskottets godkända slutsatser konstateras det att ibruktagandet av PRS-tjänsten stöder de finländska målen för den övergripande säkerheten enligt säkerhetsstrategin för samhället, säkerställandet av den nationella cybersäkerheten och Finlands försörjningsberedskap. Dessa mål kan nås om användargrupperna inom den offentliga förvaltningen och de med tanke på försörjningsberedskapen kritiska grupper som använder infrastrukturen i så heltäckande och bred utsträckning som möjligt tar i bruk PRS-tjänsten. I ministerutskottets slutsatser uppställdes som mål att PRS-tjänsten i slutet av detta decennium ska ha cirka 63 000 användare.  

Den största användargruppen är de minst 45 000 användare inom den offentliga förvaltningen och de användare av med tanke på försörjningsberedskapen kritisk infrastruktur som utnyttjar PRS-tjänsten som en integrerad tjänst i den kommande bredbandstjänsten för myndighetskommunikation, den så kallade Virve-2-tjänsten. Ibruktagandet av PRS-tjänsten förutsätter således att kommunikationsministeriets förvaltningsområde samordnar ibruktagandet av PRS-tjänsten tillsammans med finansministeriet, som ansvarar för ibruktagandet av Virve-2-tjänsten. PRS-tjänst kan också användas i annan terminalutrustning som används av statliga myndigheter, myndigheter i välfärdsområdena och kommunala myndigheter och som tillhandahålls av till exempel Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori och privata tillhandahållare av kommunikationstekniska tjänster. 

I Finland förutsätter användningen av PRS-tjänst att det skapas en sådan operativ struktur som användningen av den nationella tekniska basinfrastrukturen och tjänsten förutsätter. Finlands nationella basinfrastruktur och operativa struktur ska utformas i enlighet med kraven på lagenlighet och informationssäkerhet i PRS-beslutet samt inom ramen för säkerhetsreglerna för användningen av tjänsten. Finland planerar att ta i bruk PRS-tjänsten som en av de första medlemsstaterna. Det finns inga förebilder för Finlands nationella modell för ibruktagande. När PRS-tjänsten tas i bruk är det således fråga om ett nyskapande tekniskt projekt.  

Kommunikationsministeriet har bedömt konsekvenserna för statsfinanserna av investeringsfasen, dvs. uppbyggnadsfasen, när det gäller ibruktagandet av PRS-tjänsten. För finanspolitiska ministerutskottet presenterades år 2020 kalkyler som utarbetats i samarbete med andra förvaltningsområden och som baserar sig på bästa tillgängliga expertbedömning. I enlighet med ministerutskottets slutsatser genomför Transport- och kommunikationsverket i investeringsfasen byggandet av den gemensamma infrastrukturen och driftsstrukturen som den nationella användningen av tjänsten förutsätter centraliserat. Under Transport- och kommunikationsverkets omkostnadsmoment 31.01.02 anvisas åren 2021–2025 ett anslag på 16,5 miljoner euro för att täcka kostnaderna under byggnadsfasen.  

När PRS-tjänsten byggs upp under åren 2021–2025 orsakas i synnerhet de sektorer som kommer att använda PRS-tjänsten också så kallade interna investeringskostnader, som uppskattats till totalt 2 000 000 euro. Varje förvaltningsområde svarar självt för att täcka dessa interna investeringskostnader. De sammanlagda anslagsbehoven för förvaltningsområdena i investeringsfasen uppgår därmed till sammanlagt 18,5 miljoner euro, i vilket ingår de ovan nämnda kostnaderna och de 16,5 miljoner euro som ska anvisas Transport- och kommunikationsverket.  

Den viktigaste utgiftsposten för PRS-tjänsten i användarförvaltningsområdena inom den offentliga förvaltningen är i produktionsskedet täckandet av det kundpris som tas ut för användningen av tjänsten. Andra interna kostnader inom användarförvaltningsområdena är närmast anskaffningskostnaderna för den enhet för självständig terminalutrustning som behövs vid användningen av tjänsten och kostnaderna för den så kallade systemadministratörsverksamheten. Systemadministratörerna sörjer var och en inom sitt eget förvaltningsområde bl.a. för styrningen av slutanvändarna och för behörighetskontroll och annan administration. Användarförvaltningsområdena ska också i någon mån omfördela befintliga anslag och personalresurser för genomförandet av PRS-tjänsten. Omfördelningen hänför sig bland annat till omställningen av systemadministratörsfunktionerna inom Virve-tjänsten så att de också stöder PRS-tjänsten.  

I motsats till vad som föreslogs för finanspolitiska ministerutskottet hösten 2020 är avsikten att PRS-tjänsten, det vill säga produktionsfasen för tjänsten, ska inledas i Finland under 2025. De årliga driftskostnaderna för den gemensamma infrastrukturen och den operativa strukturen för PRS-tjänsten uppskattas bli cirka 3 100 000 euro i produktionsfasen. I dessa driftskostnader ingår de årliga verksamhetskostnaderna för aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy, som tillhandahåller den offentliga reglerade satellittjänsten, och för den ansvariga myndigheten för PRS-tjänst, som är verksam i anslutning till Transport- och kommunikationsverket.  

I enlighet med finanspolitiska ministerutskottets slutsatser från 2020 är principen för täckandet av kostnaderna i produktionsfasen den att användaren betalar. Den ansvariga myndigheten för PRS-tjänst, dvs. Transport- och kommunikationsverket, tar ut kundavgifter hos dem som använder PRS-tjänsten. Med de kundavgifter som tas ut täcks en del av tillhandahållarens, bolaget Suomen Erillisverkot Oy:s, kostnader för produktionen av den offentliga reglerade satellittjänsten. Enligt Konkurrens- och konsumentverkets riktlinjer ska de kundavgifter som tas ut vara lika stora för såväl användare inom den offentliga förvaltningen som privata användare. Varje förvaltningsområde som är användare av PRS-tjänsten svarar för att användargruppernas kundavgifter täcks.  

Med en sådan prissättning av kundavgiften som är lägre än självkostnadspriset för tjänsten vill man i enlighet med finanspolitiska ministerutskottets slutsatser stödja att PRS-tjänsten i enlighet med det uppställda nationella målet för cybersäkerheten före utgången av det innevarande decenniet i så heltäckande och bred utsträckning som möjligt kommer att ha användare inom den offentliga förvaltningen och den kritiska infrastrukturen. Kundavgiften för PRS-tjänst har satts på en nivå som motsvarar den uppskattade nivån på betalningsviljan hos de kommande användargrupperna. Att kundavgifterna har fastställts till ett pris som understiger självkostnadspriset gör att de inte räcker till för att täcka de ovan nämnda årliga verksamhetskostnaderna på 3 100 000 euro. Avsikten är att skillnaden mellan kundavgifterna och omkostnaderna ska täckas med ett tillräckligt anslag, en så kallad subvention, som årligen anvisas under momentet för Transport- och kommunikationsverkets omkostnader och som inte belastar Transport- och kommunikationsverkets budget. Det är viktigt att de anslag som anvisas myndigheten för PRS-tjänst räcker till för organiseringen av tjänsten, dvs. beställning av tjänsten av tillhandahållaren och skötseln av de uppgifter som hör till den ansvariga myndigheten för PRS-tjänst. Det behov av anslag som den årliga subventionen förutsätter beror på antalet användare av PRS-tjänsten, men behovet av subvention försvinner dock inte inom en nära framtid med något som helst antal användare av PRS-tjänsten.  

I ministerutskottets slutsatser hösten 2020 konstateras det att målbilden för 2028 är att antalet användare av PRS-tjänsten är cirka 63 000. I bilaga 1 till slutsatserna konstateras det att antalet användare antas vara lika stort som antalet användare enligt sin mognadspunkt i det första skedet av det nationella genomförandet av PRS-tjänsten. Med antalet 63 000 användare, som är målet för det första skedet, uppnås det nationella cybersäkerhetsmål som satts upp för införandet av PRS-tjänsten. Enligt Transport- och kommunikationsverkets bedömning möjliggör det målsatta antalet användare också att PRS-tjänsten kan genomföras nationellt på ett sätt som är så kostnadseffektivt som möjligt med tanke på statsfinanserna.  

Utgångspunkten för uppskattningen av antalet användare är enligt bilagan till riktlinjerna antagandet att det när produktionsfasen för PRS-tjänsten inleds 2024 ska finnas PRS-duglig Virve-2-terminalutrustning på marknaden. Antalet användare inom den offentliga förvaltningen och den uppskattade utvecklingen av användarantalet baserar sig på de uppgifter som Transport- och kommunikationsverket fick från ministeriernas förvaltningsområden sommaren 2020. Uppskattningarna av antalet användare inom förvaltningsområdena är sakkunnigbedömningar enligt bästa tillgängliga uppfattning.  

Under de kommande åren förväntas antalet användare av PRS-tjänsten inom den offentliga förvaltningen öka ytterligare, bland annat när försvarsförvaltningen under de kommande åren integrerar tjänsten i sina egna stödsystem. I det antal användare inom försvarsförvaltningen som anges i bilagan till riktlinjerna har endast beaktats de användare som använder PRS-tjänsten som en integrerad tjänst i Virve-tjänsten. Det slutliga antalet användare inom försvarsförvaltningen kommer under de kommande åren att öka betydligt jämfört med det antal användare som anges här. Antalet användare av infrastruktur som är kritisk med tanke på försörjningsberedskapen och användarantalets utveckling baserar sig på Transport- och kommunikationsverkets och Försörjningsberedskapscentralens gemensamma bedömning sommaren 2020. 

Tabell 1: Antal användare av PRS-tjänsten samt den uppskattade utvecklingen av antalet användare under åren 2024–2028. 

Kostnadseffekterna av genomförandet av PRS-tjänsten har inom de kommande användarförvaltningsområdena bedömts bland annat utifrån tidigare, motsvarande systemintegrationer. De årliga anslagsbehoven för de olika förvaltningsområdena i produktionsskedet beror i synnerhet på hur antalet användare av PRS-tjänsten utvecklas under de kommande åren.  

Ibruktagandet av PRS-tjänsten är EU:s mest omfattande och viktigaste gemensamma cybersäkerhetsprojekt. Genomförandet av stora utvecklingsprojekt som skapar ny teknik är alltid förknippade med risker. Vid genomförandet av PRS-tjänsten hänger dessa risker samman med bland annat hur den europeiska marknaden för PRS-terminaler och tillverkningen av de tekniska komponenter som behövs för tillverkningen av dem kommer att utvecklas i Europa under de kommande åren. Den tekniska prestandan hos PRS-terminalerna samt tillgången till dem och den kommande prisutvecklingen inverkar i sin tur på hur och inom vilken tidtabell medlemsstaternas kommande användargrupper kan ta i bruk PRS-tjänsten på det sätt de önskar.  

Avsikten är att den operativa användningen av PRS-tjänst ska inledas i EU under 2025. För Finlands vidkommande är avsikten att PRS-tjänsten ska kunna tillhandahållas 2025. Den nationella tidtabellen för att ta i bruk PRS-tjänsten innebär således att Finland är en av de första av EU-medlemsstaterna att ta tjänsten i bruk nationellt. Av detta följer att den nationella tidtabellen för ibruktagandet är förenad med både möjligheter och de risker som nämns ovan och som var kända redan vid den nationella beredningen av ärendet.  

På samma sätt som i de övriga EU-medlemsstaterna är ibruktagandet av PRS-tjänsten också i Finland ett projekt för utveckling av ny, kreativ teknik. Därför är införandet av PRS-tjänsten förenat med osäkerhetsfaktorer som man vid beredningen måste vara medveten om, men som inte bör hindra att ett projekt som är viktigt med tanke på Finlands nationella säkerhet framskrider. I synnerhet hänför sig dessa osäkerhetsfaktorer till det tidsmässiga uppnåendet av det nationella målet för antalet användare, och därigenom till den slutliga tidpunkten för de konsekvenser införandet av tjänsten har för statsfinanserna.  

Kommunikationsministeriet har tillsammans med de övriga ministerierna hösten 2020 bedömt utvecklingen av antalet användare och kostnadseffekterna av ett ibruktagande av det PRS-tjänst inom de olika förvaltningsområdena åren 2025–2028. De mål för det nationella införandet av PRS-tjänst per förvaltningsområde och de förvaltningsområdesspecifika kostnadseffekterna som då framlades för finanspolitiska ministerutskottet var sakkunnigbedömningar som gjorts vid ministerierna enligt då rådande bästa uppfattning. Kommunikationsministeriet anser att de bedömningar som då gjordes fortfarande är motiverade och att de är de bästa möjliga sakkunnigbedömningarna av den förväntade utvecklingen i detta skede i fråga om ibruktagandet av PRS-tjänst. 

Det nationella införandet av PRS-tjänst i Finland kommer under de kommande åren att framskrida utgående från de så kallade kundernas behov, det vill säga med beaktande av de kommande användargruppernas användningsmetoder och användningsbehov samt tillgången till terminalutrustningsteknik som lämpar sig för dessa behov. Detta innebär att de uppskattningar av antalet användare och av anslagsbehovet som gjordes för finanspolitiska ministerutskottet 2020 kommer att preciseras och konkretiseras i samråd med ministeriernas förvaltningsområden under de kommande åren och slutligen omsättas i exakta mål i fråga om antalet användare och anslagsbelopp vid den årliga beredningen av budgetpropositionen. Det allmänna målet för det nationella ibruktagandet av PRS-tjänst är att de certifierade tjänster för positions- och tidsbestämning som PRS-tjänsten erbjuder utöver av aktörerna inom den offentliga förvaltningen även i tillräckligt stor utsträckning har tagits i bruk av andra kritiska samhällsaktörer i Finland i slutet av innevarande årtionde i enlighet med det mål för cybersäkerheten som uppställts för det nationella ibruktagandet. Detta mål för det nationella ibruktagandet av PRS-tjänst kommer att nås stegvis under de kommande åren. 

Samhälleliga konsekvenser

Basfunktionerna i det digitala samhället bygger till stora delar på positions- och tidsdata som fås från satelliter för positionsbestämning. I synnerhet den operativa verksamhet som bedrivs av de aktörer inom den offentliga förvaltningen som ansvarar för det finländska samhällets funktion och säkerhet och av företag som tillhandahåller kritisk infrastruktur baserar sig redan nu på uppgifter om tid och position, och detta beroende bara ökar i framtiden.  

Kommunikationsministeriets förvaltningsområde har i anslutning till beslutet om nationellt införande av PRS-tjänst gjort olika bakgrundsutredningar, bl.a. riskbedömningar, om den framtida nyttan med att ta i bruk tjänsten. Utgående från dessa utredningar kommer Finland på grund av sin geografiska placering och storlek och sina omfattande havsområden att dra mest nytta av att PRS-tjänsten tas i bruk av alla EU:s medlemsstater.  

Att tidsinformationen störs och att datasystemens inbördes takt (synkronisering) rubbas är i framtiden betydande cybersäkerhetsrisker för det finländska samhället. Störningar som påverkar positionssatellitsystemens användbarhet påverkar därmed också exceptionellt snabbt och i omfattande utsträckning funktionerna i det moderna samhället. Utifrån bakgrundsutredningar inom kommunikationsministeriets förvaltningsområde skulle redan en omfattande funktionsstörning i positioneringssystemet eller ett omfattande och långvarigt fall av systemstörning medföra konsekvenser för det finländska samhället till ett värde av minst tio miljoner euro. På motsvarande sätt återbetalar införandet av PRS-tjänst sig makroekonomiskt, om man med hjälp av tjänsten kan förhindra en större olycka eller någon annan betydande samhällelig störning som beror på att en tjänst för positions- och tidsbestämning inte fungerar.  

Statens förvaltningsmyndigheter vet att Förenta staterna, Kina och Ryssland har testat att störa de satellitpositioneringssystem som är i de andras besittning och samtidigt iakttagit varandras reaktioner när de har upptäckt att de blivit störda. Exempelvis riktades 2018 betydande störningar mot satellitpositioneringssystemet GPS under Nordatlantiska försvarsorganisationens (North Atlantic Treaty Organization, NATO) militärövning i Nord-Norge. Störningarna orsakade allvarliga störningar i Norra Finland, särskilt när det gällde tillförlitligheten i flygtrafiktjänstsystemes funktion, och utgjorde därigenom ett säkerhetshot mot den civila flygtrafiken. 

Om Finland inte har tillgång till det europeiska Galileo-systemet för integrerad och störningsresistent PRS-tjänst skulle det öppna för att bli ett ställföreträdande offer för eventuella stormaktspolitiska konflikter mellan Förenta staterna, Kina och Ryssland i en situation där stormakternas satellitpositioneringssystem utsätts för inbördes störning eller den stat som förvaltar systemen själv beslutar att försämra deras kvalitet. I värsta fall kunde det leda till att inget system som upprätthålls av stormakterna är användbart. Detta skulle ha allvarliga och djupgående följdverkningar, i synnerhet med beaktande av Finlands geografiska utsträckning. 

Konsekvenser för myndigheterna

Ibruktagandet av PRS-tjänst förväntas förbättra tillförlitligheten och säkerheten för tjänsteproduktionen hos den inhemska offentliga förvaltningen och hos företagen inom kritisk infrastruktur. Som en följd av detta förväntas också tillgången till och användbarheten för de säkerhets-, hälso- och sjukvårdstjänster och andra tjänster som medborgarna behöver i sin vardag och som är viktiga med tanke på att samhället ska fungera störningsfritt förbättras.  

Exempelvis polisväsendets och räddningsväsendets, och delvis socialväsendets, förmåga att klara av sina akuta uppgifter sjunker omedelbart när de uppställda kraven inte uppfylls och dessa myndigheter inte har tillgång till exakta positionsdata. Responstiderna för att komma till larmplatserna skulle mångdubblas särskilt i stadsområden, där utryckningsfordonen sedan länge navigerar till platsen utifrån satellitbaserad positionering. I glesbygden framhävs betydelsen av exakta positionsdata, i synnerhet vid olyckor eller andra hot mot människoliv. Även brottslingar kan försöka störa de satellitpositioneringssystem som myndigheterna för närvarande använder för att kunna avvärja myndigheternas åtgärder mot dem själva.  

Utöver de nämnda myndigheterna utnyttjar också andra myndigheter, såsom Gränsbevakningsväsendet och Tullen, redan nu i stor utsträckning satellitbaserad positionering både vid land- och sjögränserna. Exempelvis när det gäller navigering av fartyg som trafikerar på havsområdena har satellitpositionering en central roll. Satellitpositionering används bland annat för att verifiera att transportkedjorna är heltäckande och med sanningen överensstämmande och för att utreda till exempel rutter för narkotikasmuggling. Alla dessa myndighetsfaciliteter är själva utsatta för störningar eller drabbade av störningar som riktas mot satellitpositioneringssystem. Detta var fallet till exempel 2017, när 600 fartyg som befann sig på Svarta havet blev föremål för en vilseledningsattack riktad mot satellitpositioneringssystemet GPS. Till följd av falska lokaliseringssignaler i samband med störningen förlorade fartygen sina faktiska positionsdata. 

Det finländska samhället bygger på ett exceptionellt starkt samarbete mellan myndigheter och den privata sektorn. I krissituationer är detta en styrkefaktor i det finländska samhället. I Finland ansvarar företag för många sådana funktioner som är kritiska med tanke på försörjningsberedskapen som tidigare var myndighetsfunktioner.  

I takt med att digitaliseringen i samhället framskrider har företagen inom den kritiska infrastrukturen tagit in exakta tids- och positionsdata som en väsentlig del av sina kritiska funktioner. Exempelvis elnätsoperatörerna kan reagera på stormskador effektivare än tidigare med hjälp av utrustning för satellitbaserad positionering, såsom drönare. Logistiksektorns automatiserade funktioner till exempel i hamnarna är mycket beroende av tillgången till satellitpositioneringssignaler. Likaså används tidsdata från lokaliseringssatelliter för tidssynkroniseringen av nationellt kritiska informations- och kommunikationssystem. Om tidssignalen i framtidens informations- och kommunikationssystem inte går att bekräfta, äventyrar den inte bara telenätens utan också bankernas och elnätens funktionssäkerhet och gör dem till lämpliga offer för cyberhot i form av störningar i satellitförbindelserna. 

I framtiden väntas trafik- och logistikbranschen vara en av de inhemska användargrupper som utnyttjar PRS-tjänsten. I och med att de autonoma transporterna ökar inom olika transportslag kommer kraven på att satellitpositioneringen ska vara säker att bli ett av de viktigaste målen.  

I rambeslutet om planen för de offentliga finanserna har det för åren 2022–2025 reserverats 7 120 000 euro under momentet för Transport- och kommunikationsverkets omkostnader, 31.01.02, för att täcka de nationella infrastrukturkostnaderna för PRS-tjänst 2023 och 2 200 000 euro för 2024. I rambeslutet har det för åren 2023–2026 under omkostnadsmoment 31.01.02 som tillägg reserverats 950 000 euro, det vill säga sammanlagt 3 150 000 euro för 2024, för att täcka kostnaderna för den operativa personalen vid bolaget Suomen Erillisverkot Oy under samma produktionsskede och därutöver 2 530 000 euro för 2025 och 1 930 000 euro för 2026 för täckande av Transport- och kommunikationsverkets kostnader för den operativa driften av PRS-tjänsten.  

Kostnaderna för den operativa driften av PRS-tjänsten omfattar kostnaderna för underhåll och service av de informationssystem som ingår i Transport- och kommunikationsverkets balansräkning och som krävs för driften av PRS-tjänsten samt eventuella ersättningsinvesteringar som behövs för systemen. I det skede då PRS-tjänst tillhandahålls ska Transport- och kommunikationsverket vara ansvarig myndighet för PRS-tjänsten. Transport- och kommunikationsverket ska bl.a. ansvara för styrningen och övervakningen av den nationella användningen av PRS-tjänsten, kontakterna med kontakterna med Galileos 14 säkerhetsövervakningscentrum samt för bemyndigande för användarna och förvaltningen i anslutning till användningen. Transport- och kommunikationsverket har rätt att av den som använder PRS-tjänst ta ut ersättning för användningen. Dessutom svarar Transport- och kommunikationsverket för att ett anslag för subventionering av kundavgifter årligen reserveras under verkets omkostnadsmoment 31.01.02 för att täcka de kostnader aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy har för PRS-tjänsten. De bruksavgifter som tas ut används inte för att täcka Transport- och kommunikationsverkets personalkostnader för verksamheten i anslutning till PRS-tjänsten och inte heller för att täcka kostnaderna för de informationssystem för PRS-tjänsten som ingår i verkets balansräkning. Eftersom målet för PRS-tjänsten är cirka 63 000 användare, kommer konsekvenserna med tanke på Transport- och kommunikationsverkets personal för administration av användningen av PRS-tjänsten att vara 9 årsverken. 

I rambeslutet har under moment 31.01.02, Transport- och kommunikationsverkets omkostnader, för åren 2023–2026 anvisats ett tillägg på 240 000 euro per år för myndighetsuppgifter för PRS-tjänsten så att det i rambeslutet reserveras 440 000 euro per år för verkets uppgifter för åren 2023–2026. Kommunikationsministeriets förvaltningsområde kommer i samarbete med finansministeriet och de förvaltningsområden som blir de kommande användarna av PRS-tjänst att ytterligare precisera de kommande årliga anslagsbehoven i produktionsskedet i budgetpropositionen för 2024 och i planen för de offentliga finanserna för 2025–2027. Såsom ovan i avsnittet konsekvenser för statsfinanserna beskrivs, påverkas den slutliga utvecklingen av antalet användare av PRS-tjänst av flera faktorer, och därför är det möjligt att göra en noggrannare bedömning av behovet av anslag i produktionsskedet och av den årliga subventionsandelen i bruksavgifterna först när tidpunkten för det nationella ibruktagandet av PRS-tjänsten fastställts. 

Konsekvenser för näringslivet och konsumenterna

Målet för den nationella strategin för Finlands rymdverksamhet är att Finland 2025 är världens mest attraktiva och lättrörliga miljö för rymdrelaterad affärsverksamhet, vilket gynnar alla företag som är verksamma här. För att stödja detta mål har kommunikationsministeriets förvaltningsområde utarbetat ett åtgärdsprogram för 2021–2025 som ska främja ett effektivt utnyttjande av satellitpositioneringssystem i Finland. I åtgärdsprogrammet har det för de kommande åren ställts upp mål i fråga om deltagande i det internationella samarbetet i utvecklingen av satellitpositioneringssystem, uppbyggnaden av Finlands nationella beredskap och upprätthållandet av den nationella kompetensen samt integreringen av de tjänster som positioneringssystemen erbjuder i inhemska slutanvändartillämpningar.  

I enlighet med Finlands nationella mål ska Finland år 2025 vara en aktiv aktör i den europeiska rymdgemenskapen, vilket också har lett till att företagsverksamheten inom satellitpositioneringsbranschen har stärkts i Finland. Dessutom har utbudet av varor och tjänster som utnyttjar den information som satellitsystemen producerar blivit vanligare i Finland. 

Tyngdpunkten i Finlands nationella rymdstrategi ligger på att utnyttja affärsmöjligheterna. Detta mål stöds genom offentligt finansierad rymdforskning och investeringar. Målet är att säkerställa att affärsnyttan återgår till Finland på lång sikt och att sektorns ekosystem för affärsverksamhet utvecklas inom landet. 

Finländska företag inom elektronikbranschen har möjlighet att delta i den tillverkning av utrustning och tillämpningar för PRS-tjänst som håller på att inledas. Europeiska kommissionen uppskattade 2021 att värdet på EU:s marknad för PRS-mottagare kommer att uppgå till 129 miljoner euro 2030. Med PRS-mottagare avses utrustning med hjälp av vilka användarna av PRS-tjänst tar emot och utnyttjar den certifierade satellitsignal som PRS-tjänsten genererar. 

I Finland öppnar införandet av PRS-tjänst således nya möjligheter för den finländska elektronikindustrin att delta i den europeiska marknaden för produkter och tillämpningar som uppstår i och med att tjänsten tas i bruk. Tillverkningen av PRS-utrustning är en exceptionellt strängt säkerhetsreglerad verksamhet och förutsätter alltid ett särskilt tillstånd av styrelsen för säkerhetsackreditering av europeiska satellitpositioneringssystem. I Finland stöder och främjar den nationella myndigheten för PRS-tjänst inhemska företags möjlighet att få det tillstånd som krävs av styrelsen för säkerhetsackreditering.  

Utöver det ovan nämnda tillståndet är tillträdet till de program för utveckling av PRS-tjänst som finansieras av EU beroende av den nationella beredskap som medlemsstaten kan påvisa i ansökningsprocessen för utvecklingsprogrammen. EU-finansieringen av enskilda utvecklingsprogram är i typiska fall tiotals miljoner euro. Finlands statsförvaltning kommer under de kommande åren att stödja de finländska företag som är villiga att delta i de utvecklingsprogram som finansieras av EU. Genom utvecklingsprogrammen har företag möjlighet att själva delta i produktutvecklingen, och senare i tillverkningen och marknadstillträdet. Genom det nationella ibruktagandet av PRS-tjänst förmedlas således en viktig signal till de finländska företag som utvecklar och utnyttjar positioneringsteknik.  

Eftersom avsikten enligt nuvarande uppgifter är att PRS-tjänsten ska vara i full operativ användning inom EU i början av 2025, håller en europeisk marknad för utrustning och tillämpningar för PRS-tjänst på att uppstå. Därför är det ännu inte möjligt att bedöma vilka de finländska elektronikföretagens slutliga möjligheter är att delta i till exempel tillverkningen av utrustning för PRS-tjänst. Det är inte heller möjligt att i detta skede bedöma de direkta och indirekta sysselsättningseffekterna av det nationella ibruktagandet av PRS-tjänst. Vid bedömningen av sysselsättningseffekterna bör det beaktas att syftet med ibruktagandet av PRS-tjänsten snarare är att effektivisera och förbättra verksamheten för de grupper som använder tjänsten inom den offentliga förvaltningen och de företagsanvändare som är kritiska med tanke på försörjningsberedskapen än att öka användargruppernas omedelbara behov av personal. 

Kommunikationsministeriets förvaltningsområde har under 2021 och 2022 arrangerat flera evenemang för den finländska elektronikindustrin kring det kommande ibruktagandet av PRS-tjänst i EU. Att döma av deltagandet i evenemangen och de kontakter som har följt av dem finns det i Finland flera företag inom branschen som är allvarligt intresserade av att delta i produktutvecklingen och tillverkningen av PRS-teknik. 

Finlands egna investeringar i sådan infrastruktur och utrustning som det nationella ibruktagandet av PRS-tjänst förutsätter kan delas in i två grupper. Under åren 2023–2025 kommer man att skapa den nationella infrastruktur som användningen av PRS-tjänst förutsätter. Samtidigt strävar statsförvaltningen efter att främja uppkomsten av en nationell marknad för sådana mottagare som krävs för användningen av PRS-tjänst, som kommer att inledas i Finland under 2025. Både när det gäller anskaffning av den utrustning som behövs för infrastrukturen och när det gäller anskaffning av mottagare strävar man efter att uppnå en så hög grad av inhemskt ursprung som möjligt.  

Kommunikationsministeriets förvaltningsområde sände i april 2022 en första begäran om information till finländska företag inom elektronikbranschen (det så kallase RFI-brevet). I begäran om information ombads företagen uttrycka sitt intresse för deltagande i tillverkningen av system för den infrastruktur som krävs för det nationella ibruktagandet av PRS-tjänst. De investeringar i infrastruktur som användningen av PRS-tjänst förutsätter kommer att täckas centraliserat av kommunikationsministeriets förvaltningsområde, och det totala värdet av investeringarna kommer att uppgå till cirka 16,5 miljoner euro åren 2023–2025. 

Under åren 2022–2025 strävar kommunikationsministeriets förvaltningsområde i samarbete med arbets- och näringsministeriets och finansministeriets förvaltningsområden efter att främja uppkomsten av en sådan nationell marknad för mottagare som användningen av PRS-tjänst förutsätter. Finländska företag som deltar i produktutvecklingen och tillverkningen av PRS-mottagare som används i Finland får samtidigt sådan erfarenhet som de sedan kan dra nytta av när de söker sig till den europeiska marknaden för PRS-utrustning. Olika projekt har redan inletts på området. Kommunikationsministeriets förvaltningsområde har sedan 2025 uppskattat att värdet av den nationella marknaden för PRS-mottagare är cirka 2–4 miljoner euro på årsbasis. 

De förslag som gäller PRS-tjänst har inga direkta konsekvenser för konsumenterna eller deras ställning, eftersom PRS-tjänsten är riktad till myndighetsanvändare och andra auktoriserade användare, som dock inte är enskilda konsumenter utan organisationer. För konsumenter och medborgare avspeglar sig fördelarna med PRS-tjänst framför allt i att cybersäkerhet och tjänster som är beroende av tids- och positionsdata uppvisar en ökad tolerans mot störningar. I praktiken innebär detta till exempel att sjuktransporter eller räddningspersonal allt säkrare och exaktare anländer till platsen under alla förhållanden. Också till exempel bankernas eller energisektorns aktörer har tillgång till tjänster även i sådana krissituationer där de nuvarande systemen lider av till exempel avsiktlig vilseledning. Å andra sidan orsakar PRS-tjänsten ur medborgarnas synvinkel förlorade skatteintäkter, eftersom tjänsten bekostas med skattemedel. 

5.2.2  Ekonomiska konsekvenser av informationssamhällsavgiften

För närvarande finns det i Finland 322 teleföretag som gjort televerksamhetsanmälan. Antalet teleföretag har ökat med något tiotal under de senaste åren. Under 2021 påfördes 109 sådana teleföretag vars avgiftsgrundande omsättning 2020 var minst de 300 000 euro som fastställs i lagen. Det kan förväntas att antalet teleföretag som omfattas av informationssamhällsavgift inte förändras nämnvärt under de kommande åren, varvid den föreslagna höjningen av informationssamhällsavgiften gäller drygt 100 teleföretag.  

I fråga om enskilda teleföretag som omfattas av informationssamhällsavgift är den föreslagna höjningen av avgiften i euro högre ju större teleföretagets omsättning av televerksamhet är. Ett teleföretag vars omsättning understiger 300 000 euro är befriat från informationssamhällsavgift och den föreslagna höjningen av avgiften inverkar inte heller i fortsättningen på dem, om inte företagens omsättning ökar så att den överstiger 300 000 euro. År 2020 täckte omsättningen för de tre största teleföretagen i Finland, DNA Abp, Elisa Abp och Telia Finland Oyj, cirka 90 procent av teleföretagens sammanlagda omsättning. Någon större förändring förväntas inte ha inträffat 2021 och inte heller kan det förväntas att de tre största teleföretagens relativa ställning i förhållande till andra teleföretag, mätt i omsättning, förändras i någon betydande utsträckning under de kommande åren. Den i euro mest omfattande delen av den föreslagna höjningen av informationssamhällsavgiften, alltså merkostnaden på sammanlagt cirka 350 000–370 000 euro, kommer därmed att gälla dessa tre teleföretag. För de andra omkring hundra teleföretag som omfattas av informationssamhällsavgift är merkostnaden för höjningen av avgiften sammanlagt cirka 30 000–50 000 euro. Detta kommer för dessa företag att innebära några hundra eller tusentals euro i extra årliga kostnader per teleföretag beroende på företagets omsättning.  

Bestämmelsen om informationssamhällsavgift tillämpas även på de fem teleföretag som är verksamma på Åland. Mätt i omsättning är de största aktörerna Ålands Telekommunikation Ab, eller Ålcom, Ålands Telefonandelslag och Mariehamns Telefon Ab. Merkostnaden för höjningen av informationssamhällsavgiften för teleföretagen på Åland understiger klart 4 000 euro per år. För de enskilda företagen varierar höjningen mellan drygt 100 euro och knappt 2000 euro beroende på företagets omsättning. 

De som drar nytta av positionsdatatjänsten är grävare, planerare och andra som behöver lokaliseringsuppgifter för underjordisk infrastruktur, eftersom alla uppgifter finns att tillgå centraliserat via tjänsten. Genom en centraliserad tjänst minskas också skadorna i samband med grävningsarbeten, varvid nätens driftsäkerhet förbättras, grävningsarbetena och planeringen effektiviseras och kostnaderna minskar. De som äger infrastruktur, såsom teleföretag, drar nytta av tjänsten och på längre sikt kan den också sänka deras omkostnader, eftersom teleföretagen har möjlighet att till och med helt och hållet avstå från att köpa de tjänster de tidigare lade ut. Någon avgift tas inte ut för användning av tjänsten hos företag som begär uppgifter eller som äger nätinfrastruktur och som själva lämnar in uppgifter om sin infrastruktur till tjänsten. Detta motsvarar nuläget när det gäller dem som begär uppgifter, alltså att det hos till exempel vägandelslag som begär uppgifter inte tas ut någon avgift för en sådan begäran, eftersom den som påbörjar jordbyggnadsarbete, skogsarbete eller vattenbyggnadsarbete är skyldig att utreda var det finns infrastruktur innan arbetet inleds. 

Den föreslagna höjningen av informationssamhällsavgiften förväntas inte ha några direkta konsekvenser för de abonnemangs- och serviceavgifter för kommunikationstjänster som slutanvändarna betalar. Förhöjningens effekt fördelad på antalet abonnemang i det mobila och fasta nätet är cirka 3–4 cent per abonnemang från företag som omfattas av avgiften, men i det nuvarande konkurrensläget är det inte sannolikt att teleföretagen höjer priserna fullt ut till följd av höjningen av informationssamhällsavgiften. Avgiftshöjningen kan eventuellt begränsa möjligheterna att konkurrera med anbudspriser på tjänsterna inom branschen. 

För Transport- och kommunikationsverket ökar höjningen av informationssamhällsavgiften intäkterna med uppskattningsvis 400 000 euro per år. Avkastningen används för kostnaderna för drift och underhåll av positionsdatatjänsten. I budgetpropositionen för 2023 intäktsförs inkomsterna från avgifter för informationssamhället under moment 11.19.04, Vissa avgifter på kommunikationsområdet, och under moment 31.01.02, Transport- och kommunikationsverkets omkostnader, anvisas ett anslag på 0,4 miljoner euro för verkets omkostnader och driftskostnader för tjänsten för lokaliseringsuppgifter. Enligt grundlagsutskottets vedertagna praxis är informationssamhällsavgiften i konstitutionell mening en skatt. Detta innebär att den tidigare nettobudgeterade avgiften ändras till att vara en bruttobudgeterad skatt. Utgångspunkten i denna proposition är dock att avgiften fortfarande är en avgift av skattenatur som täcker Transport- och kommunikationsverkets omkostnader. 

13.1.1  Inledning

Propositionen innehåller flera förslag där förhållandet till grundlagen behöver bedömas. Propositionen har betydelse med tanke på rättsstatsprincipen och förvaltningens lagbundenhet enligt 2 § 3 mom. i grundlagen, skyddet för privatlivet enligt 10 § i grundlagen och rättsskyddet enligt 21 § i grundlagen. I propositionen ska dessutom beaktas 124 § i grundlagen, som gäller överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter. 

De allmänna förutsättningarna för inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna är att bestämmelser tas in i lag, att avgränsningen är exakt och noggrann, att begränsningen är acceptabel och proportionell, att kärnan i en grundläggande fri- och rättighet är intakt, att rättsskyddet är adekvat och att de mänskliga rättigheterna iakttas. Dessutom har grundlagsutskottet särskilt understrukit att beredningen av propositioner bör utvecklas för att lagstiftningsordningen ska motiveras också med avseende på skyldigheten enligt 22 § i grundlagen att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses och inte enbart med avseende på eventuella motsatsförhållanden i fråga om rättigheterna (GrUU 52/2014 rd, s. 3/II). 

I det följande bedöms lagförslagets förhållande till grundlagen och lagstiftningsordningen med avseende på rättsstatsprincipen och förvaltningens lagbundenhet, skyddet för privatlivet och rättsskyddet, och propositionen bedöms utifrån de krav som i 124 § i grundlagen ställs på offentliga förvaltningsuppgifter som anförtros andra än myndigheter. Dessutom granskas bemyndigandet för statsrådet att med stöd av de föreslagna bestämmelserna utfärda förordning. 

13.1.2  Rättsstatsprincipen och förvaltningens lagbundenhet (2 § 3 mom.)

Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska all utövning av offentlig makt bygga på lag, och i all offentlig verksamhet ska lag noggrant iakttas. Iakttagandet av rättsstatsprincipen förutsätter att den som utövar offentlig makt alltid ska ha en behörighetsgrund som i sista hand återgår på en av riksdagen stiftad lag (RP 1/1998 rd, s. 75 och GrUU 29/2013 rd, s. 2/I). En myndighet kan således inte ha behörighet att utöva offentlig makt, om behörigheten saknar uttryckligt stöd i rättsordningen. Utgångspunkten är att det alltid ska framgå av lag vilken myndighet som är behörig (GrUU 67/2010 rd, s. 5). Därför är det nödvändigt att Transport- och kommunikationsverkets roll som ansvarig myndighet för PRS-tjänst och de uppgifter som hänför sig till den rollen framgår av lagen. Det föreslås att det i enlighet med lagförslag 1 och 2 föreskrivs om den ansvariga myndigheten för PRS-tjänst i 271 a § i kommunikationstjänstlagen och i 3 § i lagen om Transport- och kommunikationsverket när det gäller Cybersäkerhetscentrets uppgifter. Samtidigt föreskrivs det om verkets nya uppgifter i egenskap av ansvarig myndighet, såsom bemyndigande av användare enligt 271 e § och den utvidgade rätten till insyn enligt 325 a § i lagförslag 1. Lagförslag 1 innehåller tre bemyndiganden att utfärda myndighetsföreskrifter, vilket för sin del uppfyller kravet på förvaltningens lagbundenhet. 

13.1.3  Skydd för privatlivet (10 §)

De bestämmelser som föreslås i propositionen är viktiga med tanke på det i 10 § i grundlagen tryggade skyddet för privatlivet och för personuppgifter. Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen är vars och ens privatliv, heder och hemfrid tryggade. Enligt samma moment utfärdas närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter genom lag. 

13.1.4  Hemfrid

Vars och ens hemfrid är tryggad. Hemfriden omfattar i princip alla slags utrymmen som används för boende av permanent natur. I grundlagsutskottets praxis har det ansetts att bostadsutrymmen i transportmedel, såsom husbilar, husvagnar och fartyg, befinner sig i en sorts gråzon när det gäller hemfriden. PeVL 8/2011 vp, s. 2, PeVL 43/2010 vp, s. 2, PeVL 40/2010 vp, s. 4, PeVL 21/2010 vp, s. 5, PeVL 16/2004 vp, s. 5, PeVL 44/2002 vp, s. 3, PeVL 37/2002 vp, s. 2, PeVL 17/1998 vp, s. 4, PeVL 6/1998 vp, PeVL 2/1996 vp, s. 2, PeVL 8/1994 vp, s. 3–4. Det har inte ansetts att den egentliga kärnan i skyddet för hemfriden äventyras när det föreskrivs att inspektionsbehörigheten utsträcks till sådana lokaler som utöver boende också används för yrkesutövning (GrUU 21/2010 rd, s. 4).  

En typisk åtgärd som eventuellt begränsar hemfriden kan vara inspektion eller husrannsakan. I 325 § i kommunikationstjänstlagen föreskrivs det om Transport- och kommunikationsverkets rätt att utföra inspektioner. En inspektion kan vara en sådan teknisk säkerhets- eller funktionsinspektion eller en ekonomisk inspektion av ett teleföretag eller en inspektion av ett företag som tillverkar eller använder satellitteknik för PRS-tjänst som företas för att klarlägga om företaget iakttar bestämmelserna om PRS-tjänst. Enligt vad som föreslås i lagförslag 1 delas den gällande paragrafen upp på två paragrafer så att det i 325 § föreskrivs om tekniska säkerhets- och funktionsinspektioner samt ekonomiska inspektioner i teleföretag och i 325 a § om inspektioner som gäller PRS-tjänst. Den föreslagna 325 § motsvarar till sitt innehåll gällande rätt. 

I fråga om inspektioner som gäller PRS-tjänst föreslås det att sådana inspektioner i fortsättningen ska kunna utföras förutom i företag som tillverkar teknik för PRS-tjänst eller använder PRS-tjänst också hos tillhandahållaren av PRS-tjänst, Försvarsmakten och även hos myndighetsanvändare av PRS-tjänst. Den PRS-utrustning som ska kontrolleras kan finnas till exempel i användarens hem som en integrerad egenskap i ett fordon eller i en Virve-telefon som disponeras av användaren. Således kan inspektionsbehovet också gälla utrymmen som omfattas av hemfriden. Enligt 3 mom. i den föreslagna paragrafen får inspektioner ändå inte utföras i utrymmen som används för boende av permanent natur. Om föremålet för inspektionen befinner sig i ett utrymme som används för boende av permanent natur, ska en inspektion som gäller PRS-tjänst utföras genom en begäran om information eller på något annat sätt som inte kränker bestämmelserna om hemfrid eller om inspektioner som gäller PRS-tjänst, inklusive förbudet mot inspektion i utrymmen som används för boende av permanent natur. Därmed kan den föreslagna utvidgningen av rätten att utföra inspektioner anses godtagbar med tanke på den i grundlagen tryggade hemfriden. 

Vid inspektioner av andra utrymmen än sådana som omfattas av hemfriden har grundlagsutskottet ansett att iakttagandet av 6 och 39 § i förvaltningslagen uppfyller grundlagens krav på ett tillräckligt rättsskydd och ger tillräckliga garantier mot missbruk (GrUU 11/2013 rd, s. 2/II, GrUU 5/2013 rd, s. 3/11, GrUU 5/2010 rd, s. 2). De inspektioner som föreslås i lagförslag 1 ska förrättas under de förutsättningar som anges i lagen och genom myndigheternas försorg med iakttagande av förvaltningslagen och under tjänsteansvar. Därmed kan inspektionsbefogenheterna även anses vara proportionerliga. 

13.1.5  Skyddet för personuppgifter

Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen utfärdas närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter genom lag. Rätten till skyddet för personuppgifter tillgodoses framför allt genom allmänna bestämmelser om behandlingen av personuppgifter, såsom EU:s allmänna dataskyddsförordning (EU) 2016/679 och dataskyddslagen (1050/2018), som kompletterar och preciserar dataskyddsförordningen. Bestämmelser om behandling av personuppgifter finns också i det så kallade dataskyddsdirektivet avseende brottmål, (EU) 2016/680, och därmed också i lagen om behandling av personuppgifter i brottmål och vid upprätthållandet av den nationella säkerheten (1054/2018). Närmare bestämmelser om behandlingen av arbetstagares personuppgifter finns i lagen om integritetsskydd i arbetslivet (759/2004). 

Detta moment i grundlagen utgår från antagandet att juridiska personer inte omfattas av bestämmelsen. Det bör dock beaktas att definitionen av personuppgifter är omfattande. Enligt EU:s allmänna dataskyddsförordning avses med personuppgifter varje upplysning som avser en identifierad eller direkt eller indirekt identifierbar fysisk person. Både Europeiska människorättsdomstolen och Europeiska unionens domstol har i sin rättspraxis när det gäller artikel 8 i Europakonventionen samt artiklarna 7 och 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ansett att rätten till respekt för privatlivet i fråga om behandlingen av personuppgifter omfattar alla slags uppgifter som rör en fysisk person som är namngiven eller annars går att identifiera.  

Tids- och lokaliseringsuppgifter kan vara sådana personuppgifter som avses i artikel 4 i den allmänna dataskyddsförordningen, om en fysisk person direkt eller indirekt kan identifieras utifrån dem. Europeiska kommissionen publicerade i form av ett meddelande den 31 november 2016 en strategi för interaktiva intelligenta transportsystem (C-ITS). Enligt meddelandet lokaliseras fordon genom satellitbaserad positionering, och lokaliseringsuppgifterna ska betraktas som personuppgifter, eftersom de avser en fysisk person som identifierats eller kan kännas igen genom fordonets identifieringsuppgifter. Personuppgifter ska bland annat vara registrerade på något underlag för att uppfylla definitionen av personuppgifter i dataskyddsförordningen (RP 96/1998 rd, s. 36). 

Den offentligt reglerade satellittjänsten producerar tekniskt och funktionellt verifierade kontinuerliga tids- och lokaliseringsuppgifter. Tjänsten baserar sig på mottagning av krypterade signaler från Galileo-satelliter. En PRS-mottagare tar emot en signal från satelliten som den bekräftar med teknik för nyckelavläsning. När terminalutrustningen för PRS-tjänst endast är en mottagare skickar den inte lokaliseringsuppgifter vidare. Om en terminal som klarar av att ta emot PRS-tjänst inte bara är en mottagare utan också en sändare (till exempel Virve-2-utrustning), kan den föra lokaliseringsuppgifterna vidare, om man så önskar. Detta kräver dock teknisk och operativ förhandsplanering. Signalen samlar alltså inte i sig in eller registrerar personuppgifter. Tekniken gör det dock möjligt att lokalisera en enskild PRS-mottagare. PRS-tjänsten kan användas till exempel som ett ersättande eller parallellt system, till exempel för att följa var en polisbil eller ambulans befinner sig, och fältledningen kan på så sätt följa hur uppdragen framskrider. 

De bestämmelser som föreslås i lagförslag 1 i propositionen och de EU-bestämmelser som ligger bakom den förutsätter behandling av personuppgifter i anslutning till tillhandahållandet eller användningen av PRS-tjänst. Med stöd av den föreslagna regleringen samlas det inte in till exempel användarförteckningar över användare av PRS-tjänst och deras position följs inte med hjälp av utrustningen, om inte användarorganisationen utöver mottagning av PRS-tjänst också vill ta i bruk sändningsteknik. PRS-användarna behandlas som organisationer, inte som enskilda personanvändare. Om användarna exempelvis inom sin organisation vill räkna upp vilka som har fått tillgång till en telefon med PRS-egenskaper för att utföra sina arbetsuppgifter, kan en sådan förteckning göras upp om det finns grund för det i annan lagstiftning, eftersom behandlingen av personuppgifter enligt dataskyddsförordningen är lagenlig endast om det finns någon sådan rättslig grund för behandlingen som avses i artikel 6.1 i förordningen. Behandlingen av personuppgifter kan enligt artikel 6.1 till exempel grunda sig på den personuppgiftsansvariges lagstadgade uppgift (led c) eller om det är nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (led e). 

Om användarna av PRS-tjänst vill behandla uppgifter som hänför sig till tjänsten (med stöd av andra bestämmelser än de som nu föreslås) bör det beaktas att uppgifter som hör till kärnområdet för skyddet för privatlivet åtminstone indirekt kan utredas på basis av lokaliseringsuppgifterna. EU-domstolen har i sina avgöranden digital Rights Ireland (C-293/12 och C-594/12) samt Tele2 Sverige och Watson (C-698/15 och C-203/15) lyft fram att det är möjligt att dra exakta slutsatser om personernas privatliv utifrån lokaliseringsuppgifter och att de därmed uppfyller kriterierna för sådana uppgifter som hör till de särskilda kategorierna av personuppgifter som avses i dataskyddsförordningen. När en person till exempel besöker kyrkan kan av lokaliseringsuppgifterna indirekt framgå uppgifter om personens religiösa övertygelse. Därför kan sådana lokaliseringsuppgifterna jämställas med känsliga uppgifter som hör till kärnområdet för skyddet för privatlivet. 

I skäl 51 i dataskyddsförordningen framhålls det att särskilda grupper av personuppgifter som avses i artikel 9 och som till sin natur är särskilt känsliga med hänsyn till grundläggande rättigheter och friheter bör åtnjuta särskilt skydd, eftersom behandling av sådana uppgifter kan innebära betydande risker för de grundläggande rättigheterna och friheterna.(GrUU 14/2018 rd, GrUU 15/2018 rd). Också grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid de hot som behandlingen av känsliga uppgifter orsakar. Utskottet anser att omfattande databaser med känsliga uppgifter medför allvarliga risker för informationssäkerheten och missbruk av uppgifter. Riskerna kan i sista hand utgöra ett hot mot personers identitet (se GrUU 15/2018 rd, även GrUU 13/2016 rd och GrUU 14/2009 rd). 

Behandling av särskilda kategorier av personuppgifter i grundar sig i typfallet på artikel 9.2 g i allmänna dataskyddsförordningen enligt vilken uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter får behandlas, om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse på avvägd grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Behandlingen av särskilda kategorier av personuppgifter har begränsats till situationer där lagstiftaren har ansett det vara nödvändigt med tanke på den personuppgiftsansvariges uppgifter och verksamhet. Känsliga uppgifter kan framgå om de enskilda icke-känsliga uppgifter som den personuppgiftsansvarige innehar tillsammans avslöjar känsliga uppgifter om någons privatliv.  

I lagförslag 1 i propositionen är det således fråga om teknik som möjliggör behandling av personuppgifter (genom användarens lokaliseringsuppgifter), men ett eventuellt utnyttjande av dem sker med stöd av gällande bestämmelser. Om användarna med andra ord vill utnyttja den tekniska möjligheten att utnyttja eller behandla lokaliseringsuppgifter, måste det finnas en annan grund för behandlingen än den som ingår i den föreslagna lagstiftningen och samtidigt måste de se till att behandlingen inte äventyrar integritetsskyddet eller står i strid med till exempel lagen om behandling av personuppgifter i brottmål och vid upprätthållandet av den nationella säkerheten samt lagen om integritetsskydd i arbetslivet. PRS-tjänst kan också användas helt och hållet utan behandling av personuppgifter. 

13.1.6  Näringsfrihet (18 §)

Genom 18 § i grundlagen tryggas näringsfriheten. Enligt 18 § 1 mom. i grundlagen har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis ansett att näringsfriheten inte får inskränkas utan synnerligen vägande skäl. Sådana orsaker kan vara exempelvis skyddet av människornas hälsa och säkerhet eller andra viktiga samhällsintressen. Inskränkningarna ska anges i lag.  

I 271 f och 271 g § i lagförslag 1 finns bestämmelser som begränsar näringsfriheten. Bestämmelserna gäller exportkontroll och förfarandet för godkännande i samband med tillverkningen av PRS-teknik. Bestämmelserna baserar sig på förpliktelser i som har sin grund i EU-lagstiftningen. Vid bedömningen av lagstiftningsordningen bör det beaktas att bestämmelserna i fråga till sitt sakinnehåll redan är gällande rätt, även om det föreslås att paragraferna i fråga ska ändras i språkligt och tekniskt hänseende. Därmed har bestämmelsernas inskränkande inverkan på näringsfriheten och deras betydelse för lagstiftningsordningen bedömts i samband med att 271 b och c § i den gällande lagen stiftades genom regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring och temporär ändring av informationssamhällsbalken samt om ändring av lagen om anmälda organ för vissa produktgrupper (RP 67/2016 rd, s. 67–68). 

13.1.7  Rättsskydd (21 §)

Enligt 21 § i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag. Dessutom har var och en rätt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt lagskipningsorgan. De föreslagna bestämmelserna uppfyller de krav på grundläggande fri- och rättigheter som gäller rättsskydd, eftersom bestämmelserna om bemyndigande att använda PRS-tjänst och om återkallande av bemyndigandet i 271 e § i lagförslag 1 innefattar bestämmelser om rättsskydd. Innan beslutet fattas ska myndigheten höra den berörda parten, och ändring i beslutet får sökas. 

13.1.8  Utfärdande av förordningar och delegering av lagstiftningsbehörighet (80 §)

Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen kan republikens president, statsrådet och ministerierna utfärda förordningar med stöd av ett bemyndigande i grundlagen eller i någon annan lag. Genom lag ska dock utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag. Utgångspunkten för behörighetsfördelningen mellan statsrådet och ministerierna är den att statsrådet utfärdar förordningar om vittsyftande och principiellt viktiga ärenden samt om andra ärenden vars betydelse kräver det. Ett ministerium får inte bemyndigas att utfärda förordning i ett ärende som på grund av sin samhälleliga betydelse ska avgöras av statsrådets allmänna sammanträde i enlighet med 67 § i grundlagen. 

Med stöd av 271 b § 7 mom. i den föreslagna ändringen av kommunikationstjänstlagen får närmare bestämmelser om upprätthållande av den nationella produktionen som gäller offentlig reglerad satellittjänst och om den prioritet, skyndsamhet och övriga viktighetsklassificering som gäller användningen av tjänsten utfärdas genom förordning av statsrådet. Det är fråga om en noga avgränsad bestämmelse som till sin betydelse i sak är sådan att det är nödvändigt att föreskriva om den på förordningsnivå. 

13.1.9  Överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter (124 §)

Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får inte anförtros andra än myndigheter. I 124 § i grundlagen betonas det att offentliga förvaltningsuppgifter i regel ska skötas av myndigheter och att sådana uppgifter endast i begränsad utsträckning kan anförtros andra än myndigheter. En offentlig förvaltningsuppgift avser i paragrafen en relativt omfattande grupp förvaltningsuppgifter, som inkluderar till exempel införande av lagar samt uppgifter i anslutning till beslutsfattande om enskilda personers och sammanslutningars rättigheter, skyldigheter och förmåner.  

I propositionen föreslås det att Transport- och kommunikationsverket ska kunna skaffa de uppgifter som hänför sig till det nationella tillhandahållandet av PRS-tjänsten av aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy. På det sätt som föreslås i bedömningspromemorian och i ljuset av det EU-beslut som skapar ett behov av nationell reglering som kompletterar unionsrätten är det fråga om en lagstadgad offentlig förvaltningsuppgift. Utöver överföringen av uppgifter som redan hör till myndigheterna omfattar 124 § i grundlagen även anförtroendet av nya förvaltningsuppgifter till andra än myndigheter, såsom det föreslås i denna proposition. 

Enligt 271 b § i lagförslag 1 ska aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy utses att ansvara för uppgiften som tillhandahållare av offentlig reglerad satellittjänst. Uppgiften omfattar bland annat att svara för och utveckla infrastrukturtjänster för PRS-tjänst och att förmedla krypteringsnycklar i samband med tjänsten. Uppgiften bedöms vara en sådan förvaltningsuppgift som avses i 124 § i grundlagen. 

Som betydande utövning av offentlig makt anses enligt förarbetena till grundlagen och grundlagsutskottets praxis exempelvis rätt att enligt självständig prövning använda maktmedel eller på något annat konkret sätt ingripa i en enskild persons grundläggande fri- och rättigheter (RP 1/1998 rd, s. 180/I, GrUU 22/2014 rd, s. 3–5, GrUU 55/2005 rd, s. 2/II–3/I, GrUU 19/2005 rd, s. 8/II). Den föreslagna förvaltningsuppgiften innebär dock inte ett sådant betydande intrång i individens grundläggande fri- och rättigheter. Exempelvis beviljas och vid behov återkallas bemyndigandet att använda PRS-tjänst av en myndighet med stöd av 271 e § i lagförslag 1. Den uppgift som bolaget föreslås ha ska betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift som ska regleras genom lag eller med stöd av lag, men dock inte som en uppgift som innebär betydande utövning av offentlig makt och som inte kan anförtros någon annan än en myndighet. 

Grundlagsutskottet har i sin relativt etablerade utlåtandepraxis betonat att det måste motiveras tillräckligt detaljerat att en offentlig förvaltningsuppgift anförtros en privat aktör också när det gäller ändamålsenligheten i detta. Kravet på ändamålsenlighet är ett juridiskt villkor, och det måste bedömas från fall till fall huruvida kravet uppfylls varje gång en offentlig förvaltningsuppgift föreslås bli anförtrodd någon utanför myndighetsorganisationen (se till exempel GrUU 5/2014 rd, s. 3, GrUU 23/2013 rd s. 3, GrUU 10/2013 rd, s. 2/II, GrUU 6/2013 rd och GrUU 53/2010 rd). Vid bedömningen av ändamålsenligheten ska särskilt uppmärksammas dels förvaltningens effektivitet och övriga interna aspekter, dels enskilda personers och sammanslutningars behov (RP 1/1998 rd, s. 179/II, GrUU 8/2014 rd, s. 3/II, GrUU 16/2016 rd, s. 3). Också förvaltningsuppgifternas art ska beaktas (RP 1/1998 rd, s. 179/II, se till exempel GrUU 6/2013 rd, s. 2/II, GrUU 65/2010 rd, s. 2/II, GrUU 57/2010 rd, s. 5/I). Kravet på ändamålsenlighet kan således när det är fråga om uppgifter i samband med serviceproduktion uppfyllas lättare än till exempel i fråga om beslutsfattande som gäller en enskild persons eller sammanslutnings centrala rättigheter (RP 1/1998 rd, s. 179/II, se också GrUU 8/2014 rd, s. 4/I).  

Den uppgift som enligt förslaget ska anförtros ett privat bolag (aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy) behöver bedömas på det sätt som beskrivs ovan med tanke på ändamålsenligheten i att överföra den offentliga förvaltningsuppgiften. I de bestämmelser som nu föreslås är det uttryckligen fråga om tjänsteproduktion, och det föreskrivs till exempel inte om beslutsfattande som gäller individens grundläggande fri- och rättigheter. Den praktiska driften i samband med PRS-tjänst förutsätter sådan tjänsteproduktion som tjänsteanvändarna förutsätter samt bland annat tjänster i anslutning till upphandling av och service för PRS-terminaler. I uppgiften ingår också att tillhandahålla stödtjänster för användarna. Det finns skäl att anse uppgiften som tillhandahållare av offentlig reglerad satellittjänst är en teknisk-operativ uppgift som innebär produktion av PRS-tjänst och stödtjänster för användarna samt sådana tjänster i samband med anskaffning av utrustning och service som användningen av tjänsten förutsätter.  

Aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy:s uppgift som tjänstoperatör för Virve-nätet har föreskrivits på motsvarande sätt som i förslaget i lagen om tjänster inom elektronisk kommunikation och i lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät. Bolaget har i och med uppgiften som Virve-tjänsteoperatör förvärvat sådan kunskap och kompetens som det kan utnyttja i uppgiften som tillhandahållare av offentlig reglerad satellittjänst. Uppgiften som tillhandahållare förutsätter aktionsberedskap 24/7. Bolaget ansvarar för närvarande för driften av Virve-tjänsten dygnet runt. Det skulle därför vara ändamålsenligt att bolaget också åtar sig ansvaret för tillhandahållande av PRS-tjänst. När aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy både fungerar som Virve-tjänsteoperatör och som tillhandahållare av offentlig reglerad satellittjänst, kan detta dessutom ge betydande inbesparingar i statsfinanserna. 

Grundlagsutskottet har i sin tolkningspraxis ansett att tryggande av kraven på rättssäkerhet och god förvaltning på det sätt som avses i 124 § i grundlagen förutsätter att de allmänna förvaltningslagarna iakttas när ärenden behandlas och att de som handlägger ärenden handlar under tjänsteansvar (till exempel GrUU 3/2009 rd, s. 4/II och GrUU 20/2006 rd, s. 2). Genom bestämmelsen understryks betydelsen av utbildning och sakkunskap hos de personer som sköter offentliga förvaltningsuppgifter samt vikten av att den offentliga tillsynen över dem är ordnad på behörigt sätt. I den föreslagna uppgiften föreslås inga särskilda bestämmelser om behörigheten för den personal vid bolaget som sköter offentliga förvaltningsuppgifter, eftersom personalens verksamhet regleras i detalj genom EU-bestämmelser och nationella bestämmelser om utlämnande av säkerhetsklassificerad information, som personalen ska följa i sin verksamhet. När personalen utför offentliga förvaltningsuppgifter omfattas de av samma krav på god förvaltning som myndigheterna, såsom kraven i förvaltningslagen (434/2003), lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999), lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003), skadeståndslagen (412/1974) och språklagen (423/2003). Det anses att överföringen av en offentlig förvaltningsuppgift, dvs. att vara tillhandahållare av PRS-tjänst, till en privat aktör inte äventyrar genomförandet av god förvaltning, rättssäkerheten eller andra grundläggande fri- och rättigheter. 

Utgångspunkten är att det ska föreskrivas genom lag om offentliga förvaltningsuppgifter som anförtros andra än myndigheter. I vissa fall, såsom vid överföring av offentliga serviceuppgifter, kan det dock föreskrivas eller beslutas om saken också med stöd av lag. Det kan till exempel vara fråga om ett bemyndigande från en myndighet eller om att en offentlig förvaltningsuppgift med stöd av lag genom avtal överförs till någon annan än en myndighet. Även befogenheten att överföra eller anförtro uppgiften ska då grunda sig på lag. Det är till exempel inte möjligt att genom ett avtal eller myndighetsbeslut fastställa krav i fråga om allmänna verksamhetsförutsättningar, tillsynen över skötseln av offentliga förvaltningsuppgifter, aktörernas behörighet och bedömning av deras tillförlitlighet samt tjänsteansvaret för dem som sköter uppgifterna. I denna proposition föreslås det att bestämmelser om grunderna för en offentlig förvaltningsuppgift ska utfärdas genom lag. 

I 271 d § i lagförslag 1 föreslås det att det bolag som ansvarar för tillhandahållandet av PRS-tjänster ska kunna anlita underleverantörer för skötseln av sina uppgifter. Grundlagsutskottet har i sin praxis tolkat 124 § i grundlagen så att det i princip är förbjudet att delegera offentliga förvaltningsuppgifter vidare (så kallad subdelegering). Det har dock inte ansetts finnas några grunder för ett absolut förbud mot subdelegering i situationer där uppgiften har varit av teknisk art och underleverantören har berörts av samma kvalitetskrav och motsvarande tillsyn som den primära serviceproducenten (GrUU 26/2017 rd, s. 56–57, GrUU 6/2013 rd, s. 4, GrUU 33/2021 rd, s. 3–4). Enligt 271 d § i lagförslag1 ska tillhandahållaren av PRS-tjänst försäkra sig om att underleverantören har tillräckliga ekonomiska förutsättningar, tillräcklig teknisk prestationsförmåga och tillräckliga yrkesmässiga kvalifikationer för att genomföra underentreprenaden. En inspektion enligt den föreslagna 325 a § kan vid sidan av andra också gälla underleverantören. 

Vid bedömningen av om regeringspropositionerna om inrättande av landskap och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården är förenliga med grundlagen ansåg grundlagsutskottet i sitt utlåtande om flera av regeringspropositionerna att möjligheten för en producent av direktvalstjänster att av andra tjänsteleverantörer skaffa en viss andel av sin tjänsteproduktion inte var fråga om subdelegering av uppgifter av teknisk natur, eftersom omfattningen av de uppgifter som eventuellt överfördes, trots att uppgifterna var begränsade i lagförslaget, var synnerligen stor. Dessutom fäste grundlagsutskottet uppmärksamhet på att bestämmelserna om förvaltningsförfarande och offentlighet och bestämmelserna om tjänsteansvar inte skulle tillämpas på underleverantörernas verksamhet. Med hänsyn till arten och omfattningen av de uppgifter som skulle subdelegeras, de lagfästa kraven på underleverantörer och möjligheten till myndighetstillsyn uppfyllde bestämmelserna inte villkoren för att subdelegera förvaltningsuppgifter (GrUU 26/2017 rd, s. 56–57). I de bestämmelser om uppgifter i samband med tillhandahållandet av PRS-tjänst som nu föreslås är det däremot fråga om synnerligen tekniskt arbete som kräver specialkunskaper som aktiebolaget Suomen Erillisverkot Oy inte nödvändigtvis själv har, eller som det annars skulle vara ändamålsenligt att skaffa för en viss andel av tjänsten hos en sådan aktör som har specialiserat sig på just denna uppgift. De uppgifter som anskaffas som underentreprenad utgör i praktiken mindre delar av tjänstehelheten och de bildar inte en så stor del att det kan anses att den offentliga förvaltningsuppgift som överförts genom grundlagen i sin helhet har överförts på en underleverantör. 

I sitt utlåtande om förslaget till lag om ändring av passlagen och lag om upphävande av vissa bestämmelser i lagen om ändring av passlagen (RP 188/2012 rd) bedömde grundlagsutskottet bland annat en privat tjänsteproducents möjlighet att ordna leveransen av pass till sökanden också via en annan tjänsteproducent. Ur grundlagsutskottets synvinkel kunde förslaget dock förordas, eftersom uppgiften att leverera pass kan anses vara av relativt teknisk karaktär och självständig subdelegeringsrätt inte överförs på tjänsteproducenten, utan underleverantörsarrangemanget förutsätter att Polisstyrelsen särskilt har godkänt också den andra tjänsteproducenten. Dessutom omfattas underleverantören med stöd av lagen av samma kvalitetskrav och andra krav som den ursprungliga tjänsteproducenten, och även av Polisstyrelsens tillsyn. Att uppgiften att leverera pass ordnades som underentreprenad kunde enligt utskottet särskilt med beaktande av kravet på ändamålsenlighet anses motiverat, och subdelegeringsbestämmelserna var enligt utlåtandet inte problematiska med tanke på 124 § i grundlagen (GrUU 6/2013 rd, s. 4, GrUU 6/2013 rd, s. 4). Bestämmelserna om det tillsynsansvar som den ansvariga myndigheten för PRS-tjänst, det vill sig Transport- och kommunikationsverket, har, om straffrättsligt tjänsteansvar och om andra principer och lagar som gäller god förvaltning ska också gälla underleverantörer. Med beaktande av vad som anförts ovan anses det i ljuset av 124 § i grundlagen godtagbart att en offentlig förvaltningsuppgift överförs på en privat aktör och att denne då kan anlita underleverantörer.