1  Bakgrund och beredning

2  EU-rättsaktens målsättning och huvudsakliga innehåll

Genom EU-förordningen skapas ett kontrollsystem för import från tredjeländer till Europeiska unionen av sådana kulturföremål som definieras i förordningen. I del A i bilagan till förordningen förtecknas de kulturföremål som förordningen gäller. Del B i bilagan innehåller sådana kulturföremål i del A för vilka det vid import förutsätts en särskild importlicens utfärdad av tillståndsmyndigheterna, om föremålet är äldre än 250 år. Del C i bilagan innehåller sådana föremål i del A för vilka det vid import måste ges en skriftlig importörsförklaring, i vilken importören försäkrar att föremålet inte olagligt har förts ut från dess ”ursprungsland”. Kravet på importörsförklaring omfattar kulturföremål enligt del C i bilagan, när de är äldre än 200 år och värda minst 18 000 euro. 

Den allmänna principen i förordningen är att lagstiftningen i det land som föremålet förts ut ur anger vilken typ av handel med kulturföremål som ska betraktas som olaglig. Kulturföremål som avses i del A i bilagan till förordningen och som olagligt förts ut ur ett tredjeland får enligt förordningen inte alls föras in i EU:s tullområde. Enligt förordningen är det förbjudet att till tullområdet föra in kulturföremål som förts bort från territoriet tillhörande det land i vilket de skapats eller upptäckts i strid med det landets lagar och andra författningar. Det förutsätts inte att de föremål som förbudet gäller är av någon viss ålder eller något visst värde, utan det avgörande är om det vid utförseln av dem från ”ursprungslandet" har brutits mot lagstiftningen på det sätt som anges i förordningen. 

De förfaranden för importlicens och skriftlig importörsförklaring som det föreskrivs om i förordningen börjar tillämpas från och med den dag då det elektroniska system som avses i artikel 8 i förordningen blir driftklart eller senast från och med den 28 juni 2025. Förbudet att till EU:s tullområde föra in sådana kulturföremål som avses i förordningen och som olagligen förts ut ur sitt ursprungsland samt skyldigheten att påföra sanktioner vid brott mot förbudet börjar dock tillämpas redan från och med den 28 december 2020. Enligt förordningen ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner som ska vara tillämpliga på överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de genomförs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. 

Det föreslås att förordningen kompletteras genom att det i tullagen införs bestämmelser om en administrativ sanktion för brott mot det förbud mot införsel av kulturföremål till EU:s tullområde som det föreskrivs om i förordningen. 

3  Nuläge och bedömning av nuläget

Import av kulturföremål från länder utanför EU, dvs. tredjeländer, är inte reglerad, med undantag av särskilda begränsningar (sanktioner) som gäller Irak och Syrien och situationer där en annan stat framför återsändningskrav eller begäranden gällande kulturföremål. Import av kulturföremål övervakas således inte och iakttagelser av kulturföremål som importeras till Finland rapporteras inte till ursprungslandet, om inte någon i ursprungslandet tar initiativ i frågan. 

Utförsel av vetenskapligt, konstnärligt och historiskt värdefulla föremål från Finland har begränsats för att bevara den värdefullaste kulturegendomen i Finland som en del av historien och den kulturella identiteten. På motsvarande sätt har export av kulturföremål från unionens tullområde begränsats genom EU-lagstiftning. Lagen om begränsning av utförsel av kulturföremål (933/2016), rådets förordning (EG) 116/2009 och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1081/2012 innehåller bestämmelser om tillståndsförfarande för utförsel och export av kulturföremål, om straffpåföljder för olovlig utförsel och export samt om Tullens tillsynsskyldighet.  

Frågor som gäller import av kulturföremål har dessutom behandlats i bland annat undervisningsministeriets utredning om förebyggande av olagligheter som omfattar kulturföremål (Undervisningsministeriets arbetsgruppspromemorior och utredningar 2008:22). En central slutsats i utredningen var att avsaknaden av importlagstiftning försvårar förverkligandet av de mål som ingår i Unescos konvention från 1970, dvs. konventionen om förbud mot och förhindrande av olovlig import, export och överföring av äganderätt avseende kulturegendom. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

EU-förordningen lämnar det åt medlemsstaterna att bestämma om de föreskriver om administrativa eller straffrättsliga påföljder. Vid beredningen av propositionen ansågs det att om en vara som har förts in till tullområdet i tullrättslig mening har förts in i landet eller har försökt föras in i landet, uppfylls rekvisitet för smuggling enligt 46 kap. 4 § i strafflagen, eftersom någon då i strid med vad som stadgas eller bestäms om införsel har fört in eller försökt föra in i landet en vara vars införsel är förbjuden. Enligt EU:s förordning är dock redan införsel till tullområdet av kulturföremålen i fråga förbjuden. Med införsel av kulturföremål avses enligt förordningen all införsel till unionens tullområde av kulturföremål som omfattas av tullövervakning eller tullkontroll inom unionens tullområde i enlighet med unionens tullkodex. Det betyder att det är möjligt att bryta mot förbudet även om man inte ens försöker importera varan. Exempel på sådana fall är att en vara transiteras med ett annat land som avsedd destination eller att varan hänförs till ett tillfälligt lagringsförfarande, varvid det först efter lagringen framgår om man försöker importera varan eller föra den någon annanstans. Även hänförande av en vara för lagring i frizon innebär brott mot förbudet att föra in en vara till EU:s tullområde, men i Finland har inga frilager inrättats. Eftersom de nämnda situationerna inte ens innebär försök att importera en vara, uppfylls inte rekvisitet för smugglingsbrott. I propositionen föreslås därför att det för dessa situationer i tullagen tas in bestämmelser om påföljder i form av administrativa påföljdsavgifter i enlighet med vad förordningen förutsätter 

Med införsel av kulturföremål, som förbjuds i EU-förordningen, avses enligt artikel 2.2 i förordningen all införsel av kulturföremål till unionens tullområde som omfattas av tullövervakning eller tullkontroll inom unionens tullområde i enlighet med förordning (EU) nr 952/2013. Som sanktion föreslås en administrativ påföljd, eftersom införsel av kulturföremål till tullområdet är förbjuden enligt förordningen, oberoende av om handlingen är uppsåtlig. En administrativ påföljd kan således påföras också i sådana fall där import har skett, men det inte föreligger det uppsåt som förutsätts för att rekvisitet för smugglingsbrott ska uppfyllas och gärningsmannen således inte kan dömas för smugglingsbrott. 

Enligt förslaget kan Tullen påföra påföljdsavgift för den som på det sätt som avses i artikel 3.1 i förordningen till Finlands tullområde för in ett sådant kulturföremål som avses i del A i bilagan till förordningen och som förts bort från territoriet tillhörande det land i vilket det skapats eller upptäckts i strid med det landets lagar och andra författningar.  

Påföljdsavgiften kan påföras både privatpersoner och juridiska personer, och därför föreslås att påföljdsavgiftens belopp ska ha ett relativt stort variationsintervall, 500–10 000 euro. Påföljdsavgiftens belopp ska basera sig på en helhetsbedömning. Avgiftsbeloppet är beroende av hur klandervärt förfarandet har varit och om det har upprepats samt hurdan gärningsmannens ekonomiska ställning är. Dessutom ska hänsyn tas till den vinning som eftersträvats genom förfarandet, som beror på föremålets värde samt på gärningsmannens samarbete med Tullen för att utreda ärendet. Förslaget innehållet också en bestämmelse om när påföljdsavgift inte ska påföras och, för att förhindra dubbel bestraffning, en bestämmelse om påföljdsavgiftens subsidiaritet för beaktande av den så kallade ne bis idem-regeln. Dessutom föreslås att det föreskrivs att tullagens bestämmelser om indrivning av tullskuld ska tillämpas även på påföljdsavgifter. 

5  Remissvar

Den 27 augusti begärdes utlåtanden om utkastet till proposition av justitieministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, inrikesministeriet, Museiverket och Tullen. När remisstiden gick ut den 18 september hade utlåtandena tagits emot av justitieministeriet, inrikesministeriet och Tullen. 

Justitieministeriet fäste i sitt utlåtande särskild uppmärksamhet vid indrivningen av påföljdsavgift, vid påföljdsavgifternas subsidiaritet samt vid att påförande av påföljdsavgift ska vara beroende av prövning så att den inte ska påföras om de förutsättningar som anges i lag uppfylls. Justitieministeriet konstaterade också i sitt utlåtande att verkställandet av förbudet mot dubbel straffbarhet inte får vara avhängigt av personens egen aktivitet så att han eller hon ska ansöka om undanröjande av påföljdsavgiften i situationer med dubbel straffbarhet. Alla anmärkningar som justitieministeriet framfört om förslagen till bestämmelser har beaktats vid den fortsatta beredningen. Med beaktande av justitieministeriets utlåtande preciserades dessutom motiveringen till bl.a. de omständigheter som påverkar storleken på den påföljdsavgift som påförs och den motivering som beskriver propositionens förhållande till grundlagen.  

Tullen konstaterade i sitt utlåtande att den inte har några anmärkningar med anledning av förslaget, även om det enligt Tullen skulle leda till avvikelser från etablerad praxis för påförande av påföljder. Enligt utlåtandet är det nya att påföljdsavgiftens storlek delvis beror på gärningsmannens samarbete med Tullen för att utreda ärendet. Nytt är också att påföljdsavgift inte behöver påföras, om Tullen har fått föremålet i sin besittning utan att det har skadats. Dessutom fäste Tullen i sitt utlåtande uppmärksamhet vid att de aktuella situationerna inte är brottmål och att man således inte kan agera med stöd av förundersökningslagen eller tvångsmedelslagen. Omhändertagandet kan göras genom ett beslut om omhändertagande av varor enligt 11 § i tullagen.  

I inrikesministeriets utlåtande konstaterades det att inrikesministeriets polisavdelning understöder utkastet till regeringsproposition. 

6  Specialmotivering

75 §. Indrivning av tull genom utsökning och säkerställande av indrivningen. Det föreslås att paragrafen ändras så att påföljdsavgift fogas till de avgifter i 2 mom. som bestämmelserna om indrivning av tullskuld i 11 kap. i tullagen ska tillämpas på, vilket betyder att bestämmelserna även tillämpas på hur påföljdsavgiften verkställs.  

99 a §. Påföljdsavgift. Det föreslås att det fogas en paragraf till tullagens 14 kap., där det föreskrivs om påföljder.  

Med stöd av 1 mom. kan Tullen påföra påföljdsavgift. Genom bestämmelsen kompletteras bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2019/880 på det sätt som förutsätts i förordningen. Enligt EU:s förordning förutsätts att medlemsstaterna inför effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för underlåtelse att följa bestämmelserna i förordningen. Den föreslagna påföljdsavgiften ska tillämpas endast i fall där det till tullområdet förs in ett föremål, som har förts ut ur det land där det skapades eller upptäcktes i strid med lagar och andra författningar i det landet. Den som för in föremålet till tullområdet är inte nödvändigtvis själv delaktig i den lagstridiga utförseln, men personen i fråga har dock tagit befattning med den vara som har varit föremål för ett sådant lagstridigt förfarande. Syftet med EU:s förordning om införsel och import av kulturföremål är att de som köper kulturföremål och för in och importerar sådana till Europeiska unionen ska bli tvungna att agera med särskild omsorg och försiktighet och akta sig för att ta befattning med kulturföremål som olagligen har förts ut ur ett land. Syftet med regleringen kan anses förutsätta en tillräckligt avskräckande påföljd.  

Påföljdsavgiften kan påföras både privatpersoner och juridiska personer, och därför föreslås att påföljdsavgiftens belopp ska ha ett relativt stort variationsintervall, 500–10 000 euro. Enligt 2 mom. ska storleken på den påföljdsavgift som påförs grunda sig på en helhetsbedömning där det beaktas hur klandervärt förfarandet har varit och om det har upprepats, så att en högre påföljdsavgift påförs för en mer klandervärd eller upprepad gärning. Klandervärdheten påverkas t.ex. av om gärningsmannen har varit medveten om att det föremål som gärningen gäller har förts bort i strid med bestämmelserna från ”ursprungslandet” eller om han eller hon har förhållit sig likgiltigt till att utreda om detta varit fallet. Även upphovsmannens ekonomiska ställning ska beaktas så att sanktionen ska vara tillräckligt avskräckande i förhållande till gärningsmannens ekonomiska ställning. Vid bedömningen ska hänsyn tas till den vinning som eftersträvats genom förfarandet, om den kan fastställas t.ex. genom föremålets värde eller kulturhistoriska betydelse. Vid bedömningen ska dessutom beaktas gärningsmannens samarbete med Tullen för att utreda ärendet. Genom det stora variationsintervallet och flera olika faktorer som påverkar påföljdsavgiftens storlek har förslaget bedömts möjliggöra effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder. 

Det föreslagna 3 mom. innehåller också en bestämmelse enligt vilken påföljdsavgift inte behöver påföras, som tillämpas under förutsättning att Tullen har fått det kulturföremål som är föremål för gärningen i sin besittning utan att föremålet har tagit skada och gärningen uppenbart har berott på ursäktlig ouppmärksamhet eller tanklöshet eller om det av någon annan orsak är uppenbart oskäligt att påföra påföljden. 

Enligt 4 mom. ska påföljdsavgiften betalas till staten. Eftersom lagen om verkställighet av skatter och avgifter (706/2007) på grund av den ändring som föreslås i 75 § i tullagen ska tillämpas på indrivning av påföljdsavgift, föreslås det att det med avvikelse från lagen i fråga ska föreskrivas att indrivning av påföljdsavgift förutsätter att beslutet har vunnit laga kraft. 

Bestämmelserna i 13 kap. i tullagen om sökande av ändring i Tullens beslut tillämpas också på påföljdsavgiften. 

99 b §. Påföljdsavgiftens subsidiaritet. Det föreslås att det fogas en paragraf till tullagens 14 kap., där det föreskrivs om påföljder. Syftet med paragrafen är att beakta förbudet mot dubbelbestraffning, dvs. att flera påföljder av straffkaraktär inte får påföras för samma gärning. Med stöd av 1 mom. är påföljdsavgiften subsidiär på så sätt att den inte kan påföras den som är misstänkt för samma gärning i en förundersökning eller åtalsprövning eller i ett brottmål som behandlas vid en domstol, eller den som åtalats för samma gärning och åtalet har avgjorts i domstol genom ett beslut som vunnit laga kraft. Om en person har påförts en påföljdsavgift och personen senare döms till straff för import av samma föremål, ska Tullen på med stöd av 2 mom. undanröja påföljdsavgiften. 

7  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 28 december 2020. 

8  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Ändringen av tullagen bedöms inte ha några konsekvenser för tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna.  

Enligt grundlagsutskottets vedertagna tolkning är det fråga om en administrativ påföljd av sanktionskaraktär som inte är en sådan skatt eller avgift som avses i 81 § i grundlagen. Utskottet har i sak jämställt ekonomiska påföljder av straffkaraktär med straffrättsliga påföljder (GrUU 2/2017 rd, GrUU 14/2013 rd, GrUU 17/2012 rd, GrUU 9/2012 rd).  

Eftersom en administrativ påföljd innebär utövning av offentlig makt, ska bestämmelser om en sådan enligt 2 § 3 mom. i grundlagen utfärdas genom lag (rättsstatsprincipen). Dessutom ska det enligt utskottet lagstiftas exakt och tydligt om betalningsskyldigheten och grunderna för avgiftens storlek, liksom också om den betalningsskyldiges rättsskydd och grunderna för att verkställa lagen (GrUU 2/2017 rd, GrUU 14/2013 rd, GrUU 17/2012 rd, GrUU 9/2012 rd och GrUU 57/2010 rd).  

Även om kravet på exakthet enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen i grundlagens 8 § inte direkt gäller administrativa påföljder kan det allmänna kravet på exakthet ändå inte förbigås i ett sammanhang som detta (GrUU 2/2017 rd, GrUU 14/2012 rd, GrUU 17/2012 rd, GrUU 9/2012 rd och GrUU 57/2010 rd).  

Dessutom ska bestämmelserna uppfylla kraven i fråga om rätt proportion på sanktionerna (t.ex. GrUU 2/2017 rd, GrUU 28/2014 rd, GrUU 15/2014 rd). Till proportionaliteten anknyter också frågan om att avstå från påföljd. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande GrUU 21/2020 konstaterat att beslut om att inte påföra en sanktion ska vara bunden prövning (GrUU 39/2017 rd, GrUU 49/2017 rd). Dessutom har utskottet i sitt utlåtande GrUU 21/2020 rd ansett det nödvändigt att komplettera regleringen i fråga med en explicit bestämmelse om att en sanktion inte behöver påföras alls eller bara delvis, exempelvis om förseningen är obetydlig, det finns ett giltigt skäl för förseningen eller i övrigt om det av något annat särskilt skäl vore oskäligt att påföra avgift (GrUU 49/2017 rd). Påföljdsavgift ska enligt 99 a § 3 mom. inte påföras, om Tullen har fått det kulturföremål som är föremål för gärningen i sin besittning utan att föremålet har tagit skada och gärningen uppenbart har berott på ursäktlig ouppmärksamhet eller tanklöshet eller om det av någon annan orsak är uppenbart oskäligt att påföra påföljden. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.