Regeringens proposition
RP
175
2018 rd
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av 2 c kap. 5 § i strafflagen
PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL
I denna proposition föreslås det att strafflagen ändras. Ändringen gäller systemet med villkorlig frigivning i sådana situationer där en fånge som ska friges inte under de fem år som föregick brottet har avtjänat ett fängelsestraff i fängelse. Det föreslås att i sådana situationer ska en fånge friges villkorligt när halva straffet har avtjänats. För närvarande är motsvarande tidsgräns tre år. 
Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 1 mars 2020. 
ALLMÄN MOTIVERING
1
Inledning
Med villkorlig frigivning avses att en fånge som dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff friges villkorligt för att avtjäna resten av straffet i frihet. Förutom med villkorlig frigivning kan kontrollerad frigivning av fångar också stödjas med systemet med övervakad frihet på prov, som togs i bruk 2006. En fånge kan då placeras i med tekniska anordningar och på annat sätt övervakad frihet på prov utanför fängelset tidigast sex månader före den egentliga villkorliga frigivningen. 
De viktigaste grunderna för systemet med villkorlig frigivning har i Finland varit bl.a. åtgärder för att skapa ett humant straffsystem och att minska återfallsbrottslighet samt reglering av fångtalet. 
I det straffrättsliga systemet har det varit allmänt accepterat att en person som första gången gör sig skyldig till ett brott för vilket ett ovillkorligt fängelsestraff följer, behandlas lindrigare än personer som gör sig skyldiga till upprepade brott. Det har också ansetts vara godtagbart att verkställigheten av påföljden blir strängare om gärningen upprepas. 
Huvudregeln är att den som avtjänar ett fängelsestraff på viss tid friges villkorligt. Systemet med villkorlig frigivning är en viktig del av en kontrollerad och planmässig frigivningsprocess. Målet för progressiv frigivning av fångar är att för fångar skapa en så kallad väg till frigivning som ska leda till ett liv utan brott. Genom detta strävar man efter att främja gärningsmännens anpassning i samhället (1 kap. 2 § i fängelselagen 767/2005). Genom progressiv frigivning ökas också säkerheten i samhället, när intensiteten hos övervakningen av gärningsmannen sänks gravis och gärningsmannens ansvar och beredskap att leva ett liv utan brott samtidigt ökar. 
Enligt det strategiska programmet för statsminister Sipiläs regering ses bestämmelserna om förstagångsförbrytare över. Med skrivningen syftas det på att det ska utredas huruvida det är motiverat att villkorligt frige återfallsbrottslingar efter en kortare tid än enligt huvudregeln. 
I propositionen föreslås en sådan ändring att en fånge har möjlighet till villkorlig frigivning när halva fängelsestraffet är avtjänat, om han eller hon under de fem år som föregick brottet inte har avtjänat ett fängelsestraff i fängelse. 
2
Nuläge
2.1
Lagstiftning och praxis
2.1.1
2.1.1 Bakgrund till den gällande lagstiftningen
Villkorlig frigivning blev en del av det finländska straffsystemet i 1889 års strafflag. I praktiken var villkorlig frigivning möjlig redan från år 1879 genom benådningsförfarandet. 
Finlands nuvarande system för villkorlig frigivning togs in i lagen åren 1931 och 1944. Från år 1944 har det varit möjligt att frige en förstagångsfånge villkorligt efter det att han eller hon avtjänat hälften av sitt fängelsestraff. Det ansågs att samma kortare kvotdel också kunde tillämpas på en gärningsman som hade varit i fängelse förut, och som under de fem år som föregick brottet inte hade avtjänat ett ovillkorligt fängelsestraff (2 kap. 13 § 1 mom. i lagen angående ändring av förordningen om verkställighet av straff, 339/1944). Lagen lindrades alltså i fråga om dessa två grupper som enligt lagens förarbeten var jämförbara. Ett försök att ändra kvotdelarna för villkorlig frigivning har gjorts endast en gång år 2004, och förslaget gällde ändring av det att personer under 21 år friges villkorligt efter att de avtjänat en tredjedel av fängelsestraffet. Riksdagens lagutskott ansåg dock att avtjänande av en längre kvotdel innebär en alltför stor risk för utslagning för unga och ändringen genomfördes inte till denna del. De grundläggande principerna för kvotdelarna för villkorlig frigivning har alltså bibehållits trots de många ändringarna i systemet. 
Betydande ändringar i systemet med villkorlig frigivning har varit att kravet på fem år utan brott har ändrats till tre år och att man övergått till regelmässig villkorlig frigivning. 
Tidsfristen på fem år ändrades till tre år på 1970-talet. På grund av den inhemska lagstiftningsutvecklingen ändrades år 1976 kravet på fem år utan brott till tre år i lagen om villkorligt straff (2 § i lagen om villkorligt straff 135/1976). Enligt frihetsstraffkommitténs betänkande (1969:A 4) var anledningen ett statsfinansiellt behov att minska de utgifter som fångvårdsväsendet orsakade staten. På grund av ändringen ändrades också administrativa praxis för villkorlig frigivning till motsvarande praxis på tre år. Först år 2003 ändrades lagstiftningen så att den motsvarade denna praxis (2 kap. 13 § 1 mom. i lagen om verkställighet av straff, 521/2003). 
Villkorlig frigivning var länge formellt sett beroende av prövning. År 1966 avlägsnades ur lagen omnämnandet att en förutsättning för att kvotdelen om att halva fängelsestraffet avtjänats ska kunna tillämpas på en fånge är att fången är förstagångsintagen. Omnämnandet ersattes med en bestämmelse enligt vilken villkorlig frigivning var möjlig av synnerliga skäl före det att två tredjedelar av straffet avtjänats i enlighet med huvudregeln (411/1966). Justitieministeriet fattade beslut på framställning av straffanstaltens direktion eller efter att ha hört direktionen. Enligt en föreskrift av justitieministeriets dåvarande fångvårdsavdelning (9/011/95) var så kallad förstagångsintagning i fångvården en särskild anledning att frige en fånge efter att hälften av straffet hade avtjänats. Detta innebar att samma kortare kvotdel som tillämpades på förstagångsfångar tillämpades också på fångar som under den treårsperiod som föregick gärningen inte hade avtjänat något fängelsestraff eller varit intagna i tvångsinrättning. 
Uppskov med villkorlig frigivning var sällsynt. Uppskov med frigivningen skedde närmast på begäran av eller med samtycke av fången. Till en början fattades beslut om uppskov i fråga om mindre än tio procent av de fångar som frigavs villkorligt och i början av 1990-talet föll uppskoven nästan helt ur bruk. I praktiken har villkorlig frigivning alltså redan länge varit regelmässig. 
2.1.2
2.1.2 Gällande lagstiftning
Enligt 2 c kap. 5 § i strafflagen friges en fånge villkorligt om han eller hon avtjänat två tredjedelar av straffet, eller hälften av straffet för ett brott som han eller hon begått före 21 års ålder. En fånge som under tre år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i ett fängelse ska dock friges villkorligt när hälften av straffet eller en tredjedel av straffet för ett brott som han eller hon begått före 21 års ålder avtjänats. Det är alltså fråga om regelmässig villkorlig frigivning. 
Det är möjligt att i enskilda fall skjuta upp den regelmässiga villkorliga frigivningen, om nya fängelsestraff eller förvandlingsstraff för böter kommer att verkställas eller om fången av annan grundad anledning önskar att frigivningen ska skjutas upp (2 c kap. 9 § i strafflagen). Villkorlig frigivning kan också skjutas upp utan en fånges samtycke, om det på grund av fångens beteende eller hotelser finns en uppenbar fara för att fången efter frigivningen kommer att göra sig skyldig till ett brott som grovt kränker någon annans liv, hälsa eller frihet och uppskov med frigivningen är nödvändigt för förhindrande av brottet. Ett beslut om uppskov ska omprövas minst var sjätte månad. I praktiken används uppskov sällan, enligt Brottspåföljdsmyndighetens uppgifter i medeltal 1–2 gånger per år. 
Bestämmelserna om villkorlig frigivning tillämpas inte på förvandlingsstraff för böter och inte heller på andra samhällspåföljder än övervakningsstraff. 
Villkorlig frigivning av unga förbrytare 
På villkorlig frigivning av en person som inte hade fyllt 21 år när han eller hon begick brottet tillämpas en kortare tid för avtjänade av straffet än enligt huvudregeln (för förstagångsförbrytare 1/3 och för återfallsförbrytare 1/2). I samband med stiftandet av fängelselagen konstaterade regeringen att ett fängelsestraff innebär en allvarlig risk för utslagning för unga personer. Av denna orsak är särbehandling av 18–20-åringar motiverad även när det gäller längden av de straff som ska avtjänas i fängelse (RP 262/2004, s. 27/I). Om en ung förbrytare döms till ett ovillkorligt fängelsestraff bör målet vara att begränsa tiden i fängelset så att den blir så kort som det med hänsyn till straffsystemets allmänna godtagbarhet är möjligt, för att förhindra utslagning och upprepade anstaltsplaceringar. 
Villkorlig frigivning från fängelsestraff på livstid 
I strafflagen är straffet för vissa brott fängelse på livstid. Villkorlig frigivning av dem som dömts till fängelse på livstid bestäms inte enligt de vanliga kvotdelarna, utan den baserar sig på prövning i varje enskilt fall. Enligt 2 c kap. 10 § i strafflagen kan den som dömts till fängelse på livstid friges villkorligt tidigast när det förflutit tolv år av fängelsetiden. En fånge som dömts till fängelse på livstid för ett brott som han eller hon begått före 21 års ålder kan friges villkorligt tidigast när det förflutit tio år av fängelsetiden. Helsingfors hovrätt beslutar om frigivningen. När frigivningen prövas ska vikt fästas vid arten av det eller de brott som ledde till fängelse på livstid och vid den dömdes övriga eventuella senare brottslighet (2 c kap. 10 § 2 mom. i strafflagen). Därtill ska förvekligandet av planen för strafftiden och faktorer som anknyter till uppförandet under fängelsetiden beaktas (4 kap. 6 § i fängelselagen). Fångens förbindelse att iaktta läkemedelsbehandling och eventuellt tillhörande annan behandling och stöd kan också beaktas (4 § i lagen om övervakad frihet på prov 629/2013). En livstidsfånge kan före den villkorliga frigivningen placeras i övervakad frihet på prov. 
Övervakning av villkorlig frihet 
Enligt 70 § i lagen om verkställighet av samhällspåföljder (400/2015) ställs en fånge som friges villkorligt i regel under övervakning för den tid prövotiden pågår om prövotiden är längre än ett år, fången har begått brottet innan han eller hon fyllt 21 år, fången själv begär det, eller om fången har förbundit sig att iaktta villkoren för sådan läkemedelsbehandling och eventuellt tillhörande annan behandling och stöd som avses i lagen om övervakad frihet på prov. Syftet med övervakningen är att öka den allmänna säkerheten genom att stödja den övervakade i syfte att främja hans eller hennes anpassning i samhället och genom att förhindra återfall i brott. 
2.1.3
2.1.3 Praxis
År 2017 frigav Brottspåföljdsmyndigheten 3 151 fångar villkorligt i enlighet med den föreskrivna kvotdelen. Därtill beslutade Helsingfors hovrätt om 16 villkorliga frigivningar, av vilka 15 gällde livstidsfångar och ett fall en person som avtjänade hela straffet i fängelse. 
Brottspåföljdsmyndigheten har utrett återfallsbrottsligheten som frigivna fångar, som avtjänat ett fängelsestraff. Enligt de uppföljningsuppgifter som blev klara vid ingången av 2018 återfaller av de frigivna 54,2 procent i brott inom tre år och 57,7 procent inom fem år. Detta betyder att återfall i brott har tre år efter frigivningen minskat avsevärt jämfört med det första året i frihet. Detta betyder också att återfallen inte längre ökar i samma proportion och till motsvarande nivå som efter tre år, trots att fem år är nästan den dubbla tiden i frihet. Över hälften av återfallsbrottslingarna, 53 procent, begick det första brottet inom ett halvt år från frigivningen och 70 procent under det första året. Med återfallsbrottsling avsågs en person som under uppföljningsperioden begick åtminstone ett sådant brott som ledde antingen till ett ovillkorligt fängelsestraff eller till samhällstjänst. 
Under de senaste åren har återfallen minskat bland de som frigavs första gången från ett fängelse. Enligt uppföljningsuppgifterna från de fem senaste åren begick 36 procent ett brott som ledde till ett nytt fängelsestraff eller till samhällstjänst. Detta är ett klart lägre antal än bland de som avtjänat flera fängelsestraff. 
Brottspåföljdsmyndigheten har också utrett vilka brott återfallsbrottslingar begår under en uppföljningsperiod på tre år från det att de frigavs från fängelset, liksom också under tre till fem år från det att de avtjänade straffet. Under de fem första åren efter frigivning (2012–2017) begicks allt som allt cirka 42 800 återfallsbrott. Majoriteten av brotten är sådana som begås rätt ofta med hänsyn till den totala brottsligheten. 
De vanligaste brottsbenämningarna inom tre år från avtjänandet av straffet var förande av fortskaffningsmedel utan behörighet (17,5 procent), stöld (11,3 procent), snatteri (9,6 procent), straffbart bruk av narkotika (6,5 procent), rattfylleri (6,5 procent), bedrägeri (5,7 procent) och misshandel (3,7 procent). Under uppföljningsperioden fanns det procentuellt sett endast några få grova brottsbenämningar som riktar sig mot liv eller hälsa, t.ex. dråp och försök till dråp (båda 0,1 procent) och grov misshandel (0,6 procent). Då granskningen utgår från brottsbenämningarna innebär det att en gärningsman kan ha gjort sig skyldig till mer än ett brott, och samma persons gärningar syns då flera gånger i statistiken. I denna uppföljning ingick sammanlagt ca 31 800 brott med olika brottsbenämningar. 
När brottsbenämningarna granskades tre år efter det att straffet hade avtjänats var de vanligaste brottsbenämningarna fram till det att det gått fem år från avtjänandet av straffet lika som vid uppföljningsperioden på tre år, dock varierar procenten något: förande av fortskaffningsmedel utan behörighet (18,1 procent), stöld (10,4 procent), snatteri (9,5 procent), rattfylleri (8,5 procent), straffbart bruk av narkotika (8,4 procent), bedrägeri (6,4 procent) och grovt rattfylleri (3,2 procent). Under uppföljningsperioden fanns det några grova brottsbenämningar mot liv och hälsa, t.ex. försök till dråp (0,2 procent) och grov misshandel (0,6 procent). I denna uppföljning ingick ca 11 000 brott med olika brottsbenämningar. 
Ordalydelsen i 2 c kap. 5 § i strafflagen förutsätter att alla ovillkorliga fängelsestraff tas i betraktande när tiden på tre år utan brott enligt den gällande lagstiftningen för villkorlig frigivning räknas. Enligt uppgifter från Brottspåföljdsmyndigheten är det dock åtminstone för närvarande inte möjligt att utreda alla fängelsestraff som avtjänats i ett annat land.  
2.2
Internationell jämförelse
Justitieministeriet har för internationell jämförelse utrett lagstiftningen och praxis om villkorlig frigivning i vissa europeiska länder. Utöver en jämförelse av lagstiftningen skickades en enkät till justitieministerierna i de länder som hörde till jämförelsen. Syftet med enkäten var framför allt att utreda villkorlig frigivning av personer som avtjänar första fängelsestraffet och eventuella särskilda bestämmelser eller särskild praxis om möjligheten till kortare tider för avtjänande av fängelsestraffet än enligt huvudregeln för villkorlig frigivning. Till jämförelseländer valdes de nordiska länderna (Danmark, Island, Norge, och Sverige), av de kontinentaleuropeiska länderna Belgien, Schweiz, Tyskland och Österrike, och av de närliggande länderna Estland. 
2.2.1
2.2.1 Landsspecifika uppgifter
Belgien 
I belgisk lagstiftning finns det bestämmelser om villkorlig frigivning endast i fråga om fängelsestraff över tre år. Enligt huvudregeln friges den dömda villkorligt när han eller hon har avtjänat en tredjedel (1/3) av sitt fängelsestraff. Om den dömda är återfallsförbrytare, är villkorlig frigivning dock möjlig först efter att han eller hon har avtjänat två tredjedelar (2/3) av sitt straff, om inte minst 14 år har avtjänats av domen. Den dömde ska informeras om möjligheten att ansöka om villkorlig frigivning sex månader innan kvotdelarna börjar. 
En anvisning av justitieministeriet har getts om förfarandet vid villkorlig frigivning i fråga om fängelsestraff under tre år. När ett fängelsestraff är kortare än tre år beslutar brottspåföljdsmyndigheten om villkorlig frigivning. 
Villkorlig frigivning beviljas dock inte till en dömd som inte kan försörja sig själv, som utgör en uppenbar fara för andras fysiska integritet eller som kan störa brottsoffren. Villkorlig frigivning kan inte beviljas en dömd som saknar uppehållstillstånd i Belgien. 
I Belgien är villkorlig frigivning ett beslut beroende av prövning och en domstol fattar beslutet. 
I det belgiska rättssystemet finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning av personer som avtjänar sitt första fängelsestraff. 
I Belgien finns inga undantagsbestämmelser om villkorlig frigivning t.ex. på basis av ålder eller typ av brott, endast bestämmelsen att återfallsförbrytare ska ha avtjänat två tredjedelar av fängelsestraffet. 
En förutsättning för villkorlig frigivning är att fången meddelar att han eller hon förbinder sig till villkoren för villkorlig frigivning. 
Island 
På Island är villkorlig frigivning möjlig när den dömda har avtjänat en tredjedel (1/3) av sitt fängelsestraff, om det inte är fråga om ett i strafflagen angivet allvarligt brott eller ett på något annat sätt betydande brott. Den som gjort sig skyldig till ett allvarligt brott eller ett brott som på något annat sätt är betydande kan friges villkorligt först efter det att han eller hon har avtjänat halva (1/2) fängelsestraffet. En förutsättning är då att särskilda personliga skäl talar för en frigivning och att den dömda har uppfört sig exemplariskt under fångenskapen, eller att den dömda har dömts att bli utvisad ur landet när han eller hon har avtjänat sitt straff. 
Som ett andra undantag från huvudregeln föreskrivs det att en fånge som är 21 år eller yngre kan oberoende av brottets allvarlighetsgrad friges villkorligt när han eller hon avtjänat en tredjedel (1/3) av sitt straff. En förutsättning är att fången har uppträtt väl under fångenskapen och har fått lämplig vård samt att hans eller hennes eventuella missbruksproblem har beaktas i vården. 
Villkorlig frihet kan beviljas från ett fängelsestraff om verkställigheten av fängelsestraffet inte har inletts och den dömda tidigare har avtjänat ett fängelsestraff som varit minst lika långt, och om det nya straffet endast gäller brott som har begåtts innan det fängelsestraffet avtjänades och personen inte har dömts för nya brott efter det att fängelsestraffet avtjänades. Detsamma gäller personer för vilka verkställigheten av fängelsestraffet har inletts. 
I lagen föreskrivs det också när villkorlig frihet inte beviljas. En fånge vars ärende är anhängigt kan enligt huvudregeln inte friges villkorligt, om inte behandlingen drar ut på tiden av orsaker som inte beror på fången. En fånge som klassificeras som vanebrottsling och som flera gånger har blivit villkorligt frigiven och har brutit mot sina skyldigheter i anslutning till det, friges inte villkorligt utan ett särskilt skäl. Utan ett särskilt skäl friges inte heller en sådan fånge vars villkorliga frigivning inte anses vara lämplig på grund av fångens personliga omständigheter eller inte rekommenderas på grund av det allmännas intresse, t.ex. om fången har uppfört sig mycket klandervärt under fångenskapen eller om fången enligt expertbedömningar är farlig för andra. Villkorlig frihet beviljas inte om ett fängelsestraff är delvis villkorligt och delvis ovillkorligt. Detsamma gäller förvandlingsstraff för böter. 
En fånge som inte beviljats villkorlig frigivning ska informeras om de förutsättningar som han eller hon ska uppfylla för att kunna begära ny behandling av ärendet. 
På Island är villkorlig frigivning ett beslut beroende av prövning, som fattas av Islands brottspåföljdsmyndighet. 
I det isländska rättssystemet finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning av personer som avtjänar sitt första fängelsestraff. 
En förutsättning för villkorlig frigivning är att fången meddelar att han eller hon förbinder sig till villkoren för villkorlig frigivning. 
Österrike 
I Österrike kan en fånge enligt huvudregeln friges villkorligt när han eller hon avtjänat hälften (1/2) av sitt fängelsestraff, dock tidigast efter tre månader. Bestämmelsen tillämpas dock inte om fången bedöms göra sig skyldig till ett nytt brott. En fånge friges villkorligt senast när han eller hon har avtjänat två tredjedelar (2/3) av sitt fängelsestraff, om inte särskilda skäl ger orsak att misstänka att han eller hon kommer att återfalla i brott. 
Villkorlig frigivning är ett beslut beroende av prövning och en domstol fattar beslut om frigivningen. I princip ska domstolen på tjänstens vägnar utreda förutsättningarna för villkorlig frigivning senast tre månader före hälften av fängelsestraffet har avtjänats. Domstolen ska också på tjänstens vägnar utreda förutsättningarna för villkorlig frigivning, när två tredjedelar av fängelsestraffet har avtjänats. En fånge kan också ansöka om villkorlig frigivning av domstolen. 
I det österrikiska rättssystemet finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning av personer som avtjänar sitt första fängelsestraff. När villkorlig frigivning prövas beaktas det dock i praktiken att det är fråga om personens första fängelsestraff. 
Som ett undantag från huvudregeln om villkorlig frigivning föreskrivs det att minimitiden för fångenskap är en månad för unga personer och vuxna. 
Norge 
Enligt norsk lagstiftning kan villkorlig frigivning i regel komma i fråga när fången har avtjänat två tredjedelar (2/3) av sitt fängelsestraff, dock minst 60 dagar. Om en fånge har dömts till ett fängelsestraff på över 30 år utomlands och verkställigheten av straffet har överförts till Norge, kan fången friges villkorligt när han eller hon avtjänat minst 20 år av straffet. I undantagsfall är villkorlig frigivning möjlig när fången avtjänat antingen halva (1/2) straffet eller minst 60 dagar, om särskilda skäl talar för en villkorlig frigivning. En fånge kan också av särskilda skäl friges några dagar innan den regelmässiga tidpunkten för frigivningen, t.ex. om hans eller hennes skola börjar några dagar före frigivningen. 
Om fången inte friges villkorligt efter kvotdelen, ska situationen dock regelbundet följas upp på tjänstens vägnar eftersom förutsättningarna för villkorlig frigivning kan uppfyllas senare. 
Beslut om villkorlig frigivning är beroende av prövning, och en fånge har inte rätt till villkorlig frigivning. Det är fråga om en personlig helhetsbedömning, och beslutet fattas av den norska brottspåföljdsmyndigheten. En fånge friges inte villkorligt om helhetsbedömningen inte talar för det. Fångens uppförande under tiden för verkställigheten av straffet och sannolikheten för att han eller hon återfaller i brott under prövotiden ska beaktas. Särskild uppmärksamhet ska fästas vid om fången tidigare har återfallit i brott under prövotiden. 
I det norska rättssystemet finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning av personer som avtjänar sitt första fängelsestraff. Samma regler gäller för förstagångsfångar som för de som tidigare dömts till fängelsestraff. 
I Norge finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning t.ex. på basis av ålder eller typ av brott. Bestämmelser som avviker från huvudregeln har dock utfärdats om så kallad förvaring (forvaring). Brottspåföljdsmyndigheten eller den dömda själv kan ansöka om villkorlig frigivning, i det senare fallet dock tidigast ett år från domen eller ett nekande domstolsbeslut om villkorlig frigivning. 
Beslut om villkorlig frigivning av en person som dömts till förvaring kan fattas när personen inte längre anses vara farlig för samhället. I dessa fall beslutar domstolen om villkorlig frigivning. 
Vid behov kan domstolen ställa olika krav som villkor för den villkorliga frigivningen. Ett krav för villkorlig frigivning av en person som dömts till förvaring kan bl.a. vara att den dömda ska bo på en institution eller i kommunen bostad i mer än ett år. Domstolen kan besluta om den dömdas boende också mot hans eller hennes vilja. 
Sverige 
Enligt det svenska rättssystemet avtjänar de som dömts till fängelsestraff i allmänhet två tredjedelar (2/3) av fängelsestraffet innan de friges villkorligt. Av fångenskapen ska återstå minst en månad. 
Enligt lag är villkorlig frigivning ett beslut beroende av prövning och beslut om det fattas av brottspåföljdsmyndigheten. Utgångspunkten är dock att alla fångar friges villkorligt när de har avtjänat två tredjedelar av fängelsestraffet. Av synnerliga skäl kan den villkorliga frigivningen skjutas upp, dock högst med sex månader åt gången. När sådana skäl avvägs ska det beaktas om fången på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter som gäller verkställigheten. Brottspåföljdsmyndigheten beslutar också om uppskov med villkorlig frigivning. 
I det svenska rättssystemet finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning av personer som avtjänar sitt första fängelsestraff. 
Med avvikelse från huvudregeln tillämpas villkorlig frigivning inte på straff på kortare tid än en månad, på fängelsestraff som är kombinerade med skyddstillsyn och inte heller på fängelsestraff som förvandlingsstraff för böter. Sommaren 2017 överlämnades i Sverige en utredning i vilken det föreslås ändringar i systemet med villkorlig frigivning för att minska återfallsbrottsligheten. Utredningen innehåller inga förslag till ett system för villkorlig frigivning av förstagångsfångar. 
För den som frigetts villkorligt ställs i lagen ett krav på att personen ska vara skötsam och efter förmåga försörja sig samt inställa sig hos brottspåföljdsmyndigheterna på utsatta tider, och den frigivna kan påföras skyldighet att betala skadestånd. 
Övervakning av villkorlig frihet tillämpas enligt huvudregeln när det är fråga om ett långt fängelsestraff. Vid kortare straff är det risken för återfall i brott som avgör övervakningsbehovet. Brottspåföljdsmyndigheten beslutar om övervakningen och sörjer också för att en övervakare utses. Övervakningen kan avslutas redan innan prövotiden har gått ut, om fångens uppförande ger orsak till det och om det bedöms att risken för återfall i brott har minskat. 
Tyskland 
Enligt tysk lagstiftning kan en fånge friges villkorligt när han eller hon avtjänat två tredjedelar (2/3) av sitt fängelsestraff, dock tidigast efter två månader. Det förutsätts att frigivningen inte äventyrar den allmänna säkerheten och att fången samtycker till den villkorliga frigivningen. En fånge kan av särskilda skäl friges villkorligt när han eller hon avtjänat hälften (1/2) av sitt fängelsestraff, dock tidigast efter sex månader, om det är fråga om fångens första fängelsestraff, straffet inte överskrider två år och de andra förutsättningarna för villkorlig frigivning är uppfyllda. En fånge kan också av särskilda skäl friges villkorligt om en helhetsbedömning av gärningen, personen och hans eller hennes utveckling under tiden för verkställigheten visar att det finns särskilda skäl för villkorlig frigivning och de andra förutsättningarna för villkorlig frigivning är uppfyllda. 
Villkorlig frigivning är i Tyskland beroende av prövning, och domstolen beslutar om villkorlig frigivning. 
I det tyska rättssystemet finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning av personer som avtjänar sitt första fängelsestraff. Villkorlig frigivning av särskilda skäl efter halva fängelsetiden kan dock tillämpas också på förstagångsfångar. 
I Tyskland finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning t.ex. på basis av ålder eller typ av brott. Brottets allvarlighet och personens ålder kan dock beaktas när beslut om villkorlig frigivning fattas. 
Domstolen kan besluta om villkor i anslutning till den villkorliga frigivningen eller utse en övervakare av villkorlig frihet. 
Schweiz 
Det schweiziska rättssystemet innehåller en möjlighet till villkorlig frigivning för de som dömts till fängelse på viss tid, de som friges från vårdåtgärder och också för de som dömts till fängelse på obestämd tid och för livstidsfångar. En fånge friges villkorligt när han eller hon har avtjänat två tredjedelar (2/3) av sitt fängelsestraff, dock minst tre månader. 
I Schweiz följer villkorlig frigivning regelmässigt när två tredjedelar av fängelsestraffet har avtjänats, och behandlingen av frigivningen inleds på tjänstens vägnar. I undantagsfall, när fångens särskilda personliga skäl talar för det, kan fången friges villkorligt när han eller hon har avtjänat hälften (1/2) av sitt straff eller minst tre månader. 
I det schweiziska rättssystemet finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning av personer som avtjänar sitt första fängelsestraff. 
I Schweiz finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning t.ex. på basis av ålder eller typ av brott. 
Enligt huvudregeln utser verkställighetsmyndigheten en övervakare av den villkorliga friheten för den dömda i samband med den villkorliga frigivningen. 
Danmark 
Enligt dansk lagstiftning kan en fånge enligt huvudregeln friges villkorligt när han eller hon avtjänat två tredjedelar (2/3) av sitt fängelsestraff, dock tidigast efter två månader. I särskilda fall är villkorlig frigivning möjlig när halva (1/2) fängelsestraffet har avtjänats, eller mindre än två tredjedelar, dock alltid minst två månader. Detta kan vara fallet när fången under fängelsestraffet på ett betydande sätt har strävat efter att förhindra återfall i brott t.ex. genom att delta i missbrukarvård. 
I Danmark är villkorlig frigivning beroende av prövning, och beslut fattas av den danska brottspåföljdsmyndigheten.En fånge friges inte, om det bedöms att han eller hon kommer att återfalla i brott. 
I det danska rättssystemet finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning av personer som avtjänar sitt första fängelsestraff. 
I Danmark finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning t.ex. på basis av ålder eller typ av brott. Vissa gärningsmän, i praktiken gängbrottslingar, friges inte villkorligt så länge en öppen konflikt pågår med andra gängbrottslingar. Det är då fråga om prövning i det enskilda fallet. 
Som en förutsättning för villkorlig frigivning kan ställas övervakning. 
Estland 
Enligt estnisk lagstiftning kan villkorlig frigivning komma i fråga när fången har avtjänat en tredjedel (1/3) av sitt fängelsestraff, dock minst fyra månader, om fången går med på elektronisk övervakning. Ett alternativ är villkorlig frigivning när fången avtjänat halva (1/2) fängelsestraffet, dock minst fyra månader. Regleringen gäller så kallade andra klassens brott. 
Om det är fråga om ett allvarligare så kallat första klassens brott, kan villkorlig frigivning koma på fråga när fången avtjänat halva (1/2) fängelsestraffet, dock minst fyra månader, om fången går med på elektronisk övervakning. Ett alternativ är villkorlig frigivning när fången avtjänat två tredjedelar (2/3) av fängelsestraffet, dock minst fyra månader. 
En fånge friges inte villkorligt om han eller hon har dömts till fängelse i minst två år och mindre än två månader återstår av straffet. 
Villkorlig frigivning är i Estland ett beslut beroende av prövning, och domstolen beslutar om villkorlig frigivning. Domstolen ska beakta omständigheterna vid tidpunkten för brottet, den dömdas personliga egenskaper, hans eller hennes tidigare personliga bakgrund, uppförande under tiden för avtjänande av straffet, boendeförhållanden och hurdana konsekvenser en villkorlig frigivning skulle ha för den dömda. 
I det estniska rättssystemet finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning av personer som avtjänar sitt första fängelsestraff. 
I Estland har det getts undantagsbestämmelser om villkorlig frigivning i fråga om unga förbrytare, som vid tidpunkten för brottet inte är myndiga (18 år fyllda). Då kan villkorlig frigivning komma i fråga när fången har avtjänat en tredjedel (1/3) av fängelsestraffet, dock minst fyra månader. Regleringen gäller både andra klassens brott och första klassens oaktsamhetsbrott. Om ett första klassens brott har varit uppsåtligt, kan villkorlig frigivning komma i fråga när fången avtjänat halva (1/2) fängelsestraffet, dock minst fyra månader. I det estniska rättssystemet finns inga särskilda bestämmelser om villkorlig frigivning på basis av typ av brott. 
En förutsättning för tillämpning av de kortare tidsfristerna för villkorlig frigivning än enligt huvudregeln är att den dömda samtycker till elektronisk övervakning. 
2.2.2
2.2.2 Sammandrag och slutsatser av den internationella jämförelsen
I jämförelseländerna är villkorlig frigivning enligt huvudregeln möjlig när fången har avtjänat en tredjedel (1/3) av fängelsestraffet (Belgien, Island), halva fängelsestraffet (1/2) (Österrike) eller två tredjedelar (2/3) av fängelsestraffet (Danmark, Norge, Schweiz, Sverige, Tyskland). I Estland är villkorlig frigivning möjlig när fången har avtjänat en tredjedel (1/3) av fängelsestraffet och han eller hon samtycker till elektronisk övervakning, och i andra fall när fången har avtjänat halva (1/2) fängelsestraffet. Villkorlig frigivning är möjlig i fråga om allvarliga brott när fången har avtjänat halva (1/2) fängelsestraffet och han eller hon samtycker till elektronisk övervakning. Ett alternativ är villkorlig frigivning när fången avtjänat två tredjedelar (2/3) av fängelsestraffet. 
I allmänhet föreskrivs det en minimitid för avtjänade av fängelsestraff före vilken fången inte kan friges villkorligt. Minimitiden varierar mellan en månad till sex månader. 
Av särskilda eller vägande skäl kan en fånge, efter att ha avtjänat straffet under en från huvudregeln avvikande tid som är antingen kortare eller längre, dock friges villkorligt. En fånge kan således bli frigiven efter att han eller hon av sitt fängelsestraff i stället för en tredjedel avtjänat två tredjedelar (2/3) i Belgien, halva (1/2) i stället för en tredjedel på Island, två tredjedelar (2/3) i stället för halva i Österrike och halva (1/2) i stället för två tredjedelar i Danmark. Norge, Schweiz och Tyskland. I svensk och estnisk lagstiftning finns inga undantag från huvudregeln på grund av särskilda skäl. I den estniska lagstiftningen finns det dock kortare tider för avtjänande av straff än enligt huvudregeln (1/3 och 1/2) för gärningsmän under 18 år. 
De situationer där de särskilda kvotdelarna tillämpas varierar i jämförelseländerna. På Island kan t.ex. en fånge som är 21 år eller yngre friges villkorligt när han eller hon har avtjänat en tredjedel (1/3) av sitt straff, om fången har uppfört sig väl under fångenskapen och har fått lämplig vård, och hans eller hennes eventuella missbruksproblem har beaktats i vården. Villkorlig frigivning är möjlig också för den som begått ett allvarligt brott eller ett på något annat sätt betydande brott när gärningsmannen har avtjänat häften (1/2) av det påförda fängelsestraffet. En förutsättning är dock att särskilda personliga skäl talar för en frigivning och att den dömda har uppfört sig exemplariskt under fångenskapen, eller att den dömda har dömts att bli utvisad ur landet när han eller hon har avtjänat sitt straff. I Norge kan den tid som är längre än enligt huvudregeln tillämpas på återfallsbrottslingar, och i Österrike kan undantagsbestämmelsen tillämpas redan på den grunden att det finns en misstanke om återfall i brott. I Danmark kan en fånge friges villkorligt med stöd av den kortare undantagsbestämmelsen, om han eller hon under tiden för fångenskapen på ett avsevärt sätt har strävar efter att förebygga återfall i brott. 
I vissa länder finns det också bestämmelser om sådana situationer där en fånge inte alls kan friges villkorligt. I Belgien beviljas villkorlig frigivning inte till en dömd som inte kan försörja sig själv, som utgör en uppenbar fara för andras fysiska integritet eller som kan störa brottsoffren, och inte heller till en dömd som saknar uppehållstillstånd i Belgien. På Island kan en fånge som klassificeras som vanebrottsling och som flera gånger har blivit villkorligt frigiven och har brutit mot sina skyldigheter i anslutning till det, inte friges villkorligt utan ett särskilt skäl. Detsamma gäller en fånge för vilken villkorlig frigivning inte anses vara lämplig med tanke på fångens personliga omständigheter eller det allmännas intresse. I Norge friges inte en fånge som dömts till förvaring villkorligt, om fången bedöms fortfarande utgöra en fara för samhället. I Sverige tillämpas villkorlig frigivning inte på straff på kortare tid än en månad, på förvandlingsstraff för böter och inte heller på fängelsestraff som är kombinerade med skyddstillsyn. 
Villkorlig frigivning är beroende av prövning i Belgien, Danmark, Estland, Island, Norge, Sverige, Tyskland och Österrike. Bland jämförelseländerna sker villkorlig frigivning regelmässigt i Schweiz på samma sätt som i Finland, och i praktiken är det så också i Sverige. 
Inte i ett enda jämförelselands rättssystem finns det bestämmelser om villkorlig frigivning av den som avtjänar sitt första fängelsestraff. Exempelvis i Österrike kan dock det att gärningsmannen är förstagångsförbrytare eller gärningsmannens ålder beaktas vid villkorlig frigivning och i Tyskland kan villkorlig frigivning av särskilda skäl efter det att halva fängelsetiden har avtjänats tillämpas på förstagångsfångar. 
Slutsatsen av rättsjämförelsen är att Finlands system för villkorlig frigivning, där en fånge som avtjänar ett fängelsestraff enligt huvudregeln friges när han eller hon har avtjänat två tredjedelar av sitt straff eller i fråga om ett brott som begåtts innan gärningsmannen fyllt 21 år hälften av straffet, är rätt jämförbart med de nordiska och de andra europeiska rättssystem som ingick i jämförelsen. 
I jämförelseländerna har det också för olika fall föreskrivits om kvotdelar som avviker från huvudregeln. I flera länder beaktas det i praktiken att fången är förstagångsförbrytare, trots att det inte på det sättet som i Finland har föreskrivits om en kortare tid för avtjänade av straffet. 
Finlands system för villkorlig frigivning avviker dock från systemen i jämförelselederna i det hänseendet att en från huvudregeln avvikande och kortade kvotdel för villkorlig frigivning, lika lång som för en förstagångsförbrytare, tillämpas om det förflutit en viss tid från det att personen avtjänat en tidigare dom. 
2.3
Bedömning av nuläget
2.3.1
2.3.1 Kritik av det nuvarande systemet och alternativa ändringsförslag
Enligt det strategiska programmet för statsminister Sipiläs regering ses bestämmelserna om förstagångsförbrytare över. Med skrivningen syftas det på att det ska utredas om den nuvarande regleringen är ändamålsenlig med tanke på att en kortare kvotdel för villkorlig frigivning än enligt huvudregeln tillämpas på återfallsförbrytare efter en period på tre år utan begångna brott. 
Det nuvarande systemet för villkorlig frigivning kan betraktas som fungerande på grund av att det är en viktig del av kontrollerad frigivning. Systemet kompletteras av möjligheten att under vissa förutsättningar få övervakad frihet på prov före den villkorliga frigivningen. Erfarenheterna av detta har varit huvudsakligen positiva. Systemet med villkorlig frigivning baserad på kvotdelar kan anses vara förutsebart och tydligt. Systemet beaktar både att gärningsmannen inte har återfallit i brott och gärningsmannens unga ålder. Systemets utgångspunkter har förblivit oförändrade från det att kvotdelarna för villkorlig frigivning togs in i lagstiftningen. 
Senast har en ändamålsenlig och effektiv användning av villkorlig frihet utretts i den av justitieministeriet tillsatta arbetsgruppen med uppgift att utreda risken för återfall i allvarliga våldsbrott, som lämnade sitt betänkande 2012 (Justitieministeriets betänkanden och utlåtanden 37/2012). Bland annat föreslogs det att övervakning av villkorlig frihet ska användas mer omfattande. På basis av arbetsgruppens arbete har det utfärdats lagstiftning om kombinationsstraff, med farliga återfallsförbrytare som målgrupp. Ett kombinationsstraff består av en lång fängelsetid och en därpå följande övervakningstid. För närvarande bereds också en annan ändring av systemet med villkorlig frigivning som även den baserar sig på regeringsprogrammet, och som gäller förutsättningarna för ställande under övervakning av villkorlig frihet och åtminstone delvis samma målgrupp som denna proposition. Om ändringen genomförs fogas till lagstiftningen en ny förutsättning som gäller en stor risk för att begå ett sexualbrott eller våldsbrott. Arbetsgruppen från år 2012 bedömde att det inte fanns orsak att ändra på bestämmelserna om uppskov av villkorlig frigivning. De andra förslagen av arbetsgruppen har inte genomförts av kostnadsskäl. 
I det följande behandlas närmare eventuella ändringar i det nuvarande systemet. För det första är det fråga om att avgränsa grova brott mot liv och hälsa så att de faller utanför tillämpningsområdet för villkorlig frigivning. För det andra granskas ett sådant alternativ i vilket den kortare kvotdelen än vid huvudregeln tillämpas endast på förstagångsförbrytare, men inte på återfallsförbrytare. För det tredje granskas ett sådant alternativ att en fånge skulle ha möjlighet till villkorlig frigivning när hälften av fängelsestraffet är avtjänat, om han eller hon under de fem år som föregick brottet inte har avtjänat ett fängelsestraff i fängelse. 
Avgränsning av grova brott mot liv och hälsa utanför tillämpningsområdet för villkorlig frigivning 
I lagmotion LM 16/2016 rd med förslag till lag om ändring av 2 c kap. 5 § i strafflagen föreslås det att bestämmelserna om villkorlig frigivning ändras. I lagmotionen föreslås det att bestämmelserna om villkorlig frigivning inte alls ska tillämpas på straff som har dömts för grova brott mot liv och hälsa, utan att de som dömts för dessa brott endast ska ha möjlighet att komma i övervakad frihet på prov sex månader innan strafftiden löper ut. I lagmotionen hänvisas det till de i 2 c kap 11 § 1 mom. i strafflagen angivna brotten mord, dråp, dråp under förmildrande omständigheter, grov misshandel, grov våldtäkt, grovt sexuellt utnyttjande av barn, grovt rån, grovt sabotage, folkmord, brott mot mänskligheten, grovt brott mot mänskligheten, krigsförbrytelse, grov krigsförbrytelse, tortyr, grov människohandel, tagande av gisslan, grovt äventyrande av andras hälsa, kärnladdningsbrott, kapning, brott som begåtts i terroristiskt syfte eller försök till något sådant brott eller medverkan till det. 
Efter det att lagmotionen lämnades har lagstiftningen delvis ändrats. Om det för nämnda brott döms ett i strafflagen föreskrivet straff enligt den straffbestämmelse som gäller brottet i fråga, iakttas vid verkställigheten av straffet fortfarande bestämmelserna om villkorlig frigivning. Om det för brottet på yrkande av åklagaren döms ett kombinationsstraff enligt vad som föreskrivs i 2 c kap. 11 § 1 mom. i strafflagen som trädde i kraft vid ingången av 2018, är det inte möjligt att bli villkorligt frigiven eller komma i övervakad frihet på prov. 
I lagmotionen förslås det också, att när det gäller andra brott ska tillämpning av kvotdelar för villkorlig frigivning som är kortare än huvudregeln vara möjlig om fången inte under de sex år som föregick brottet har avtjänat ett fängelsestraff i fängelse. Sådana här lagstiftningsändringar har inte vidtagits. 
Det att grova brott mot liv och hälsa i enlighet med lagmotionen helt och hållet skulle avgränsas från möjligheten till villkorlig frigivning skulle innebära en betydande ändring av det nuvarande systemet, i vilket kontrollerad progressiv frigivning har ansetts vara en central faktor. Förslaget skulle leda till att den eventuella nytta som kan uppnås med villkorlig frigivning när det gäller att minska återfallsbrottslighet skulle gå förlorad. 
I praktiken innebär förslaget att straffen för de i lagmotionen nämnda brotten görs strängare i förhållande till andra brott. Utgångspunkten är att straffen för enskilda brott ska göras strängare genom att ändra på straffskalorna för brotten och inte genom att ändra på bestämmelserna om villkorlig frigivning. Förslaget kan också leda till oförutsebara ändringar i domstolarnas straffpraxis. Det gör också systemet med villkorlig frigivning avsevärt mer invecklat. 
Justitieministeriet har bedömt de kostnader som förslaget skulle medföra på basis av Brottspåföljdsmyndighetens statistik. Enligt Brottspåföljdsmyndighetens bokslutsuppgifter är kostnaderna för ett fängelseår i medeltal 68 500 euro. Förslaget innebär en uppskattad daglig ökning av fångtalet med ca 850 fångar, vilket medför kostnader på ca 58 miljoner euro på årsnivå. Förslaget medför också ett betydande behov av tilläggsanslag för att bygga nya fängelser. 
En kortare kvotdel än huvudregeln endast för förstagångsförbrytare 
Det att återfallsförbrytare helt och hållet skulle avgränsas från möjligheten till villkorlig frigivning efter en kortare kvotdel än huvudregeln skulle innebära en betydande ändring av det nuvarande straffrättssystemet, i vilket det, att det gått en längre tid sedan det tidigare brottet, traditionellt ansetts vara en godtagbar grund för lindrigare behandling. Förslaget skulle leda till att den eventuella nytta som kan uppnås med villkorlig frigivning när det gäller att minska återfallsbrottslighet skulle gå förlorad. 
I praktiken innebär förslaget att alla återfallsförbrytare som döms till ett fängelsestraff på viss tid i enlighet med huvudregeln avtjänar två tredjedelar av sitt fängelsestraff oberoende av arten av det första brottet och hur allvarligt varit. Så vore även fallet då det till och med gått decennier sedan det första brottet. Förslaget skulle innebära en betydande ändring i det i Finland etablerade systemet med villkorlig frigivning där de viktigaste grunderna varit bl.a. åtgärder för att skapa ett humant straffsystem och att minska återfallsbrottslighet samt reglering av fångtalet. Ändringen skulle också göra systemet betydligt strängare. 
Justitieministeriet har bedömt de kostnader som förslaget skulle medföra på basis av Brottspåföljdsmyndighetens statistik. Enligt Brottspåföljdsmyndighetens bokslutsuppgifter är kostnaderna för ett fängelseår i medeltal 68 500 euro. Förslaget innebär en uppskattad daglig ökning av fångtalet med ca 107 fångar, vilket medför kostnader på ca 7,3 miljoner euro på årsnivå. Förslaget medför också ett betydande behov av tilläggsanslag för att bygga nya fängelser. 
Villkorlig frigivning efter en kortare tid än enligt huvudregeln av personer som inte begått brott under de fem senaste åren  
För närvarande tillämpas den kortare kvotdelen för villkorlig frigivning om den dömda under de tre år som föregick brottet inte har avtjänat ett fängelsestraff i ett fängelse. Ovan konstateras det att det anses motiverat att undersöka en förlängning av tiden utan brott till fem år. Ett sådant förslag innebär en skärpning av straffsystemet. 
Förslaget gäller i praktiken endast personer som begår ett nytt brott som leder till ovillkorligt fängelse. Redan nu tillämpas strängare kvotdelar i fråga om personer som inom tre år från frigivningen begår ett nytt brott. Förslaget utvidgar tillämpningen av de strängare kvotdelarna också till de som återfaller i brott mellan tre till fem år från frigivningen. Ändringen kan bedömas överensstämma med proportionalitetsprincipen, eftersom det är fråga om att utvidga tillämpningen av redan existerande kvotdelar till en större grupp återfallsförbrytare än för närvarande. 
De första månaderna efter frigivningen är de mest kritiska med tanke på återfall, och av återfallsförbrytarna begår hela 70 procent ett nytt brott under det första året. Med tiden minskar sannolikheten för återfall. Ändringen riktar sig alltså till en rätt liten grupp personer som begår ett nytt brott som leder till fängelse efter att ha varit i frihet en lång tid. Ändringen inverkar alltså inte väsentligt på den totala brottsligheten. 
Det nuvarande kravet på tre år utan brott för att den kortare kvoten ska tillämpas på villkorlig frigivning har inte motiverats detaljerat. Ursprungligen konstaterades det endast att med den som första gången dömts till ett ovillkorligt fängelsestraff kan jämställas en person som under de fem år som följt på frigivningen från fängelset inte har begått ett brott för vilket han eller hon skulle ha dömts till ett nytt ovillkorligt fängelsestraff. Utifrån de knappa motiveringarna kan det tolkas att lagstiftarens syfte har varit att en förhållandevis lång tid mellan den tidigare frigivningen och det nya brottet som lett till ovillkorligt fängelse utgör en grund för tillämpning av den kortare kvoten för villkorlig frigivning. 
Vid en bedömning av användningen av de olika kvotdelarna för villkorlig frigivning kan det konstateras att möjligheten för personer som redan tidigare har avtjänat ett ovillkorligt fängelsestraff att bli frigivna efter att ha avtjänat halva straffet i fängelset inte på ett systematiskt sätt har granskats med tanke på systemets rättvisa. 
Slutsatserna av den internationella jämförelsen visar också att de kvotdelar för villkorlig frigivning som används i Finland är rätt jämförbara och tämligen moderata i förhållande till andra europeiska rättssystem. 
På basis av Brottspåföljdsmyndighetens statistik har de kostnader som föranleds av förslaget att förlänga kravet på tid utan brott från tre år till fem år jämförts vid justitieministeriet. Enligt Brottspåföljdsmyndighetens bokslutsuppgifter är kostnaderna för ett fängelseår i medeltal 68 500 euro. Förslaget innebär en uppskattad daglig ökning av fångtalet med ca 32 fångar, vilket medför tilläggskostnader på ca 2,2 miljoner euro på årsnivå. 
2.3.2 Bedömning av rättvisan och proportionaliteten hos det nuvarande systemet 
I det straffrättsliga systemet har det av hävd ansetts vara godtagbart att en förstagångsfånge friges efter att ha avtjänat en kortare del av sitt fängelsestraff än den som avtjänat flera fängelsestraff. Det kan också anses vara motiverat att personer som efter det att de senast frigavs från fängelset inte under en lång tid har begått ett brott som leder till ett ovillkorligt fängelsestraff, friges villkorligt efter att avtjänat en kortare tid av sitt straff. 
När systemet granskas bör det bedömas huruvida den nu gällande tiden på tre år mellan den tidigare frigivningen och det nya brott som leder till ovillkorligt fängelse ska anses vara rättvist och proportionerligt. Det är fråga om längden på den tid som avtjänas i fängelse och därför är saken av central betydelse inte bara för individen utan också för påföljdssystemet. Tiden på tre år har ansetts vara kort t.ex. i sådana fall där personen begår ett allvarligt brott och friges efter att ha avtjänat halva straffet. Särskilt i fråga om långa straff är skillnaden mellan kvotdelarna, två tredjedelar av strafftiden och halva strafftiden, märkbar. Detta missförhållande kan avhjälpas genom att förlänga tiden mellan den tidigare frigivningen och det nya brott som leder till ett ovillkorligt fängelsestraff. 
När systemets rättvisa bedöms kan det också konstateras att det nuvarande systemet för villkorlig frigivning utgår från att de lagstadgade kvotdelarna iakttas regelmässigt. Det är sällsynt att bedömningen av förutsättningarna för frigivning av den som ska släppas fri inverkar på tidpunkten för frigivningen. Tidigare kunde det göras en individuell bedömning av en återfallsförbrytares situation och bedömningarna kunde inverka på tidpunkten för den villkorliga frigivningen. I systemet med regelmässig villkorlig frigivning framhävs proportionaliteten mellan kvotdelarna och förutsättningarna för tillämpning av dem. 
2.3.2
2.3.3 Slutsatserna av utvärderingen
Med stöd av vad som anförts ovan föreslås det att en kortare kvotdel för villkorlig frigivning än vad huvudregeln säger bibehålls. Den föreslagna ändringen baserar sig på skrivningen i regeringsprogrammet. Systemet med villkorlig frigivning baserad på kvotdelar kan anses vara rättvist och motiverat. Systemets kostnader är också klart förmånligare än det att alla återfallsförbrytare som döms till fängelsestraff på viss tid eller att alla brottslingar som gjort sig skyldiga till grova brott mot liv och hälsa skulle avgränsas utanför systemet med villkorlig frigivning. Med tanke på påföljdssystemets åskådlighet anses det inte vara motiverat med olika frigivningssystem för personer som begått olika typer av brott, särskilt eftersom fängelse på livstid och kombinationsstraff redan avgränsar de som begått de grövsta våldsbrotten utanför systemet med regelmässig villkorlig frigivning. 
3
Målsättning och de viktigaste förslagen
Syftet med förslaget är att förbättra systemet med villkorlig frigivning så att det blir rättvist och trovärdigt. Den ovan beskrivna tiden på tre år utan brott enligt den gällande lagstiftningen har ansetts vara alltför kort ur rättvisehänsyn. Detta har också ansetts vara problematiskt med tanke på trovärdigheten. 
I propositionen föreslås det att en fånge som under fem år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i ett fängelse ska friges villkorligt när hälften av straffet avtjänats. Det att tidsfristen ändras från tre år till fem år motsvarar den tidigare lagstiftningen och gäller inte något stort antal personer. 
I propositionen föreslås inga andra ändringar i bestämmelserna om villkorlig frihet. 
Förslaget, enligt vilket det av gärningsmannen krävs en längre tid än för närvarande mellan den tidigare frigivningen från fängelset och det nya brott som leder till ovillkorligt fängelsestraff, innebär en skärpning av straffsystemet. 
4
Propositionens konsekvenser
4.1
Ekonomiska konsekvenser
Propositionen har en del ekonomiska konsekvenser efter det att den nya lagstiftningen trätt i kraft. Den föreslagna tidpunkten för ikraftträdandet är den 1 mars 2020. 
I propositionen föreslås det att en kortare kvotdel för villkorlig frihet ska tillämpas på fångar som under de senaste fem åren inte har avtjänat ett fängelsestraff i ett fängelse. För närvarande är motsvarande tidsgräns tre år. På basis av Brottspåföljdsmyndighetens statistik och medellängden för de ovillkorliga fängelsestraffen har det uppskattats att propositionen leder till att det dagliga fångtalet ökar med ca 32 fångar. Detta beror på att flera återfallsförbrytare skulle avtjäna en längre tid av sitt fängelsestraff i fängelset än för närvarande. 
Enligt Brottspåföljdsmyndighetens bokslutsuppgifter är kostnaderna för ett fängelseår i medeltal 68 500 euro (188 euro/dag). På grund av den uppskattade ökningen av fångtalet medför propositionen för Brottspåföljdsmyndigheten ca 2,2 miljoner euro i tilläggskostnader per år från och med år 2021.  
De kostnader som propositionen medför täcks av ramarna för de anslag och årsverken som ingår i rambesluten för statsfinanserna och i budgetanslagen. 
4.2
Samhälleliga konsekvenser
Förslaget minskar vissa situationer som uppfattas som orättvisa i det nuvarande systemet. Således ökar förslaget det straffrättsliga systemets rättvisa och godtagbarhet. 
Den föreslagna ändringen gäller en förhållandevis liten grupp gärningsmän, som efter en lång tid på nytt begår ett brott som leder till fängelse. Ändringen innebär en liten ökning av fångtalet, vilket har en del konsekvenser för arbetsmängden vid Brottspåföljdsmyndigheten. Propositionen har ingen betydande inverkan på den totala brottsligheten. 
Propositionen inverkar på fångars rättsliga ställning så, att målgruppen avtjänar en längre tid av sitt fängelsestraff i fängelset. Propositionen påverkar inte fångars rättigheter till andra delar. Propositionen inverkar inte på den rättsliga ställningen för andra än fångar. 
5
Beredningen av propositionen
5.1
Beredningsskeden och beredningsmaterial
Propositionen har beretts vid justitieministeriet med anledning av skrivningen i regeringsprogrammet. Justitieministeriet utredde systemen med villkorlig frigivning i vissa europeiska länder med rättskomparativa metoden. Utredningen gällde särskilt kvotdelar, eventuella kortare kvotdelar för de som första gången döms till fängelsestraff och möjlighet att tillämpa kortare kvotdelar på återfallsförbrytare, om det förflutit en viss tid från den föregående frigivningen. 
Som material har också använts uppgifter från Brottspåföljdsmyndigheten om återfallsbrottsligheten hos frigivna fångar. Den uppskattade ökning av fångtalet som följer av förslaget och de kostnader som förorsakas av ökningen har också beräknats. Kostnaderna grundar sig på Brottspåföljdsmyndighetens uppgifter om kostnaderna för en fängelsedag. 
5.2
Utlåtanden och hur de har beaktats
Propositionen har beretts vid justitieministeriet. Utlåtande om utkastet till regeringsproposition begärdes i juni 2018 av 25 myndigheter och organisationer. Sammanlagt lämnades 19 remissyttranden. 
De synpunkter som framförts i remissyttrandena har beaktats vid den fortsatta beredningen av propositionen bl.a. genom att motiven kompletterats så att de fall som berör övergången och de bestämmelser som tillämpas på dessa syns bättre. Motiven har också kompletterats med information om de brottsbenämningar som personer gjort sig skyldiga till inom tre respektive fem år efter frigivning från fängelset. Ytterligare ingår det nu i propositionen en bedömning av ett sådant alternativ i vilket den kortare kvotdelen än vid huvudregeln tillämpas endast på förstagångsförbrytare, men inte på återfallsförbrytare. 
6
Samband med andra propositioner
Propositionen har inte samband med andra propositioner. 
DETALJMOTIVERING
1
Lagförslag
2 c kap. i strafflagen Om fängelse och kombinationsstraff
5 §. Definition och bestämmande av villkorlig frigivning. Det föreslås att 2 c kap. 5 § 2 mom. i strafflagen ändras så att en fånge som under fem år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i ett fängelse friges villkorligt när hälften av straffet avtjänats. Enligt gällande lagstiftning krävs det att det gått tre år mellan frigivningen och brottet. Således skärps återfallsförbrytares möjlighet till villkorlig frigivning efter det att hälften av fängelsestraffet avtjänats. Samtidigt föreslås det att den föråldrade hänvisningen till 2 c kap. 12 § i strafflagen stryks i bestämmelsens sista mening. Den paragrafens innehåll har ändrats helt och hållet genom lag 800/2017. 
2
Ikraftträdande
Lagen avses träda i kraft den 1 mars 2020. 
Enligt övergångsbestämmelsen ska bestämmelserna om strafflagstiftningens tidsmässiga räckvidd i 3 kap. 2 § i strafflagen beaktas. Enligt 1 mom. i den paragrafen tillämpas på ett brott den lag som gällde när brottet begicks. Enligt 2 § 2 mom. ska, om en annan lag gäller när domen meddelas än den som gällde när brottet begicks, dock den nya lagen tillämpas, om den leder till ett lindrigare slutresultat. 
Om ett brott har begåtts före ikraftträdandet av lagen och ett annat brott efter ikraftträdandet och det för dessa döms ett gemensamt straff, tillämpas vid verkställigheten av straffet den lindrigaste lagens princip så att den kvotdel som gällde vid tidpunkten för brottet tillämpas. Detta innebär att dem dömda friges när han eller hon avtjänat hälften av det ovillkorliga fängelsestraffet. Den lagstiftning som gällde vid tidpunkten för brottet tillämpas också på ett brott som begåtts före ikraftträdandet av den nya lagen och för vilket gärningsmannen döms till ett ovillkorligt fängelsestraff efter den nya lagens ikraftträdande. 
3
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Propositionen måste bedömas med utgångspunkt i den i 8 § i grundlagen föreskrivna straffrättsliga legalitetsprincipen. Enligt denna bestämmelse får för brott inte dömas till strängare straff än vad som var föreskrivet i lag när gärningen begicks. I föreliggande proposition är det inte fråga om utdömande av straff, men propositionen har konsekvenser för avtjänandet av utdömda fängelsestraff i fängelset. 
Enligt artikel 7 i Europakonventionen ska ingen anses skyldig till ett brott på grund av någon gärning eller underlåtenhet som enligt nationell eller internationell rätt inte utgjorde ett brott vid den tidpunkt då den begicks. Ett högre straff än det som var tillämpligt då brottet begicks får inte heller utmätas. Enligt artikel 15 i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter får högre straff inte ådömas än det som var tillämpligt vid den tid då brottet begicks. 
I den övergångsbestämmelse som föreslås i propositionen föreslås det för tydlighets skull en uttrycklig bestämmelse om att den föreslagna tidsfristen på fem år kan tillämpas endast på ett brott som har begåtts efter ikraftträdandet av lagen. En motsvarande övergångsbestämmelse ingår i lagen om verkställighet av kombinationsstraff (801/2017). Grundlagsutskottet tog vid behandlingen av denna lag inte i sitt utlåtande (GrUU 10/2017 rd) ställning till övergångsbestämmelsen, inte heller med tanke på den i 8 § i grundlagen föreskrivna straffrättsliga legalitetsprincipen. Denna tolkning får stöd av Europadomstolens praxis (Achour v. Frankrike, 29.3.2003, stora kammarens dom). Till denna del är förslaget överensstämmande med förbudet mot att döma ut ett strängare straff eller en strängare påföljd än vad som var föreskrivet vid gärningstidpunkten. 
Bestämmelserna om kvotdelar för villkorlig frigivning ska finnas i strafflagen, och därmed uppfyller förslaget också kravet på att straff ska vara föreskrivna i lag. Eftersom tillämpningen av den kortare kvotdelen för villkorlig frigivning förutsätter en längre tid mellan föregående frigivning från fängelset och det nya brott som lett till ovillkorligt fängelsestraff, innebär förslaget att påföljdssystemet skärps för återfallsförbrytare. 
Grundlagsutskottet har ansett att det måste finnas ett tungt vägande samhälleligt behov av en kriminalisering och också grunden för kriminaliseringen måste vara godtagbar inom systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 9/2016 rd, GrUU 61/2014 rd, GrUU 23/1997 rd). Detta gäller även ändringar i det straffrättsliga påföljdssystemet, eftersom det finns ett samband mellan straffen och förbuden i strafflagen och syftet med straffen är att stödja och effektivisera förbuden (se GrUU 9/2016 rd). 
Grundlagsutskottet har ansett att det allmänt erkända syftet med straffsystemet, även bötessystemet, är att förebygga brott genom olika påverkansmekanismer och att minimera det lidande och de kostnader som brottsligheten och brottslighetskontrollen medför och se till att de drabbar de olika parterna på ett rättvist sätt (GrUU 9/2016 rd). Det är lagstiftarens uppgift att utforma de olika delfaktorerna i systemet på bästa sätt för att minska de mänskliga och materiella skador och det lidande som brottsligheten och kontrollen förorsakar. Den motiverade straffnivån bestäms utifrån rättviseaspekter och straffens brottsförebyggande effekt, den belastning och det lidande tillämpningen av systemet orsakar i samhället och på individnivån samt vilka andra medel som kunde användas för att nå samma mål. Denna typ av allmänna synpunkter och mål som ligger till grund för straffsystemet kan anses godtagbara med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna. 
Med förslaget eftersträvas en ökning av den allmänna samhälleliga rättvisan, det straffrättsliga systemets tydlighet och därigenom det straffrättsliga påföljdssystemets trovärdighet. Detta förutsätter att det straff som dömts för ett brott och den faktiska tiden för avtjänande av straffet står i rättvis proportion till varandra så att systemets trovärdighet inte blir lidande. Det föreslagna kravet på en längre tid utan brott än för närvarande för återfallsförbrytare för att den kortare kvotdelen för villkorlig frigivning ska tillämpas kan anses vara rättvist med tanke på hela påföljdssystemet och proportionerligt särskilt i förhållande till förstagångsfångar. 
För närvarande tillämpas en strängare kvotdel på de som återfaller i brott inom tre år från frigivningen. Förslaget utvidgar tillämpningen av den strängare kvotdelen också till de som återfaller i brott inom tre till fem år från frigivningen. En sådan ändring kan bedömas överensstämma med proportionalitetsprincipen, eftersom det är fråga om att utvidga tillämpningen av en redan existerande kvotdel till en något större grupp återfallsförbrytare än för närvarande (jfr t.ex. GrUU 10/2017 rd, där det ansågs att det med hänsyn till grundlagen var möjligt att utfärda betydligt strängare föreskrifter i samband med införandet av kombinationsstraffet, än vad som nu föreslås). 
Grundlagsutskottet har också konstaterat att en straffpåföljds stränghet måste stå i rätt proportion till gärningens klandervärdhet (se GrUU 9/2016 rd, Gruu 56/2014 rd och GrUU 16/2013 rd). Dessutom måste straffsystemet genomgående uppfylla proportionalitetskravet (GrUU 56/2014 rd, GrUU 16/2013 rd och GrUU 23/1997 rd). 
Den ändring som föreslås i propositionen gäller endast återfallsförbrytare som redan har avtjänat minst ett ovillkorligt fängelsestraff. Återfall är en faktor som ökar klandervärdheten även om tiden före återfallet är lång. Syftet är också att motivera den som friges från fängelset till ett liv i frihet utan brott efter det att det ovillkorliga fängelsestraffet har avtjänats. 
Vid bedömning av proportionaliteten bör det beaktas att den som hör till målgruppen för reformen är en återfallsförbrytare, som redan har avtjänat ett ovillkorligt fängelsestraff. I undersökningar har det visats att sannolikheten för återfall sjunker efter det första året i frihet efter fängelsetiden. Alltså kan det uppskattas att en lång tid i frihet ökar möjligheterna för den som avtjänat ett fängelsestraff att anpassa sig till samhället och ett liv utan brott. Med tanke på straffsystemets trovärdighet är det motiverat att den som levt en lång tid utan brott avtjänar en kortare tid av sitt fängelsestraff än enligt huvudregeln. 
Nu föreslås det att tiden utan brott ska vara fem år, vilket motsvarar den tid som ursprungligen föreskrevs när systemet med kortare kvotdelar för avtjänade av fängelsestraff infördes i lagstiftningen. Mot denna bakgrund kan ändringen anses överensstämma med proportionalitetsprincipen. 
Av de orsaker som anges ovan kan det anses motiverat att straffet skärps när det gäller tillämpning av den kortare kvotdelen för villkorlig frigivning. 
Enligt regeringens uppfattning kan lagförslaget godkännas i vanlig lagstiftningsordning. För att i synnerhet den föreslagna ändringens godtagbarhet och proportionalitetskravet ska kunna bedömas är det dock önskvärt att ett utlåtande om propositionen inhämtas hos grundlagsutskottet. 
Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 
Lagförslag
Lag 
om ändring av 2 c kap. 5 § i strafflagen 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i strafflagen (39/1889) 2 c kap. 5 § 2 mom., sådant det lyder i lag 1099/2010, som följer: 
5 § 
Definition och bestämmande av villkorlig frigivning 
Den som avtjänar ett fängelsestraff på viss tid ska friges villkorligt, om inte något annat följer av 9 §, när han eller hon avtjänat två tredjedelar av straffet eller hälften av straffet för ett brott som han eller hon begått före 21 års ålder. En fånge som under fem år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i ett fängelse ska friges villkorligt när hälften av straffet eller en tredjedel av straffet för ett brott som han eller hon begått före 21 års ålder avtjänats. De sistnämnda kvotdelarna kan tillämpas även om personen i fråga under fem år före brottet i fängelse har avtjänat förvandlingsstraff för böter eller straff för vägran att fullgöra civiltjänst enligt 74 § i civiltjänstlagen (1446/2007) eller för civiltjänstgöringsbrott enligt 75 § i den lagen, för vägran att fullgöra civiltjänst under extra tjänstgöring eller under mobilisering enligt 76 § i den lagen eller för civiltjänstgöringsbrott under extra tjänstgöring eller under mobilisering enligt 77 § i den lagen eller för vägran att fullgöra värnplikt enligt 118 § i värnpliktslagen (1438/2007), för uteblivande från uppbåd under mobilisering enligt 120 § i den lagen, för undvikande av tjänstgöring enligt 122 § i den lagen eller för undvikande av tjänstgöring under mobilisering enligt 123 § i den lagen. Vid beräkning av kvotdelar beaktas inte delar av en dag. Den avräkning för tiden för frihetsberövande som avses i 6 kap. 13 § i denna lag ska dras av från ovannämnda kvotdelar. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
På brott som har begåtts före ikraftträdandet av denna lag och på verkställigheten av straff som följer av ett sådant brott tillämpas de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. 
Helsingfors den 11 oktober 2018 
Statsminister
Juha
Sipilä
Justitieminister
Antti
Häkkänen
Senast publicerat 11.10.2018 16:06