1.1  Lagstiftning och praxis

Lagen om försäkringsstöd för kommersiellt fiske som utfärdades den 28 december 2012 har tillämpats på skadefall som inträffat från ingången av 2014. Den ersatte lagen om fiskeriförsäkringsföreningar (331/1958). Grunden för lagändringen var Europeiska kommissionens beslut av den 11 januari 2012 enligt vilket stödsystemet lämpar sig för den inre marknaden förutsatt att det utesluter fartyg som bedriver fiske på öppet hav, dvs. i praktiken fartyg med en längd om mer än 12 meter, och att stöd endast beviljas för skador på Finlands territorialvatten eller inom Finlands ekonomiska zon. Dessutom förutsatte kommissionen att endast sådana skador ska vara stödberättigande som beror på de speciella förhållandena i Finland, dvs. ogynnsamma klimatförhållanden eller geografiska förhållanden (is, snö, kraftiga stormar, grynnor på låga vatten) eller sälar och skarvar, och som uppkommer på fartyg och fångstredskap samt på fortskaffningsmedel eller transportmedel och annan specialutrustning som används vid vinterfiske. 

Enligt lagen om försäkringsstöd för kommersiellt fiske betalas försäkringsstöd till ett belopp som motsvarar 40 procent av skadans verkliga omfattning. Om ett kustfartyg, en båt, storryssja, trål eller not har skadats, betalas dock stödet till ett belopp som motsvarar 90 procent av skadans verkliga omfattning. I praktiken har stöden i främsta hand hänfört sig till den grupp där stödets storlek är 90 procent. Enligt lagen omfattar försäkringsstödet fångstredskap på fiskefartyg med en längd om mer än 12 meter (högsjöfartyg) medan kommissionens beslut förutsatte att dessa fartyg ska lämnas utanför stödsystemet. 

Enligt lagen betalar officiellt godkända fiskeriförsäkringsinrättningar försäkringsstödet till fiskarna. För närvarande har som försäkringsinrättningar godkänts sex fiskeriförsäkringsföreningar, som redan fungerar som fiskeriförsäkringsföreningar enligt den föregående lagen om fiskeriförsäkringsföreningar. 

Lagen om försäkringsstöd för kommersiellt fiske har tillämpats på skador som inträffat 2014 och 2015. Antalet försäkringstagare är sammanlagt ca 250. Antalet kommersiella fiskare i grupp I enligt lagen om fiske (379/2015) är ca 350 inom havsområdet. Till grupp I hör sådana fiskare vars genomsnittliga omsättning av försäljningen av fisk som fiskaren själv fångat eller av bearbetade fiskeriprodukter av sådan fisk under de tre senaste räkenskapsperioderna överstiger det belopp som anges i 3 § 1 mom. i mervärdesskattelagen (1501/1993). Till grupp 1 hör dessutom sådana fiskare, som inleder näringsverksamhet och som lägger fram en av närings-, trafik- och miljöcentralen godkänd plan för det sätt på vilket nämnda omsättning senast den tredje räkenskapsperioden efter registreringen som kommersiell fiskare kommer att överstiga beloppet. En förutsättning för att fiskare ska omfattas av försäkringsstöd för fiske är att motsvarande omsättning uppnås eller att en motsvarande plan läggs fram. 

Beloppet av det statliga stödet har varit ca 1 000 000 euro såväl 2014 som 2015. Av tabell 1 framgår hur det statliga stödet fördelar sig enligt fiskeriförsäkringsföreningar och skadeobjekt.  

Av det statliga stödet har 92 procent hänfört sig till skador för vilka stödet som betalas utgjort 90 procent av skadans storlek (trålar, ryssjor och kustfartyg) och 8 procent har hänfört sig till skador för vilka stödet som betalas utgjort 40 procent (nät). Av tabell 2 framgår hur det statliga stödet fördelar sig enligt orsaken till skadan. 

För skador orsakade av sälar har betalts stöd för 90 procent av skadans storlek för ca 320 000 euro och 40 procent av skadans storlek för ca 130 000 euro. 

1.2  Bedömning av nuläget

I Finland tillämpades fram till 2013 ett fiskeriförsäkringssystem som grundade sig på lagen om fiskeriförsäkringsföreningar. Under de sista åren systemet tillämpades uppgick de stöd som staten årligen betalade till ca 1,0–1,4 miljoner euro. Sedan 2014 har de stöd som betalts med stöd av lagen om försäkringsstöd för kommersiellt fiske uppgått till ca 1,0 miljon euro per år. Då stödsystemet ändrades lämnades fiske på öppna havet utanför försäkringsstödet, med undantag för fångstredskap på högsjöfartyg. 

I Finland förekommer många problem särskilt i fråga om kustfisket, vilket även återspeglas på fiskets lönsamhet. Verksamhetsförutsättningarna för kustfisket försämras för närvarande särskilt av sälar och skarvar, som förstör fångstredskap och äter fångstfisk samt skrämmer bort fisken från traditionella fångstplatser. Ställvis är det också svårt för kustfiskarna att få tillgång till vattenområden som lämpar sig väl för fiske, i synnerhet då vattenområdena är i privat ägo. Dessutom har eutrofieringen av vattendragen förstärkt karpfiskbestånden och samtidigt har ädelfiskbestånden försvagats. 

Antalet personer som arbetar inom kustfisket har minskat under en lång tid på grund av fiskarnas åldersstruktur. Om antalet fiskare ytterligare minskar, kommer antalet fiskare som omfattas av försäkringsstöd att minska. Det här kommer att försvaga verksamhetsförutsättningarna för fiskeriförsäkringsinrättningarna, men det kommer också att minska de kostnader som stödsystemet medför för staten. Enligt senaste uppgifter har emellertid nya unga fiskare börjat bedriva kustfiske och börjat omfattas av försäkringsstöd för fiske exempelvis i Österbotten. 

Under beredningen av gällande lag 2012 drogs den slutsatsen att lönsamheten och fortbeståndet i synnerhet när det gäller kustfisket förutsätter att den ekonomiska tryggheten även i fortsättningen garanteras i skadefall som fartyg och fiskeredskap kan råka ut för. Det här är fortfarande en viktig synpunkt, även med hänsyn till att fiske skulle vara attraktivt för sådana personer som överväger att börja med fiskaryrket. 

När det gäller fiske på öppna havet är problemen inte så här mångahanda och dess lönsamhet har för det mesta utvecklats bättre jämfört med kustfisket. Naturresursinstitutets bokslutsmaterial som gäller havsfiske ger vid handen att nettoresultatet för kustfisket har varit negativt under flera år 2008-2013 medan nettoresultatet för trålarna oftast har varit positivt. Fångststatistiken för åren 2014–2015 visar att strömmingsfångsterna har ökat rekordartat. Åren 2012–2015 har även värdet på strömmingsfångsterna varit högre än förut, även om det har sjunkit från 2013 års nivå (34 miljoner euro) med drygt tio miljoner euro (23 miljoner euro 2015). 

Det är många omständigheter som inverkar på fiskets lönsamhet, t.ex. marknadsläget, fiskekvoterna, fiskbeståndens tillstånd, väderförhållanden och fiskarnas beteende. De årliga variationerna kan vara mycket stora. Under de senaste åren har prisutvecklingen när det gäller bränslen främjat lönsamheten i synnerhet för trålfiske medan den viktiga Rysslandsexporten i sin tidigare form i praktiken har upphört som en följd av sanktionspolitiken som gäller handeln med Ryssland. Det har också lett till att priset på strömming har sjunkit. I stället för färsk och djupfryst strömming började man emellertid 2015 exportera kryddströmming till Ryssland. Samtidigt har fiskarna funnit nya fiskköpare såväl utomlands som i hemlandet, en viktig sådan är den nya fiskmjölsfabriken som har byggts på Kimitoön. 

De kommersiella fiskarnas förutsättningar för att planera sitt fiske enligt marknadens behov kommer att förbättras om riksdagen godkänner den regeringsproposition om en övergång till aktörsspecifika fiskekvoter som är under behandling i riksdagen (RP om förslag till lagar om det nationella genomförandet av Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik RP 103/2016 rd). Reformen gäller trålfiske av strömming och vassbuk samt kustfiske av lax. Reformen uppskattas höja det pris man får för fisken och lönsamheten för dessa fiskeformer. 

Försäkringsstöd är en av de stödformer med hjälp av vilket kustfisket stöds med offentliga medel. Från Europeiska havs- och fiskerifondens operativa program för Finland 2014–2020 betalas ersättningar till kustfiskare för skador som sälar och skarvar förorsakar på fångsten. Ersättningen är högst 7 000 euro per fiskare årligen. Från det operativa programmet kan dessutom beviljas stöd för en del av fiskarnas investeringar, inklusive byte av fångstredskap mot mer selektiva, exempelvis sälsäkra ryssjor. Försäkringsstöd som betalas med stöd av lagen om försäkringsstöd för kommersiellt fiske hänför sig åter till skador på fångstredskap som utöver sälar och skarvar kan ha förorsakats av grynnor och stränga väderförhållanden. 

Inom Europeiska unionen omarbetades reglerna om statligt stöd 2014 och 2015. Som en del av reformen gav Europeiska kommissionen ett meddelande om riktlinjer för granskning av statligt stöd inom fiskeri- och vattenbrukssektorn (2015/C 217/01), nedan kommissionens riktlinjer. I kommissionens riktlinjer fastställs de principer som kommissionen använder vid bedömningen av huruvida stöd till fiskeri- och vattenbrukssektorn kan anses vara förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.2 eller artikel 107.3 i fördraget. Kommissionens riktlinjer ersatte de riktlinjer som godkändes 2008 och medlemsstaterna skulle ändra sina nuvarande stödsystem så att de stämmer överens med de nya riktlinjerna senast den 31 december 2015. Riktlinjerna inverkar i synnerhet på de bestämmelser som gäller förvägran av stöd och återkrav av stöd. 

2.1  Målsättningar och jämförelse av alternativen

De besparingar som anges i regeringsprogrammet förutsätter en översyn av stödsystemet för fiskeriförsäkringar. Syftet med propositionen är att till denna del uppnå en årlig besparing på ca 400 000–500 000 euro och anpassa stödsystemet till de anslag som årligen står till förfogande. 

Inom stödsystemet för fiskeriförsäkringar kan man försöka uppnå besparingar huvudsakligen på två sätt. Antingen kan de försäkrade objekt som omfattas av stöd begränsas strängare än hittills eller så kan procentnivåerna för stödet sänkas. Vid beredningen av lagförslaget har man identifierat olika alternativ med vilka den besparing som eftersträvas kan genomföras. Utifrån den information som man har fått 2014–2015 kan besparingar uppnås på följande sätt: 

1) Om stödnivån sänks från 90 procent till 40 procent i fråga om alla skadefall, uppnås en utgiftsbesparing på ca 500 000 euro per år. Inom stödsystemet kommer således samma villkor att tillämpas på allt fiske som för närvarande omfattas av stöd, oberoende av orsaken till skadan eller skadeobjektet. 

2) Om den nuvarande stödnivån på 90 procent sänks till 60 procent och trål och not lämnas utanför stödsystemet såväl i fråga om fiske på öppna havet som kustfiske, uppnås en utgiftsbesparing på ca 550 000 euro per år. En sänkning av stödnivån till 70 procent i stället för 60 procent skulle leda till en utgiftsbesparing på ca 500 000 euro och en sänkning av stödnivån till 80 procent skulle leda till en utgiftsbesparing på ca 450 000 euro. 

3) Om den nuvarande stödnivån på 90 procent sänks till 60 procent och de fångstredskap som används för fiske på öppna havet, dvs. i praktiken trålar, lämnas utanför stödsystemet, uppnås en utgiftsbesparing på ca 500 000 euro per år. En sänkning av stödnivån till 70 procent i stället för 60 procent skulle leda till en utgiftsbesparing på ca 450 000 euro och en sänkning av stödnivån till 80 procent skulle leda till en utgiftsbesparing på ca 400 000 euro. 

4) Om den nuvarande stödnivån på 90 procent sänks till 60 procent, dock så att 90 procent fortfarande gäller för skador som sälarna förorsakar på ryssjor, och om de fångstredskap som används för fiske på öppna havet, dvs. i praktiken trålar lämnas utanför stödsystemet, uppnås en utgiftsbesparing på ca 450 000 euro per år. En sänkning av stödnivån till 70 procent i stället för 60 procent skulle leda till en utgiftsbesparing på ca 400 000 euro och en sänkning av stödnivån till 80 procent skulle leda till en utgiftsbesparing på ca 350 000 euro. 

Om fiskarnas antal minskar eller en del fiskare låter bli att teckna försäkringar för sina redskap på grund av att stödsystemet har blivit sämre, blir utgiftsbesparingarna med tiden större än beräkningarna ovan. Effekten är densamma om fiskeverksamheten förändras så att den undviker risker mer än tidigare till följd av en övergång till aktörsspecifika kvoter. 

Trålar används i förhållandevis liten utsträckning på kustfartyg och det ekonomiska värdet på trålarna inom kustfisket är klart lägre jämfört med trålar på högsjöfartyg, vilket innebär att det inte beräknas ha några större kostnadseffekter för staten om de fortsättningsvis omfattas av försäkringsstöd. Att fångstredskap på högsjöfartyg inte omfattas av stöd står i linje med Europeiska kommissionens beslut från 2011. 

Även om försäkringsstödet inte hänför sig till försäkringsavgifterna utan bestäms direkt utifrån värdet på skadan, är det en stödform som sänker företagens verksamhetskostnader eftersom konsekvenserna av den är att försäkringsavgifterna är lägre än de vore utan stöd som hänför sig till försäkringsfall. Det är emellertid uppenbart att i synnerhet i fråga om mer riskfyllda försäkringsobjekt skulle det inte finnas några kommersiella försäkringar alls om inte statligt stöd skulle beviljas eller så vore deras avgifter så höga att lönsamheten med fisket hotas. Däremot bör konsekvenserna av det statliga stödet inte vara sådana att man inte i tillräcklig utsträckning beaktar möjligheterna att förebygga skaderisken inom företagsverksamheten. 

Den samhälleliga legitimiteten i fråga om försäkringsstödet för kommersiellt fiske kan för närvarande framför allt anses grunda sig på det problem som sälarna utgör för fisket och i anslutning till det på samordnandet av kraven i fråga om näringsverksamhet och naturskydd. Sälarna utgör inte något problem för fisket på öppna havet, men de vållar mycket besvär för det ryssje- och nätfiske som bedrivs längs kusterna. På grund av detta är det motiverat att välja ett sådant alternativ av de ovan nämnda som gynnar kustfisket. 

2.2  Föreslagna ändringar

I propositionen föreslås att fångstredskap på högsjöfartyg lämnas utanför tillämpningen av stödet och att stödnivån sänks från 90 procent till 70 procent. Det föreslås emellertid att skador som sälarna förorsakar på ryssjor fortfarande ska omfattas av stöd på 90 procent. I praktiken innebär det här att trålar på fiskefartyg med en längd som överstiger 12 meter i fortsättningen lämnas utanför försäkringsstöd och att stödet för fartyg med en längd som understiger 12 meter som bedriver kustfiske samt storryssjor och trålar på dessa sjunker från 90 procent till 70 procent, med undantag för sådana skador som sälarna förorsakar på storryssjor. 

I propositionen föreslås dessutom ändringar som beaktar kommissionens omarbetade riktlinjer. I enlighet med dessa föreslås att betalningen av stöd förvägras om stödtagaren har gjort sig skyldig till allvarliga överträdelser eller subventionsbedrägerier när det gäller Europeiska unionens gemensamma fiskeripolitik. Stöd kan inte heller beviljas till sådana aktörer som deltagit i verksamheten på sådana fiskefartyg som är upptagna i Europeiska unionens IUU-fartygsförteckning som gäller olagligt, orapporterat och oreglerat fiske. På motsvarande sätt ska sådana ändringar utföras i bestämmelserna om återkrav som förutsätts enligt kommissionens riktlinjer. Enligt de omarbetade riktlinjerna ska stödet återkrävas om stödtagaren har begått en allvarlig överträdelse av den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser inom fem år efter utbetalningen av försäkringsstödet. 

3.1  Ekonomiska konsekvenser

Syftet med propositionen är en utgiftsbesparing på 400 000–500 000 euro per år i statsbudgeten. En begränsning av försäkringsstödet bedöms leda till att en allt större mängd fiskeredskap inte alls omfattas av försäkringar, varvid staten på motsvarande sätt i viss mån förlorar inkomster då intäkterna i form av skatt på försäkringspremier minskar. Samtidigt är det möjligt att intäkterna i form av skatt på försäkringspremier ökar om det för sådana objekt som omfattas av försäkringsstöd i stället tecknas försäkringar som tillhandahålls utan stöd eller om försäkringspremierna höjs. Dessa indirekta statsfinansiella konsekvenser är emellertid ringa. 

Enligt fiskeriförsäkringsföreningarnas uppskattningar kommer propositionen att leda till ett behov att avsevärt höja de försäkringspremier som tas ut hos fiskarna och fiskarnas självrisk för skadorna. Sådana fiskare som är berättigade till stöd blir då tvungna att överväga nytto-kostnadsförhållandet när det gäller att teckna försäkring. Fiskeriförsäkringsföreningarnas och branschens bedömningar varierar i fråga om i vilken utsträckning en del fiskare kommer att sluta teckna försäkringar för fiskeredskap i den här situationen. Fångstredskap på fiskefartyg med en längd om mer än 12 meter kan, om de inte får statligt stöd, bli helt och hållet utanför försäkringsutbudet, vilket torde leda till att fiskeverksamheten förändras så att den undviker risker mer än tidigare. 

Fiskeriförsäkringsföreningarna är mycket olika när det gäller sammansättningen och storleken på deras kundkrets. Därför inverkar de ändringar som föreslås i stödsystemet på mycket varierande sätt inom olika föreningar. Att utesluta trålarna på högsjöfartyg från försäkringsstödet skulle medföra de största konsekvenserna för fiskeriförsäkringsföreningarna. Små föreningar som har många kunder som bedriver fiske på öppna havet kan hamna i en situation där verksamheten som självständiga försäkringsinrättningar inte är meningsfull eller möjlig. Alternativen är då att lägga ner verksamheten eller att gå samman med någon annan förening. Utifrån den administrativa kostnadseffektiviteten är en nedgång i antalet fiskeriförsäkringsföreningar en önskvärd utveckling på lång sikt. 

När det gäller det kommersiella fisket inom havsområdet har fångstens nominella värde varit ca 34–47 miljoner euro 2013–2015 enligt värdet på orensad fisk. De besparingar på 0,4–0,5 miljoner euro i försäkringsstöd för fiske utgör således drygt en procent av värdet på fiskeproduktionen. Värdet på produktionen väntas öka till följd av att verksamhetsmiljön har blivit bättre. 

Till de positiva utvecklingsriktningarna som sker inom verksamhetsmiljön hör bl.a. målsättningen att övergå till aktörsspecifika fiskekvoter. Marknadsutsikterna håller på att förbättras då man har funnit alternativa säljkanaler till de marknader som stängts till följd av sanktionspolitiken mot Ryssland. Trålfiskets framtidsutsikter påverkas av att den nya fiskmjölsfabrik som inlett sin verksamhet på Kimitoön kan köpa upp till 25–30 procent av Finlands pelagiska fiskefångster. Det här ökar efterfrågan på fisk och konkurrensen på marknaden, vilket har en positiv effekt på priserna för fiskarna. Kustfisket stöds dessutom av laxbeståndets positiva utveckling särskilt i Torne älv. 

En minskning i det statliga stödet inom fiskeriförsäkringssystemet inverkar direkt på fiskeföretagens kostnader och lönsamhet. Av den föreslagna utgiftsbesparingen hänför sig ca 80 procent till fisket på öppna havet och ca 20 procent till kustfisket. Utifrån utvecklingsutsikterna för fisket bedöms propositionens ekonomiska konsekvenser för fiskeföretagen inte bli oöverstigliga. 

3.2  Samhälleliga konsekvenser

Propositionen bedöms inte ha några nämnvärda andra konsekvenser såsom konsekvenser för miljön eller för myndigheternas verksamhet.  

4.1  Beredningsskeden och beredningsmaterial

Propositionen har beretts vid jord- och skogsbruksministeriet. Som grund för beredningen producerade fiskeriförsäkringsföreningarna som fungerar som försäkringsinrättningar statistik över försäkringsfallen 2014 och 2015, försäkringsersättningar som betalts med anledning av dessa och statens stödandelar. Dessutom gav de ministerierna sakkunnighjälp under beredningen. 

4.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Yttranden om utkastet till proposition begärdes av justitieministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, finansministeriet, Finansinspektionen, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland och Egentliga Finland, fiskeriförsäkringsföreningarna, Finlands Yrkesfiskarförbund, Centralförbundet för Fiskerihushållning samt Finanssialan Keskusliitto – Finansbranschens Centralförbund ry, Finlands Naturskyddsförbund, WWF Finland samt Natur och Miljö. Sammanlagt gavs tio yttranden. 

I yttrandena från Finlands Yrkesfiskarförbund, Centralförbundet för Fiskerihushållning och Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland samt i ett gemensamt yttrande från fyra fiskeriförsäkringsföreningar ansågs att systemet med försäkringsstöd för kommersiellt fiske inte bör försämras vare sig i fråga om fångstredskap på högsjöfartyg eller redskap för kustfisket. Österbottens Fiskeriförsäkringsförening och Pohjanmaan Kalastusvakuutusyhdistys ansåg att det försäkringsstöd som gäller kustfiske ska bibehållas på nuvarande nivå. Finansministeriet konstaterade att den besparing som nämns som mål i propositionen ska genomföras fullt ut och vid behov täckas genom andra fördelningar inom utgiftsramen för förvaltningsområdet. 

I yttrandena togs det inte ställning till ändringar som ska utföras till följd av EU:s regler om statligt stöd, med undantag för Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland, som ansåg att de föreslagna ändringarna är motiverade. Finansinspektionen och social- och hälsovårdsministeriet meddelade att de inte har något att yttra i ärendet. Justitieministeriet meddelade att ministeriet på grund av anhopning av arbete och resursbrist inte har möjlighet att yttra sig i ärendet angående försäkringsstöd för kommersiellt fiske. 

Utifrån yttrandena har man i motiveringen till propositionen preciserat bedömningarna i fråga om fiskerinäringens framtidsutsikter och reformens konsekvenser för näringens verksamhetsförutsättningar samt höjt nivån på det föreslagna försäkringsstödet för kustfiske.