Regeringens proposition
RP
183
2017 rd
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av miljöskyddslagen
PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL
I denna proposition föreslås att miljöskyddslagen ändras så att lagen uppfyller de uppdaterade krav som Europeiska unionens lagstiftning ställer i fråga om den lagstiftning som gäller typgodkännande av förbränningsmotorer för arbetsmaskiner. 
Lagen avses träda i kraft så snart som möjligt. 
MOTIVERING
1
Nuläge
Utsläpp som härstammar från arbetsmaskiners förbränningsmotorer regleras genom ett system för typgodkännande inom Europeiska unionen. Med typgodkännande avses ett förfarande där tillverkaren av en anordning ansöker om typgodkännande för den hos en typgodkännandemyndighet i vilken medlemsstat som helst. Typgodkännandemyndighetens uppgift är att säkerställa att förbränningsmotorn uppfyller nödvändiga tekniska krav i syfte att begränsa utsläppen av gaser och partiklar från motorn. Efter typgodkännandet uppfyller anordningen i alla stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet de tekniska krav som den inre marknaden som helhet ställer på motorers utsläpp. 
Typgodkännande av fordon regleras genom många internationella och nationella författningar. Typgodkännande av arbetsmaskiners förbränningsmotorer reglerades tidigare genom Europaparlamentets och Rådets direktiv 97/68/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga föroreningar från förbränningsmotorer som skall monteras i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, som i Finland har genomförts genom miljöskyddslagen (527/2014) och statsrådets förordning om begränsning av utsläppen av avgaser och partiklar från förbränningsmotorer 844/2004, som utfärdats med stöd av miljöskyddslagen. Direktivet upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628 om krav för utsläppsgränser vad gäller gas- och partikelformiga föroreningar samt typgodkännande av förbränningsmotorer för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) nr 167/2013 samt om ändring och upphävande av direktiv 97/68/EG (nedan förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer). Förordningen trädde i kraft i oktober 2016. 
Typgodkännandemyndigheter för mobila maskiners förbränningsmotorer i Finland enligt det upphävda direktivet är Trafiksäkerhetsverket (Trafi) och Naturresursinstitutet. Naturresursinstitutet sålde mätnings- och standardiseringsfunktionerna vid lantbruksteknologiska forskningsanstalten vid lantbrukets forskningscentral (Vakola) i Vichtis till VTT Expert Services Oy i juni 2016. Naturresursinstitutet har inte på många år beviljat några nya typgodkännanden för förbränningsmotorer, eftersom det inte har funnits någon efterfrågan på sådana inom deras ansvarsområde. Trafi har årligen beviljat flera typgodkännanden för motorer för arbetsmaskiner och traktorer. 
Enligt 24 § 2 mom. i miljöskyddslagen är Säkerhets- och kemikalieverket (Tukes) och tullen som avses i konsumentsäkerhetslagen (920/2011) samt arbetarskyddsmyndigheterna marknadskontrollmyndigheter vid typgodkännande för arbetsmaskiner.  
Efter förordningens ikraftträdande meddelades olika övergångsperioder för typgodkännande av olika motortyper. De godkännanden som i enlighet med förordningen ska beviljas i fråga om de första motortyperna blir obligatoriska från och med den 1 januari 2018. I finsk lagstiftning har det inte utsetts några sådana myndigheter för typgodkännande och marknadskontroll som avses i förordningen och inte heller föreskrivits några nödvändiga straff- och tillsynsbestämmelser för tillsynen över att förordningen iakttas och för ingripandet i försummelser. 
2
Föreslagna ändringar
I propositionen föreslås att Trafi utses till den typgodkännandemyndighet som enligt förordningen krävs för alla motortyper. Enligt artikel 47 i förordningen ska godkännandemyndigheten utse de tekniska tjänsterna. Därför föreslås att miljöskyddslagens 26 § 2 mom., enligt vilket miljöministeriet utser besiktningsorganen, upphävs. Det kan anses motiverat att slopa Naturresursinstitutets uppgifter som typgodkännandemyndighet eftersom inga ansökningar om typgodkännanden som hör till Naturresursinstitutets ansvarsområde har lämnats in på flera år och kompetensen och utrustningen som gäller typgodkännande har koncentrerats till Vakolas verksamhetsställe, som Naturresursinstitutet har sålt. Det föreslås att Naturresursinstitutets uppgifter som typgodkännandemyndighet dras in även under förordningens övergångsperiod. 
I propositionen föreslås att Trafi utses till marknadskontrollmyndighet för alla motortyper enligt förordningen. Av de nuvarande finländska myndigheterna har Trafi den mest heltäckande kompetensen i anknytning till utsläpp från förbränningsmotorer och bestämmelserna om typgodkännande av motorer. För närvarande är Trafi redan marknadskontrollmyndighet i fråga om fordon och olika tekniska enheter, fritidsbåtar, marin utrustning, fallskärmar, hängglidare och ultralätta flygplan. Det här innebär att Säkerhetsteknikcentralen och arbetarskyddsmyndigheterna inte längre kommer att ha kontrollmyndighetsuppgifter i fråga om avgasutsläpp från förbränningsmotorer. 
För närvarande har inga personalresurser eller anslag avsatts för marknadskontroll eller annan kontroll av avgasutsläpp från arbetsmaskiner. Till skillnad från det direktiv som tillämpades före förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer, krävs enligt förordningen att en eller flera nationella marknadskontrollmyndigheter utses. Enligt förordningen ska marknadskontrollmyndigheterna i lämplig omfattning och på grundval av en ändamålsenlig andel urval, göra dokumentkontroller samt, när så är lämpligt, fysiska kontroller och laboratoriekontroller av motorer. De ska då beakta etablerade riskbedömningsprinciper, eventuella klagomål och annan relevant information. Förordningen medger att medlemsstaterna själva kan definiera vad som utgör lämplig omfattning av kontroll. 
Trafi har inte själv möjlighet att utföra utsläppsmätningar på arbetsmaskiner i laboratorium, vilket innebär att utsläppsmätningar som utförs i laboratorier måste köpas som utomstående tjänster. Vissa testtjänster går inte nödvändigtvis att skaffa i Finland. Det föreslås också att det som ett brott mot miljöskyddslagen blir straffbart att släppa ut arbetsmaskiner eller förbränningsmotorer på marknaden i strid med förordningen, använda en manipulationsstrategi och låta bli att lämna sådana uppgifter, som kan leda till avslag på eller återkallelse av ett typgodkännande eller till återkallelse av motorer. Det föreslås att det främsta tillvägagångssättet som marknadskontrollmyndigheten kan tillgripa är en befogenhet enligt 175 § i miljöskyddslagen att rätta till en förseelse eller försummelse, som vid behov effektiviseras med ett ändamålsenligt förvaltningstvång. Utgående från internationella erfarenheter är de föreslagna straffbestämmelserna nödvändiga för att förebygga förseelser, eftersom det har utförts mycket omfattande, planmässiga och tekniskt avancerade försök att bryta mot de krav som ställs på utsläpp från motorer. Att lämna felaktiga uppgifter i anknytning till förfarandet med typgodkännande kan vara straffbart enligt 16 kap. 8 § i strafflagen som ingivande av osant intyg till myndighet. Förfalskning av lagstadgade märkningar eller testresultat som gäller utsläpp kan vara ett straffbart förfalskningsbrott enligt 33 kap. i strafflagen. Dessutom ska miljöministeriet ha befogenheter enligt 183 § att bl.a. förbjuda försäljning eller tillverkning av arbetsmaskiner eller motorer som står i strid med kraven. 
Av bilaga III till förordningen framgår de tidpunkter för olika motortyper från och med vilka man vid behandlingen av nya ansökningar om typgodkännande ska tillämpa de krav som i förordningen ställs på motorer och det förfarande som anges i förordningen (Steg V). Fram till dessa tidsfrister kan man ansöka om typgodkännande enligt de gamla kraven för Steg IV, vilka framgår av statsrådets förordning om begränsning av utsläppen av avgaser och partiklar från förbränningsmotorer (844/2004). Därför föreslås att bemyndigandet att utfärda förordning som anknyter till den nationella förordningen och de bestämmelser som gäller myndigheternas behörighet ska fortsätta att gälla med stöd av övergångs- och ikraftträdandebestämmelser i miljöskyddslagen tills det slutligen blir obligatoriskt att tillämpa Europeiska unionens förordning. Det bemyndigande att utfärda förordning som anknyter till statsrådets förordning om buller från utrustning som är avsedd att användas utomhus (621/2001) grundar sig på 217 § 2 mom., som det fortfarande är nödvändigt att hålla i kraft. 
Utifrån den respons som erhållits från laggranskningen föreslås också att ordalydelsen i vissa paragrafer som ändras genom propositionen ses över så, att de motsvarar nuvarande praxis även i övrigt och inte enbart i fråga om typgodkännanden av arbetsmaskiner. 
3
Propositionens konsekvenser
Förordningen skärper kraven på avgasutsläpp från förbränningsmotorer som släpps ut på marknaden. I förordningen ställs strängare gränsvärden för utsläpp av kväveoxider, kolväten, partiklar och kolmonoxid samt ställs ett helt nytt krav i fråga om högsta tillåtna mängd små partiklar för vissa motorer. Förordningen förbättrar luftkvaliteten och förebygger sjukdomar som beror på luftkvaliteten. Tekniska krav på och typgodkännanden av arbetsmaskiner har ekonomisk betydelse för företag som tillverkar sådana i fråga om tillverkningskostnader och med tanke på exportdugligheten till sådana länder där man i fråga om regleringen om typgodkännande i fortsättningen går över till samma nivå som inom Europeiska unionen när det gäller miljöskyddskrav. 
De miljöskyddskrav som avses i förordningen är fullständigt harmoniserade med tanke på den inre marknadens funktionsduglighet, nationella avvikelser är således inte tillåtna. 
Indragningen av Naturresursinstitutets uppgifter som typgodkännandemyndighet har inga konsekvenser med tanke på myndigheternas uppgifter eller organiseringen av förvaltningen eftersom Naturresursinstitutet i praktiken inte har beviljat några godkännanden på en lång tid. Dessutom kan man av den som ansöker om godkännande ta ut en avgift för beslutet som motsvarar kostnaderna för godkännandet. 
Skötseln av uppgiften som marknadskontrollmyndighet beräknas föranleda Trafi tilläggsutgifter på 100 000 euro årligen. Ett anslag för dessa utgifter har reserverats i en kompletterande budgetproposition för 2018. Med anslaget kan 5—10 motorer testas årligen. Anslaget kommer att täcka alla stickprovsartade kontroller och kontroller som grundar sig på misstankar om förseelser eller försummelser, såsom anskaffning av motorer på marknaden, lösgörande av motorer och anskaffning av mätningstjänster. Anslaget kommer att täcka 0,5 årsverken vid Trafi som ska anvisas för marknadskontroll av förbränningsmotorer. En ökning av resurserna för kontroll förbättrar möjligheterna att ingripa i förseelser och försummelser inom verksamhetsområdet, vilket höjer nivån på miljö- och hälsoskyddet samt minskar förekomsten av fripassagerare inom verksamhetsområdet, vilket i sin tur utgör en förutsättning för en sund konkurrensmiljö. 
Indragningen av kontrolluppgifter i fråga om avgasutsläpp från förbränningsmotorer inom Tukes och arbetarskyddsmyndigheternas ansvarsområden bedöms inte föranleda några betydande konsekvenser för dessa myndigheters personal- eller forskningsresurser, eftersom de resurser som har anvisats för kontroll av förbränningsmotorer i praktiken också hittills har varit synnerligen små. Eftersom myndigheternas kompetens i fråga om motorers utsläpp och typgodkännanden av motorer huvudsakligen koncentreras till Trafi, främjar propositionen en kompe-tensbaserad organisering av myndigheternas uppgifter och stöder således en effektiv organisering av förvaltningen. 
4
Beredningen av propositionen
Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid miljöministeriet. Propositionen har genomgått remissbehandling med en annan proposition som anknyter till den. Yttrande om propositionen har begärts av följande instanser: justitieministeriet, kommunikationsministeriet, arbets- och näringsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, trafiksäkerhetsverket (Trafi), trafikverket, VTT Ab Statens tekniska forskningscentral, Finlands miljöcentral (Syke), Naturresursinstitutet (Luke), tullen, säkerhets- och kemikalieverket (Tukes), regionförvaltningsverken, närings-, trafik- och miljöcentralerna, högsta förvaltningsdom-stolen, Vasa förvaltningsdomstol, Finlands Kommunförbund, Finlands Näringsliv rf, Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter (MTK) rf, Finlands naturskyddsförbund rf, Företagarna i Finland rf, Teknologiindustrin rf, Kemiindustrin rf, Skogsindustrin rf, Tekniska Handelsförbundet rf, AGCO Suomi Oy och Wärtsilä Abp. 
Med anledning av responsen från remissbehandlingen har ändringar gjorts i propositionen i fråga om utnämningen av marknadskontrollmyndighet. Ändringarna har beretts i samarbete med kommunikationsministeriet, arbets- och näringsministeriet samt social- och hälsovårdsministeriet. 
Propositionen har granskats vid justitieministeriets laggranskningsenhet. Propositionen har i samband med remissbehandlingen sänts till rådet för bedömning av lagstiftningen. 
5
Ikraftträdande
Lagen avses träda i kraft så snart som möjligt. 
Eftersom förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer träder i kraft stegvis, föreslås att det nationella bemyndigandet att utfärda förordning som avses i 217 § 2 mom. i miljöskyddslagen och myndigheternas befogenheter i anslutning därtill ska gälla fram till 2021. Införandet av förordningen kräver också att statsrådets förordning om begränsning av utsläppen av avgaser och partiklar från förbränningsmotorer (844/2004), som har utfärdats med stöd av 217 § 2 mom. i miljöskyddslagen, ändras så att den motsvarar ikraftträdandet av förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer. Tillämpningsområdet för statsrådets förordning avgränsas till en början till att gälla sådana motorer, som inte omfattas av tillämpningsområdet för Europeiska unionens förordning inom dess övergångsperiod och slutligen upphävs den nationella förordningen helt och hållet från och med ingången av 2021 då det har blivit obligatoriskt att tillämpa Europeiska unionens förordning till alla delar. 
Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 
Lagförslag
Lag 
om ändring av miljöskyddslagen 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i miljöskyddslagen (527/2014) 24, 26 och 183 §, 217 § 2 mom. samt 225 § 1 mom. 7 och 8 punkten, av dem 26 §, sådan den lyder delvis ändrad i lag 579/2014, och 183 §, sådan den lyder delvis ändrad i lag 423/2015, samt  
fogas till lagen en ny 221 b § och till 225 § 1 mom., sådant det lyder delvis ändrat i lag 423/2015, en ny 9 punkt som följer: 
24 § 
Övriga tillsynsmyndigheter 
Säkerhets- och kemikalieverket övervakar tillsammans med de allmänna tillsynsmyndigheter som avses i 23 § 1 mom. efterlevnaden av en med stöd av 216 § 2 mom. utfärdad statsrådsförordning om produkter som innehåller organiska lösningsmedel. 
De tillsynsmyndigheter som avses i konsumentsäkerhetslagen och arbetarskyddsmyndigheterna övervakar inom sitt behörighetsområde efterlevnaden av statsrådsförordningar som utfärdats med stöd av 217 § 2 mom. De kommunala hälsoskyddsmyndigheterna, de i konsumentsäkerhetslagen avsedda tillsynsmyndigheterna och livsmedelstillsynsmyndigheterna övervakar inom sitt behörighetsområde efterlevnaden av den statsrådsförordning som utfärdats med stöd av bestämmelserna i 17 kap. 
Trafiksäkerhetsverket är den marknadskontrollmyndighet som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1628 om krav för utsläppsgränser vad gäller gas- och partikelformiga föroreningar samt typgodkännande av förbränningsmotorer för mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, om ändring av förordningarna (EU) nr 1024/2012 och (EU) nr 167/2013 samt om ändring och upphävande av direktiv 97/68/EG, nedan förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer
Tullen och gränsbevakningsväsendet övervakar, vardera inom sitt behörighetsområde, efterlevnaden av denna lag och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den. 
26 § 
Myndigheter och inrättningar vid typgodkännande 
Trafiksäkerhetsverket är godkännandemyndighet vid typgodkännande enligt förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer. 
Bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar tillämpas på personer som är anställda vid en teknisk tjänst utsedd av godkännandemyndigheten, när de sköter uppgifter enligt denna lag och enligt förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer. Bestämmelser om skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (412/1974). 
183 § 
Förbud och förelägganden som gäller ämnen, kemikalier, preparat, produkter, anordningar och maskiner 
Om det har skett en överträdelse av en statsrådsförordning som utfärdats med stöd av 216 § eller 217 § 2 mom. eller en överträdelse av förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer, kan miljöministeriet 
1) förbjuda tillverkaren, importören eller den som släpper ut varan i fråga på marknaden eller den som utför underhåll på en anordning eller hanterar ett ämne att fortsätta sin verksamhet, 
2) förbjuda användning, tillverkning, saluföring, försäljning eller annan överlåtelse av ett ämne, en kemikalie, ett preparat, en produkt, en anordning eller en maskin som strider mot bestämmelserna, 
3) förelägga den som brutit mot förordningen att se till att ämnet, kemikalien, preparatet, produkten, anordningen eller maskinen fås att stämma överens med bestämmelserna eller att annars fullgöra sin skyldighet, 
4) förelägga den som brutit mot förordningen att helt eller delvis överlämna ämnet, kemikalien, preparatet, produkten, anordningen eller maskinen för att på behörigt sätt behandlas som avfall. 
Om ett ämne, en kemikalie, ett preparat, en produkt, en anordning eller en maskin som avses i 1 mom. har släppts ut på marknaden, kan miljöministeriet förelägga den som brutit mot förordningen att återkalla dem från marknaden. 
Säkerhets- och kemikalieverket beslutar om förbud och förelägganden enligt 1 och 2 mom. när överträdelsen gäller efterlevnaden av en statsrådsförordning som utfärdats med stöd av 216 § och som gäller produkter som innehåller organiska lösningsmedel. Säkerhets- och kemikalieverket beslutar om förbud och föreläggande också i de fall där överträdelsen gäller fullgörande av skyldigheter för certifiering av personer och verksamhetsutövare enligt 159—163 § eller enligt bestämmelser som utfärdats med stöd av dem eller enligt F-gasförordningen, eller iakttagande av beslut om undantag enligt 218 § 2 mom. Finlands miljöcentral beslutar om förbud och förelägganden i de fall där överträdelsen gäller efterlevnaden av ozonförordningen, en statsrådsförordning som utfärdats med stöd av 216 § för skydd av ozonskiktet eller en statsrådsförordning som utfärdats med stöd av 163 §. Finlands miljöcentral beslutar också om förbud och förelägganden i de fall som gäller efterlevnaden av F-gasförordningen till andra delar än när det gäller certifiering av personer och verksamhetsutövare. Trafiksäkerhetsverket beslutar om förbud och förelägganden i de fall där överträdelsen gäller efterlevnaden av förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer. Förbud mot användning av en enskild anordning som strider mot bestämmelserna samt föreläggande att fullgöra underhållsskyldighet meddelas dock av en allmän tillsynsmyndighet som avses i 23 § 1 mom. 
217 § 
Allmänna miljöskyddsskyldigheter som gäller motordrivna fordon, arbetsmaskiner och anordningar 
Arbetsmaskiner och anordningar ska konstrueras, underhållas, hållas i skick och användas så att användningen i så liten utsträckning som möjligt medför skadliga konsekvenser för miljön. Arbetsmaskiner och anordningar ska vara typgodkända eller deras lämplighet för det avsedda användningsändamålet vara påvisbar på annat sätt, om användningen medför mer än obetydliga skadliga konsekvenser för miljön. Om användningen av en arbetsmaskin eller anordning har konstaterats eller med fog kan bedömas medföra risk eller olägenhet för hälsa eller miljö, får statsrådet förbjuda, begränsa eller ställa villkor för tillverkning, utsläppande på marknaden, export eller användning av arbetsmaskinen eller anordningen eller kräva typgodkännande av den. Närmare bestämmelser om utsläpp från arbetsmaskiner eller anordningar, om förbud mot eller begränsning av utsläppande på marknaden eller mot användning av dem samt om märkning av arbetsmaskiner eller anordningar får utfärdas genom förordning av statsrådet. 
221 b § 
Tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna om typgodkännande av förbränningsmotorer 
På tillsynen över efterlevnaden av artiklarna 8—18, 20, 21, 27, 31—33, 37, 43, 45, 46, 53 och 54 i förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer tillämpas vad som föreskrivs om tillsynen över efterlevnaden av denna lag samt bestämmelser som utfärdats och villkor, förelägganden och föreskrifter som meddelats med stöd av den. 
225 § 
Brott mot miljöskyddslagen 
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 
7) åsidosätter sin skyldighet enligt artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv 79/117/EEG, 
8) åsidosätter skyldigheten att lämna uppgifter enligt artikel 6 i förordningen om exportförbud för kvicksilver eller 
9) på marknaden släpper ut en förbränningsmotor avsedd för arbetsmaskiner eller en arbetsmaskin i vilken har installerats en förbränningsmotor i strid med artikel 8, 9, 11—15 eller 31—33 i förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer, låter bli att lämna sådana uppgifter till typgodkännandemyndigheten, som kan leda till avslag på eller återkallelse av ett typgodkännande som avses i förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer eller till återkallelse av motorer enligt artikel 40 i förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer eller använder en manipulationsstrategi som avses i artikel 3.63 i strid med artikel 18 i förordningen om typgodkännande av förbränningsmotorer, 
ska, om inte strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag, för brott mot miljöskyddslagen dömas till böter. 
Denna lag träder i kraft den 20 . Lagens 217 § 2 mom. träder dock i kraft först den 1 januari 2021. 
Trafiksäkerhetsverket är typgodkännandemyndighet för typgodkännande som avses i 217 § 2 mom., sådant det lyder vid ikraftträdandet av denna lag, till och med den 31 december 2020. 
På typgodkännanden som avses i 217 § 2 mom., sådant det lyder vid ikraftträdandet av denna lag, tillämpas till och med den 31 december 2020 det som i 26 § 2—4 mom., sådana de lyder vid ikraftträdandet av denna lag, föreskrivs om inrättningar i samband med typgodkännande. 
Helsingfors den 30 november 2017 
Statsminister
Juha
Sipilä
Bostads-, energi- och miljöminister
Kimmo
Tiilikainen
Senast publicerat 30.11.2017 14:32