2.1  Lagstiftning och praxis

Lagen om samservice inom den offentliga förvaltningen 

Samservicen i sin nuvarande form grundar sig på lagen om samservice inom den offentliga förvaltningen (nedan lagen om samservice). Lagens syfte är att förbättra tillgången till kundservice inom den offentliga förvaltningen samt främja verksamhetens effektivitet. Enligt 2 § 1 mom. ska lagen tillämpas när biträdande kundservicefunktioner som ankommer på statliga myndigheter, kommunala myndigheter och Folkpensionsanstalten ordnas och handhas genom samarbete mellan myndigheter. Enligt 2 mom. får en myndighet i samservicen inte utföra uppgifter som innebär utövande av beslutanderätt eller som enligt lag förutsätter att den som anlitar servicen personligen besöker den behöriga myndigheten. Alla sådana uppgifter som innefattar beslut och avgöranden i frågor som gäller medborgarnas rättigheter och skyldigheter faller utanför lagens tillämpningsområde. I samservicen är det således inte möjligt att sköta uppgifter som omfattar utövning av offentlig makt. Lagen är till sin rättsliga karaktär en allmän lag. 

I 3 § i lagen om samservice ingår definitioner av de viktigaste termerna i lagen. Dessa är samservice, uppdragsgivare och uppdragstagare till samservice samt samservicepunkter. Enligt 4 § förutsätts för att samservice ska ordnas att det för att trygga tillgången till tjänster och effektivisera verksamheten inom förvaltningen är ändamålsenligt och behövligt att ordna och sköta biträdande kundservicefunktioner i samarbete. Enligt 5 § ska ordnandet av samservice alltid grunda sig på ett avtalsförhållande. Bestämmelser om samserviceavtal och dess innehåll ingår i 8 §. 

Bestämmelser om biträdande kundservicefunktioner som handhas inom ramen för samservice ingår i 6 §. Enligt 1 punkten kan biträdande kundservicefunktioner som handhas inom ramen för samservice gälla att konstatera och verifiera identiteten hos den som anlitar servicen. Enligt motiveringen till paragrafen (RP 207/2006 rd) konstateras identiteten i praktiken genom att man kontrollerar identiteten hos den som anlitar servicen med hjälp av ett giltigt identitetskort, körkort eller pass. Verifiering av identiteten hänför sig till elektronisk ärendehantering, och med det avses att tjänstemannen efter att ha konstaterat kundens identitet och med fullmakt av kunden och med sitt eget elektroniska identifieringsmedel får använda en interaktiv elektronisk tjänst på kundens vägnar. Enligt 2 punkten kan biträdande kundservicefunktioner som handhas inom ramen för samservice gälla att ta emot anmälningar, ansökningar och andra handlingar som är avsedda för den myndighet som är uppdragsgivare och vidarebefordra dem till uppdragsgivaren. Bestämmelser om vilka konsekvenser mottagandet av handlingar har för anhängiggörande av ärenden ingår i 7 §. Enligt 3 punkten kan de biträdande kundservicefunktioner som handhas inom ramen för samservice gälla att ge ut expeditioner och andra handlingar samt sådan delgivning som avses i 59 § och 60 § 1 och 2 mom. i förvaltningslagen (434/2003). Enligt motiveringen till paragrafen är det fråga om ett alternativt leveranssätt vid sidan om postning eller utlämning vid uppdragsgivarens verksamhetsenhet. Denna möjlighet gör det lättare att uträtta ärenden i sådana fall då kunden inte vill att handlingar skickas per post. Enligt 4 punkten kan biträdande kundservicefunktioner som handhas inom ramen för samservice gälla att ta emot avgifter för expeditioner eller andra handlingar och vidarebefordra avgifterna till uppdragsgivaren. Enligt 5 punkten kan biträdande kundservicefunktioner som handhas inom ramen för samservice gälla stödfunktioner för kundservicen i samband med de uppgifter som nämns ovan i 1–4 punkten samt teknisk handledning, förmedling av upplysningar och information som direkt hänför sig till dessa uppgifter. Enligt motiveringen till paragrafen kan stödfunktioner för kundservicen vara t.ex. att överföra handlingar i elektronisk form, posta dem eller hålla dem framlagda. Som en stödfunktion för kundservicen kan inom samservice också tillhandahållas lokaler där den behöriga myndighetens experter kan möta kunder och en tidsbeställningstjänst för ordnandet av sådana möten. Teknisk handledning innebär till exempel att ge tekniska anvisningar och råd som hänför sig till de biträdande kundservicefunktionerna. Informationsförmedlingen kan gälla en kundservicefunktion som enligt avtal ska tillhandahållas i samservicen och förmedling av därtill hörande befintlig information. Informationsförmedling som sker inom ramen för samservicen ska enligt motiveringen till paragrafen dock begränsa sig till identifiering, mottagande och utlämning av handlingar samt mottagande och vidarebefordran av avgifter som tas ut för dem. Enligt 6 punkten kan biträdande kundservicefunktioner som handhas inom ramen för samservice dessutom gälla annan förmedling av information som hänför sig till anhängiggörandet av ärenden. Enligt motiveringen till paragrafen kan till kunden förmedlas information till exempel om till vilken myndighet en viss ansökan ska lämnas och vilka bilagor som en ansökan ska ha. 

I 7 § ingår en bestämmelse om anhängiggörande av förvaltningsärenden. Enligt paragrafen anses en handling som den som anlitar servicen har lämnat in till en uppdragstagare inom samservicen inom utsatt tid, ha kommit in till den behöriga myndigheten inom utsatt tid. En handling som på det sätt som avses i 6 § 3 punkten genom förmedling av en uppdragstagare har delgetts den som anlitar servicen, anses vara delgiven på det sätt som föreskrivs i förvaltningslagen. 

Enligt 9 § i lagen om samservice kan genom beslut av ett ministerium en myndighet som hör till dess förvaltningsområde åläggas att ingå ett samserviceavtal när vissa förutsättningar uppfylls. Under lagens giltighetstid har denna möjlighet inte utnyttjats. 

I 10 a § ingår bestämmelser om ansvaret för utvecklingen av samservicen. Enligt 1 mom. har finansministeriet till uppgift att leda den riksomfattande utvecklingen av samservicen och samordna myndigheternas åtgärder som gäller samservice. I 2 mom. konstateras att det i lagen om utveckling av regionerna (1651/2009) finns bestämmelser om landskapsförbundens uppgifter vad gäller samservicen. Denna lag har upphävts genom lagen om utveckling av regionerna och förvaltning av strukturfondsverksamheten (7/2014). Enligt 17 § 1 mom. 10 punkten i den sistnämnda lagen ska landskapsförbunden främja samservice i sin region enligt lagen om samservice inom den offentliga förvaltningen. 

Dessutom ingår i 8 § 2 mom. en skyldighet för regionförvaltningsverken att föra register över samserviceavtal och i 10 § en informationsskyldighet för parterna i samservicen. 

Nuläge för statens kundservice 

Strategin för kundservice inom den offentliga förvaltningen som blev klar våren 2013 täcker alla tjänster inom den offentliga förvaltningen och alla dess servicekanaler. Strategin har som vision att kunderna ska ha tillgång till den service de behöver och möjlighet att påverka innehållet i och genomförandet av servicen. Produktionen och utvecklingen av de offentliga tjänsterna ska bygga på förståelse och respekt för kundernas handlingar och behov. Med tanke på utvecklingen av serviceproduktionen innebär det att man bland annat skapar och utnyttjar olika möjligheter och kanaler för deltagande. Målet är att kunden – en person, en familj, ett företag eller en sammanslutning – på ett smidigt och obehindrat sätt får tillgång till lämpliga tjänster som är lätta att använda. Det väsentliga är att kunden själv kan delta i planering, utveckling och genomförande av servicen. Det är också centralt att serviceproduktionen i fortsättningen blir mer kundorienterad och att den är kostnadseffektiv ur såväl producentens som kundens synvinkel. 

Enligt riktlinjerna i strategin ska myndigheterna se till att elektroniska servicekanaler är det mest lockande alternativet för kunden och målmedvetet stödja kundernas förmåga att börja använda elektroniska tjänster i de fall då det är möjligt. Vid behov ska kunderna också ges möjlighet till personliga besök. Enligt strategin ska myndigheterna ange vilka tjänster som sköts automatiskt eller som självbetjäning och vid vilka det är nödvändigt eller önskvärt med fysiska besök. Genom utveckling av de elektroniska tjänsterna frigörs myndigheternas resurser för tjänster vid vilka personlig service är nödvändig och viktig. Detta kräver, förutom en utveckling av de elektroniska tjänsterna, att tjänsterna automatiseras i högre grad och att tjänsterna och processerna utvecklas så att kundernas behov av personliga ärendebesök minskar totalt sett. Det förutsätter att man i större utsträckning satsar på att utveckla informationsförvaltningen och informationssystemen och ökar den gemensamma användningen av informationsresurser utan att äventyra datasekretessen. 

Digitalisering är också ett genomgående tema i statsminister Juha Sipiläs regeringsprogram. Målet är att skapa användarorienterade, produktivitetshöjande och resultatgivande digitala offentliga tjänster som fås från ett och samma ställe. I regeringsprogrammet framhålls också vikten av att digitalisera förvaltningens interna processer och avveckla gamla processer samt ge hjälp och stöd till de invånare som inte är vana vid eller kan använda digitala tjänster. 

Det pågående programmet för genomförande av en nationell servicearkitektur 2014–2017 anknyter till digitalisering. Den nationella servicearkitekturen skapar en interoperabel infrastruktur för digitala tjänster och gör det enkelt att överföra data mellan organisationer och tjänster. I programmet skapas en nationell informationskanal (ett informationsförmedlingsskikt), gemensamma servicevyer för medborgare, företag och myndigheter, en ny elektronisk autentiseringslösning på nationell nivå samt nationella lösningar för hantering av organisationers och fysiska personers roller och behörigheter. Lagstiftningen om den nationella servicearkitekturen – lagen om förvaltningens gemensamma stödtjänster för e-tjänster (571/2016) – trädde i kraft den 15 juli 2016. Enligt lagen är statliga förvaltningsmyndigheter, ämbetsverk, inrättningar och affärsverk, domstolar och andra rättskipningsorgan samt kommunala myndigheter, när de sköter sina lagstadgade uppgifter, skyldiga att använda följande stödtjänster: en nationell servicekanal, ett servicedatalager, en servicevy, en identifieringstjänst, en meddelandeförmedlingstjänst samt en samlad förvaltningstjänst för internetbetalning. 

När det gäller hur tjänsterna inom den offentliga förvaltningen tillhandahålls har den elektroniska kommunikationen ökat avsevärt. De nättjänster som är mest kända och används mest i statliga sammanhang är Skatteförvaltningens elektroniska tjänster, FPA:s elektroniska kundtjänst, elektronisk adressändring till befolkningsdatasystemet, arbetskraftstjänster på nätet och elektronisk brottsanmälan. Inom kommunsektorn håller man på att bygga upp elektroniska tjänster i synnerhet inom social- och hälsovården, förskolepedagogiken och undervisningsväsendet. 

Ökningen av elektroniska tjänster har lett till att behovet och användningen av de traditionella personliga ärendebesöken har minskat. Personliga besök är en form för uträttande av ärenden som fortfarande används i stor utsträckning och det är viktigt att de kvarstår bland annat med tanke på de kunder som inte har möjlighet att övergå till elektroniska tjänster eller som behöver få råd om tjänsterna inom den offentliga förvaltningen och om hur de används. Dessutom är alla tjänster ännu inte elektronifierade. För närvarande görs sammanlagt 5 900 000 personliga besök per år hos de viktigaste statliga serviceproducenterna (se tabell nedan). Av de statliga serviceproducenterna får Folkpensionsanstalten, polisens tillståndsförvaltning och Skatteförvaltningen flest besök. Det har visat sig att antalet ärendebesök vid den statliga förvaltningens gemensamma servicepunkter fördelar sig jämnt mellan kommunala och statliga myndigheter. 

Tabell 1: Uppskattningar av antalet ärendebesök vid de viktigaste statliga serviceproducenterna 2014 och 2015 

Den utveckling som skett inom sätten för produktion av tjänster inom den offentliga förvaltningen kan förväntas ytterligare minska behovet och användningen av service vid personliga ärendebesök med flera tiotals procent under detta årtionde. Det uppskattas att ärendebesöken för vissa serviceproducenters del kommer att minska med upp till 50–60 procent. Därför bedömer man att ärendebesöken kommer att uppgå till sammanlagt cirka 2 900 000 år 2019. 

Den statliga lokalförvaltningens struktur har genomgått betydande förändringar under 2000-talet, i synnerhet i slutet av dess första decennium. Verksamhetsområdena för statens lokalförvaltning har utvidgats och verksamhetsområdena för flera statliga myndigheter som traditionellt klart uppfattats höra till statens lokalförvaltning följer nuförtiden närmast landskapsgränserna. På flera förvaltningsområden är också en gallring i nätverket av servicepunkter en del av strukturomvandlingen. 

Minskningen av behovet och användningen av service för personliga ärendebesök har bidragit till och kommer också i framtiden att bidra till att myndigheternas verksamhetsställen på områden med liten efterfrågan läggs ner. Driften av egna verksamhetsställen har varit ekonomiskt oändamålsenligt i och med att efterfrågan gått ner. I slutet av 2016 kommer magistraterna att ha 36 verksamhetsställen, av vilka 32 erbjuder kundservice. Slutrapporten från en arbetsgrupp som bedömt magistraternas nätverk av verksamhetsställen blev klar våren 2014. Arbetsgruppen föreslår att magistraternas verksamhetsställen minskas till 25. Av de 16 verksamhetsställen som enligt arbetsgruppens förslag ska dras in har två lagts ner 2015. Under 2016 kommer dessutom två av de verksamhetställen som ingick i förslaget och ett som stod utanför att läggas ner. Under ledning av finansministeriet undersöks fortfarande eventuella nedläggningar av verksamhetsställen under 2017–2018. Skatteförvaltningen har 52 verksamhetsställen som tillhandahåller tjänster inom personbeskattning 2016. Av dessa har 20 öppet varje dag medan 23 håller öppet en dag i veckan. Skatteförvaltningen har för avsikt att samarbeta med andra serviceproducenter, t.ex. med FPA, när det gäller att utnyttja nätverket av serviceställen. Under de senaste åren har polisens servicenätverk utvecklats avsevärt. Sommaren 2016 fattade inrikesministeriet beslut om att lägga ner 11 polisstationer. Efter beslutet är antalet polisstationer 108. Under 2013–2015 förnyades arbets- och näringstjänsterna och arbetskrafts- och näringsbyråernas verksamhetsställen har minskat. För närvarande finns det 15 arbetskrafts- och näringsbyråer som tillhandahåller tjänster vid 104 verksamhetsställen. Av verksamhetsställen ska enligt planerna 29 läggas ner under 2015–2019. Cirka hälften av de återstående 75 verksamhetsställena kommer att tillhandahålla service enbart eller delvis bara efter tidsbokning. I slutet av 2015 hade FPA 183 verksamhetsställen. En tredjedel (62) av dessa håller öppet bara 1–2 dagar i veckan. Under 2014–2015 har FPA lagt ner 6 verksamhetsställen. 

Den närmaste utvecklingen kommer att leda till en kontinuerlig minskning av de statliga myndigheternas och Folkpensionsanstaltens egna serviceställen när volymen på personliga ärendebesök går ner och koncentreras till områden där det finns ett tillräckligt brett befolkningsunderlag som garanterar en tillräckligt stor efterfrågan för en effektiv och produktiv drift av ett eget serviceställe. Dessutom tillhandahåller en del av de kvarstående serviceställena service bara en gång eller några gånger i veckan. Detta innebär en försvagad tillgång till service för personliga ärendebesök i områden med glesare befolkning samt regional ojämlikhet från förvaltningens kunders perspektiv. 

Förvaltningens serviceprincip och den offentliga förvaltningens kundservice 

God förvaltning som tryggas i grundlagen inbegriper också förvaltningens serviceprincip. Det primära syftet med principen är att skillnaderna mellan kunderna inom förvaltningen när det gäller deras kunskaper eller beredskap att uträtta ärenden inte får ha en menlig eller negativ inverkan på hur myndighetstjänsterna tillhandahålls och genomförs. När de elektroniska serviceformerna utvecklas är det enligt serviceprincipen fortfarande viktigt att tillgången till förvaltningstjänster tryggas också för de kunder inom den offentliga förvaltningen som inte kan eller har möjlighet att själva sköta sina ärenden elektroniskt med hjälp av de metoder som myndigheterna har skapat. 

Enligt 21 § 2 mom. i grundlagen ska garantier för god förvaltning tryggas genom lag. Samlade bestämmelser om de garantier för god förvaltning som avses i grundlagen ingår i förvaltningslagen. I 7 § i den lagen föreskrivs om serviceprincipen som den nu föreslagna reformen försöker genomföra. Enligt 7 § i förvaltningslagen ska möjligheterna att uträtta ärenden och behandlingen av ärenden hos en myndighet om möjligt ordnas så att den som vänder sig till förvaltningen får behörig service och att myndigheten kan sköta sin uppgift med gott resultat. I regeringens proposition RP 72/2002 rd, som ledde till stiftandet av förvaltningslagen, konstateras det att serviceprincipen och skötseln av uppgifterna med gott resultat innebär att ärendena ska kunna uträttas på ett sätt som både för myndigheten och för den som uträttar ärenden hos myndigheten är så snabbt, smidigt och enkelt samt kostnadsinbesparande som möjligt. När offentlig service ordnas bör det fästas särskild vikt vid att servicen är tillräcklig och tillgänglig, och att den som uträttar ärenden hos förvaltningen ska ha valfrihet. Tillgången till service bör inte begränsas utan sakligt godtagbara grunder. Också självbestämmanderätten och verksamhetsbetingelserna för den som uträttar ärenden hos förvaltningen ska i mån av möjlighet främjas. Enligt motiveringen till bestämmelsen bör bedömningen av hur och i vilken omfattning möjligheten att uträtta ärenden ska ordnas särskilt utgå från behoven hos de personer och sammanslutningar som använder servicen. Alla som behöver service ska i mån av möjlighet garanteras likadana möjligheter att uträtta sina ärenden, oberoende av servicens art. 

I rättslitteraturen har det framhållits att tillgången till service förutsätter att myndigheterna ordnar tillräckligt med tjänster som är lätta att använda. Det att det ska vara lätt att använda tjänsterna kan förutsätta bland annat att öppettider och serviceställen är så ordnade att tjänsterna blir lättillgängliga. Vidare ställer det också krav på jämlikhet. Myndigheternas tjänster ska även regionalt ordnas på samma sätt så att åtminstone de myndighetstjänster som har att göra med det dagliga livet, såsom hälsovårds- och säkerhetstjänster, finns att tillgå i hela landet. Kravet på adekvat service har konstaterats innebära att förutsättningarna att uträtta ärenden hos en myndighet och behandlingen av ett ärende ska ordnas så smidigt och serviceinriktat som möjligt. Det primära syftet med förvaltningens serviceprincip är att skillnaderna mellan kunderna inom förvaltningen när det gäller deras kunskaper eller beredskap att uträtta ärenden inte får ha en menlig eller negativ inverkan på hur myndighetstjänsterna tillhandahålls och genomförs. Därför bör myndigheterna vid behov minimera de svårigheter som förfarandena medför bland annat genom rådgivning, nya kommunikationsmetoder, elektronisk kommunikation och styrning av metoden (Mäenpää: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet, 2012, s. 94–95). 

Riksdagens biträdande justitieombudsman har i sitt klagomålsavgörande (31.12.2015 dnr 4653/4/14) bedömt Skatteförvaltningens beslut som meddelats med stöd av bestämmelsen om bemyndigande i lagen om beskattningsförfarande. Beslutet gällde hur en privat företagare uppfyllt sin informationsskyldighet. Enligt Skatteförvaltningens beslut kan uppgifter som gäller arbetstagare och byggnadsentreprenader lämnas bara via Skatteförvaltningens elektroniska meddelandetjänst. Däremot får en byggherre som är en fysisk person lämna uppgifter elektroniskt eller på Skatteförvaltningens blanketter. 

I sitt avgörande konstaterade biträdande justitieombudsmannen att en begränsning av informationsskyldigheten enligt Skatteförvaltningens beslut till bara elektronisk anmälan inte infriar de rättigheter som tryggas i förvaltningslagen med stöd av garantierna för god förvaltning för alla kunder inom förvaltningen. Begränsningen tar inte i tillräcklig grad hänsyn till kundaspekten, i synnerhet inte möjligheterna för små företag och företagare samt enskilda näringsidkare i olika delar av landet att fullgöra sin skyldighet bara via en e-tjänst, eller ett jämlikt bemötande av de informationsskyldiga. Skatteförvaltningen har beredskap att ta emot anmälningar också i pappersform. Enligt Skatteförvaltningens beslut om den allmänna informationsskyldigheten kan uppgifterna lämnas antingen elektroniskt eller på blankett. Också en fysisk person som är byggherre kan lämna bygguppgifter på blankett. 

I sitt avgörande konstaterade biträdande justitieombudsmannen vidare att det av Skatteförvaltningens utredning inte framgår några andra grunder för begränsningen än skäl som anknyter till en adekvat förvaltning. Elektroniska anmälningar ökar Skatteförvaltningens effektivitet och minskar dess behov av arbetskraft. Enligt biträdande justitieombudsmannen uppfyller dessa grunder inte kravet på vare sig de rättsprinciper inom förvaltningen som föreskrivs i förvaltningslagen och som förpliktar myndigheterna till god förvaltning, i synnerhet proportionalitets- och jämlikhetsprincipen, eller serviceprincipen. 

Riksdagens biträdande justitieombudsman har i sitt klagomålsavgörande (13.8.2013, dnr 2028/4/12), som gäller polisens tillståndsservice, granskat införandet av ett tidsbokningssystem inom polisens tillståndsservice. Biträdande justitieombudsmannen bedömer bland annat att systemet har såväl positiva som negativa sidor med tanke på serviceprincipen och en adekvat förvaltning. Som positivt ser biträdande justitieombudsmannen det att man med ett tidsbokningssystem slipper köa och kunden kan uträtta sitt ärende vid en överenskommen tidpunkt. Biträdande justitieombudsmannen har konstaterat, att det nya systemet medför att de som uträttar sina ärenden inom förvaltningen får större valfrihet när det gäller att välja en metod som passar dem, förutsatt att de så kallade traditionella metoderna inte överges helt och hållet. Beroende på utgångspunkt kan de nya elektroniska metoderna ses som metoder som gör det antingen lättare eller svårare att uträtta ärenden vid myndigheterna. Enligt biträdande justitieombudsmannens uppfattning är till exempel användningen av internet för tidsbokning för de flesta en metod som underlättar uträttandet av ärenden. Å andra sidan finns det naturligtvis personer som inte vill eller kan använda internet exempelvis på grund av att de inte har reella möjligheter att använda det. 

I sitt avgörande har biträdande justitieombudsmannen också framhållit att kravet på att tjänsterna ska vara lätta att använda gör att frågan blir mångfasetterad. Såsom det ovan har konstaterats är det primära syftet med serviceprincipen att skillnaderna mellan kunderna inom förvaltningen när det gäller deras kunskaper eller beredskap att uträtta ärenden inte får ha en menlig eller negativ inverkan på hur myndighetstjänsterna tillhandahålls och genomförs. Med tanke på den aktuella frågan förutsätter detta att man inte helt överger det gamla sättet att uträtta ärenden genom att köa till servicestället. 

I sin framställning till finansministeriet om en ändring av förordningen om ämbetsverkens öppettider (20.12.2010, dnr 1690/4/09) konstaterar biträdande justitieombudsmannen vidare att huvudregeln i gällande förordning om att ämbetsverken eller delar av dem ska hållas öppna vardagar klockan 8.00–16.15 inte beaktar ambitionen att smidigt utveckla statsförvaltningen, ta fram nya servicekanaler för myndigheterna eller ändra myndigheternas verksamhetsförutsättningar. Tillämpningen av förordningen kan leda till att servicen försvagas särskilt i sådana områden där det på grund av antalet invånare inte är ändamålsenligt att driva serviceställen som är öppna alla vardagar. Detta i sin tur skulle leda till en ojämlik tillgång till service på regional nivå. Biträdande justitieombudsmannen har konstaterat att det med tanke på kraven i grundlagen är problematiskt, om en smidig utveckling av tjänsterna inom förvaltningen samtidigt leder till att de som använder tjänsterna försätts i olika ställning på grund av tjänsternas regionala täckning och tillgången till dem. Enligt biträdande justitieombudsmannen bör arrangemangen kring serviceställenas öppettider trygga regionalt jämlika tjänster samt tjänsterna för dem som inte har möjlighet att uträtta sina ärenden elektroniskt. 

Innehållet i serviceprincipen har granskats också exempelvis i justitieombudsmannens avgörande (16.2.2007, dnr 1669/4/05) som gällde kontant betalning av trafikförsäkringspremier till försäkringsbolagen samt i biträdande justitieombudsmannens avgörande (29.10.2009, dnr 2567/04/07) som gällde hur fiskevårdsavgiften ska betalas. I bägge avgörandena konstateras det att man när man fastställer betalningssätt behöver ta hänsyn också till dem som inte har tillgång till internet för betalning av avgifterna. I båda avgörandena har det ansetts att förvaltningens serviceprincip förutsätter att också de kunder som saknar möjlighet att betala via internet ska kunna betala avgifterna kontant utan att behöva betala bankernas serviceavgifter eller provisioner. 

Antalet samserviceställen 

I augusti 2016 fanns det enligt det register som förs av regionförvaltningsverket i Södra Finland 182 samserviceställen. I och med lagen om samservice inom den offentliga förvaltningen som trädde i kraft 2007 slutade man att som samservicepunkter räkna sådana serviceställen som inte tillhandahöll sådan samservice som uppfyllde definitionen i den nya lagen. Detta minskade det statistikförda antalet serviceställen med cirka tjugo ställen. Det sammanlagda antalet samservicepunkter har vuxit något efter detta. Den avtalsmässiga grundvalen för de befintliga samservicepunkterna har också blivit stabilare. Numera grundar sig alla samservicepunkter på ett samserviceavtal, när det vid utgången av 2008 hade ingåtts avtal enligt lagen bara i fråga om 112 samservicepunkter. 

Det är så gott som uteslutande kommuner som är uppdragstagare för samservicepunkter, dvs. värdar. En kommun är uppdragstagare vid 176 samservicepunkter, en samkommun vid två samservicepunkter, Folkpensionsanstalten vid tre servicepunkter och en arbetskrafts- och näringsbyrå vid en servicepunkt. 

Av Fastlandsfinlands 297 kommuner har 145 en samservicepunkt. I en del av kommunerna finns det fler än en samservicepunkt. Kommuner där det finns fyra eller fler samservicepunkter är Esbo, Kauhava, S:t Michel, Uleåborg, Pargas och Vanda. 

Andelen ärenden som handhas via samservicens servicekanal är i jämförelse med andelen ärenden som handhas via serviceproducenternas egna servicenät anspråkslös. Samservice spelar en framträdande roll som servicekanal i regioner i vilka eller i närheten av vilka serviceproducenterna inte har egna serviceställen. 

Tjänster som tillhandahålls inom samservicen 

Enligt 8 § 2 mom. 2 punkten i lagen om samservice ska i ett avtal om samservice överenskommas om vilka biträdande kundservicefunktioner avtalet gäller och i vilken omfattning de handhas inom ramen för samservice. 

De viktigaste serviceproducenterna bland deltagarna i samservicen har i ett projekt för effektivisering av samservicen (2006–2008) fastställt standardurvalet av tjänster inom sitt förvaltningsområde. De tjänster som ingår i standardurvalet gäller de biträdande kundservicefunktioner som respektive serviceproducent kommit överens om att ska tillhandahållas som samservice. Styrgruppen för projektet för effektivisering av samservicen har godkänt standardurvalen av tjänster och rekommenderar att, när samserviceavtal ingås, respektive aktör vid deltagande i samservicen som samservice alltid ska tillhandahålla åtminstone de tjänster som ingår i förteckningen över standardtjänster. Målet var att harmonisera serviceurvalet vid de olika samservicepunkterna och underlätta bedömningen av servicenätets verkliga betydelse inom förvaltningsområdena, när samservice innebär ett visst serviceurval på orten. Efter utgången av projektet har förteckningarna över standardtjänster sedermera uppdaterats och för närvarande har standardtjänster fastställts för Folkpensionsanstalten, polisens tillståndsärenden, Skatteförvaltningen, magistraterna, arbetskrafts- och näringsbyråerna, närings-, trafik- och miljöcentralerna och regionförvaltningsverken. 

I den databas över samservicen som Södra Finlands regionförvaltningsverk administrerar registreras omfattningen av de tjänster som tillhandahålls av de aktörer som deltar i samservicen genom tillämpning av de fastställda standardtjänsterna. Med standardtjänster avses tjänster som förtecknats i ett godkänt standardurval av tjänster och som finns tillgängliga vid en samservicepunkt. Tjänster som är mer omfattande än vad som ingår i standardurvalet av tjänster inbegriper i vissa fall också s.k. full service, dvs. situationer då en behörig tjänsteman hos en uppdragsgivare vid vissa regelbundna tider eller vid tidpunkter som avtalas separat genom tidsbeställning besöker samservicestället och tillhandahåller uppdragsgivarens tjänster där. 

Kommunal kundservice tillhandahålls vid nästan alla samservicepunkter. Variationen i de kommunala tjänster som står till buds är dock mycket stor, vilket delvis beror på variationen i den grundläggande strukturen för sättet att ordna kundservicefunktioner (modellen för kundservice uppdelad enligt förvaltningsområdena vs. en centraliserad modell för kundservice). Till skillnad från andra viktiga aktörer som deltar i samservicen, har det inte i fråga om kommunerna fastställts någon klart avgränsat standardurval av tjänster, utan man har bara i form av exempel kartlagt de olika kundservicefunktioner inom olika kommunala förvaltningsområden som lämpar sig för tillhandahållande inom ramen för samservice. 

Den största delen av de nuvarande samservicepunkterna tillhandahåller utöver uppdragstagarens tjänster bara en uppdragsgivares (cirka 42 procent av samserviceställena) eller två uppdragsgivares tjänster (cirka 23 procent av samserviceställena). Cirka 7 procent av samservicepunkterna har tre uppdragsgivare, 8 procent fyra uppdragsgivare och 10 procent har fem eller fler uppdragsgivare. Vid närmare 82 procent av samservicepunkterna består alltså samservicesamarbetet av samarbete mellan uppdragstagaren och högst tre uppdragsgivare. 

Folkpensionsanstalten deltar vid 138 samservicepunkter, dvs. FPA:s tjänster kan erhållas vid närmare 76 procent av samservicepunkterna. Folkpensionsanstaltens delaktighet i samservicen har minskat jämfört med situationen 2013. Folkpensionsanstaltens standardurval av tjänster täcker på ett mycket omfattande sätt FPA:s tjänster. En kund kan vid en samservicepunkt inleda ett ansökningsärende (med undantag för ansökningar om arbetspension och rehabilitering inom arbetspensionssystemet) och få råd i dessa ärenden och även i övrigt få råd i FPA-frågor som anknyter till kundens livssituation. I samservice som följer standardurvalet av tjänster ger man också handledning i användningen av FPA:s nättjänster och har hand om tidsbeställning till FPA:s telefontjänst eller till möten. Folkpensionsanstaltens tjänster enligt standardurvalet av tjänster tillhandahålls vid 91 procent av serviceställena, tjänster som går utöver vad som ingår i standardurvalet av tjänster tillhandahålls vid 9 procent av ställena och tjänster som är mer begränsade än standardurvalet tillhandahålls inte vid något av ställena. 

Enligt uppgifter från polisen tillhandahålls polisens tillståndstjänster vid 51 samservicepunkter, dvs. vid cirka 28 procent av samservicepunkterna. Polisens standardurval av tjänster ändrades i början av 2016 och för närvarande kan polisen inte erbjuda annat än ett fåtal volymmässigt obetydliga tjänster som samservice. I polisens standardurval ingår att ta emot ansökningar och bilagor, ge allmänna råd om lotterier och penninginsamlingar och i samband med tjänster som gäller anmälningar samt inkassera avgifter. Till standardurvalet hör också tidsbeställning till polisen och stöd för användningen av polisens elektroniska nättjänster. 

Skatteförvaltningen är uppdragsgivare vid 64 samservicepunkter, dvs. vid 35 procent av samservicepunkterna. Under de senaste två och ett halvt åren har Skatteförvaltningens delaktighet i samservicen ökat. Till Skatteförvaltningens standardurval av tjänster hör handledning i användningen av Skatteförvaltningens elektroniska tjänster samt distribution av blanketter, anvisningar och broschyrer som finns i elektronisk form. Till Skatteförvaltningens standardurval av tjänster hör inte att ta emot skatteärenden eller inleda skatteärenden. Service enligt Skatteförvaltningens standardurval av tjänster finns tillgänglig vid cirka 80 procent av de samservicepunkter där Skatteförvaltningen deltar, vid 14 procent tillhandahålls tjänster som går utöver standardurvalet av tjänster och vid 6 procent finns ett serviceurval som är snävare än standardurvalet av tjänster. 

Arbetskrafts- och näringsbyråernas tjänster finns tillgängliga vid 79 samservicepunkter. Byråerna deltar således vid 43 procent av samservicepunkterna. Arbetskrafts- och näringsbyråernas delaktighet i samservicen har ökat något jämfört med situationen 2013. Byråernas standardurval av tjänster innehåller en allmän presentation av arbets- och näringsförvaltningens nättjänster till kunderna samt en möjlighet att använda nättjänster och att få handledning i att använda dem. Mottagande av arbets- och näringsförvaltningens blanketter samt sakkunnigtjänster med tidsbeställning är tjänster som det är möjligt att komma överens om mer detaljerat på lokal nivå. Arbetskrafts- och näringsbyråernas standardurval av tjänster finns tillgängliga vid 76 procent av de samservicepunkter vid vilka byråerna deltar, vid 13 procent av servicepunkterna tillhandahålls tjänster som går utöver vad som ingår i standardurvalet av tjänster och vid 11 procent av servicepunkterna tillhandahålls tjänster som är snävare än standardurvalet av tjänster.  

Magistraterna är delaktiga i samservicen vid 53 samservicepunkter, dvs. vid 29 procent av samservicepunkterna. Jämfört med 2013 har också magistraternas delaktighet i samservicen ökat. Magistraternas standardurval av tjänster innehåller ett stort antal registrerings- och ansökningsärenden som kunden kan inleda vid samservicepunkten. Magistraterna tillhandahåller standardurvalet av tjänster vid 59 procent av de samservicepunkter vid vilka de deltar, tjänster som går utöver standardurvalet av tjänster tillhandahålls vid 9 procent av servicepunkterna och tjänster som är snävare än vad som ingår i standardurvalet tillhandahålls vid 32 procent av servicepunkterna. 

Kostnadsfördelningen i samservicen 

Enligt lagen om samservice ska i ett samserviceavtal alltid fastställas fördelningen av de kostnader som hänför sig till samservicen eller de grunder på vilka kostnaderna ska fördelas. De viktigaste serviceproducenterna har i projektet för att effektivisera samservicen kommit överens om de principer som ska iakttas vid kostnadsfördelningen inom respektive förvaltningsområde. Kostnadsfördelningen genomförs dock inte vid alla samservicepunkter på det sätt som slagits fast gemensamt. 

Folkpensionsanstalten betalar som regel en fast ersättning till uppdragstagaren på basis av ett samserviceavtal. Polisen och magistraterna grundar kostnadsfördelningen på prestationsbaserad prissättning och således på besöksvolymen. Den avgift som betalas till samservicepunkten för ett enskilt serviceuppdrag varierar för polisens del från 2,5 euro till 4,5 euro och för magistraternas del från 4,5 euro till 7,9 euro. 

Till det standardurval av tjänster som Skatteförvaltningen tillhandahåller vid varje samservicepunkt hör tekniskt stöd, vilket möjliggör understödd elektronisk kommunikation för kunden. Kostnaderna för stödet till elektronisk kommunikation i skatteärenden (www.skatt.fi) fastställs och avtalas till exempel utifrån förmodad efterfrågan på teknisk service hos det sammanräknade befolkningsunderlaget (kundunderlaget). Den andel av samservicens totala årliga kostnader som orsakas av stödet till elektronisk kommunikation utgör bestämningsgrunden för den andel av Skatteförvaltningens kostnader om vilket det ska avtalas. Den kostnadsandel som enligt avtal är Skatteförvaltningens andel (t.ex. 0,5 procent x samservicepunktens totala kostnader) av samservicens årliga kostnader faktureras av vederbörande skattebyrå årligen i efterskott. Om det vid en samservicepunkt också avtalats om distribution av andra Skatteförvaltningens tjänster än tekniskt stöd för elektronisk kommunikation, ska det alltid ingås ett separat avtal om dessa tilläggskostnader. 

För arbetskrafts- och näringsbyråernas del avtalas kostnadsfördelningen lokalt som en helhetssumma till exempel för ett år framåt, om det inte på ett ändamålsenligt sätt går att närmare utreda eller följa upp hur kostnaderna uppstår. Om det går att reda ut eller följa upp uppkomsten av kostnaderna på ett ändamålsenligt sätt, kan grunden för fördelningen vara den arbetstid som använts (detta förutsätter tidsredovisning eller bedömning av hur arbetstiden har inriktats med hjälp av fastställda kriterier) och/eller antalet publikationer, broschyrer och blanketter som distribuerats och/eller antalet personliga ärendebesök och/eller kvalitet/mängd av tjänster som tillhandahållits (förutsätter produktifiering av tjänsterna). Också när kostnadsfördelningen avtalas som en helhetssumma ska ovan nämnda kriterier i tillämpliga delar iakttas vid bedömningen. 

Samservicens personal  

Uppdragstagarna vid samservicepunkterna har uppgett bristfälliga uppgifter om personalmängder till den databas för samservice som Regionförvaltningsverket i Södra Finland administrerar. Enligt de uppgifter som uppgetts arbetar vid samservicepunkterna 247 heltidsanställda och 143 deltidsanställda kundrådgivare (175 servicepunkter har lämnat uppgift). Enligt uppgift används sammanlagt 216 årsverken för arbetet inom samservicen (54 procent av servicepunkterna har uppgett antalet årsverken).  

Styrnings- och utvecklingssystemet inom samservice 

Enligt den ändring av lagen om samservice inom den offentliga förvaltningen som trädde i kraft 2011 (1096/2010) har finansministeriet till uppgift att leda den riksomfattande utvecklingen av samservicen och att samordna myndigheternas åtgärder i samband med samservicen. Finansministeriet ska se till att de utvecklingsåtgärder som behövs inleds och verkställs. Finansministeriet ansvarar för beredningen av åtgärderna och för beslut om dessa samt för att åtgärderna genomförs. 

Samarbetsgruppen för lokalförvaltning och service har fungerat som ett riksomfattande samarbetsorgan 2008–2013. De viktigaste serviceproducenter inom den offentliga förvaltningen som deltar i samservicen var representerade i samarbetsgruppen (FPA, polisen, Skatteförvaltningen, magistraterna samt arbets- och näringsförvaltningen) samt Finlands Kommunförbund, landskapsförbunden, regionförvaltningsverken, personalorganisationerna och föreningen Yhteispalvelun edistäjät ry som företräder kundrådgivarperspektivet. I samarbetsgruppen behandlades gemensamma riktlinjer som de företrädda instanserna band upp sig vid. 

I samarbetsgruppen för utveckling av utbildningen inom samservicen som tillsatts av finansministeriet kartläggs utbildningsbehoven inom samservicen. Utifrån behoven utarbetas planer för inskolning och utbildning av servicerådgivare samt produceras olika handböcker och annat stödmaterial. Finansministeriet ansvarar för genomförandet av planerna i samarbete med respektive aktörer. 

Ansvaret för att främja regional samservice övergick till landskapsförbunden i början av 2010 i samband med regionförvaltningsreformen. Tidigare sköttes uppgiften av länsstyrelserna. Finansministeriet styr och stöder det arbete som landskapsförbunden utför för att främja samservicen genom att informera förbunden om statsförvaltningens gemensamma riktlinjer för styrningen, ordna gemensamma arbetsmöten och delta i evenemang och möten om samservice som landskapsförbunden ordnar. Landskapsförbunden samarbetar med kommuner, statliga myndigheter, Folkpensionsanstalten och andra intressegrupper för samservice. 

Regionförvaltningsverkens uppgift blev vid samma reform att främja samarbetet mellan statens serviceproducenter. Enheten för utveckling av regionförvaltningsverkens verksamhet vid Regionförvaltningsverket i Södra Finland (RFVSF) ansvarar för specialiseringsuppgifter som hänför sig till samservice. Dessa är att utveckla och upprätthålla ett avtalsregister, ett hjälpdiarium och en webbplats för samservicen, stödja distanstjänster och på det regionala planet samordna samservicen och samarbetet mellan de statliga myndigheter som deltar i den. RFVSF samordnar verksamheten vid alla regionförvaltningsverk i det ovan nämnda arbetet för att främja samservicen. Regionförvaltningsverken har ett nära samarbete med landskapsförbunden. 

De myndigheter och andra instanser som deltar i samservicen kan bidra till utvecklingen av samservicen genom att komma med förslag och genom att framföra utvecklingsbehov antingen direkt till finansministeriet eller via sina företrädare för behandling i den ovan nämnda samarbetsgruppen. Utvecklingsförslagen behandlas och godkända förslag överförs i praktiken med de myndigheter som deltar i verksamheten vid samserviceställena. Finansministeriet ger dem som är delaktiga i samservicen informationsstyrning om utvecklingsfrågor. 

Samservice är ett sätt att ordna servicen. Beslut om att införa den och om hur den praktiskt ska ordnas fattas från fall till fall av lokala och regionala myndigheter. Styrningen av samservice är därför en del av styrningen av lokal- och regionalförvaltningen. 

Styrningen av samservicen på det lokala planet grundar sig till största delen på centralförvaltningsmyndigheternas resultatstyrning och annan styrning (ministerierna och Folkpensionsanstaltens centralförvaltning) samt på Kommunförbundets kommunikation till kommunerna. Gemensamma riktlinjer för samservicen förmedlas som en del av förvaltningsområdenas egen styrning till de myndigheter på den regionala och lokala nivån som är behöriga att ingå samserviceavtal. 

Pilotförsök med gemensam kundservice 

I januari 2012 tillsatte finansministeriet ett projekt för att utveckla en gemensam kundservice för den offentliga förvaltningen (VM144:00/2011). Projektet hade som mål att skapa fungerande förutsättningar för tillgång till kundservice inom den offentliga förvaltningen och att kundservicen ordnas på ett kundinriktat, produktivt och ekonomiskt sätt. Målet var framför allt att ge kunderna jämlik tillgång till kundservice inom den offentliga förvaltningen vid gemensamma servicepunkter på skäligt avstånd från kundernas boningsort. Pilotförsök med den modell för gemensam kundservice som beretts inom projektet genomfördes 23.9.2014–30.4.2015 på fem orter. Dessa var Kiminge i Uleåborg, S:t Michel, Saarijärvi, Pargas och Pelkosenniemi. Vid servicepunkterna erbjuds, utöver huvudmannakommunens tjänster, också tjänster som tillhandahålls av FPA, polisens tillståndsförvaltning, Skatteförvaltningen, magistraten och arbetskrafts- och näringsbyrån. 

På försöksställena testades och utvecklades bl.a. en verksamhets- och finansieringsmodell, lokaler, anordningar och system för kundservicen. Med hjälp av försöken ville man också få erfarenheter till grund för beslutsfattandet av exempelvis inriktningen av efterfrågan på servicepunkterna. Pilotförsöken genomfördes planenligt och de lyfte fram såväl god praxis som sådant som ytterligare behöver förbättras. Pilotställena fortsätter sin verksamhet efter pilotperioden med stöd av samserviceavtal som sträcker sig över fem år. 

Pilotförsöken visar att verksamhetsmodellen fungerar och att servicerådgivarna med hjälp av den kan betjäna kunderna väl i kundserviceuppgifter. I fortsättningen är det dock viktigt att man lägger vikt vid att precisera och förenhetliga kundserviceprocessen. Kundernas synpunkter på distansservicen var i huvudsak positiva, trots att anordningarna användes i tämligen liten utsträckning. Till exempel de äldre kunderna var nöjda med distansservicen (bild- och ljudkvalitet, användbarhet osv.) Distansservicen uppskattades också för att kunderna kunde se hur de blanketter som behövs när de uträttar sina ärenden ser ut eller var de kan hitta behövliga uppgifter. Kunderna har nytta av distansservicen även i situationer då flera personer på olika verksamhetsställen deltar i en servicehändelse. I fråga om IKT (informations- och kommunikationsteknik) fungerade ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gäller upphandling och underhåll. 

Under pilotperioden identifierades ett behov av gemensamma lokalrelaterade anvisningar för att man ska kunna skapa en tillräckligt enhetlig service med tanke på såväl yttre synlighet som kundernas erfarenhet av servicen. Lokalkonceptet blev klart under pilotförsöket. Konceptet är i första hand en rekommendation för dem som planerar lokallösningar och ett hjälpmedel för utvecklingen av verksamheten vid de organisationer som använder lokalerna. 

Ett av de viktigaste målen för verksamhetsmodellen är att möjliggöra elektronisk kommunikation för kunder. Vid serviceställena finns självbetjäningsterminaler för kunderna och vid behov också stöd för elektronisk kommunikation. Erfarenheterna av pilotförsöken visade att styrningen av kunderna till myndigheternas elektroniska tjänster vanligen också kräver stöd från en servicerådgivare. 

Vid pilotförsöken testades en finansieringsmodell som innebar att den statliga myndighetens och FPA:s fasta kostnader för driften av servicestället ersattes som en fast grunddel till huvudmannakommunen. Till kommunen betalades dessutom en prestationsbaserad ersättning för varje serviceprestation utgående från på förhand fastställda andelar motsvarande de kalkylerade genomsnittskostnaderna för produktionen av prestationerna. 

Tabell 2. Betalning för grunddel och utbildningsersättning till pilotkommunerna 

Tabell 3. Prestationsbaserade ersättningar 23.9.2014–30.4.2015 enligt serviceproducent och servicepunkt 

Alla kommuner ansåg inte kostnadsersättningarna vara tillräckliga och huvudmännen och de serviceproducenter som deltog i verksamheten kunde inte nå samsyn om nivån på ersättningarna. Erfarenheterna visade således att finansieringsmodellen inte fungerade, utan förutsätter en översyn i framtiden. 

Vid så gott som alla servicepunkter var antalet kundbesök färre än beräknat. Orsaken bedöms vara i huvudsak övergången till nättjänster och i viss mån vanan att uträtta ärenden vid andra serviceställen. Stängningen av aktörernas befintliga verksamhetsställen för kunder på en och samma ort var den största orsaken till ökningen av ärenden vid de gemensamma servicepunkterna. 

Tabell 4. Antal servicehändelser totalt enligt servicepunkt och serviceproducent under pilotperioden 23.9.2014–30.4.2015 

Av antalet kundbesök enligt servicepunkt och aktör framgår det att antalet kundbesök och behovet av besök skiljer sig åt mellan olika aktörer. De myndigheter som erbjöd service vid servicepunkterna ändrade inte sina tillvägagångssätt i någon större utsträckning under pilotperioden med undantag för Skatteförvaltningen och magistraterna. Dessa upphörde med kundservicen vid sina verksamhetsställen i S:t Michel och Pargas och styrde ärendebesöken till de gemensamma servicepunkterna. Det bör noteras att stängningen av Skatteförvaltningens verksamhetsställe för kundservice också ledde till en betydande ökning av elektronisk kommunikation. 

Tabell 5. Statliga serviceproducenter och FPA, antal prestationer totalt enligt servicepunkt 23.9.2014–30.4.2015 

Vid alla servicepunkter tillämpades kontinuerlig insamling av kundrespons. Av responsen framgår att de kunder som besökt servicepunkterna har varit nöjda med servicen. Enligt en extern utvärdering kan serviceproducenternas allmänna kundservice och rådgivning överföras till servicepunkterna. För att modellen ska kunna utnyttjas fullt ut krävs det dock välavvägda ändringar i serviceproducenternas egen verksamhet. 

2.2  Bedömning av nuläget inom samservice

I sitt svar (FvUB 2/2006 rd) till förvaltningsredogörelsen (SRR 2/2005 rd) har riksdagen bland annat ansett att det kommer att spela en viktig roll för tryggandet av tillgången till service att aktörerna inom den offentliga sektorn i framtiden ordnar service gemensamt. Med hjälp av samservice kan man mer effektivt än för närvarande upprätthålla ett regionalt tillräckligt heltäckande servicenät. I fråga om de viktigaste tjänsterna bör servicepunkternas serviceurval utvecklas så att det blir omfattande och särskild vikt ska läggas vid att tjänsterna finns tillgängliga på samma nivå vid alla servicepunkter. I större kommuncentra gör samservicen det lättare att inrikta expertresurser mer effektivt till sådana ställen där de verkligen behövs. 

Förvaltningsutskottet har också i sitt betänkande (FvUB 21/2010 rd) till regeringspropositionen (RP 230/2010 rd) som ledde till ändring av lagen om samservice (1096/2010) betonat vikten av att utveckla samservicen. Enligt förvaltningsutskottet ska man genom samarbete mellan kommunala och statliga serviceproducenter stärka serviceproduktionen så att mångsidiga tjänster av hög kvalitet finns tillgängliga såväl i glesbygden som i tätorter. I fråga om innehållet i tjänsterna har utskottet fäst uppmärksamhet vid att till exempel polisens tillståndstjänster bör ingå i samservicen i större omfattning än för närvarande.  

Målet för utvecklingen av samservicen i statsminister Katainens regeringsprogram var att det i hela landet ska skapas ett heltäckande nätverk av samservicepunkter på kommunnivå. I regeringsprogrammet gavs det också i uppdrag att utreda kommunernas möjligheter att verka som ansvarsmyndighet för samservicepunkterna. För att genomföra riktlinjerna i regeringsprogrammet tillsatte finansministeriet ett projekt för att utveckla en gemensam kundservice för den offentliga förvaltningen (VM144:00/2011) för perioden 15.1.2012–31.5.2013. I slutrapporten från projektet (Asiakaspalvelu2014 – Yhdessä palvelut lähelle, finansministeriets publikationer 14/2013) ingår ett utkast till en regeringsproposition med förslag till lag om gemensam kundservice inom den offentliga förvaltningen. Utkastet grundar sig på en lagstadgad verksamhetsmodell som innebär att kommuner som anges i lag ska vara huvudmän för de gemensamma servicepunkterna och att det i lagen också anges vilka statliga myndigheter som ska delta i verksamheten och de tjänster som de statliga myndigheterna ska tillhandahålla vid servicepunkterna. Slutrapporten sändes på remiss och på basis av remissutlåtandena tillsatte finansministeriet en arbetsgrupp för perioden 15.12.2013–30.6.2014 (VM115:00/2013) för den fortsatta beredningen av den offentliga förvaltningens gemensamma kundservice. Vid den fortsatta beredningen har det gjorts pilotförsök med verksamhetsmodellen i S:t Michel, Kiminge i Uleåborg, Pargas, Pelkosenniemi och Saarijärvi. Utifrån utlåtandena från remissbehandlingen av slutrapporten och pilotförsöken beslutades det att den fortsatta beredningen ska utgå från en avtalsbaserad modell och att lagpropositionen i slutrapporten inte ska lämnas till riksdagen. 

I statsminister Juha Sipiläs regeringsprogram är digitalisering ett genomgående tema för regeringens strategi. Målet är att under regeringsperioden skapa användarorienterade, produktivitetshöjande och resultatgivande digitala offentliga tjänster som fås från ett och samma ställe. Enligt riktlinjerna i regeringsprogrammet ska också förvaltningens interna processer digitaliseras och gamla processer avvecklas och de invånare som inte är vana vid eller kan använda digitala tjänster ska få hjälp och stöd. I fråga om centralförvaltningsreformen framhålls i regeringsprogrammet dessutom den offentliga förvaltningens samarbete inom kundservice som en utvecklingsprincip. När det gäller temana i programmet för den inre säkerheten konstateras det i regeringsprogrammet att man genom att främja inrättandet av samservicepunkter för myndigheterna till exempel i samråd med kommunerna bidrar till ett heltäckande nätverk av serviceställen. I regeringsprogrammet konstateras det å andra sidan också att regeringen inte överhuvudtaget kommer att ålägga kommunerna några nya uppgifter eller skyldigheter under mandatperioden 2015–2019. 

Samservicen har i praktiken även utan normstyrning blivit en verksamhet där uppdragstagarna i samservicen med några få undantag är kommuner. Samservicens servicenät är dock inte geografiskt heltäckande och det utgör snarast ett komplement till serviceproducenternas eget nätverk av serviceställen. Samservicens andel som kanal för uträttande av ärenden inom både kommuner och statsförvaltningen är i nuläget mycket liten. För närvarande finns det en samservicepunkt i nästan varannan kommun i Fastlandsfinland. I vissa stora städer, såsom i Esbo, Vanda och Jyväskylä är samservicepunkterna en del av stadens kundbetjäningskoncept för personliga ärendebesök, men utmärkande för samservicen är att det är en serviceform för mindre orter och glesbebyggda områden. 

Det nuvarande samservicesystemet är avtalsbaserat och varje serviceproducent avgör själv om den vill binda upp sig vid ett avtal. Den organisatoriska nivå (region- eller lokalnivå) som beslutar om att binda upp sig vid samservice varierar från serviceproducent till serviceproducent. Kommunernas vilja att vara uppdragstagare för samservice varierar, och de statliga aktörerna har inte heller, med några få undantag, åtagit sig att vara uppdragstagare för samservice i situationer då kommunen inte har åtagit sig uppgiften. De ersättningar som betalas till uppdragstagaren för samservice är ofta mycket små och täcker inte alltid kostnaderna för samservicen, vilket i sin tur minskar viljan att åta sig uppgiften som uppdragstagare. 

Likaså finns det stora skillnader i viljan hos statens lokala serviceproducenter att som uppdragsgivare binda upp sig vid samservice. Statsförvaltningens serviceproducenter har inte visat något större intresse att genom samservice utvidga sin serviceverksamhet till sådana orter där de inte tidigare haft ett eget serviceställe. Utvidgningen av nätverket av samservicepunkter har i huvudsak haft samband med att förvaltningsområdena skurit ner antalet egna serviceställen. I ett läge då de statliga myndigheterna lägger ner sina verksamhetsställen, har de i varierande grad försökt klarlägga möjligheterna att erbjuda sina tjänster som samservice på orterna i fråga. Det finns ingen skyldighet att kartlägga möjligheterna till samservice. Verksamhetsställen läggs ner också utan att man ens har försökt hitta någon annan myndighet på orten som man skulle kunna ingå ett samserviceavtal med och på så sätt bibehålla tillgången till kundservice i området.  

Det har inte varit möjligt att på ett övergripande sätt planera eller styra utvecklingen av ett nätverk av avtalsbaserade samservicepunkter av det slag som finns för närvarande, och således har man inte kunnat garantera en jämlik tillgång till kundservice. Samservicepunkter uppstår inte nödvändigtvis i dagens läge utifrån ett behov. 

I det samserviceavtal som utgör grunden för en samservicepunkt ingås det avtal om hur samservicen ska finansieras. Ersättningarna enligt avtalen är ofta så låga att de inte täcker vare sig uppdragsgivarnas andel av driften av samservicen eller uppdragsgivarens kostnader för att tillhandahålla service. Uppdragstagare i samservicen är med några få undantag kommunerna. Principen i det befintliga samservicesystemet att tillhandahålla en annan myndighets tjänster enligt självkostnadsprincipen har inte genomförts och i praktiken har kommunerna i viss mån tillhandahållit statliga myndigheters kundtjänster på egen bekostnad. På grund av att arrangemanget är kortsiktigt och oenhetligt skapar driften och finansieringen av avtalsbaserad samservice instabilitet och osäkerhet i fråga om ordnandet av samservice och nätverket av samservicepunkter. 

Samservicen är inte heller till sitt serviceurval heltäckande. Det finns stora skillnader när det gäller i vilken utsträckning serviceproducenterna deltar i samservicen, vilket också leder till ett oenhetligt urval av tjänster. Vid närmare 65 procent av samservicepunkterna tillhandahålls utöver uppdragstagarens tjänster bara en annan serviceproducents eller två andra serviceproducenters tjänster. Serviceurvalet inom samservicen är därför ofta begränsat. Som uppdragsgivare är Folkpensionsanstalten den som är mest aktiv i samservicen och anstaltens tjänster finns tillgängliga vid upp till 76 procent av samservicepunkterna. Andra serviceproducenter deltar i samservicen i klart mindre grad: arbetskrafts- och näringsbyråernas tjänster finns tillgängliga vid 43 procent, Skatteförvaltningens vid 35 procent, magistraternas vid 29 procent och polisens vid 28 procent av samservicepunkterna. 

Också serviceproducenternas serviceurval och dess djup varierar vid de samservicepunkter som serviceproducenterna deltar i. Som en följd av den lag om samservice inom den offentliga förvaltningen som trädde i kraft 2007, projektet för effektivisering av samservicen och projektet för utvidgning av samservicen har dock djupet av de biträdande kundservicefunktioner som finns tillgängliga som samservice märkbart ökat. Ännu 2006 bestod samservicen i de flesta fall av distribution av blanketter och allmän rådgivning. De blanketter som behövdes fanns ofta till hands, men för att ge detaljerad rådgivning och inleda ärenden krävdes det en annan servicekanal. I det avseendet har det skett en betydande utveckling och den nuvarande samservicen fungerar verkligen som en alternativ servicekanal där kunden kan inleda sitt ärende och få den rådgivning som behövs för detta. 

Målet har varit att varje statlig serviceproducent som deltar i samservicen ska tillhandahålla åtminstone de tjänster som hör till standardurvalet. Det finns dock inte några bindande direktiv om serviceurvalet. Bäst har målet om serviceurvalets omfattning och enhetlighet uppnåtts av FPA, vars tjänster enligt samservicens databas tillhandahålls åtminstone på standardnivån vid alla de samservicepunkter som anstalten deltar i. Skatteförvaltningens tjänster motsvarar minst målnivån för standardurvalet vid 94 procent, arbetskrafts- och näringsbyråernas vid 89 procent, magistratens vid 68 procent och polisens tillståndstjänster vid 42 procent av de samservicepunkter där deras tjänster finns tillgängliga. Utfallet visar att flera av de statliga serviceproducenternas serviceurval fortfarande varierar och att man inte i alla avseenden har uppnått målnivån enligt vilken åtminstone standardurvalet av tjänster ska tillhandahållas. Serviceproducenternas standardurval av tjänster har definierats på olika nivåer, vilket försvårar en utvärdering och en jämförelse mellan serviceproducenterna. 

Det råder också stor variation bland de kommunala tjänster som tillhandahålls vid samservicepunkterna. Trots att det är kommunerna som driver samservicepunkterna har de inte nödvändigtvis koncentrerat sin egen kundservice för personliga ärendebesök till samservicepunkterna. Samservicepunkter som drivs av kommuner fungerar inte alltid som ett viktigt kundgränssnitt ens för kommunens egen kundservice. 

Den som deltar i samservice kan inom ramen för lagen fritt avtala om urvalet av de tjänster som ska tillhandahållas. Under hela 2000-talet har man försökt öka serviceproducenternas deltagande i samservicen och utvidga och förenhetliga serviceurvalet genom samarbetsförfaranden mellan förvaltningsområdena och genom utvecklingsprojekt, lagändringar, centralförvaltningens rekommendationer, resultatstyrning och regionala främjarorgansationer. Varje förvaltningsområde har själv fastställt sitt standardurval av tjänster och rekommenderat att det ska iakttas när samserviceavtal ingås. Behörigheten att binda upp sig till samservice har dock i regel funnits på den lokala nivån liksom också rätten att pröva vilka tjänster som parterna i respektive samserviceavtal slutligen enats om att ska tillhandahållas som samservice. Ett undantag är Folkpensionsanstalten, som i enlighet med sin centralförvaltnings riktlinjer vid ingåendet av nya avtal som regel har bestämt att serviceurvalet ska inbegripa de tjänster som ingår i standardurvalet av tjänster. I övrigt har ansträngningarna att utvidga och harmonisera samservicen bara förverkligats delvis. Arbetet med att förenhetliga och utvidga serviceurvalet har framskridit rätt långsamt. 

3.1  Målsättning

Under hela 2000-talet har myndigheternas nätverk av serviceställen minskat kraftigt och till följd av växande krav på lönsamhet och produktivitet behöver myndigheterna fortfarande gallra i sina verksamhetsnät och begränsa serviceställenas öppettider. Om det inom den offentliga förvaltningen inte finns samsyn och samarbete kring driften av servicenätverk, kan det leda till att myndighetsärenden kan uträttas bara på centralorterna i regionen. Försämras tillgången till tjänster drabbar det särskilt dem som anlitar tjänster inom den offentliga förvaltningen och som inte själva kan använda elektroniska servicekanaler. Det är också möjligt att man på grund av tjänsternas nåbarhet tvingas driva egna underutnyttjade serviceställen också på sådana platser där servicen skulle kunna skötas mer kostnadseffektivt med gemensam kundservice. 

Det allmänna syftet med propositionen är att jämlikt främja tillgången till myndigheternas kundservice inom den offentliga förvaltningen i hela landet samt förbättra verksamhetens effektivitet. Samservice stöder digitaliseringsutvecklingen och möjliggör en kostnadseffektiv drift av ett heltäckande nätverk av serviceställen genom att det skapas ramar för skötseln av statliga och kommunala kundserviceuppgifter vid samservicepunkterna. Genom den gemensamma kundservicen tillgodoses behoven av att uträtta ärenden hos myndigheter i synnerhet bland personer som inte själva kan eller har tekniska möjligheter att sköta sina ärenden enbart med hjälp av elektroniska tjänster. Förutom att den åldrande befolkningen är i behov av stöd för att kunna sköta sina ärenden elektroniskt har man konstaterat att ungdomar ofta behöver personlig rådgivning när de uträttar sina ärenden hos den offentliga förvaltningen. 

Propositionen har dessutom som syfte att förnya det nuvarande samservicesystemet som bygger på avtal om samservice. Det innebär att de goda erfarenheterna av modellen för gemensam kundservice som tagits fram i samband med beredningen av projektet Kundservice2014 och som testats vid fem serviceställen kan bli en del av samserviceverksamheten. Avsikten är att förenhetliga de förfaranden och metoder som tillämpas inom samservicen samt införa digitala myndighetstjänster och rådgivning och hjälp om användningen av dem som en central del av samserviceverksamheten. Genom ändringen blir det dessutom möjligt att tillhandahålla samservice också på andra sätt än från ett fast serviceställe. Sådana förfaranden och metoder kan vara till exempel servicebilar som kör en viss rutt och tidsbokade hembesök i samband med vilka det också kan ges hjälp och stöd för elektronisk kommunikation. 

Propositionen har vidare som mål att säkerställa att självkostnadsprincipen tillämpas vid fördelningen av kostnaderna för samservicen och undanröja det missförhållande som konstaterats i det nuvarande finansieringssystemet att uppdragstagarna, i praktiken kommunerna, inte alltid har fått full ersättning för kostnaderna för skötseln av uppdragsgivarnas uppgifter. 

Dessutom kan man konstatera att de föreslagna ändringarna, om de genomförs, i sin tur kan utvidga och förenhetliga de statliga myndigheternas serviceurval inom samservicen och på så sätt bidra till en jämlik tillgång till tjänsterna i olika delar av landet. 

3.2  Alternativ

I samband med beredningen av propositionen gjordes en bred bedömning av hur en gemensam kundservice ska genomföras. Alternativen var dels en modell med avtalsbaserad gemensam kundservice i stil med den gällande lagen om samservice, dels en lagstadgad gemensam kundservicemodell baserad på delaktighet. 

Utkastet till regeringens proposition med förslag till lag om gemensam kundservice inom den offentliga förvaltningen var ute på remiss 17.6.2013–13.9.2013. I utkastet föreslogs det ett gemensamt lagstadgat kundservicesystem enligt vilket särskilt i lag angivna kommuner ska åläggas skyldighet att driva gemensamma serviceställen. I lagen ska också anges bland annat vilka statliga myndigheter som ska delta i den gemensamma kundservicen, de tjänster som erbjuds där samt hur den ersättning som betalas till kommunerna för skötseln av statliga myndigheters kundserviceuppgifter ska fastställas. Även när det gäller kommunernas egna kundserviceuppgifter som anknyter till kommunernas lagstadgade uppgifter ska det i omfattande grad utfärdas bestämmelser om överföringen av uppgifterna till den gemensamma kundservicen. 

I propositionsutkastet ovan konstateras det att den avtalsbaserade samservicemodell som utvecklats allt sedan 1993 trots ansträngningar inte uppnått någon betydande ställning som servicekanal för den offentliga förvaltningens kundservice, utan dess roll har snarare varit att komplettera serviceproducenternas egna nätverk av serviceställen. Genom projekten för utveckling av samservicen har man inte lyckats avhjälpa problemen med det snäva och oenhetliga utbudet och urvalet av tjänster inom den avtalsbaserade samservicen samt svårigheterna med finansieringssystemet. Man har inte heller lyckats skapa ett heltäckande nätverk av samservicepunkter eller utveckla det långsiktigt med stöd av det nuvarande konceptet, som innebär att beslut om driften och finansieringen av samservicen fattas på lokal nivå genom tidsbundna avtal. 

Enligt den lagstadgade modellen i det utkast som varit ute på remiss eftersträvades en ny modell för ordnande av gemensam kundservice som skulle leda till att serviceurvalet i den gemensamma kundservicen utvidgas och förenhetligas i betydande grad. Målet var att kunden ska få omfattande offentlig förvaltningsservice inom den gemensamma kundservicen. Målet var också att den nya systemmodellen ska öka servicevolymen och den gemensamma kundservicens betydelse och effektivitet som servicekanal och på lång sikt göra den gemensamma kundservicen till det enda centrala kundgränssnittet till den offentliga förvaltningens tjänster. 

Utkastet ovan utgick från bedömningen att det enda effektiva sättet att uppnå dessa mål, om man beaktar erfarenheterna av avtalsbaserad samservice, är att skapa en författningsbaserad modell för ordnandet av gemensam kundservice. I utkastet bedömdes det vidare att det parallellt med den författningsbaserade modellen är nödvändigt att bevara den avtalsbaserade modellen som gör det möjligt att delta i den gemensamma kundservicen också för andra än sådana myndigheter som enligt lag alltid ska delta i den. Folkpensionsanstaltens deltagande i den gemensamma kundservicen har på grund av anstaltens statsförfattningsrättsliga ställning samt särskilda funktionella och ekonomiska faktorer som anknyter till Folkpensionsanstalten ansetts vara motiverat att ordna med stöd av avtal, även om det inte i sig ansågs finnas några juridiska hinder för en författningsbaserad modell. 

I utlåtandena till utkastet var inställningen tudelad till den lagstadgade modellen och till att kommunerna enligt lag skulle åläggas skyldighet att ordna gemensam kundservice. Totalt 147 remissorgan förordade utan reservation och 60 remissorgan med viss reservation förslaget enligt vilket de myndigheter som alltid ska delta i den gemensamma kundservicen samt de myndighetstjänster som alltid ska tillhandahållas inom den gemensamma kundservicen ska fastställas i lag. Sammanlagt 63 remissorgan motsatte sig förslaget av vilka 29 var kommuner, 12 statens regionförvaltningsverk och 16 ämbetsverk inom statens lokalförvaltning. I utlåtandena ansågs den lagstadgade modellen trygga en jämlik tillgång till tjänster, vilket inte var möjligt med det avtalsbaserade systemet. Det ansågs också att den lagstadgade modellen garanterar att de statliga myndigheterna binder sig vid gemensam kundservice. Den vanligaste motiveringen bland dem som motsatte sig den lagstadgade modellen var att det lagstadgade systemet skapar en bestående servicestruktur som det kan vara svårt att ändra på exempelvis när den elektroniska kommunikationen ökar. Dessutom ansågs det att de regioner där de statliga myndigheterna redan har egna kundserviceställen inte ska åläggas i lag att inrätta gemensamma serviceställen. Man befarade också att den lagstadgade modellen kommer att öka kommunernas och statens kostnader. 

Majoriteten förordade förslaget att i lag ålägga kommunerna skyldighet att ordna gemensam kundservice, men i kommunerna var dock åsikterna delade. Totalt 50 kommuner förordade förslaget, 54 förordade det med viss reservation och 56 kommuner motsatte sig förslaget. De som förordade förslaget ansåg bland annat att kommunen är välkänd som servicegivare, lätt att närma sig och den företrädare för det allmänna som står närmast invånarna. Orsaken till reservationerna hos vissa remissorgan var att de ansåg att man samtidigt försöker minska kommunernas uppgifter. I sitt utlåtande ansåg Kommunförbundet att kommunerna måste ges den möjlighet som modellen nu saknar att påverka när serviceverksamheten ska inledas och avslutas. I kommunernas utlåtanden betonades också skyldigheten att fullt ut ersätta kommunerna för deras kostnader. I kommunernas utlåtanden framhölls dessutom att kommunerna ska ha möjlighet att besluta om hur verksamheten ska ordnas, såsom när den införs, var den placeras och när den avslutas. 

Efter pilotförsöket med en modell för gemensam kundservice som genomfördes 23.9.2014–30.4.2015 på fem orter, kom den grupp för styrning och utvärdering av pilotförsöket, som finansministeriet hade tillsatt, fram till att den fortsatta beredningen av frågan i första hand bör inrikta sig på att förnya den nuvarande avtalsbaserade modellen för samservice. Vid beredningen bör man dock beakta de goda erfarenheterna av pilotförsöken med gemensam kundservice. Till beslutet bidrog också riktlinjerna om digitalisering i programmet för statsminister Sipiläs regering. 

Vid beredningen av propositionen har det också lagts fram förslag om att aktörer i den privata och den tredje sektorn ska delta i produktionen av samservice. Till saken hör såväl upphandlings- och konkurrensrättsliga frågor som rättsliga frågor som har att göra med utövandet av offentlig makt. Dessa frågor måste beaktas när man definierar aktörernas roll och ansvarsområden. Därför kan det vara lämpligt att noggrant klargöra och bedöma den privata och den tredje sektorns eventuella deltagande i samservicen till exempel i samband med de ändringar i samservicen som kommer att göras med anledning av landskapsreformen. 

Aktörer inom den privata och den tredje sektorn har dock möjlighet att delta i ett projekt som finansministeriet tillsatt den 1 juli 2016. Syftet med projektet är att med hjälp av olika försök hitta modeller för hur man kan hjälpa kunderna i användningen av digitala tjänster. Projektet har som mål att bereda ett förslag om en modell för hur man kan stödja användningen av digitala tjänster. Med modellen möjliggörs offentliga tjänster av hög kvalitet för olika kundgrupper i olika delar av landet. Projektet har också som mål att bereda en fungerande praxis som stöder dels användningen av digitala tjänster, dels de kunder som inte själva kan använda digitala tjänster. Projektet kommer att pågå fram till slutet av 2017. 

3.3  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås en genomgripande revidering av gällande lag om samservice. 

Det föreslås att det till lagen fogas en bestämmelse om en ersättning som ska betalas till uppdragstagaren för samservicen. Grunden för ersättningen är uppdragstagarens kostnader för att driva servicestället och de kostnader som orsakas av tillhandahållandet av uppdragsgivarens tjänster enligt självkostnadsprincipen. Till lagen ska också fogas en bestämmelse om ersättning för skada som orsakats kunderna vid skötseln av kundserviceuppgifter inom ramen för samservice. 

Regleringen av hur samservicen ska ordnas ändras så att uppdragsgivarnas skyldighet att instruera och utbilda servicerådgivare och vid behov ge dem expertstöd för att de ska kunna sköta sina kundserviceuppgifter preciseras och utvidgas. 

Förteckningen över de uppgifter som ska skötas inom samservicen förnyas och framför allt uppgifter som gäller användningen av elektroniska tjänster samt rådgivning om och stöd för användningen av sådana tjänster lyfts fram på ett sätt som stöder den digitala utvecklingen. Dessutom föreslås det att det i lagen tas in en bestämmelse som gör det möjligt att ta emot hittegods på serviceställena. 

Det föreslås att det till lagen fogas bestämmelser om de nya metoderna för hur samservice ska tillhandahållas. Till viss del är det fråga om tillvägagångssätt som redan nu används inom samservicen. Förutom vid sedvanliga besök kan tjänster tillhandahållas i första hand per telefon eller via någon annan IKT-anslutning. Tjänster kan tillhandahållas förutom från fasta serviceställen också vid hembesök liksom i samband med nya förfaranden och metoder som inte kräver en fast lokal. Med hjälp av en teknisk förbindelse på servicestället kan kunden dessutom få tillgång till personlig kundservice som ges av uppdragsgivaren. 

Det föreslås att bestämmelserna om innehållet i samserviceavtalen uppdateras och att det till förteckningen över service som kräver avtal fogas uppgifter om användningen av teknisk förbindelse, behandlingen av sekretessbelagda uppgifter och tryggandet av språkliga rättigheter. 

Regleringen av registret över samserviceavtal ska ändras och preciseras så att statsrådet får behörighet att genom förordning utfärda närmare bestämmelser om uppgifter som ska tas in i registret och om hur registret ska föras och uppdateras. Till den nya registerbestämmelsen beträffande utlämning av uppgifter ska dessutom fogas en hänvisning till lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Det ska också föreskrivas om möjligheten att lämna ut registeruppgifter skriftligt och elektroniskt. 

Dessutom föreslås det att systemet för styrning av samservicen preciseras. Finansministeriet ska fortfarande ha som uppgift att leda utvecklingen av samservicen i hela landet och samordna myndigheternas åtgärder i fråga om samservicen. Enligt propositionen ska finansministeriet i denna uppgift bistås av en delegation för samservice. Delegationen tillsätts av statsrådet. Genom förordning av statsrådet får det föreskrivas närmare om delegationens sammansättning, mandatperiod och uppgifter. Uppdragsgivarna och de myndigheter som styr dem föreslås också få ökade befogenheter och större ansvar när det gäller styrningen, uppföljningen och övervakningen av tjänsterna. 

I lagen föreslås dessutom vissa terminologiska ändringar och ändringar av teknisk karaktär. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Syftet med propositionen är att på ett bättre sätt trygga genomförandet av självkostnadsprincipen vid ersättandet av de kostnader som föranleds av samserviceverksamheten. För kommunernas del genomför propositionen bättre än tidigare den så kallade finansieringsprincipen, som hör till kommunal självstyrelse. Till följd av propositionen kommer grunderna för fastställandet av de ersättningar som uppdragsgivarna nu betalar till uppdragstagarna och ersättningsbeloppen att åtminstone delvis omvärderas. Detta kan i vissa fall höja ersättningsbeloppen. Eftersom uppdragsgivarna i huvudsak är statliga myndigheter samt Folkpensionsanstalten och uppdragstagarna kommuner, innebär propositionen att statens och Folkpensionsanstaltens betalningsandelar ökar och å andra sidan att kommunerna får en större ersättning än nu när de tar hand om samservicefunktioner. Med tanke på de offentliga finanserna som helhet är förslaget om förstärkandet av självkostnadsprincipen dock kostnadsneutralt. En eventuell justering av ersättningarna ska enligt den föreslagna lagens ikraftträdandebestämmelse göras inom ett år från det att lagen trätt i kraft.  

Eftersom samservice i princip baserar sig på frivilliga avtal mellan uppdragstagaren och uppdragsgivaren, beror propositionens ekonomiska konsekvenser på antalet samserviceavtal som sluts i framtiden samt på den mån i vilken de ikraftvarande samserviceavtalen förlängs. Å andra sidan kan de ändringar som föreslås i ersättningsgrunderna minska statliga myndigheters villighet att delta i samservice som uppdragsgivare. 

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Propositionen har inga betydande konsekvenser med tanke på informationssystem, lokaler eller personalen. På de nuvarande samservicekontoren används ett hjälpdiariesystem och samservicewebbsidor, som stöder verksamheten. Det blir i varje fall aktuellt att förnya dessa system på grund av den föråldrade teknologin, och förnyelsen har alltså inte någon direkt anknytning till denna proposition. När systemen förnyas, kommer det att utnyttjas stödtjänster som erbjuds av den nationella servicearkitekturen. Ibruktagandet av en teknisk förbindelse, till exempel ibruktagandet av en distansservicekanal inom samservicen, förutsätter enbart anskaffandet av en dator, eftersom dylika tjänster vanligen baserar sig på programvaror. Den distansservice som är i bruk överensstämmer med statens gemensamma kommunikationslösning. Till distansservicelösningen hör även användningen av ett enhetligt tidsreserveringssystem. 

4.3  Samhälleliga konsekvenser

Konsekvenser för kunderna 

Syftet med propositionen är att på lika villkor i hela landet främja tillgången till kundservice som tillhandahålls av de offentliga förvaltningsmyndigheterna. De ändringar som föreslås i samservicesystemet kan i synnerhet bidra till att trygga de personers behov att uträtta ärenden som antingen inte kan eller som inte har tekniska möjligheter att sköta sina ärenden enbart med hjälp av elektroniska tjänster. Detta påverkar kunderna så att de inom ramen för samservicen har till sitt förfogande mer omfattande och mångsidigare kundtjänster. 

Därtill är det meningen att i samservicen utnyttja sådana informations- och kommunikationstekniska servicekanaler med vilka kunden kan erbjudas en sådan säker förbindelse med den behöriga myndighetens experter som även gör det möjligt att hantera förvaltningsärenden som omfattar utövandet av offentlig makt samt information och handlingar gällande dem mellan kunden och representanten för den behöriga myndigheten. Detta minskar kundens behov att resa till myndighetens egna verksamhetsställen. 

Språkliga konsekvenser 

Enligt 17 § 2 mom. i grundlagen ska vars och ens rätt att hos domstol och andra myndigheter i egen sak använda sitt eget språk, antingen finska eller svenska, samt att få expeditioner på detta språk tryggas genom lag. Enligt paragrafens 3 mom. ska bestämmelser om samernas rätt att använda samiska hos myndigheterna utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet har i flera sammanhang framhävt den i de ovannämnda bestämmelserna föreskriva rätten att använda det egna språket hos myndigheter samt skyldigheten av det allmänna att tillgodose det kulturella och samhälleliga behovet hos landets finsk- och svenskspråkiga befolkning enligt lika grunder. 

I kontakter med statliga myndigheter och tvåspråkiga kommunala myndigheter har var och en enligt 10 § i språklagen rätt att använda finska eller svenska. Enligt paragrafen används det hos enspråkiga kommunala myndigheter dock kommunens språk, om inte myndigheten på begäran beslutar annorlunda eller något annat föreskrivs på något annat ställe i lag. Samservicen kan utöver kommunens uppgifter även ta hand om statliga myndigheters kundservicefunktioner, i vilka kunden alltid har rätt att använda sitt eget språk, dvs. finska eller svenska. Detta språk är dock inte alltid det samma som språket för den enspråkiga kommun som tar hand om kundservicen. På grund av detta kan det uppstå situationer i vilka den gemensamma kundservicen inte till fullo kan uppfylla de krav som språklagen ställer på statliga myndigheter. 

De språkliga rättigheter och skyldigheter som härrör från samiska språklagen (1086/2003) kan med vissa undantag i första hand bara genomföras i samernas hembygdsområden som avses i 4 § i sametingslagen (974/1995). I 2 § i samiska språklagen finns en förteckning över de myndigheter som lagen i fråga tillämpas på. Till dessa myndigheter hör bland annat Folkpensionsanstalten, vars verksamhetsområde är hela landet. Enligt 4 § i samiska språklagen har en same rätt att i egen sak eller i ett ärende där han eller hon hörs använda samiska hos de myndigheter som avses i ifrågavarande lag. Detta innebär att en same alltid har rätt att i egen sak använda samiska med myndigheter som avses i 2 § i samiska språklagen. Samiska språklagen gäller dock inte nödvändigtvis alla myndigheter som är samservicens uppdragstagare. 

Den gällande lagen om samservice innehåller inga bestämmelser om språkliga rättigheter. Stödmaterialet om det praktiska anordnandet av samservice innehåller emellertid anvisningar om hur svenskspråkiga och samiska kunder ska bemötas vid servicepunkterna samt även hänvisningar till språklagen och samiska språklagen. Under beredningen av ärendet har det inte heller kommit fram några problem vid utnyttjandet av språkliga rättigheter eller vid uppfyllandet av myndigheternas språkliga skyldigheter. Särskild reglering som innebär större skyldigheter än de som nu föreslås kan åtminstone indirekt även påverka de etablerade språkliga skyldigheterna av de kommuner som är uppdragstagare av samservice. Med anledning av dessa omständigheter samt för att klarlägga och förbättra den ovan konstaterade situationen ansågs det dock vara nödvändigt att föreslå att en särskild bestämmelse gällande språkliga rättigheter ska läggas till 8 § i lagen om samservice. Enligt paragrafens 2 mom. 7 punkten ska man i avtalet om samservice bestämma om de praktiska arrangemangen kring tryggandet av språkliga rättigheter. Arrangemangen kunde innebära tryggandet av språkliga rättigheter och tjänster till exempel så att man med hjälp av en teknisk förbindelse vid servicepunkten i en servicesituation kunde ordna tolkning, om uppdragstagaren inte enligt lagen har skyldighet att ge service på kundens språk eller om uppdragstagaren inte har personal som kan erbjuda dylik service. Detta förfarande kan naturligtvis vid behov även användas för tolkningen av andra språk än finska, svenska och samiska. 

5.1  Beredningsskeden och beredningsmaterial

Denna proposition har beretts som tjänstearbete vid finansministeriet. Vid beredningen har man tagit hänsyn till riktlinjerna om digitalisering och strukturpolitiska reformer i statminister Sipiläs regeringsprogram samt till utvecklingsprojektet av kundservicen inom den offentliga förvaltningen, som inleddes av finansministeriet 2012, och de utredningar och förslag som lämnats i vidareberedningsprojektet av den offentliga förvaltningens gemensamma kundservice, som ministeriet tillsatte 2013. 

5.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Regeringens proposition med förslag till lag om ändring av lagen om samservice inom den offentliga förvaltningen har sänts på omfattande remiss 1.4.2016–17.5.2016 genom justitieministeriets nättjänst lausuntopalvelu.fi. Begäran om utlåtanden sändes bland annat till ministerierna, Folkpensionsanstalten, kommunerna, landskapsförbunden, Finlands Kommunförbund och flera organisationer. Antalet utlåtanden som erhölls var 101, och de lämnades av 57 kommuner, 12 landskapsförbund, 14 intresseorganisationer och 18 statliga organisationer, av vilka sex var ministerier. 

Allmänna iakttagelser om propositionen  

Nästan alla utlåtanden var på allmän plan för moderniseringen av den offentliga förvaltningens samservice och de specificeringar som föreslagits i paragraferna. I utlåtandena konstaterades att samservicen är viktig i områden med långa färder och gles bebyggelse och att det utöver elektroniska servicekanaler under flera års tid alltjämt kommer att behövas ett tillräckligt och regionalt omfattande kundservicenätverk av statliga myndigheter. I utlåtandena fäste man uppmärksamhet vid bland annat främjandet av äldre personers deltagande i servicen och konstaterades att även specialgrupper i alla åldrar behöver personlig styrning och handledning av myndigheterna, eftersom alla inte har möjlighet eller kunnande att enbart använda den offentliga förvaltningens elektroniska tjänster. 

Det ansågs att framhävandet av framför allt elektroniska tjänster och digitaliseringen samt införandet av självkostnadsprincipen i utkastet till lagen var positivt. Flera remissinstanser önskade visserligen specificeringar i definitionen av självkostnadsprincipen och de kostnader som ingår i den. I synnerhet kommuner framhävde i sina utlåtanden att de kostnader som föranleds för kommunerna av samservicen inte för närvarande ersätts till fullo. 

Sättet att genomföra samservicen kommenterades av 75 remissinstanser. Av dessa var 44 för den avtalsbaserade modellen som i propositionen valts som genomförandesätt. Bland remissinstanserna föreslog 26 å sin sida att lagen om samservice ska innebära större skyldigheter än vad nu har föreslagits, och 5 remissinstanser föreslog en helt lagstadgad verksamhetsmodell. Det ansågs att de största problemen med ett system som baserar sig på avtal är bland annat brokigheten av serviceurvalet vid de olika servicepunkterna, kostnadernas oenhetliga ersättningsprinciper, kostnadernas regionala och lokala skillnader samt den ojämlika tillgången på tjänsterna i hela landet. Därtill kritiserades avtalsprocessen i den nuvarande verksamhetsmodellen på grund av dess utmanande upprätthållande. Tjänsternas basering på lagen motiverades nästan enhälligt med att man på detta sätt bättre än nu kan säkerställa samservicens enhetliga kvalitet och den jämlika tillgången på den. 

Detaljerade iakttagelser om propositionen  

Flera remissinstanser ansåg att det fattas en anknytning till den kommande reformen av landskapsförvaltningen. Med anledning av remissresponsen har förhållandet mellan den nu föreslagna ändringen av lagen om samservice och landskapsreformen beskrivits i det introducerande kapitlet av motiveringarna till regeringens proposition och i propositionens 6 kapitel om samband med andra propositioner. 

I vissa utlåtanden påpekades det att nyckeltalen om de statliga myndigheternas verksamhet gällande antalet kundbesök och serviceutbudet inte till alla delar motsvarar nuläget. Uppgifterna om antalen i motiveringarna till propositionen har uppdaterats. Även de statistiska uppgifterna om bland annat antalet kunder i pilotprojektet för den gemensamma kundservicen, som genomfördes i samband med beredningen av propositionen, fattades. Dessa statistiska uppgifter har lagts till propositionens motiveringar. 

I remissresponsen tog man upp den privata sektorns och tredje sektorns eventuella deltagande i samservicen. På grund av responsen har det till 3.2 kapitel i propositionen lagts ett nämnande om att det är ändamålsenligt att utreda de juridiska förutsättningarna för den privata sektorns och tredje sektorns deltagande i samservicen. I anknytning till detta lades det även till kapitlet en nämnande om finansministeriets projekt i vilket man genom olika experiment försöker finna nya verksamhetsmodeller för att hjälpa kunderna i användningen av digitala tjänster. 

Bedömningarna om propositionens konsekvenser ansågs i huvudsak vara tillräckliga. Flera remissinstanser ansåg dock att propositionens ekonomiska konsekvenser beror på antalet samserviceavtal som sluts i framtiden. Till kapitlet om konsekvensbedömningar lades ett nämnande om att uppdragsgivarnas, som vanligen är statliga myndigheter, villighet att ingå samserviceavtal kan med anledning av reformen minska, om ersättningarna till uppdragstagarna stiger väsentligt. Därtill specificerades konsekvensbedömningarna genom att komplettera dem med information om förändringarna i myndigheternas nätverk av servicepunkter och deras inverkan på behovet av samarbete mellan myndigheter samt med information om sambruket av de system som används vid servicepunkterna och utnyttjandet av den nationella servicearkitekturen. 

I remissresponsen föreslogs även att de språkliga rättigheterna och skyldigheterna ska definieras i lagen i stället för det föreslagna avtalsförfarandet (8 § 2 mom. 7 punkten i lagförslaget). Den gällande lagen om samservice innehåller inga bestämmelser om språkliga rättigheter. Under beredningen av ärendet har det inte heller kommit fram några problem vid användningen av språkliga rättigheter eller uppfyllandet av myndigheternas språkliga skyldigheter inom samservicen. Eventuell särskild reglering kan dessutom åtminstone indirekta ha konsekvenser för kommunernas etablerade språkliga skyldigheter, eftersom de i regel är samservicens uppdragstagare. På grund av dessa omständigheter gjordes det inga ändringar i propositionen utan det ansågs att tilläggandet av den föreslagna bestämmelsen om språkliga rättigheter i lagen var tillräcklig. 

Med anledning av remissresponsen har förteckningen över kundservicefunktioner som ingår i 6 § i lagpropositionen förnyats på så sätt att uppgifterna i anknytning till rådgivning och stöd för elektroniska tjänster har flyttats till början av förteckningen. I remissyttrandena ansågs det också vara viktigt att det i utkastet till propositionen utöver utvecklingen av elektronisk service även hade nämnts andra nya servicesätt inom samservicen. Med anledning av remissresponsen har det till motiveringarna till 6 § i lagförslaget lagts ett nämnande om att samservice framöver också kan ges utan en fast lokal till exempel vid hembesök. Samtidigt har det i motiveringarna presenterats förfaranden i anslutning till hembesök. I motiveringarna till paragrafen har man även fäst uppmärksamhet vid tryggandet av tjänsternas tillgänglighet och användbarhet. Därtill har det i motiveringarna till paragrafen specificerats grunderna till den tekniska rådgivningen och stödet för användningen av servicen samt ansvaren gällande dem. 

I anknytning till beskrivningen av samservicens styrnings- och förvaltningsmodell lyfte vissa remissinstanser fram det att samservicens styrnings- och förvaltningsmodell borde vara starkare koncentrerad än för närvarande. Det ansågs dock att innehållet i propositionens 10 a och b § i tillräcklig grad klarlägger samservicens styrning och förvaltning. 

I den vidareberedning som ägt rum efter remissförfarandet har det även gjorts tekniska och vissa andra specificeringar i propositionen med anledning av de förändringar som under beredningen skett i verksamhetsomgivningen.