Senast publicerat 03-11-2021 12:21

Regeringens proposition RP 189/2016 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet ändras. 

I lagen om förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet föreslås två nya avgiftsklasser som avser sådana betydande filialer som kreditinstitut som auktoriserats inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet har i Finland. Vidare föreslås det att lagen ses över så att den proportionella avgiften för kreditinstitut samt grundavgiften för samtliga avgiftsskyldiga höjs. 

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2017. 

Allmän motivering

Nuläge och bedömning av nuläget

Förvaltningsavgifter till Verket för finansiell stabilitet 

Utgifterna för verksamheten vid Verket för finansiell stabilitet täcks genom förvaltningsavgifter som tas ut hos de kreditinstitut och värdepappersföretag som är underställda verket. Bestämmelser om förvaltningsavgifter finns i lagen om förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet (1197/2014, nedan lagen om förvaltningsavgift). Det rör sig om en avgift av skattenatur som bestäms kalenderårsvis i enlighet med lagens 2 § 1 mom. som en grundavgift, som en proportionell avgift eller som en kombinerad grundavgift och proportionell avgift. Bestämmelsens ordalydelse kan anses vara inexakt, eftersom avsikten inte är att hos de avgiftsskyldiga ta ut enbart en proportionell avgift, utan en grundavgift eller en kombinerad grundavgift och proportionell avgift. 

I 4 § i lagen om förvaltningsavgift föreskrivs det om kategorierna av avgiftsskyldiga i fråga om proportionell förvaltningsavgift: inlåningsbanker enligt kreditinstitutslagen, kreditföretag enligt kreditinstitutslagen, filialer till tredjeländers kreditinstitut, värdepappersföretag enligt 6 kap. 1 § 1 mom. i lagen om investeringstjänster samt filialer till tredjeländers värdepappersföretag vars minimikapital motsvarar vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § 1 mom. i lagen om investeringstjänster (747/2012). I 5 § i lagen om förvaltningsavgift föreskrivs det om kategorierna av avgiftsskyldiga i fråga om grundavgift: affärsbanker enligt lagen om affärsbanker och andra kreditinstitut i aktiebolagsform (1501/2001), sparbanksaktiebolag enligt sparbankslagen (1502/2001) och andelsbanksaktiebolag enligt lagen om andelsbanker och andra kreditinstitut i andelslagsform (423/2013), sparbanker enligt 1 § i sparbankslagen, andelsbanker eller kreditinstitut i andelslagsform enligt 1 § i lagen om andelsbanker och andra kreditinstitut i andelslagsform, andra kreditinstitut, centralinstitut för sammanslutningar av inlåningsbanker enligt lagen om en sammanslutning av inlåningsbanker (599/2010), holdingföretag för kreditinstitut, filialer till tredjeländers kreditinstitut, värdepappersföretag enligt 6 kap. 1 § 1 mom. i lagen om investeringstjänster samt filialer till tredjeländers värdepappersföretag vars minimikapital motsvarar vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § 1 mom. i lagen om investeringstjänster. 

Enligt 4 § i den gällande lagen om förvaltningsavgift är den proportionella förvaltningsavgiften 0,0006 procent av balansomslutningen i fråga om kreditinstitut och filialer till tredjeländers kreditinstitut, och 0,03 procent av omsättningen i fråga om värdepappersföretag och filialer till dem. Enligt 5 § i den gällande lagen om förvaltningsavgift är grundavgiften för alla som är skyldiga att betala förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet 300 euro. Definitionen av avgiftsskyldiga i 5 § är avsedd att vara mer omfattande än definitionen av dem som är avgiftsskyldiga i fråga om proportionell förvaltningsavgift. Paragrafens rubrik och ordalydelsen i 1 mom. hänvisar emellertid till en grundavgift för avgiftsskyldiga som betalar proportionell förvaltningsavgift. Formuleringarna måste anses vara inexakta, eftersom definitionen i bestämmelsen är avsedd att omfatta alla dem som är skyldiga att betala grundavgift, oberoende av om de dessutom är skyldiga att betala proportionell förvaltningsavgift eller inte. I praktiken har den inexakta formuleringen av bestämmelsen lett till att enbart grundavgift inte har tagits ut alls. 

Avsikten är inte att ta ut mer förvaltningsavgifter än vad som motsvarar kostnaderna enligt den godkända budgeten för Verket för finansiell stabilitet. Förvaltningsavgiften kan enligt 6 § i lagen om förvaltningsavgift fastställas till ett lägre belopp i det fall att det under det föregående året uppkommit ett överskott och verkets godkända budget underskrider det belopp som uppkommer av den beräkningsgrund som föreskrivs i lagen. Verket för finansiell stabilitet ska då sänka förvaltningsavgiften för varje avgiftsskyldig i motsvarande grad. 

Kreditinstitut och värdepappersföretag i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) har rätt att bedriva i auktorisationen avsedd verksamhet i andra EES-stater genom att etablera en filial. Kreditinstitut och värdepappersföretag som bedriver verksamhet i Finland via en filial har inte i lagen om förvaltningsavgift ålagts någon som helst skyldighet att betala förvaltningsavgift, eftersom det inte är Verket för finansiell stabilitet utan resolutionsmyndigheten i den berörda hemstaten som är behörig när det gäller kreditinstitutens och värdepappersföretagens resolutionsplanering och eventuella resolution. Verket för finansiell stabilitet deltar emellertid i egenskap av medlem i resolutionskollegierna för bankgrupper där det ingår betydande filialer till EES-kreditinstitut, i vilka man bereder koncernresolutionsplaner och beslut i samband med dem. 

Sedan Verket för finansiell stabilitet inledde sin verksamhet har man kunnat konstatera att stora filialer till kreditinstitut inom EES-området medför mer arbete för verket än vad man ursprungligen bedömde när lagen stiftades. Utöver inrättandet av resolutionskollegier medför EES-kreditinstitutens filialer dessutom uppgifter för Verket för finansiell stabilitet i samband med eventuella utbetalningar av ersättning ur insättningsgarantisystemet i filialens hemstat och i samband med utvecklingen av systemen för utbetalning. Dessutom kan det bedömas att mängden arbete som resolutionskollegierna medför för verket kommer att öka i takt med att filialernas betydelse för värdlandets finansiella system ökar. 

EES-filialernas betydelse inom verksamheten vid Verket för finansiell stabilitet kommer att öka betydligt till följd av den strukturella omvandling som sker på den finländska finansmarknaden. För närvarande är två av de fyra största institut som är skyldiga att betala förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet dotterbanker till utländska banker. Den ena av dessa två dotterbanker har beslutat att lägga om merparten av sin verksamhet i Finland så att den sker via en filial. Eftersom det emellertid i den gällande lagen inte har ålagts någon som helst skyldighet för filialer till kreditinstitut i EES-området att betala förvaltningsavgift kommer beloppet av avgifter som inflyter till Verket för finansiell stabilitet i fortsättningen att minska betydligt. 

När lagen om förvaltningsavgift utarbetades bedömdes det maximala beloppet av omkostnaderna för Verket för finansiell stabilitet uppgå till cirka tre miljoner euro. I kostnadsförslaget ingick en buffert på ca 0,6 miljoner euro för hantering av krissituationer. Under det första verksamhetsåret 2015 tog verket in 2,99 miljoner euro i förvaltningsavgifter. Eftersom verksamheten inleddes först i maj var de årliga omkostnaderna något över 1,1 miljoner euro. Till år 2016 överfördes därmed 1,9 miljoner euro. Denna post som överförs minskar under det innevarande året i motsvarande grad beloppet av de förvaltningsavgifter som tas ut.  

För omkostnaderna för Verket för finansiell stabilitet har i statsbudgeten 2016 beviljats 2,4 miljoner euro. I anslaget ingår ingen separat buffert för krishantering. Verkets omkostnadsbehov bedöms förbli i stort sett oförändrat under de närmaste åren. I rambeslutet för 2017—2019, som antagits inom ramen för planen för de offentliga finanserna, beräknas omkostnaderna för Verket för finansiell stabilitet uppgå till 2,5 miljoner euro år 2017, 2,3 miljoner euro år 2018 och 2,2 miljoner euro år 2019. 

Strukturomvandlingen på finansmarknaden i Finland kommer att leda till att beloppet av förvaltningsavgifter som inflyter till Verket för finansiell stabilitet minskar betydligt samtidigt som verkets uppgifter och verksamhetskostnader i huvudsak kvarstår på den nuvarande nivån. Det bedöms att verkets verksamhetsförutsättningar kan äventyras om inte dessa förändringar beaktas i dess finansieringsbas. 

Under det första verksamhetsåret för Verket för finansiell stabilitet har det vidare blivit uppenbart att storleken på ett kreditinstitut inte nödvändigtvis korrelerar med den arbetsmängd kreditinstitutet medför för verket. Enbart beloppet av balansomslutningen innebär inte väsentligt olika slags arbete vid resolutionsplaneringen. Planeringsarbetet görs noggrant i fråga om varje kreditinstitut och kan vara arbetsdrygt i synnerhet i fråga om sådana kreditinstitut som erbjuder komplexa eller mer ovanliga finansiella tjänster. Om kreditinstitutet dessutom har gränsöverskridande verksamhet medför detta mer skyldigheter och arbete för verket. Därför behöver fördelningen av förvaltningsavgifterna mellan de avgiftsskyldiga ses över så att man höjer de grundavgifter som alla avgiftsskyldiga betalar. 

Målsättning och de viktigaste förslagen

2.1  Målsättning

Propositionen syftar till att trygga handlingsförmågan för Verket för finansiell stabilitet på en finansmarknad i förändring genom att stärka verkets finansiella bas. 

2.2  Genomförandealternativ

Alternativet till att höja den förvaltningsavgift som Verket för finansiell stabilitet tar ut skulle vara att bevara lagen oförändrad eller att täcka behovet av ytterligare resurser genom offentlig finansiering. Om lagen lämnades oförändrad skulle verket bl.a. på grund av strukturomvandlingarna inom finanssektorn ha svaga förutsättningar att klara av sina lagstadgade uppgifter när det gäller beredskapen för resolution, att genomföra de informationssystemprojekt som krävs för att verkställa uppgifterna och framför allt att tackla eventuella praktiska krissituationer. Det bör också beaktas att det finns betydande osäkerhetsfaktorer i fråga om resursbehovet vid Verket för finansiell stabilitet under de kommande åren, bl.a. på grund av den relativt korta tid som verket har var varit verksamt, den alltmer komplexa regleringen samt strukturomvandlingarna inom finanssektorn. Därför måste det anses vara nödvändigt att stärka verkets finansiella bas. 

Den principiella utgångspunkten för den nuvarande lagstiftningen är att kostnaderna av finanskrisen inte ska täckas med offentliga medel. Denna utgångspunkt gäller såväl för de egentliga resolutionsåtgärderna som för den framförhållande resolutionsplaneringen och myndigheternas handlingsberedskap. Även om det pågår strukturomvandlingar inom finanssektorn i Finland är det inte motiverat att avvika från denna utgångspunkt. Att tilläggsresurser täcks med offentlig finansiering är i synnerhet inte motiverat när den allmänna internationella praxisen och praxis till exempel i EU:s resolutionsnämnd (Single Resolution Board, nädan SRB) är att motsvarande förvaltningsavgifter till myndigheterna tas ut hos aktörerna i branschen. 

2.3  De viktigaste förslagen

2.3.1  Förvaltningsavgifter till Verket för finansiell stabilitet

Fastställande av grundavgift och proportionell förvaltningsavgift 

Det föreslås att oklarheten beträffande fastställandet av förvaltningsavgift korrigeras så att det bekräftas att förvaltningsavgifterna bestäms antingen som en grundavgift eller som en kombinerad grundavgift och proportionell förvaltningsavgift. Formuleringen i 2 § 1 mom. i lagen om förvaltningsavgift föreslås bli ändrad så att den inexakta hänvisningen till enbart proportionell avgift stryks. Samtidigt föreslås det att rubriken för 5 § och ordalydelsen i 5 § 1 mom. ändras så att hänvisningen till proportionell avgift stryks. Genom ändringen förtydligas bestämmelserna på så sätt att alla de aktörer som anges i 5 § 1 mom. är skyldiga att betala grundavgift oberoende av om de är skyldiga att betala proportionell förvaltningsavgift eller inte. I praktiken bekräftas genom ändringen att också i 5 § 1 mom. avsedda centralinstitut för sammanslutningar av inlåningsbanker och holdingföretag för kreditinstitut är skyldiga att betala grundavgift. 

Filialer till EES-kreditinstitut 

Det föreslås att betydande filialer till EES-kreditinstitut fogas till kretsen av avgiftsskyldiga enligt lagen om förvaltningsavgift. Dessa betydande filialer ska dessutom på basis av storleken indelas i två olika avgiftsklasser. 

Enligt 59 a § i lagen om Finansinspektionen (878/2008) kan Finansinspektionen göra en framställning till den utländska EES-tillsynsmyndighet som svarar för den gruppbaserade tillsynen över ett utländskt EES-kreditinstitut eller, om kreditinstitutet inte omfattas av gruppbaserad tillsyn, till tillsynsmyndigheten i det utländska EES-kreditinstitutets hemstat, om att kreditinstitutets finländska filial ska betraktas som betydande, om något av följande villkor uppfylls: 

kontomedlen i filialen motsvarar en marknadsandel som överskrider 2 procent i den mottagande medlemsstaten, 

den troliga effekten av ett avbrytande eller en nedläggning av kreditinstitutets verksamhet på den systemiska likviditeten och på betalnings- och clearing- och avvecklingssystemen skulle vara betydande, 

filialens storlek och betydelse vad gäller antalet kunder inom ramen för den mottagande medlemsstatens bank- eller finanssystem är betydande. 

När en EES-filial inom ramen för ett förfarande som beskrivs i lagen om Finansinspektionen kommer att betraktas som betydande, ska Verket för finansiell stabilitet delta i ett resolutionskollegium som gäller filialen, vilket föranleder verket en avsevärd mängd arbete och kostnader. Därför föreslås det att avgiftströskeln i fråga om en EES-filial också i lagen om förvaltningsavgift ska bindas till detta förfarande (kategori A).  

Med tanke på resolutionsplaneringen bedöms det att det inte finns någon stor skillnad i den arbetsmängd som ett betydande dotterbolag respektive en betydande filial som hör till en utländsk koncern föranleder Verket för finansiell stabilitet, eftersom resolutionsplanen bereds på koncernnivå i ett resolutionskollegium. Beslut som gäller dotterbolag, exempelvis i fråga om minimikravet på nedskrivningsbara skulder, fattas dessutom alltid i ett resolutionskollegium. Arbetsmängden för Verket för finansiell stabilitet påverkas emellertid av den praktiska arbetsfördelning som tillämpas vid beredningen av gruppens resolutionsplan och som bestäms av den behöriga myndigheten i moderbolagets hemstat. 

Om det rör sig om ett dotterkreditinstitut av avsevärd betydelse som är direkt underställt SRB får verket en större formell roll i kollegiet om institutet blir en filial. Detta beror på att SRB efter ändringen kommer att stå utanför resolutionskollegiet, medan Verket för finansiell stabilitet efter ändringen kommer att vara medlem i det berörda kollegiet. 

Det bedöms att de filialer som har särskilt stor betydelse för Finland kommer att medföra mer arbete för Verket för finansiell stabilitet än andra betydande filialer. Även om Verket för finansiell stabilitet har samma roll i resolutionskollegierna för dessa institut, är det i fråga om betydande filialer sannolikt att koncernen har kritiska funktioner och centrala affärsverksamheter i Finland och att planeringen av åtgärder som gäller dem kräver en särskild insats från verket i syfte att trygga Finlands finansiella stabilitet. Därmed är det motiverat att i fråga om EES-kreditinstitut föreskriva om en ytterligare avgiftsklass som täcker filialer av avsevärd betydelse (kategori B). Enligt förslaget ska till kategori B hänföras filialer med en marknadsandel i Finland på mer än 10 procent mätt i inlåning från allmänheten. Gränsen på tio procent baserar sig på en bedömning av mängden arbete som filialerna medför. 

När det gäller avgiftsgrunderna för de nya kategorierna av avgiftsskyldiga graderas koefficienterna för den proportionella förvaltningsavgiften enligt förslaget så att de är desto högre ju mer betydande den berörda filialen är, dock så att också den högsta koefficienten för en filial till ett EES-kreditinstitut är lägre än koefficienten för ett kreditinstitut som auktoriserats i Finland. Eftersom arbetsmängden vid Verket för finansiell stabilitet har ökat är det motiverat att koefficienten för en filial av särskilt stor betydelse är cirka en fjärdedel mindre än koefficienten för en filial som auktoriserats i Finland, men större än för en filial som fått statusen betydande filial. I fråga om filialer med statusen betydande filial är arbetsmängden mindre. Därför är det motiverat att koefficienten är cirka tre fjärdedelar mindre än för ett kreditinstitut. 

Med anledning av det som sägs ovan föreslås det att förvaltningsavgifterna för filialer till kreditinstitut inom EES-området ska fastställas enligt följande: 

filial till ett utländskt EES-kreditinstitut, kategori A: omslutningen av den kalkylmässiga balansräkningen x 0,0002 procent, 

filial till ett utländskt EES-kreditinstitut, kategori B: omslutningen av den kalkylmässiga balansräkningen x 0,0006 procent. 

Hos andra filialer än sådana som med stöd av 59 a § i lagen om Finansinspektionen har fastställts vara betydande kan det inte heller framöver anses vara motiverat ta ut en förvaltningsavgift, eftersom de medför betydligt mindre arbete för Verket för finansiell stabilitet. Detta beror primärt på att Verket för finansiell stabilitet i fråga om dessa filialer inte deltar i arbetet i resolutionskollegierna. Dessutom tar största delen av de små filialer som är verksamma i Finland inte emot inlåning, exempelvis på grund av affärsverksamhetens art eller hemstatens begränsade auktorisation. Därför behöver verket inte upprätthålla ett insättningsgarantisystem med tanke på dessa filialer. Verket för finansiell stabilitet bör emellertid komma överens om praktiska arrangemang för att betala ersättning till filialer enligt insättningsgarantin i situationer där ett EES-kreditinstitut har en filial, om än en liten sådan, i Finland, och även dessa institut således i fortsättningen kan medföra arbete för verket. Därför kan det bli nödvändigt att i ett senare skede göra en separat bedömning av huruvida dessa institut borde vara skyldiga att betala förvaltningsavgift. 

Det är motiverat att hos alla avgiftsskyldiga filialer ta ut en lika stor grundavgift som hos de övriga avgiftsskyldiga, eftersom det inte enbart är kreditinstitutets rättsliga form som påverkar hurdan mängd arbete institutet föranleder Verket för finansiell stabilitet. I fråga om samtliga institut görs det förberedande arbete och bedömningar som gäller bl.a. planerna, exempelvis granskning av återhämtningsplanen, bedömning av eventuella kritiska funktioner och bedömning av tillämpligheten av förenklade skyldigheter. Därför är det motiverat att som fast grundavgift för alla som är skyldiga att betala förvaltningsavgift bestämma samma belopp, dvs. 1 000 euro. 

Kreditinstitut 

Det föreslås att avgiftsgrunden för förvaltningsavgiften för en inlåningsbank och ett kreditföretag som avses i kreditinstitutslagen (610/2014) justeras uppåt så att avgiften är 0,0008 procent av balansomslutningen. Dessutom höjs grundavgiften för kreditinstitut från nuvarande 300 euro till 1 000 euro. 

De i lagen föreskrivna avgiftsgrunderna föreslås bli höjda, eftersom det i verksamheten vid Verket för finansiell stabilitet har framkommit att resolutionsplaneringen i fråga om kreditinstitut medför mer arbete för verket än vad man förutsåg när lagen stiftades. Den arbetsmängd som kreditinstituten medför för Verket för finansiell stabilitet är inte heller direkt beroende av institutets storlek. I fråga om samtliga institut görs det oberoende av storleken vissa fastställda förberedande åtgärder, bedömningar och beslut som gäller resolutionsplanen. Dessutom utförs det förberedande planarbetet i fråga om institut som är direkt underställda Verket för finansiell stabilitet i praktiken helt och hållet av verket, medan i det arbete som avser institut som är direkt underställda SRB också deltar anställda från SRB. Om grundavgiften höjs bidrar det till att jämna ut denna skillnad mellan institut som lyder under olika myndigheter. 

Värdepappersföretag och filialer till tredjeländers värdepappersföretag 

Enligt förslaget förblir avgiftsgrunden för den proportionella förvaltningsavgiften i fråga om värdepappersföretag och filialer till tredjeländers värdepappersföretag oförändrad. Även i fråga om dessa institut föreslås emellertid grundavgiften av ovannämnda orsaker bli höjd från 300 euro till 1 000 euro.  

Filialer till tredjeländers kreditinstitut 

Enligt förslaget förblir avgiftsbelopp i procent av avgiftsgrunden för den proportionella förvaltningsavgiften i fråga om filialer till tredjeländers kreditinstitut oförändrad. Också i fråga om dessa institut föreslås emellertid grundavgiften bli höjd från 300 euro till 1 000 euro av ovannämnda orsaker. 

Propositionens konsekvenser

Genom de ändringar som föreslås i lagen om förvaltningsavgift säkerställs en hållbar finansiering av omkostnaderna för Verket för finansiell stabilitet så att verket kan sköta sina lagstadgade uppgifter. De föreslagna ändringarna påverkar betalningsbördan för de avgiftsskyldiga instituten. Dessa ändringar kan granskas på tre nivåer. Eftersom utvecklingen i institutens balansräkningar och omsättning i väsentlig grad påverkar beloppet av avgifter som flyter in, bör nedanstående uppskattningar betraktas som riktgivande. 

Lagen om förvaltningsavgift fastställer avgifternas potentiella maximibelopp och hur de fördelas på olika institut. Den reella årliga betalningsbördan bestämmer däremot riksdagen när den godkänner statsbudgeten. På basis av budgeten fastställer Verket för finansiell stabilitet den eventuella minskningskoefficienten och samtidigt den reella årliga betalningsbördan för varje avgiftsskyldigt institut i förhållande till det maximala belopp för förvaltningsavgifterna som bestäms i lagen. 

Det belopp av förvaltningsavgifter som tas ut i praktiken kan vara lägre än det maximala uttaget enligt lagen. Förvaltningsavgiften tas ut till ett lägre belopp i det fall att det under det föregående året har uppkommit ett överskott, och verkets godkända budget underskrider det totala avgiftsbelopp som uppkommer på basis av den i lagen föreskrivna beräkningsgrunden. Verket för finansiell stabilitet ska då sänka förvaltningsavgiften för varje avgiftsskyldig i motsvarande grad. I budgetförslaget för Verket för finansiell stabilitet för 2017 ingår ett anslag på 2,9 miljoner euro. 

Efter de föreslagna ändringarna bedöms det totala uttag av förvaltningsavgifter som lagen möjliggör förbli på den tidigare nivån, dvs. vid cirka tre miljoner euro. Denna uppskattning grundar sig på ett antagande om att balansräkningen för kreditinstitutsektorn kommer att minska med ca 170 miljarder euro under de kommande åren på grund av strukturomvandlingarna i Finland. 

Höjningen av förvaltningsavgiftens grundavgift från 300 euro till 1 000 euro förväntas öka beloppet av de avgifter som tas ut med sammanlagt 175 000 euro. Genom de föreslagna ändringarna omfördelas betalningsbördan på de olika instituten så att betalningsbördan med ett belopp som motsvarar höjningen överförs på de institut som har en proportionellt sett stor andel grundavgift av den totala förvaltningsavgiften. 

Genom inrättandet en ny avgiftsklass för betydande filialer till EES-kreditinstitut beräknas det inflyta sammanlagt drygt 630 000 euro mer i förvaltningsavgifter. I fråga om de största kreditinstituten, som lyder under SRB, skulle de sammanlagda förvaltningsavgifterna som helhet minska med 38 procent jämfört med nuläget. Förvaltningsavgifterna för de kreditinstitut som förblir direkt underställda SRB skulle beroende på de enskilda kreditinstituten öka med ca 40–60 procent jämfört med nuläget. På motsvarande sätt skulle den sammanlagda betalningsandelen för mindre kreditinstitut som är underställda Verket för finansiell stabilitet öka med ca 150 procent, när man inkluderar det nya kreditinstitut som skapas genom strukturomvandlingen. Förvaltningsavgifterna för de nuvarande kreditinstitut som är direkt underställda Verket för finansiell stabilitet skulle som helhet öka med ca 60 procent. På grund av höjningen av grundavgifterna är förändringen mest markant bland de bankgrupperingar som består av flera separata institut. Också i fråga om värdepappersföretagen skulle de sammanlagda förvaltningsavgifterna som helhet öka med ca 30 procent jämfört med nuläget på grund av höjningen av grundavgifterna. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna bör det beaktas att förändringarna i avgifterna räknat i euro är mycket små i förhållande till de avgiftsskyldiga företagens omsättning, trots av de relativa förändringarna i betalningsandelarna procentuellt sett är betydande. Detta beror på att det maximala uttag av förvaltningsavgifter som är möjligt enligt lagen är endast cirka tre miljoner euro med den struktur som finanssektorn har för närvarande. 

Beredningen av propositionen

Propositionen har beretts vid finansministeriet i samarbete med Verket för finansiell stabilitet. 

Utlåtanden om utkastet till proposition begärdes av justitieministeriet, Statens revisionsverk, Finlands Bank, Finansinspektionen, Verket för finansiell stabilitet, Statskontoret, Centralhandelskammaren, Finanssialan Keskusliitto - Finansbranschens Centralförbund ry, Finlands näringsliv rf samt av OP andelslag, S-banken Ab, Kommunfinans Abp, Finlands Hypoteksförening, Finlands Bostadshypobank Ab och Euroclear Finland Ab. Utkastet till proposition har dessutom funnits till påseende på finansministeriets webbplats. 

Utöver förslagen om ändring av förvaltningsavgifter ingick i propositionen ett förslag om att Statens revisionsverk ges i uppdrag att verkställa revision av stabilitetsfonden, som Verket för finansiell stabilitet förvaltar. Verket för finansiell stabilitet ansåg att de föreslagna ändringar som gäller förvaltningsavgiften till verket och hur stabilitetsfondens revision ordnas är motiverade. Justitieministeriet och Finansinspektionen meddelade att de inte har något att anföra om förslaget till proposition. 

Statens revisionsverk konstaterade i sitt utlåtande att det anser att det uppdrag att verkställa stabilitetsfondens revision som föreslås för revisionsverket står i strid med revisionsverkets uppgift att utöva tillsyn över finanspolitiken enligt lagen om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen och om tillämpning av fördraget samt om kraven på de fleråriga ramarna för de offentliga finanserna (869/2012). Revisionsverket ansåg att stabilitetsfondens verksamhet vid en eventuell akut kris kan få en sådan innebörd som begränsar skötseln av den tillsynsuppgift som avses i den ovannämnda lagen, och konstaterade att revisionsverket därför inte samtidigt kan utöva tillsyn enligt den lagen och verka som revisor för stabilitetsfonden. 

Finansbranschens Centralförbund (FC) och Finlands näringsliv EK rf (EK) uppmärksammade i sina utlåtanden att en betydande andel av de institut som omfattas av resolutionslagstiftningen inte i praktiken kan bli föremål för resolution, och att det därför inte är nödvändigt att anvisa resurser för dem vid Verket för finansiell stabilitet. Av denna orsak ansåg FC och EK att man när man ser över fördelningsprinciperna för förvaltningsavgifterna till Verket för finansiell stabilitet bör hålla det totala beloppet av förvaltningsavgifter på den nuvarande nivån och fokusera verkets resurser på att granska resolutionsplanerna för de institut som är av viktiga med tanke på det finansiella systemets stabilitet. 

OP andelslag (OP) ansåg att de ändringar i förvaltningsavgiften till Verket för finansiell stabilitet som lades fram i utkastet i sig var motiverade. OP ägnade emellertid uppmärksamhet åt beloppet av förvaltningsavgifter som fastställs med anledning av Europeiska centralbankens banktillsyn, den gemensamma resolutionsmekanismen och inrättandet av Verket för finansiell stabilitet som helhet, och åt att de totala effekterna av dessa avgifter inte bedöms i utkastet. 

Kommunfinans Abp ansåg att de särdrag som präglar bolagets verksamhet och risker inte beaktas vare sig i den gällande lagstiftningen eller i utkastet till proposition. Kommunfinans Abp ansåg att den förvaltningsavgift som fastställs för bolaget enligt lagen och enligt utkastet till proposition är hög, och menade att avgiften till skillnad från vad som är fallet i dag och från det som föreslås i utkastet borde fastställas så att den avgiftsskyldiges riskprofil beaktas i avgiften. 

Med anledning av kommentarerna från Statens revisionsverk beslutade man i den fortsatta beredningen att slopa de förslag som gäller revision av stabilitetsfonden. När det gäller förvaltningsavgifterna till Verket för finansiell stabilitet ansåg man emellertid det vara motiverat att gå vidare i enlighet med de ursprungliga alternativ för genomförandet som beskrivs i utkastet till proposition. Uppgifterna för Verket för finansiell stabilitet och hur uppgifterna fördelas på dem som är skyldiga att betala förvaltningsavgift baserar sig på den materiella resolutionslagstiftningen och kan inte ändras via de bestämmelser som gäller förvaltningsavgifter. I den fortsatta beredningen har man dessutom bedömt att det är motiverat att fastställandet av förvaltningsavgifterna också framöver baserar sig på omfattningen av de avgiftsskyldigas verksamhet och på den arbetsmängd som förvaltningsavgiften medför för Verket för finansiell stabilitet. Dessa faktorer beaktas i den fasta grundavgiften och i den proportionella avgiften, medan verksamhetens riskbenägenhet beaktas i andra sammanhang i samband med fastställandet av den stabilitetsavgift som tas ut hos de avgiftsskyldiga. 

Samband med andra propositioner

Samtidigt med denna proposition behandlas i riksdagen regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om värdeandelssystemet och om clearingverksamhet samt till vissa lagar som har samband med den (RP 28/2016 rd). I den propositionen föreslås också ändringar i 1 § 1 mom., 4 § 1 mom. och 5 § 1 mom. i lagen om förvaltningsavgift. 

DETALJMOTIVERING

Lagförslag

1.1  Lagen om ändring av lagen om förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet

1 §.Avgiftsskyldighet. Det föreslås att till förteckningen över avgiftsskyldiga i 1 mom. som nya avgiftsskyldiga fogas sådana filialer till utländska EES-kreditinstitut som i ett förfarande enligt 59 a § i lagen om Finansinspektionen har fastställts som betydande. Enligt förslaget indelas dessa betydande filialer till EES-kreditinstitut i två kategorier (A och B) utifrån storleksklassen. 

I 3 punkten fastställs som avgiftsskyldiga sådana filialer till EES-kreditinstitut som i ett förfarande enligt 59 a § i lagen om Finansinspektionen har fastställts som betydande (kategori A). I 4 punkten fastställs som avgiftsskyldiga sådana större filialer till EES-kreditinstitut som har en marknadsandel i Finland på över 10 procent mätt i inlåning från allmänheten (kategori B). Klassificeringen avspeglar filialernas betydelse med tanke på finansmarknadens stabilitet och därmed den arbetsmängd som filialerna medför för Verket för finansiell stabilitet. 

Med inlåning från allmänheten avses i paragrafen all inlåning till filialen förutom inlåning från kreditinstitut och centralbanker. Inte heller de återköpsavtal som filialerna ingår ska betraktas som i paragrafen avsedd inlåning från allmänheten. Marknadsandelen för inlåningen från allmänheten ska beräknas enligt situationen vid kalenderårets sista dag. 

Definitionen av filialer som hänförs till kategori B överensstämmer också med motsvarande definition i lagen om Finansinspektionens tillsynsavgift (879/2008). 

Definitionen av avgiftsskyldiga kreditinstitut och tredjeländers kreditinstitut i 1 § 1 mom. 2 punkten korrigeras så att den överensstämmer med definitionen i lagen om resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag. I den gällande lagen hänvisas det felaktigt till filialer till tredjeländers kreditinstitut. 

2 §.Förvaltningsavgift. Det föreslås att 1 mom. ändras så att hänvisningen till enbart proportionell avgift stryks. Genom ändringen korrigeras oklarheten beträffande avgiftsstrukturen och bekräftas att förvaltningsavgiften bestäms antingen som en grundavgift eller som en kombinerad grundavgift och proportionell avgift. 

I 5 mom. föreslås en definition av en filials kalkylmässiga balansräkning. I 2 § 4 mom. i den gällande lagen finns redan nu en definition av ett värdepappersföretags omsättning. Samtidigt blir det gällande 2 § 5 mom. nytt 6 mom. 

Med den kalkylmässiga balansräkningen för en filial till ett EES-kreditinstitut ska avses beloppet av filialens totala tillgångar, som beräknas på grundval av de uppgifter som lämnas i enlighet med kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 680/2014 som utfärdats med stöd av artikel 99 i parlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013. I den gällande lagen om förvaltningsavgift bestäms beloppet av förvaltningsavgiften för de avgiftsskyldiga uttryckt i procentandelar av avgiftsgrunden. Enligt den gällande lagen utgör balansomslutningen avgiftsgrunden för bl.a. kreditinstitut och filialer till tredjeländers kreditinstitut. En finländsk filial till ett utländskt EES-kreditinstitut är emellertid inte en självständig juridisk person, och för en sådan filial kan det inte heller på bokföringsrättsliga grunder fastställas någon sådan separat ekonomisk helhet utifrån vilken man entydigt kunde upprätta en balansräkning. Såsom bokföringsnämnden konstaterar i sitt utlåtande 1937/2015 kan en filial endast förvalta de tillgångsposter som den så kallade huvudrörelsen, dvs. den utländska juridiska personen, har gett filialens representanter fullmakt att förvalta. Utgångspunkten är därmed att balansräkningen för en filial inte kan omfatta exempelvis kapital som härrör från den utländska huvudrörelsen. Av detta följer bl.a. att det för filialen inte kan upprättas något sådant separat bokslut som enligt bokföringslagen ska ingå i balansboken. Av det som sägs ovan följer vidare att man som grund för förvaltningsavgiften i fråga om utländska filialer måste ta någon annan konstruktion än begreppet balansräkning. 

Enligt det föreslagna 2 § 5 mom. ska vid tillämpningen av lagen om förvaltningsavgift med den kalkylmässiga balansräkningen för en filial avses beloppet av de totala tillgångar som bildas vid iakttagandet av den rapporteringsskyldighet enligt inrapporteringsramverket FINREP som avses i artikel 99 i EU:s tillsynsförordning. Avsikten är begreppet kalkylmässig balansräkning ska utgöra ett kalkyltekniskt hjälpbegrepp vid tillämpningen av lagen om förvaltningsavgift och inte ha något annat materiellt innehåll. Med hjälp av den föreslagna definitionen ska den omslutning av den kalkylmässiga balansräkningen som utgör grunden för avgiftsskyldigheten beräknas utifrån den finansiella information som filialerna redan för närvarande lämnar till Finansinspektionen. På så sätt minimerar man den administrativa börda som de nya avgiftsklasserna medför för såväl de avgiftsskyldiga som för Verket för finansiell stabilitet. Den kalkylmässiga balansräkningen för filialer till tredjeländers kreditinstitut ska beräknas på motsvarande sätt. 

Avsikten är att definitionen av en filials balansräkning ska överensstämma med den ändring som planeras i lagen om Finansinspektionens tillsynsavgift. En proposition med ändringsförslag har beretts samtidigt med denna proposition och avses bli överlämnad till riksdagen under höstsessionen 2016. 

4 §.Proportionell förvaltningsavgift. I tabellen i 1 mom. föreslås två nya avgiftsklasser: filialer till utländska EES-kreditinstitut, kategori A, och filialer till utländska EES-kreditinstitut, kategori B. Som avgiftsgrund för dessa filialer föreslås omslutningen av filialens kalkylmässiga balansräkning, som definieras i det föreslagna 2 § 5 mom. Också i fråga om filialer till tredjeländers kreditinstitut föreslås det att avgiftsgrunden ska fastställas med hjälp av den kalkylmässiga balansräkningen. Avgiftsbeloppet beräknas i procent av avgiftsgrunden och graderas så att det är 0,0002 procent av avgiftsgrunden i fråga om filialer till utländska EES-kreditinstitut i kategori A och 0,0006 procent av avgiftsgrunden i fråga om filialer till utländska EES-kreditinstitut i kategori B. 

I fråga om inlåningsbanker och kreditföretag som avses i kreditinstitutslagen (610/2014) höjs avgiftsbeloppet beräknat i procent av avgiftsgrunden till 0,0008. 

Dessutom korrigeras definitionen av avgiftsskyldiga kreditinstitut och tredjeländers kreditinstitut så att den överensstämmer med definitionen i lagen om resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag. I den gällande lagen hänvisas det felaktigt till filialer till tredjeländers kreditinstitut. 

5 §.Grundavgift. Det föreslås att paragrafens rubrik och 1 mom. ändras så att hänvisningen till proportionell avgift stryks. Genom ändringen preciseras strukturen för de avgifter som tas ut så att den motsvarar bestämmelserna i 2 § 1 mom. Den nuvarande ordalydelsen har lett till oklarheter i fråga om den avgiftsskyldighet som gäller enbart grundavgift. Därför preciseras ordalydelsen så att skyldigheten att betala grundavgift gäller alla dem som nämns i tabellen i 1 mom., oavsett om de är skyldiga att betala proportionell förvaltningsavgift enligt 4 § 1 mom. eller inte. Det föreslås att de ovannämnda två nya avgiftsklasserna, dvs. filialer till utländska EES-kreditinstitut, kategori A, och filialer till utländska EES-kreditinstitut, kategori B, fogas till tabellen i 1 mom. Grundavgiften för de nya avgiftsklasserna föreslås vara 1 000 euro. 

Det föreslås att grundavgiften enligt tabellen i 1 mom. höjs från 300 till 1 000 euro i samtliga avgiftsklasser. 

Vidare föreslås det att definitionen av avgiftsskyldiga kreditinstitut och tredjeländers kreditinstitut korrigeras så att den överensstämmer med definitionen i lagen om resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag. I den gällande lagen hänvisas det felaktigt till filialer till tredjeländers kreditinstitut. 

Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2017. 

Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

I propositionen föreslås ändringar i lagen om förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet som gäller kategorierna av avgiftsskyldiga samt de förvaltningsavgifter som påförs de avgiftsskyldiga. De administrativa kostnaderna av verksamheten vid Verket för finansiell stabilitet täcks genom förvaltningsavgifter som tas ut hos de avgiftsskyldiga som anges i lagens 1 §. I förslaget tas nya avgiftsskyldiga in i tillämpningsområdet för lagen. Dessutom höjs grundavgiften för samtliga avgiftsskyldiga och den proportionella avgiften för avgiftsskyldiga i två avgiftsklasser. 

Enligt 81 § 1mom. i grundlagen utfärdas bestämmelser om statliga skatter genom en lag som innehåller bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och skattens storlek samt om de skattskyldigas rättsskydd. På samma sätt utfärdas också genom lag bestämmelser om när prestationer som hänför sig till myndigheternas uppgifter, tjänster och annan verksamhet är avgiftsbelagda, samt bestämmelser om de allmänna avgiftsgrunderna. 

Enligt grundlagsutskottets vedertagna tolkning betraktas som en skatt eller som en avgift av skattenatur en betalning som inte är en ersättning eller ett vederlag för förmåner eller service som det allmänna ger den betalningsskyldige. Kännetecknande för skatter och avgifter av skattenatur är att de finansierar statliga utgifter. Att betala avgift är dessutom inte frivilligt för dem som omfattas av skyldigheten, utan avgiften följer exempelvis av arten av den verksamhet som utövas. Den förvaltningsavgift som Verket för finansiell stabilitet tar ut måste anses vara i konstitutionellt hänseende en skatt (GrUU 41/2004 rd, GrUU 67/2002 rd, GrUU 28/2008 rd). 

Enligt 81 § i grundlagen utfärdas bestämmelser om statliga skatter genom lag, och en skattelag ska innehålla bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och skattens storlek samt om de skattskyldigas rättsskydd. Enligt grundlagsutskottets praxis ska bestämmelserna i lagen dessutom vara på så sätt exakta att de binder de tillämpande myndigheternas prövning när de bestämmer skattens storlek (t.ex. GrUU 41/2004 rd). I 4 och 5 § i lagförslaget finns detaljerade bestämmelser om avgiftsgrunderna. I bestämmelserna ingår inte någon prövningsrätt för Verket för finansiell stabilitet. 

De avgiftsskyldigas rättsskydd har garanterats på så sätt att omprövning i beslut av Verket för finansiell stabilitet att ta ut förvaltningsavgift får begäras hos verket. Verkets beslut med anledning av en begäran om omprövning får överklagas genom besvär hos Helsingfors förvaltningsdomstol. De bestämmelser som gäller de avgiftsskyldigas rättsskydd baserar sig på gällande lag och i dem föreslås inga ändringar. 

På de grunder som anförs ovan anses det att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om ändring av lagen om förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet (1197/2014) 1 § 1 mom. 2 punkten, 2 § 1 mom., 4 § 1 mom., rubriken för 5 § och 5 § 1 mom., samt 
fogas till 1 § 1 mom. nya 3 och 4 punkter och till 2 § ett nytt 5 mom., varvid det nuvarande 5 mom. blir 6 mom., som följer: 
1 § Avgiftsskyldighet 
Skyldiga att betala förvaltningsavgift till Verket för finansiell stabilitet, nedan verket, och till stabilitetsfonden som avses i lagen om myndigheten för finansiell stabilitet (1195/2014) är 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
2) värdepappersföretag och tredjeländers värdepappersföretag som avses i 1 kap. 3 § 1 mom. i lagen om resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag (1194/2014), 
3) sådana betydande filialer till EES-kreditinstitut som avses i 59 a § i lagen om Finansinspektionen (878/2008) och som har en marknadsandel i Finland på högst 10 procent mätt i inlåning från allmänheten (filial till ett utländskt EES-kreditinstitut, kategori A), 
4) sådana betydande filialer till kreditinstitut som avses i 59 a § i lagen om Finansinspektionen (878/2008) och som har en marknadsandel i Finland på över 10 procent mätt i inlåning från allmänheten (filial till ett utländskt EES-kreditinstitut, kategori B). 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
2 § Förvaltningsavgift 
Förvaltningsavgiften bestäms kalenderårsvis som en grundavgift eller som en kombinerad grundavgift och proportionell avgift, så som föreskrivs i denna lag. 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
Som den kalkylmässiga balansräkningen för en filial till ett EES-kreditinstitut betraktas beloppet av de totala tillgångar som beräknas på grundval av de uppgifter som lämnas i enlighet med kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 680/2014 om tekniska standarder för genomförande av instituts tillsynsrapportering enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013. Som den kalkylmässiga balansräkningen för en filial till ett tredjelands kreditinstitut betraktas motsvarande belopp av filialens totala tillgångar. 
Kläm 
4 § Proportionell förvaltningsavgift 
Avgiftsgrunden för en proportionell förvaltningsavgift och avgiftens belopp i procent av avgiftsgrunden samt vilka som är avgiftsskyldiga bestäms som följer: 
Avgiftsskyldig 
Avgiftsgrund 
Avgiftsbelopp i procent av avgiftsgrunden 
inlåningsbank enligt kreditinstitutslagen 
balansomslutning 
0,0008 
kreditföretag enligt kreditinstitutslagen 
balansomslutning 
0,0008 
filial till ett utländskt EES-kreditinstitut, kategori A 
omslutning av den kalkylmässiga balansräkningen 
0,0002 
filial till ett utländskt EES-kreditinstitut, kategori B 
omslutning av den kalkylmässiga balansräkningen 
0,0006 
filial till ett tredjelands kreditinstitut 
omslutning av den kalkylmässiga balansräkningen 
0,0006 
värdepappersföretag som avses i lagen om resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag  
omsättning 
0,03 
tredjeländers värdepappersföretag som avses i lagen om resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag 
omsättning 
0,03 
Kläm 
5 § Grundavgift 
Grundavgiftens belopp i euro samt vilka som är avgiftsskyldiga bestäms som följer: 
Avgiftsskyldig 
Avgift i euro 
affärsbank enligt lagen om affärsbanker och andra kreditinstitut i aktiebolagsform (1501/2001), sparbanksaktiebolag enligt sparbankslagen (1502/2001) och andelsbanksaktiebolag enligt lagen om andelsbanker och andra kreditinstitut i andelslagsform (423/2013) 
1 000 
sparbank enligt 1 § i sparbankslagen 
1 000 
andelsbank eller kreditinstitut i andelslagsform enligt 1 § i lagen om andelsbanker och andra kreditinstitut i andelslagsform 
1 000 
annat kreditinstitut 
1 000 
centralinstitut för en sammanslutning av inlåningsbanker enligt lagen om en sammanslutning av inlåningsbanker (599/2010) 
1 000 
holdingföretag för ett kreditinstitut 
1 000 
filial till ett utländskt EES-kreditinstitut, kategori A 
1 000 
filial till ett utländskt EES-kreditinstitut, kategori B 
1 000 
filial till ett tredjelands kreditinstitut 
1 000 
värdepappersföretag som avses i lagen om resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag 
1 000 
tredjeländers värdepappersföretag som avses i lagen om resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag 
1 000 
Kläm 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 13 oktober 2016 
Vid förhinder för statsministern, kommun- och reformminister Anu Vehviläinen 
Finansminister Petteri Orpo