5.1
Beredningsskeden och beredningsmaterial
På miljöministeriets initiativ utfördes en konsekvensbedömning av begränsningen av kommunens ansvar enligt avfallslagen på det sätt som föreslås i regeringsprogrammet (miljöministeriets rapporter 20/2016). Samtidigt med konsekvensbedömningen pågick reformen av lagstiftningen om offentlig upphandling. När konsekvensbedömningen gjordes kände man inte ännu till innehållet i den reformen. Därför var det inte möjligt att beakta reformen i konsekvensbedömningen.
Miljöministeriet tillsatte den 22 augusti 2016 en arbetsgrupp med uppgift att bereda en ändring av avfallslagen i fråga om ansvarsfördelningen när det gäller hanteringen av kommunalt avfall, att utreda samordning av avfallslagen och lagen om offentlig upphandling, som var under behandling i riksdagen, samt att lägga fram förslag om dessa tillsammans med konsekvensbedömningar. I arbetsgruppen fanns företrädare för miljöministeriet, arbets- och näringsministeriet, finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, Finlands Kommunförbund rf., JLY-Avfallsverksföreningen rf, Finlands näringsliv rf, Miljöindustrin och -tjänster YTP rf, Företagarna i Finland rf och Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK rf. Arbetsgruppen hade dessutom som permanenta sakkunniga företrädare från miljöministeriet, Konkurrens- och konsumentverket och Rådgivningsenheten för offentlig upphandling vid Kommunförbundet. Arbetsgruppen höll sitt sista möte den 28 februari 2017.
Till stöd för arbetsgruppens arbete beställde miljöministeriet av utredningsman Mikko Alkio en utredning som granskar kontaktytorna mellan avfallslagen och lagstiftningen om offentlig upphandling. Utredningen innehöll en helhet på nio förslag till åtgärder. Det var fråga om utredningsmannens oberoende förslag, och arbetsgruppen bildade inte någon enhetlig ståndpunkt om förslaget.
Bedömningen av lagförslagets konsekvenser grundar sig på det utkast till konsekvensbedömning som miljöministeriets arbetsgrupp utarbetade i samband med arbetet. I utkastet har man utnyttjat en separat konsekvensbedömning som miljöministeriet har låtit utföra, en bedömning som Miljöindustrin och -tjänster YTP rf lät utföra, ovan nämnda utredningsmans utredning, beräkningar som gjorts av Finlands miljöcentral utifrån uppgifter från kommunernas avfallsanläggningar samt expertbedömningar. Ett ekonomiskt expertutlåtande om konsekvensbedömningarna begärdes även av Janne Tukiainen på Teknologiska forskningscentralen VTT.
I samband med beredningen granskade miljöministeriet också utredningsmannens förslag att avskilja avfallsförbrännings- och biobehandlingstjänster till ett självständigt bolag samt att öppna avstjälpningsplatsinfrastrukturen. För detta ändamål beställde miljöministeriet av advokat Mika Pohjonen en juridisk expertutredning om ett öppnande av den kommunala avfallsbehandlingsinfrastrukturen. Utredningen representerar konsultens oberoende åsikt. I början av utredningsarbetet hördes centrala intressentgrupper.
Regeringens proposition har beretts vid miljöministeriet utifrån arbetsgruppens slutrapport och annat beredningsmaterial. Regeringens proposition färdigställdes utifrån remissresponsen, och dessutom ordnade miljöministeriet för de centrala intressentgrupperna ett diskussionsmöte om de ändringar som gjordes i utkastet till proposition efter remissbehandlingen. Det beredningsmaterial som gäller propositionen finns tills vidare tillgängligt endast på finska på miljöministeriets webbplats ( HYPERLINK "http://www.ym.fi/fi-FI/Ymparisto/Lainsaadanto_ja_ohjeet/Ymparistonsuojelun_valmisteilla_oleva_lainsaadanto/Jatelain_muutos" http://www.ym.fi/fi-FI/Ymparisto/Lainsaadanto_ja_ohjeet/Ymparistonsuojelun_valmisteilla_oleva_lainsaadanto/Jatelain_muutos ).
Regeringspropositionen har behandlats av delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning den 21 november 2017.
5.2
Remissyttranden och hur de har beaktats
Utlåtanden om utkastet till regeringsproposition begärdes av de centrala intressentgrupperna. Det informerades om begäran om utlåtande även på miljöministeriets webbplats, och andra instanser än de som nämns i sändlistan till begäran om utlåtande fick också ge utlåtande. Utkastet till proposition sändes i samband med remissbehandlingen till rådet för bedömning av lagstiftningen.
Det kom in sammanlagt 69 utlåtanden. Utlåtanden lämnades av Joensuu stad, Östra Finlands förvaltningsdomstol, Oulun Jätehuolto Oy, Kymenlaakson Jäte Oy, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Norra Karelen, Finlands Transport och Logistik SKAL rf, Ab Ekorosk Oy, Kauhava stad, Säkerhets- och kemikalieverket Tukes, Tavastehus förvaltningsdomstol, Senatfastigheter, justitieministeriet, Kuopio stad, arbets- och näringsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, samkommunen för folkhälsoarbete i Pelkosenniemi-Savukoski, försvarsministeriet, Pirkanmaan Jätehuolto Oy, Företagarna i Finland rf, Miljöindustrin och -tjänster YTP rf, Konkurrens- och konsumentverket, Tammerfors stads regionala avfallshanteringsnämnd, samkommunen Helsingforsregionens miljötjänster (HRM), Finlands näringsliv, Finlands Revisorer rf, Infra rf, Lakeuden jätelautakunta, Finlands miljöcentral, samkommunen Lapin Jätehuolto, Jakobstad stad, Joensuu regionala avfallsnämnd, Cirkulärkraft Finland rf, Östra Nylands Avfallsservice Ab, Rosk’n Roll Oy Ab, Finlands Egnahemsförbund rf, Turism- och Restaurangförbundet rf, Finlands kommunförbund, Finlands Fastighetsförbund rf, RL-Huolinta Oy, Bottenvikens Avfallshantering Ab, Norra Österbottens förbund, Bokföringsnämndens kommunsektion, Vestia Oy, Kemiindustrin KI rf, Arbetsgivarna för servicebranscherna PALTA rf, Remeo Oy, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Birkaland, Lakeuden Ympäristöhuolto Oy, Ylievieska stad, Högsta förvaltningsdomstolen, avfallsnämnden i Jyväskyläregionen, Mustankorkea Oy, Jätehuolto M. Helistölä Oy, Ab Stormossen Oy, sekretariatet i landsbygdspolitiska rådet (MANE), Loimi-Hämeen Jätehuolto Oy, Larsmo kommun, Jätelautakunta Kolmenkierto, Birkalands förbund, Egentliga Finlands förbund, Pidä Lappi Siistinä ry, Teknologiindustrin rf, Satakunta förbund, Lassila & Tikanoja Oyj, Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK rf, Kaustby kommun, Lapplands förbund och finansministeriet. Ett sammandrag av remissvaren har utarbetats vid miljöministeriet, och det finns tillgängligt på ministeriets webbplats som nämns ovan.
Remissinstansernas åsikter gick kraftigt isär om omfattningen av kommunens avfallshanteringsskyldighet och om den gräns för försäljning till utomstående när det gäller verksamhet på marknadsvillkor som avviker från upphandlingslagen och som föreslås för den kommunala avfallssektorn. Avvikande åsikter lades också fram om propositionens konsekvenser för marknaden och verksamheten i avfallsbranschen. I remissvaren fördes dessutom fram åsikter om att differentiera den kommunala avfallsbehandlingsinfrastrukturen och etablera en elektronisk marknadsplats för återvinning av avfall. Utöver detta lades andra enskilda förslag till ändringar eller korrigeringar fram i remissvaren.
De kommunala aktörerna ansåg att en avgränsning av kommunens ansvar för avfallshantering i grunden är onödig och att detta är en förändring som är skadlig med tanke på möjligheterna att förutse regleringen. I regel ansågs det att den föreslagna formuleringen i utkastet till regeringsproposition om att kommunalt avfall från kommunens förvaltnings- och serviceverksamhet ska kvarstå på kommunens ansvar dock är bättre än att ansvaret ska begränsas endast till avfall från boende. I vissa remissvar föreslogs det att även landskapens hantering av kommunalt avfall ska vara på kommunernas ansvar. Organisationer och företag inom näringslivet föreslog däremot att kommunens ansvar ska avgränsas till enbart kommunalt avfall från boende. Olika remissinstanser föreslog också att möjligheten till undantag från skyldigheten att överlämna avfall till kommunalt anordnad avfallshantering enligt 42 § i avfallslagen på olika sätt ska preciseras beroende på sättet att avgränsa kommunens ansvar för avfallshanteringen. I de nämnda bestämmelserna gjordes inga ändringar på basis av remissresponsen, eftersom genomförandet av avgränsningen av kommunens ansvar för avfallshanteringen på det sätt som föreslås i utkastet ansågs vara nödvändigt dels för att regeringsprogrammet ska genomföras och dels för att den administrativa bördan för kommunerna ska minimeras.
De kommunala aktörerna ansåg att den gräns för försäljning till utomstående som avviker från upphandlingslagen och som föreskrivs för den kommunala avfallssektorn är nödvändig, men de ansåg däremot att den gräns på 10 procent för försäljning till utomstående som föreslogs i utkastet under remissbehandlingen inte är tillräcklig. Organisationer och företag inom näringslivet ansåg att den föreslagna 145 a § helt skulle strykas och att det inte i avfallsbranschen finns grunder för att avvika från gränserna för försäljning till utomstående i upphandlingslagen. Vid den fortsatta beredningen justerades gränsen för försäljning till utomstående så att den från ingången av 2030 är 5 procent utan den begränsning av eurobeloppet som avses i upphandlingslagen. Under övergångsperioden tillämpas en gräns på 10 procent för försäljningen till utomstående.
Motiveringen till regeringspropositionen har utifrån remissresponsen preciserats på ett sådant sätt att man vid målsättningen bl.a. tydligare har fört fram syftet med avfallslagen när det gäller skyddet av hälsa och miljö. Konsekvensbedömningen har preciserats i fråga om de konsekvenser som gäller hushållens avfallsavgifter. En del av remissinstanserna anförde att det tryck på att höja priset som följer av avgränsningen av kommunernas ansvar för avfallshanteringen och de anknutna enheternas verksamhet på marknadsvillkor rentav är tiotals procent. I detaljmotiveringen till den föreslagna 32 § har dessutom betydelsen hos begreppet kommunens förvaltnings- och serviceverksamhet preciserats.
Vid den fortsatta beredningen ströks i utkastet till regeringsproposition de förslag som gällde ändring av kommunens skyldighet att i andra hand ordna avfallshantering och i anknytning till detta kommunens och kommunens avfallshanteringsbolags bokföringsskyldighet samt avfallstransportörens skyldighet att lämna uppgifter. Många remissinstanser ansåg att dessa förslag var tunga och otydliga. Avsikten är att det ska föreskrivas om dessa frågor i samband med den elektroniska marknadsplats för återvinning av avfall som är under separat beredning.