1.1  Europeiska unionens lagstiftning

Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik byggdes upp efter andra världskriget och har alltså redan över 50 år på nacken. De ursprungliga målen för den gemensamma jordbrukspolitiken var att förbättra jordbrukets produktivitet, se till att lantbruksföretagarna har en rimlig levnadsstandard, balansera livsmedelsmarknaden, trygga tillgången på livsmedel och garantera skäliga konsumentpriser. Dessa mål har senare kompletterats med nya mål, särskilt miljörelaterade sådana. Den senaste reformen av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik slutfördes 2013, även om många detaljer i den kom att fastställas först 2014. I nämnda reform fastställdes som mål för den gemensamma jordbrukspolitiken bland annat hållbar livsmedelsproduktion, hållbar förvaltning av naturresurser och balanserad territoriell utveckling. Reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2013 bildar en lagstiftningshelhet som omfattar sammanlagt sju förordningar av Europaparlamentet och rådet om olika delområden inom den gemensamma jordbrukspolitiken, dvs. direktstöden, en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter, landsbygdsutveckling, frågor av horisontell natur och fastställande av vissa stöd och exportbidrag inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter, samt en stor mängd av kommissionens delegerade förordningar och kommissionens genomförandeförordningar. Nämnda förordningar började tillämpas från och med ingången av 2015, då också bl.a. de nya systemen med direktstöd och systemet för jordbruksrådgivning togs i bruk i medlemsstaterna. 

Det är framför allt tre av Europaparlamentets och rådets förordningar som är av betydelse för s.k. jordbrukarstöd alltså för direktstöd som helt finansieras av Europeiska unionen och för programbaserade ersättningar till jordbrukare som delfinansieras av unionen. Dessa är Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 458/2008, nedan den horisontella förordningen, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) 73/2009, nedan stödförordningen, och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1305/2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005, nedan landsbygdsförordningen.  

Den horisontella förordningen innehåller bl.a. allmänna bestämmelser om jordbruksfonderna — Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) — såsom bestämmelser om fondernas utgifter, de utbetalande organen och de attesterande organen, systemet för jordbruksrådgivning, fondernas medelsförvaltning, kontrollsystem och påföljder (sanktioner).  

Den horisontella förordningen innehåller ett stort antal bemyndiganden för kommissionen att utfärda närmare bestämmelser än den horisontella förordningen, antingen genom delegerade förordningar eller genom genomförandeförordningar. Kommissionen har med stöd av den horisontella förordningen utfärdat bl.a. genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 om regler för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor, nedan kontrollförordningen. Kontrollförordningen innehåller närmare bestämmelser om bl.a. det integrerade administrations- och kontrollsystemet, administrativa kontroller och tillsyn på plats, tillsynsmängden och valet av tillsynsobjekt samt innehållet i tillsynen. 

Stödförordningen innehåller för sin del gemensamma bestämmelser om de stöd som beviljas inom ramen för systemet om direktstöd och om förutsättningarna för beviljande av stöd, såsom bestämmelser om beviljande av stöd till aktiva jordbrukare och definitionen av begreppet aktiv jordbrukare. Stödförordningen innehåller dessutom bestämmelser om de olika stödformer som kan beviljas inom ramen för systemet om direktstöd. Som direktstöd kan beviljas bl.a. grundstöd, förgröningsstöd, stöd till unga jordbrukare samt produktionskopplat stöd till vissa sektorer och produktionsslag. 

I fråga om jordbrukarstöd innehåller landsbygdsförordningen bestämmelser om de stödformer som enligt landsbygdsförordningen kan beviljas, t.ex. kompensationsersättning, miljöersättning, ersättning för djurens välbefinnande och ersättning för ekologisk produktion. Dessutom innehåller landsbygdsförordningen bestämmelser om systemet för jordbruksrådgivning. De stödsystem som medlemsstaterna ska införa enligt landsbygdsförordningen ska införlivas i medlemsstaternas program för landsbygdsutveckling, och de stödsystem som införts i Fastlandsfinland har inkluderats i programmet för utveckling av landsbygden i Fastlandsfinland 2014—2020, nedan programmet för landsbygdsutveckling. 

I anknytning till pågående programperiod offentliggjorde kommissionen den 14 september 2016 en halvtidsöversyn av den fleråriga budgetramen 2014—2020. Den bestod av kommissionens meddelande samt av förslag till ändring av budgetförordningen och den sektorspecifika lagstiftningen, inklusive lagstiftningen om Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik. Kommissionens förslag stödde två av de centrala målen för halvtidsöversynen, nämligen förenkling och flexibilitet. Enligt kommissionens förslag skulle det i en och samma rättsakt ingå en revidering av de allmänna finansiella reglerna samt ändringar i sektorspecifika finansiella regler, inklusive förordningarna om den gemensamma jordbrukspolitiken såsom stödförordningen. Genom att samla de sektorspecifika ändringarna i ett och samma förslag ville kommissionen garantera en konsekvent och snabb förhandlingsprocess. Syftet med kommissionens förslag var att förenkla förfaringssätten, effektivisera användningen av finansieringsinstrument, göra budgetförvaltningen flexiblare, fästa fokus vid resultaten samt rationalisera rapporteringen. Kommissionen ville dock inte i det sammanhanget inleda en mer omfattande debatt om en reform av jordbrukspolitiken, även om den föreslog ändringar i de grundläggande förordningarna om den gemensamma jordbrukspolitiken, dvs. Europaparlamentets och rådets förordningar. Innehållet i kommissionens förslag omarbetades i betydande utsträckning av Europaparlamentet och rådet inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet. 

Förordningarna som anknyter till Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik avskildes under beredningen till en egen helhet. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2393 om ändring av förordningarna (EU) nr 1305/2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), (EU) nr 1306/2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken, (EU) nr 1307/2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken, (EU) nr 1308/2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och (EU) nr 652/2014 om fastställande av bestämmelser för förvaltningen av utgifter för livsmedelskedjan, djurhälsa, djurskydd, växtskydd och växtförökningsmaterial, nedan omnibusförordningen, trädde i kraft den 30 december 2017 och blev huvudsakligen tillämplig vid ingången av 2018.  

Genom omnibusförordningen ändrades vissa delar av flera av Europaparlamentets och rådets förordningar som anknyter till Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik, såsom stödförordningen och landsbygdsförordningen. I stödförordningen ändrades bl.a. bestämmelserna om aktiva jordbrukare och om arealer med ekologiskt fokus i anslutning till förgröningsstöd och i landsbygdsförordningen bestämmelserna om val av rådgivare för systemet för jordbruksrådgivning.  

I enlighet med vad som anges ovan föreskrivs det i stödförordningen förutom om de stödformer som hör till systemet om direktstöd även om villkoren för beviljande av stöd. Artikel 9 (Aktiva jordbrukare) i stödförordningen innehåller bestämmelser om aktiva jordbrukare, dvs. om vilka aktörer som kan beviljas direktstöd. I artikel 9.2 fastställs vilka fysiska eller juridiska personer eller grupper av fysiska eller juridiska personer som inte kan beviljas direktstöd. Dessa är jordbrukare vars jordbruksareal huvudsakligen utgörs av arealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling samt aktörer som driver flygplatser, järnvägsbolag, vattenverk, fastighetsföretag eller permanenta sport- och rekreationsanläggningar (den s.k. förbudslistan). Enligt artikel 9.2 ska ovannämnda aktörer emellertid betraktas som aktiva jordbrukare t.ex. om deras jordbruksverksamhet inte är obetydlig eller om det huvudsakliga målet med deras verksamhet eller företag är att utöva jordbruksverksamhet. Enligt artikel 9.2 ska även sådana aktörer betraktas som aktiva jordbrukare vars årliga direktstödsbelopp uppgår till minst fem procent av deras totala intäkter från annan verksamhet än jordbruksverksamhet under det senaste fastställda beskattningsåret. Enligt artikel 9.4 ska bestämmelserna om aktiva jordbrukare i punkt 2 (dvs. den s.k. förbudslistan) inte gälla för jordbrukare som för det föregående året endast tagit emot direktstöd som inte överstiger ett belopp som fastställs av medlemsstaten och som får vara högst 5 000 euro. Sökande som det föregående året har tagit emot direktstöd till högst det belopp som fastställts av medlemsstaten betraktas därmed alltid som aktiva jordbrukare, och för deras del behöver det inte göras en separat kontroll av huruvida de uppfyller kriterierna för aktiva jordbrukare. 

Genom omnibusförordningen fogades till artikel 9 i stödförordningen en ny punkt 8, enligt vilken ”Medlemsstaterna får besluta att sluta tillämpa punkt 2 [dvs. den ovannämnda förbudslistan] från och med 2018 eller ett senare år. De ska senast den 31 mars 2018 till kommissionen anmäla ett sådant beslut om det tillämpas från och med 2018, eller senast den 1 augusti året före tillämpningsåret om det tillämpas från och med ett senare år.”  

En av stödformerna inom ramen för systemet om direktstöd är förgröningsstödet (stöd för jordbruksmetoder med gynnsam inverkan på klimatet och miljön), som tagits i bruk som en ny stödform under pågående programperiod. Genom förgröningsstödet genomförs miljöåtgärder på grundnivå, vilket är anledningen till att 30 procent av direktstöden binds till förgröningsstödet. Jordbrukarna ska på sin stödberättigande åkerareal genomföra tre förgröningsåtgärder, dvs. diversifiering av grödor, bevarande av permanent gräsmark samt innehav av arealer med ekologiskt fokus. I punkt 2 i artikel 46 (Arealer med ekologiskt fokus) i stödförordningen finns det bestämmelser om vilka områden som medlemsstaterna kan besluta att betrakta som områden med ekologiskt fokus i anslutning till förgröningsstöd. Genom omnibusförordningen fogades tre nya områden, nämligen arealer med miskantus, arealer med skålört och mark i träda med dragväxter, till förteckningen i artikel 46.2 i stödförordningen över olika typer av områden som medlemsstaterna kan besluta att betrakta som områden med ekologiskt fokus. Detta tillägg till förteckningen över möjliga områden med ekologist fokus motiveras i ingressen till omnibusförordningen på följande sätt: ”Med tanke på den potential för indirekta miljöfördelar i fråga om biologisk mångfald som vissa permanenta grödor erbjuder, bör den förteckning över olika typer av arealer med ekologiskt fokus [...] utvidgas till att omfatta arealer med miskantus (Miscanthus) och skålört (Silphium perfoliatum). Eftersom typen av vegetationstäcke kan inverka positivt på det bidrag som mark som ligger i träda kan ge till den biologiska mångfalden, bör mark i träda med dragväxter erkännas som en särskild typ av areal med ekologiskt fokus.”  

Enligt artikel 12 i den horisontella förordningen ska medlemsstaterna inrätta ett system för rådgivning till stödmottagare om markskötsel och jordbruksdrift, det s.k. systemet för jordbruksrådgivning. Artikeln innehåller också bestämmelser om bl.a. vad systemet för jordbruksrådgivning ska omfatta. Närmare bestämmelser om målen för och innehållet i systemet samt om valet av rådgivare finns i artikel 15 i landsbygdsförordningen. Jordbruksrådgivning ges bl.a. om tvärvillkor, krav som gäller förgröningsstöd, begränsning av och anpassning till klimatförändringar, biologisk mångfald, vattenvård och markskydd, innovationer, miljöersättningen, bevarande av jordbruksmark, ekologisk produktion, växtskydd och integrerad bekämpning, produktionsdjurens välbefinnande och hälsa, frågor som gäller miljöprestanda, modernisering av jordbruksenheter och förbättring av konkurrenskraften. 

Genom omnibusförordningen ändrades punkt 3 i landsbygdsförordningens artikel 15 (Rådgivningstjänster samt företagslednings- och avbytartjänster inom jordbruket). Punkten gäller förfarandet för val av rådgivare och punkten ändrades så att de aktörer som erbjuder rådgivningstjänster ska väljas genom ett urvalsförfarande som ska vara öppet för både offentliga och privata organ. Enligt den tidigare gällande bestämmelsen skulle rådgivarna väljas genom anbudsförfaranden och lagstiftningen om offentlig upphandling skulle tillämpas på urvalsförfarandet. De övriga bestämmelserna om urvalsförfarandet i artikel 15.3 i landsbygdsförordningen ändrades inte genom omnibusförordningen, utan urvalsförfarandet ska t.ex. fortfarande vara objektivt och utesluta kandidater med intressekonflikter.  

De ovannämnda ändringarna i Europeiska unionens lagstiftning har sålunda anknytning till kommissionens halvtidsöversyn av den fleråriga budgetramen 2014—2020 och de ändringar i Europeiska unionens lagstiftning som anknyter till den. Den 22 maj 2018 utfärdade kommissionen genomförandeförordning (EU) 2018/746 om ändring av ovannämnda kontrollförordning (EU) nr 809/2018. Denna genomförandeförordning hade ingen anknytning till halvtidsöversynen. Genom den nämnda genomförandeförordningen fogades till kontrollförordningen en ny artikel 40 a (Kontroll genom övervakning), genom vilken det i stället för och som ett komplement till de traditionella tillsynsmetoder som finns att tillgå blir möjligt att även använda alternativa tillsynsmetoder, vilket innebär att nya tekniker får börja användas vid tillsyn över arealstöd och tvärvillkor. Med nya tekniker avses exempelvis att satellitbilder, obemannade luftfarkoster och fotografier med geografisk information används vid tillsynen. Medlemsstaterna kan välja om de vill ta de nya teknikerna i bruk eller inte.  

Kommissionen motiverar möjligheten att börja använda nya tekniker i ingressen till förordning (EU) 2018/746 bl.a. på följande sätt:”... Nya tekniker såsom drönare, geotaggade foton, GNSS-mottagare kombinerade med Egnos och Galileo, satellitdata från Sentinelsatelliter och andra, ger relevanta data om aktivitet på jordbruksarealer. För att minska bördan av kontrollerna för de behöriga myndigheterna och stödmottagarna, särskilt antalet fysiska kontroller på plats, och främja användningen av ny teknik i det integrerade administrations- och kontrollsystemet, bör man tillåta att relevanta data samlas in med hjälp av sådan teknik samt att andra relevanta styrkande dokument används för kontroll av om villkoren är uppfyllda för stödberättigande, åtaganden eller andra skyldigheter vad gäller berörda direktstöd eller landsbygdsutvecklingsstöd samt att de krav och normer som gäller för tvärvillkoren efterlevs. Fysiska kontroller på plats behövs fortfarande om beläggen inte ger entydiga resultat.” 

Om den tillsynsmetod som avses i artikel 40 a i kontrollförordningen börjar tillämpas i en medlemsstat minskar antalet tillsyn på plats, eftersom analyserna av det material som samlas in med de nya tekniker i regel är tillräckliga för att bevisa att förutsättningarna för att få stöd uppfylls. Om man däremot med hjälp av de nya teknikerna (kontroll genom övervakning) eller andra bevis inte med tillräcklig säkerhet kan fastställa att förutsättningarna för arealstöd uppfylls, ska tillsyn på plats utföras. Med de nya teknikerna (övervakning) går det naturligtvis inte att kontrollera att alla förutsättningar för arealstöd uppfylls — såsom förbudet mot att använda växtskyddsmedel på trädesarealer och arealer med kvävefixerande grödor med ekologiskt fokus i anslutning till förgröningsstöd — utan tillsynen över sådana stödvillkor kräver tillsyn på plats.  

1.2  Nationell lagstiftning

Till den del genomförandet av bl.a. de förordningar som nämns i avsnitt 1.1 förutsätter nationell reglering av jordbrukarstöden har de nämnda förordningarna genomförts i Finland genom lagen om Europeiska unionens direktstöd till jordbruket (193/2013), nedan lagen om direktstöd, genom lagen om vissa programbaserade ersättningar till jordbrukare (1360/2014), nedan lagen om programbaserade jordbrukarersättningar, och genom lagen om verkställighet av jordbruksstöd (192/2013), nedan verkställighetslagen.  

Genom lagen om direktstöd har stödförordningen genomförts till den del genomförandet av förordningen förutsätter nationell reglering. Lagen om direktstöd innehåller bl.a. bestämmelser om de stöd som beviljas i enlighet med den lagen, dvs. grundstöd, förgröningsstöd, stöd till unga jordbrukare och produktionskopplade stöd. Enligt lagen om direktstöd kan som produktionskopplat stöd beviljas bidrag för mjölkkor, bidrag för nötkreatur, bidrag för jordbruksgrödor samt får- och getbidrag. Närmare bestämmelser om de stöd som beviljas med stöd av lagen och om förutsättningarna för beviljande av stöden får utfärdas genom förordning av statsrådet. Lagen om direktstöd innehåller även ett stort antal definitioner, inklusive definitionen av aktiva jordbrukare, till vilken det vid behov hänvisas bl.a. i den materiella lagstiftningen inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde.  

Enligt 2 § 12 punkten i den gällande lagen om direktstöd avses med aktiva jordbrukare jordbrukare enligt artikel 9.2—9.5 i stödförordningen, vilket innebär att man vid kontrollen av aktiva jordbrukare ska beakta den s.k. förbudslistan i stödförordningen. Enligt 3 § 2 mom. i den gällande lagen om direktstöd betraktas en jordbrukare som under det föregående stödåret har fått högst 5 000 euro i direktstöd som en aktiv jordbrukare enligt artikel 9.4 i stödförordningen. Bestämmelsen innebär i praktiken att sådana stödsökande alltid betraktas som aktiva jordbrukare, och att det för deras del inte behöver göras en separat kontroll av huruvida de är aktiva jordbrukare. Enligt 3 § 2 mom. i den gällande lagen om direktstöd ska även sådana aktörer betraktas som aktiva jordbrukare vars årliga direktstödsbelopp uppgår till minst fem procent av deras totala intäkter från annan verksamhet än jordbruksverksamhet under det senaste fastställda beskattningsåret, även om jordbrukaren bedriver verksamhet enligt den s.k. förbudslista som avses i artikel 9.2 i stödförordningen. 

I 23 § i lagen om direktstöd föreskrivs det om förgröningsstöd och om förutsättningarna för beviljande av detta stöd. I 23 § 2 mom. föreskrivs det om arealer med ekologiskt fokus i anslutning till förgröningsstöd. I fråga om arealer med ekologiskt fokus är huvudregeln att det på gårdsbruksenheter med över 15 hektar åker ska finnas fem procent areal med ekologiskt fokus. Gårdsbruksenheter där merparten av åkermarken består av gräsmark, baljväxter och/eller mark i träda samt gårdsbruksenheter i skogtäckta områden är under vissa förutsättningar befriade från kravet på arealer med ekologiskt fokus. Enligt den gällande lagstiftningen är arealer med ekologiskt fokus i Finland trädesarealer, arealer med kvävefixerande grödor och arealer med energiskog med kort omloppstid samt arealer med landskapselement som är förenliga med tvärvillkoren och som ska bibehållas enligt de normer som avses i punkt GAEC 7 i bilaga II till den horisontella förordningen. I Finland ha dessutom tagits i bruk på regionnivå det undantag från kravet på arealer med ekologiskt fokus som avses i artikel 46.7 i stödförordningen, alltså det s.k. undantaget på grund av skogtäckt mark. Enligt den nämnda artikeln i stödförordningen får medlemsstater där mer än 50 procent av den totala markytan är skogtäckt tillämpa ett undantag från kravet på arealer med ekologiskt fokus i ett område, förutsatt att mer än 50 procent av markytan i området är skogtäckt och förhållandet mellan skogsmark och åkermark är högre än 3:1. Eftersom kriterierna för undantaget på grund av skogtäckt mark i Finland granskas på landskapsnivå, uppfylls kriterierna för undantaget i alla landskap utom landskapen Nyland och Egentliga Finland samt landskapet Åland. Närmare bestämmelser om förgröningsstöd än de som finns i den nationella lagstiftningen och i Europeiska unionens lagstiftning finns för närvarande i statsrådets förordning om grundstöd, förgröningsstöd och stöd till unga jordbrukare (234/2015). 

I lagen om programbaserade jordbrukarersättningar föreskrivs det om de ersättningar som ingår i programmet för landsbygdsutveckling och som det föreskrivs i landsbygdsförordningen. Med stöd av lagen om programbaserade jordbrukarersättningar kan det beviljas kompensationsersättning, miljöersättning, ersättning för djurens välbefinnande, ersättning för ekologisk produktion, ersättning för icke-produktiva investeringar och ersättning för jordbruksrådgivning. Närmare bestämmelser om de ersättningar som beviljas med stöd av lagen, t.ex. om innehållet i de åtgärder som berättigar till ersättning, om andra närmare villkor för ersättningarna och om ersättningsbeloppen, utfärdas genom förordningar av statsrådet. 

Enligt 10 § (Ersättning för jordbruksrådgivning) i lagen om programbaserade jordbrukarersättningar kan ersättning för jordbruksrådgivning beviljas för jordbruksrådgivning enligt artikel 15 i landsbygdsförordningen och artikel 12 i den horisontella förordningen. Enligt den nämnda paragrafen kan jordbruksrådgivning ges om tvärvillkor, krav som gäller förgröningsstöd, begränsning av och anpassning till klimatförändringar, biologisk mångfald, vattenvård och markskydd, innovationer, miljöersättningen, bevarande av jordbruksmark, ekologisk produktion, växtskydd och integrerad bekämpning, produktionsdjurens välbefinnande och hälsa, modernisering av gårdsbruksenheten och förbättring av konkurrenskraften samt effektiviserad energianvändning, förnybar energi och andra faktorer i anslutning till miljöeffektivitet. Med avvikelse från andra ersättningsformer betalas ersättningen inte till jordbrukaren, utan till en rådgivare som är godkänd enligt 45 § i verkställighetslagen eller, om rådgivaren är anställd hos någon, till rådgivarens arbetsgivare. Uppgifter om de rådgivare som godkänts för jordbruksrådgivning och deras kompetensområden finns i Landsbygdsverkets rådgivarregister. Jordbrukaren väljer rådgivare och ämnesområde för rådgivningen utifrån sina egna behov, och en gårdsbruksenhet kan få rådgivning flera gånger. Rådgivningen bidrar till att förbättra jordbrukarens kunskaper på ovannämnda områden, och ny information som anpassas till förhållandena på gårdsbruksenheten främjar enhetens utveckling och riskhantering. 

Verkställighetslagen tillämpas bl.a. på verkställigheten av stöd och ersättningar som beviljas med stöd av lagen om direktstöd och lagen om programbaserade jordbrukarersättningar. I verkställighetslagen har man samlat bestämmelser om olika myndigheters uppgifter och behörighet, förfarandet vid ansökan om stöd, behandling av stödansökan hos myndigheten, beslutsfattande, tillsyn samt återbetalning och återkrav av stöd. Verkställighetslagen innehåller också bestämmelser om genomförandet av systemet för jordbruksrådgivning, såsom val och godkännande av rådgivare, behörighetsvillkor för rådgivare och rådgivningsregistret. I verkställighetslagen föreskrivs dessutom om beslutsavgift, myndighetens rätt att få uppgifter och ändringssökande. 

I 9 kap. i verkställighetslagen föreskrivs om genomförandet av systemet för jordbruksrådgivning. Enligt 44 § (Systemet för jordbruksrådgivning) i verkställighetslagen ges rådgivningstjänster enligt artikel 15 i landsbygdsförordningen och artikel 12 i den horisontella förordningen av rådgivare som valts av Landsbygdsverket (från början av 2019 av Livsmedelsverket). Enligt 45 § (Val och godkännande av rådgivare) 1 mom. väljs rådgivarna med iakttagande av lagen om offentlig upphandling (348/2007). Till denna del grundar sig förslaget på den tidigare gällande artikel 15.3 i landsbygdsförordningen, enligt vilken rådgivarna skulle utses genom anbudsförfaranden och urvalsförfarandet styras av lagstiftningen om offentlig upphandling. I 45 § 1 mom. föreskrivs det vidare att rådgivarna väljs och godkänns för viss tid, som löper ut när giltigheten för programmet för utveckling av landsbygden i Fastlandsfinland 2014—2020 upphör, och bestämmelsen grundar sig till denna del på programmet för landsbygdsutveckling. Valet och godkännandet av en rådgivare förutsätter att han eller hon har tillräcklig sakkunskap med hänsyn till rådgivningsuppgiftens art och omfattning, ett krav som även ingår i artikel 15 i landsbygdsförordningen. I kap. 9 i verkställighetslagen finns det i anslutning till genomförandet av systemet för jordbruksrådgivning även bestämmelser om behörighetsvillkor för rådgivare, återkallelse av godkännande, utförande av rådgivningsuppgiften, rådgivningsregistret, utlämnande av uppgifter ur rådgivningsregistret och bevaringstiden. 

2.1  Lagen om Europeiska unionens direktstöd till jordbruket

2 §. Definitioner. Det föreslås att 12 punkten, dvs. definitionen av aktiva jordbrukare, ändras så att aktiva jordbrukare avses vara jordbrukare enligt artikel 9.1 i stödförordningen. Enligt artikel 9.1 i stödförordningen ska direktstöd inte beviljas fysiska eller juridiska personer, eller grupper av fysiska eller juridiska personer, vars jordbruksarealer huvudsakligen utgörs av arealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling och som inte bedriver den minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna i enlighet med artikel 4.2 b på dessa arealer. I enlighet med vad som anges ovan har stödförordningen ändrats så att en medlemsstat kan besluta att inte tillämpa den förbudslista som avses i artikel 9.2 i förordningen från och med 2018 eller ett senare år. I Finlands finns det inte sådana arealer som avses i artikel 9.1, varför i praktiken alla jordbrukare som uppfyller förutsättningarna för stöd och som ansöker om direktstöd och programbaserade jordbrukarersättningar betraktas som aktiva jordbrukare från och med stödåret 2019. Finland har den 27 mars 2018 meddelat Europeiska kommissionen att man från och med stödåret 2019 inte kommer att tillämpa stödförordningens artikel 9.2, dvs. den ovannämnda s.k. förbudslistan.  

3 §.Stödformer. Det föreslås att 2 mom. upphävs eftersom bestämmelsen i momentet hänför sig till den s.k. förbudslistan i definitionen av aktiva jordbrukare i artikel 9.2 i stödförordningen. Eftersom det enligt vad som anges ovan föreslås att artikel 9.2 i stödförordningen inte längre ska tillämpas och att definitionen av aktiva jordbrukare i 2 § 12 punkten i lagen om direktstöd ska ändras i enlighet med detta, blir bestämmelsen om när en jordbrukare alltid ska betraktas som en aktiv jordbrukare onödig, varför det inte behövs någon särskild kontroll av huruvida kriterierna för aktiva jordbrukare uppfylls. 

23 §.Förgröningsstöd. I 23 § föreskrivs det om förutsättningarna för beviljande av förgröningsstöd och i paragrafens 2 mom. om arealer med ekologiskt fokus i anslutning till förgröningsstöd. Enligt det gällande 2 mom. är trädesarealer, arealer med kvävefixerande grödor och arealer med energiskog med kort omloppstid samt arealer med landskapselement som är förenliga med tvärvillkoren arealer med ekologiskt fokus. Det föreslås att 2 mom. ändras så att även mark i träda med dragväxter enligt artikel 46.2 m i stödförordningen, dvs. trädesmark med dragväxter, ska anses utgöra arealer med ekologiskt fokus enligt nämnda artikel. Dragväxter är pollen- och nektarrika arter, och i Finland kan t.ex. arealer med klöver, sötväppling och honungsfacelia godkännas som arealer med ekologiskt fokus. Genom att godkänna trädesmark med dragväxter som areal med ekologiskt fokus kan man bl.a. förbättra binas och insekternas levnadsmöjligheter. 

Det föreslås att 3 mom. kompletteras så att närmare bestämmelser om trädesmark med dragväxter får utfärdas genom förordning av statsrådet. Genom förordning av statsrådet kan det t.ex. utfärdas bestämmelser om vilka växtarter eller blandningar av växtarter som kan godkännas som växtarter för trädesmark med dragväxter. Omfattningen på bemyndigandet att utfärda förordning begränsas dock av bestämmelserna i Europeiska unionens lagstiftning, dvs. förutom av bestämmelserna i stödförordningen även bl.a. av bestämmelserna i kommissionens förslag till kommissionens delegerade förordning om ändring av delegerad förordning (EU) nr 639/2014 vad gäller vissa bestämmelser om miljöanpassningsmetoder i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013. Europeiska parlamentets granskningsperiod tar slut den 9 november 2018 och efter det ska den ovannämnda delegerade förordningen träda i kraft. Enligt förslag till den förordningen gäller delvis samma villkor för trädesmark med dragväxter som för annan mark i träda med ekologiskt fokus, såsom fastställandet av trädesperioden, förbudet mot jordbruksproduktion och förbudet mot att använda växtskyddsmedel. Enligt förslag till förordningen får dessutom arealer med grödor som normalt sås för skörd inte räknas till trädesmark med dragväxter. Trädesmark med dragväxter kan inbegripa örtartade växter förutsatt att dragväxterna förblir dominerande. Bikupor får ställas ut i områden med trädesmark med dragväxter. Närmare bestämmelser om förgröningsstöd och arealer med ekologiskt fokus i anslutning till detta finns redan i statsrådets förordning om grundstöd, förgröningsstöd och stöd till unga jordbrukare (234/2015). 

2.2  Lagen om verkställighet av jordbruksstöd

23 a §. Användning av nya tekniker vid tillsyn. Det föreslås att en ny 23 a § fogas till verkställighetslagen, i vilken det föreskrivs om användningen av sådana nya tekniker som avses i artikel 40 a (Kontroll genom övervakning) i kontrollförordningen vid tillsynen över arealstöd. Enligt det föreslagna 1 mom. får nya tekniker användas vid tillsyn över arealstöd och vid kontroller enligt artikel 40 a i kontrollförordningen. Detta innebär i praktiken att man vid tillsynen utöver de traditionella tillsynsmetoderna eller i stället för dem får använda nya tekniker, såsom satellitbilder, obemannade luftfarkoster (t.ex. drönare) och fotografier med geografisk information. Vid tillsyn genom övervakning som grundar sig på satellitteknik utnyttjas data och material som produceras av de Sentinelsatelliter som utvecklats för Europeiska kommissionens program Copernicus eller andra motsvarande data av samma värde. Den tillsynsmetod som avses i artikel 40 a i kontrollförordningen är enligt förordningen en metod med vilken man regelbundet, heltäckande och systematiskt kontrollerar och analyserar huruvida stödvillkor, åtaganden och andra skyldigheter är uppfyllda, till dess att slutsatser kan dras om betalningsgrunderna för stödet. Kontrollen och analysen kan gälla t.ex. jordbearbetning, växttäcke, växtarter och odlingsåtgärder. Om det med hjälp av de nya teknikerna inte med tillräcklig säkerhet kan fastställas att förutsättningarna för arealstöd uppfylls, ska det enligt kontrollförordningen användas annat lämpligt bevismaterial för att säkerställa att förutsättningarna uppfylls, inklusive tillsyn på plats. I samband med den senaste ändringen av kontrollförordningen infördes även en möjlighet att i stället för tillsyn på plats använda andra godkända bevis, såsom fotografier med geografisk information, för att verifiera oklarheter vid en fototolkning som görs i samband med en kontroll eller satellit- och/eller fjärranalys.  

Vid tillsyn med hjälp av satellit kan t.ex. personer inte identifieras i motsats till vad som är fallet i fråga om bildmaterial som samlas in med obemannade luftfarkoster och fotografier med geografiskt material. För att trygga integritetsskyddet föreslås det därför att det till paragrafens 2 mom. fogas en bestämmelse om att ett förfarande ska tillämpas vid tillsynen som inte äventyrar en persons rättigheter eller skyddet för privatlivet eller något annat integritetsskydd. Bildmaterial får sålunda inte göra det möjligt att identifiera personer eller fordon och det får inte innehålla bilder på exempelvis bostadshus. För tydlighetens skull är det ändamålsenligt att till paragrafen tas en informativ hänvisning till Europeiska unionens allmän dataskyddsförordning och till den nationella lagstiftningen på grund av klarhet av lagens verkställighet.Enligt det föreslagna 2 mom. har den myndighet som handlar under tjänsteansvar rätt att använda luftfarkosten vid tillsynen, och stödsökanden ska informeras om att en obemannad luftfarkost används vid tillsynen i samband med att stödsökanden meddelas om tillsynen eller senast i samband med själva tillsynen. Detta krav ingår även i det andra ledet i artikel 40 a.1 andra stycket i kontrollförordningen. 

Enligt det föreslagna 3 mom. får närmare bestämmelser om användningen av nye tekniker vid tillsyn, om de tekniska kraven på de nya teknikerna och om utövandet av s.k. tillsyn genom övervakning utfärdas genom förordning av statsrådet. Europeiska unionens lagstiftning innehåller mycket detaljerade bestämmelser om exempelvis utövandet av tillsyn, de krav som ställs på tillsynen, tillsynsmängden och tillsynspåföljderna, vilket avsevärt avgränsar vilka närmare bestämmelser som på nationell nivå får utfärdas t.ex. om tillsynen. Genom förordning får närmare bestämmelser utfärdas om exempelvis de tekniska krav som obemannade luftfarkoster och det material som dessa samlar in ska uppfylla och om de tekniska förutsättningar som fotografier med geografisk information som stödsökanden själv tar ska uppfylla för att de ska kunna användas vid tillsynen. Närmare bestämmelser om tillsyn över arealstöd än de som finns i den nationella lagstiftningen och i Europeiska unionens lagstiftning finns för närvarande i statsrådets förordning om övervakning av arealer och arealbaserade stöd som finansieras av Europeiska unionen (712/2015). 

24 §.Rätt till insyn. Det föreslås att 4 mom. ändras så att det motsvarar den gällande lagstiftningen. Polislagen (493/1995) har upphävts genom polislagen (872/2011), och därför ändras paragrafhänvisningen till en hänvisning till 9 kap. 1 § (Handräckning av polisen) i den gällande polislagen. 

45 §. Val och godkännande av rådgivare. Det föreslås att 1 mom. i fråga om förfarandet för att välja rådgivare ändras så att det i momentet hänvisas till bestämmelsen om urvalsförfarandet i artikel 15.3 i landsbygdsförordningen. Detta innebär att rådgivarna i fortsättningen ska väljas genom ett transparent urvalsförfarande som är öppet för alla. Urvalsförfarandet ska enligt artikel 15.3 i landsbygdsförordningen vara objektivt och utesluta kandidater med intressekonflikter. De rådgivare som väljs ska naturligtvis vara experter på det område inom vilket de tillhandahåller rådgivning. För att säkerställa att informationen om val av nya rådgivare och om valmöjligheten i tillräcklig utsträckning når personer som kan vara intresserade av att bli rådgivare, är avsikten att brett informera om att ansökan inleds och att samtidigt betona att förfarandet är öppet för alla. Landsbygdsverket ska i egenskap av behörig myndighet publicera anvisningar och blanketter för ansökan. Meningen är att ansökningsförfarandet ska vara fortlöpande, och inte begränsat till en viss period. Ett fortlöpande ansökningsförfarande bidrar även till att uppnå landsbygdsförordningens mål vad gäller ett öppet urvalsförfarande.