1.1.1  1.1.1 Allmänt

I lotterilagen (1047/ 2001) föreskrivs det om anordnande av lotterier och tillsynen över anordnandet, redovisningen av avkastningen från lotterier och de ändamål för vilka avkastningen kan användas samt tillsynen över användningen av avkastningen. Syftet med lotterilagen är att garantera rättsskyddet för de som deltar i allmännyttig lotteriverksamhet, att hindra oegentligheter och brott i samband med lotterier och att förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som deltagande i lotterier ger upphov till. Lotterilagen har reviderats flera gånger under dess ikraftträdande, särskilt lagens bestämmelser om penningspelsverksamheten.  

Med lotteri avses i lotterilagen sådan verksamhet där deltagandet sker mot vederlag och deltagarna har möjlighet att få en vinst med penningvärde som helt eller delvis beror på slumpen. Som vederlag betraktas inte deltagarens postavgifter, lokal- eller fjärrsamtalsavgifter eller motsvarande kostnader för anmälan om deltagande i lotteriet vilka inte kommer lotteriarrangören till godo. I lotterilagen föreskrivs det om olika former för anordnande av penningspel och om andra lotterier såsom varulotterier, gissningstävlingar, bingospel och om penningautomater och varuvinstautomater som är allmänt tillgängliga samt om vissa spelautomater och spelanordningar.  

Enligt 42 § i lotterilagen övervakas anordnandet av lotterier för att garantera rättsskyddet för dem som deltar i lotterier, förhindra oegentligheter och brott samt minska de sociala problem och hälsoproblem som lotterier medför. Polisstyrelsen ansvarar för den riksomfattande tillsynen över anordnandet av lotterier och för statistikföringen som gäller lotteriverksamheten. Polisstyrelsen kan ge utlåtanden och meddela anvisningar om anordnandet av lotterier och tillsynen över anordnandet. Polisinrättningen övervakar lotterier som anordnas inom dess område.  

1.1.2  1.1.2 Penningspel

Finlands penningspelspolitik grundar sig på ett etablerat system med ensamrätt. Systemet har stort stöd i Finland. Genom det etablerade systemet med ensamrätt och den konsekventa och systematiska penningspelspolitiken avvärjs de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som penningspel ger upphov till samt förhindras bedrägerier vid anordnande av spelverksamhet samt eventuell brottslighet i samband med penningspelsverksamhet. Regleringen behövs också för att man ska kunna garantera rättsskyddet för dem som deltar i spelverksamhet. Finlands penningspelspolitik och regleringen i anslutning till den gäller såväl penningspelens karaktär som sätten att ordna penningspel.  

Genom en reform år 2010 (661/2010) kompletterades lotterilagen med bestämmelser som effektiviserade förebyggandet av de sociala och hälsomässiga skadeverkningarna av penningspelandet samt ökade myndigheternas möjligheter att ingripa i lagstridig penningspelsverksamhet. Under reformen införde man bland annat en minimiåldersgräns på 18 år för alla former av penningspelande samt tog in en ny bestämmelse i lagen som gällde den marknadsföring som är tillåten vid penningspelande. I och med en reform år 2012 (575/2011) övergick man från det formella koncessionssystemet till ett system med lagstadgade ensamrätter där rätten att anordna penningspel gavs i lagen utsedda innehavare av ensamrätt, nämligen Fintoto Oy, Penningautomatföreningen och Veikkaus Ab. Genom den lagändring som trädde i kraft vid ingången av 2017 (1286/2016) sammanfördes penningspelssammanslutningarna Fintoto Oy, Penningautomatföreningen och Veikkaus Ab till det nya penningspelbolaget Veikkaus Ab som blev helt statsägt.  

Enligt 3 § 2 mom. 4 punkten i lotterilagen avses med penningautomat en spelautomat eller spelanordning som kan ge spelaren vinst i form av pengar, I samband med reformen 2017 utökades lotterilagen med bestämmelser om specialautomater. Enligt 3 § 2 mom. 5 punkten i lotterilagen avses med specialautomat en spelautomat eller spelanordning som man kan spela på när man identifierat sig och som kan ge spelaren vinst i form av pengar. Det är fråga om ett nytt slag av automater som i motsats till de traditionella penningautomater som fungerar med kontanter kan kopplas till olika betalnings- och vinstbetalningsarrangemang. Den som spelar på en specialautomat är alltid identifierad. Veikkaus Ab:s penningautomater kan även spelas på webben i Veikkaus Ab:s speltjänst. För att kunna spela på dessa elektroniska penningautomater krävs det att spelaren registrerar sig som Veikkaus Ab:s spelare, vilket innebär att spelandet alltid sker identifierat i enlighet med vad som föreslås nedan.  

I lotterilagens 14 § föreskrivs det om penningspel som förmedlas elektroniskt, dvs. spel som spelas på webben i Veikkaus Ab:s speltjänst. Vid anordnande av penningspel som förmedlas elektroniskt ska Veikkaus Ab öppna ett spelkonto för spelaren. En spelare kan ha endast ett spelkonto. Med spelkonto avses enligt 4 § 4 punkten i lotterilagen en spelares konto som Veikkaus Ab tillhandahåller för penningspel och där spelhändelser samt penningöverföringar mellan spelaren och penningspelsbolaget registreras. När ett spelkonto öppnas ska bolaget enligt 14 § i lotterilagen kontrollera spelarens identitet och var spelaren är bosatt för att det ska kunna säkerställas att spelaren har uppnått myndighetsåldern och att det territoriella tillämpningsområdet för lagstiftningen i en annan stat eller region respekteras. Lotterilagen innehåller inga bestämmelser om identifiering av spelare vad gäller de övriga penningspel som spelas elektroniskt.  

När det gäller kundkontrollen av spelarna finns det dessutom en hänvisningsbestämmelse i 14 a § enligt vilken bestämmelser om den kundkontrollsskyldighet som hänför sig till förhindrande och avslöjande av penningtvätt och av finansiering av terrorism finns i lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism (444/2017), nedan penningtvättslagen. I 1 kap. 3 § i penningtvättslagen föreskrivs det att lagen inte tillämpas när penningautomater används utanför ett kasino. Således är Veikkaus Ab med stöd av penningtvättslagen inte skyldig att identifiera kunden eller verifiera kundens identitet när denna spelar på en penningautomat som inte är placerad i ett kasino.  

Enligt 13 c § 2 mom. i lotterilagen föreskrivs det genom förordning av statsrådet bland annat om de olika typerna av och maximiantalet penningautomater, specialautomater och kasinospel på spelplatser, i särskilda spelsalar och i kasinon och om maximiantalet särskilda spelsalar. Genom förordning av inrikesministeriet utfärdas det bestämmelser om spelreglerna för penningspel. Spelreglerna ska innehålla bestämmelser om vinstfördelningen och återbetalningen av spelinsatser samt om de största tillåtna spelinsatserna och spelvinsterna i penningautomater, specialautomater och kasinospel. Spelreglerna kan innehålla även andra sådana bestämmelser om speltempot eller andra liknande egenskaper hos vissa kategorier av spel, vissa typer av spel eller vissa spel som behövs för att minska det problemspelande som spelen är förenade med. 

I statsrådets förordning om anordnande av Veikkaus Ab:s penningspel (1414/2016) föreskrivs det om det tillåtna maximiantalet penningautomater och specialautomater. Veikkaus Ab kan således inom förordningens begränsningar själv bestämma hur många penningautomater som den har allmänt tillgängliga. På spelplatserna får till allmänhetens förfogande ställas sammanlagt högst 18 600 penningautomater och specialautomater. I de särskilda spelsalarna får till allmänhetens förfogande ställas sammanlagt högst 3 900 penningautomater och specialautomater. Med särskild spelsal avses ett utrymme som endast eller huvudsakligen är reserverat för penningspelande. Särskilda spelsalar är Veikkaus Ab:s Pelaamo- och Feel Vegas-spelsalarna. Med spelplats avses ett annat försäljningsställe för penningspel än en särskild spelsal eller ett kasino. Spelplatser är till exempel matbutikers, bensinstationers eller kioskers utrymmen där det har placerats penningautomater. För de penningautomater som har placerats ut på spelplatser används ofta också benämningen utplacerade penningautomater. I kasinona får till allmänhetens förfogande ställas sammanlagt högst 800 penningautomater och specialautomater.  

Vid ingången av 2018 fanns det sammanlagt cirka 18 500 penningautomater på spelplatser. I Veikkaus Ab:s spelsalar fanns det cirka 2 580 penningautomater och i det tillsvidare enda kasinot i Helsingfors cirka 300 penningautomater. Veikkaus Ab har hittills inte tillhandahållit specialautomater. Bemyndigandet att utfärda förordning om maximiantalet automater gäller inte det penningspelande som sker elektroniskt i Veikkaus Ab:s speltjänst och där identifiering alltid sker på det sätt som beskrivs ovan.  

Inrikesministeriets förordning om Veikkaus Ab:s spelregler för penningspel innehåller bestämmelser om de största tillåtna spelinsatserna i penningautomater och specialautomater. I spelsalar och andra offentliga utrymmen där det krävs minst 18 års ålder för att komma in, begränsas den största tillåtna spelinsatsen till två euro genom förordningen. I de spel som spelas i dessa utrymmen är det totala värdet av insatserna per spelomgång begränsat till högst åtta euro. I de penningautomatspel som är placerade på spelplatser är den största tillåtna insatsen en euro och den största tillåtna sammanlagda insatsen per spelomgång två euro. De största tillåtna spelvinsterna i de penningautomater som är placerade i spelsalar är begränsade till 100 000 euro och för de penningautomater som är placerade på spelplatser till 10 000 euro.  

För att skydda minderåriga från de skadeverkningar som penningspel ger upphov till är åldersgränsen för alla former av penningspel enligt lotterilagen 18 år. Veikkaus Ab samt näringsidkare och sammanslutningar som förmedlar deltagaranmälningar och deltagaravgifter i anslutning till penningspel eller som upplåter ett utrymme för tillhandahållande av penningautomater eller specialautomater får enligt 14 a § i lotterilagen inte låta personer under 18 år spela penningspel. Polisstyrelsen är den myndighet som ansvarar för tillsynen över anordnandet av lotterierna och övervakar således att Veikkaus Ab följer åldersgränsen för penningspel och att Veikkaus Ab ger anvisningar om och övervakar iakttagandet av åldersgränsen i samband med återförsäljning av penningspel och på de platser där penningautomater är utplacerade. Veikkaus Ab har i de avtal om placeringsplats som Veikkaus Ab ingått med dess samarbetspartners kommit överens om övervakningen av åldersgränsen inom penningautomatverksamheten. Handelsbranschen har förbundit sig till egenkontroll i syfte att förhindra minderårigas penningspelande, och Veikkaus Ab följer upp och utövar tillsyn över åldergränsövervakningen. Dessutom säkerställer man genom det system för stark elektronisk autentisering som används i Finland att minderåriga inte kan spela de penningspel som Veikkaus Ab tillhandahåller på webben. Det faktum att det har föreskrivits en åldersgräns för penningspel har haft stor betydelse vid förebyggandet av skadeverkningar, eftersom undersökningarna visar att det att man börjar spela som ung är en faktor som klart ökar risken för att få problem med spelande. 

1.1.3  1.1.3 Övriga lotterier

I lotterilagens 3 a § definieras formerna för anordnande av andra lotterier än penningspel. Med varulotteri avses ett lotteri där deltagaren genom lottning eller på något annat därmed jämförbart sätt som beror på slumpen kan vinna varor eller present- eller köpkort som kan bytas ut mot varor eller tjänster. Med bingospel avses ett lotteri där vinnare är de vars bingobricka eller motsvarande verifikat i elektronisk form upptar de lottade numren i den ordning som spelreglerna föreskriver, och där deltagarna kan vinna varor eller present- eller köpkort som kan bytas ut mot varor eller tjänster. Med varuvinstautomat avses en spelautomat eller spelanordning där spelaren som vinst kan få varor.  

Även det tillhandahållande av vissa spelautomater och spelanordningar som det föreskrivs närmare om i 56 § i lotterilagen avser en form av anordnande av varulotteri. I lotterilagen föreskrivs även om gissningstävlingar, som avser varulotterier där deltagaren har möjlighet att genom gissning angående gissningsobjektet, dock inte angående idrottstävlingar eller andra tävlingar, vinna varor eller present- eller köpkort som kan bytas ut mot varor eller tjänster. 

Enligt 5 § i lotterilagen får lotterier anordnas av registrerade föreningar, självständiga stiftelser och andra sammanslutningar med allmännyttigt ändamål som har hemort i Finland. Enligt 6 § i lagen får lotterier anordnas endast med tillstånd av en myndighet, om inte något annat bestäms i lag. De allmänna förutsättningarna i 7 § i lagen för beviljande av tillstånd är att lotteriet anordnas i syfte att skaffa medel som används för att främja allmännyttig verksamhet, att det inte är uppenbart oändamålsenligt med hänsyn till allmänt intresse att lotteriet anordnas samt att tillståndsmyndigheten inte har grundad anledning att misstänka att sökanden handlar i strid med bestämmelser eller föreskrifter om lotteriverksamhet. Enligt 7 § ska nytt tillstånd inte heller beviljas förrän skatteresten har betalats och redovisningen tillställts myndigheterna, om sökanden underlåtit att betala lotteriskatt i tid eller att avge redovisning.  

I lotterilagens 25 § föreskrivs om varulotteritillstånd. Tillstånd till ett varulotteri beviljas och återkallas av den polisinrättning inom vars distrikt varulotteriet anordnas. Varulotteritillstånd för ett varulotteri som anordnas inom ett större område än distriktet för en polisinrättning beviljas och återkallas av Polisstyrelsen. Tillstånd kan beviljas för högst sex månader. Varulotteritillståndet och redovisningsförfarandet för varulotteri är de effektivaste metoderna för att övervaka varulotterier. Rätten att anordna varulotterier och andra lotterier än penningspel är enligt lagen tidsbegränsad för att myndigheterna ska kunna övervaka anordnandet av lotterier tillräckligt effektivt.  

Tillstånd för varulotterier söks skriftligen. Enligt lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003) uppfyller även ett elektroniskt dokument till myndigheten kravet på skriftlig form. En ansökan kan således också lämnas till den behöriga myndighetens registrators per e-post. Tillstånd kan inte sökas elektroniskt via polisens elektroniska ärendehanteringstjänst. I de ärenden om varulotterier som hör till Polisstyrelsens behörighet har tillståndsansökan i allmänhet lämnats med posten till Polisstyrelsen. En del ansökningar har lämnats in till polisinrättningen per e-post eller personligen för att sedan vidarebefordras till Polisstyrelsen.  

Enligt 26 § i lotterilagen är förutsättningarna för beviljande av tillstånd för varulotteri att 1) de allmänna förutsättningarna enligt 7 § uppfylls, 2) sättet att anordna lotteriet, lotternas sammanlagda försäljningspris, vinsternas värde och lotteriets sannolika avkastning inte står i uppenbart missförhållande till de uppställda målen och 3) vinsternas sammanlagda värde motsvarar minst 35 procent av lotternas sammanlagda försäljningspris och den minsta vinstens värde motsvarar minst lottens pris och värdet av de lotter som ges som vinst inte ingår i det ovan föreskrivna minimivärdet på vinsterna. I paragrafen föreskrivs dessutom att nytt varulotteritillstånd inte ska beviljas utan särskilda skäl, om avkastningen från de två föregående varulotterier som den som ansöker om tillstånd anordnat under de tre senaste åren har stått i uppenbart missförhållande till den sammanlagda avkastningen av lottförsäljningen. 

Lotterilagen möjliggör anordnande av mindre varulotterier utan varulotteritillstånd. En sådan sammanslutning med allmännyttigt ändamål som avses i 5 § får enligt 27 § 1 mom. och under de förutsättningar som anges i 7 § anordna varulotterier där lotternas sammanlagda försäljningspris är högst 2 000 euro och där försäljningen av lotterna och utdelningen av vinsterna sker vid samma tillställning. Mindre lotterier får anordnas i syfte att skaffa medel som används för att främja allmännyttig verksamhet. Enligt 2 mom. i den paragrafen kan en skolklass eller en motsvarande studiegrupp för att främja studierna eller hobbyverksamhet som stöder studierna anordna ett mindre lotteri enligt 1 mom., om en myndig person ansvarar för de uppgifter som hänför sig till anordnandet av lotteriet.  

Enligt 28 § 1 mom. avses med det praktiska anordnandet av ett varulotteri att uppgifter i omedelbar anslutning till det lotteri som anordnas med stöd av varulotteritillståndet utförs i förvärvssyfte. Enligt 2 mom. i paragrafen får uppgifter som hänför sig till det praktiska anordnandet av ett varulotteri utföras endast av den som erhållit varulotteritillstånd eller en i varulotteritillståndet på ansökan förordnad fysisk person, sammanslutning eller stiftelse som avses i 1 § 1 mom. i lagen angående rättighet att idka näring (122/1919). Uppgifter som hänför sig till det praktiska anordnandet av ett varulotteri utförs ofta av någon som ålagts uppgiften av tillståndshavaren.  

Polisen tog i mars 2016 i bruk Rabita-systemet, som är ett ärendehanteringssystem och ett elektroniskt arkiv för penninginsamlings-, bingo- och varulotteriärenden. Enligt statistik från maj 2018 har Polisstyrelsen på basis av sådana ansökningar om varulotteritillstånd som har inkommit efter ibruktagandet av Rabita-systemet beviljat cirka 50 tillstånd per år för varulotterier. År 2017 beviljade polisinrättningarna sammanlagt 403 varulotteritillstånd. År 2016 beviljades det 435 varulotteritillstånd och år 2015 sammanlagt 403 tillstånd.  

I 32 § i lotterilagen föreskrivs det om bingotillstånd. Tillstånd att anordna bingospel beviljas och återkallas av Polisstyrelsen. Bingotillstånd söks skriftligen. Tillstånd kan inte sökas elektroniskt i polisens e-tjänst. Ansökningar kan dock lämnas via e-post till Polisstyrelsens kontor. Tillstånd kan beviljas för högst två år i sänder. Villkoren för beviljande av tillstånd är 1) att de allmänna förutsättningar för tillstånd som anges i 7 § uppfylls, 2) den som ansöker om tillstånd företer en utredning om att de lottningssystem som används när spelet anordnas är tillförlitliga och 3) den lokal som har reserverats för spelet är lämplig för bingospel. I paragrafen föreskrivs dessutom att ett nytt bingotillstånd inte får beviljas utan särskilda skäl, om avkastningen från anordnandet av bingospelet har stått i uppenbart missförhållande till den inkomst som deltagaravgifterna gett eller om verksamheten har varit förlustbringande två räkenskapsår efter varandra. 

Enligt statistiken från maj 2018 har Polisstyrelsen efter ibruktagandet av Rabita-systemet beviljat bingotillstånd till 155 sökanden. Vid utgången av maj 2018 var antalet giltiga bingotillstånd cirka 140.  

Lotterilagens 38 § innehåller bestämmelser om tillstånd till varuvinstautomat. Med varuvinstautomat avses en spelautomat eller spelanordning där spelaren som vinst kan få varor. Tillstånd att tillhandahålla varuvinstautomat beviljas och återkallas av polisinrättningen i det distrikt där anordningen är placerad. Tillstånd söks skriftligen och det beviljas för högst ett år. Beviljande av tillstånd kräver att de allmänna förutsättningar som anges i 7 § uppfylls. Tillstånd kan inte sökas elektroniskt i polisens e-tjänst. Ansökningar kan dock lämnas via e-post till Polisinrättningen. År 2017 beviljade polisinrättningarna sammanlagt tre tillstånd till varuvinstautomat, och under åren 2016 och 2015 beviljade de två tillstånd per år.  

I 56 § i lotterilagen föreskrivs det om undantag i fråga om vissa spelautomater och spelanordningar. Trots vad som föreskrivs i 5 och 7 § om den instans som har rätt att anordna lotterier och om förutsättningarna för beviljande av tillstånd kan polisinrättningen bevilja den som har rätt att idka näring tillstånd att mot avgift ställa till allmänhetens förfogande lyckohjul vilka snurras för hand och sådana före den 1 juni 1970 anskaffade spelautomater och spelanordningar.  

Dessutom kan en nöjespark eller ett tivoli beviljas tillstånd att mot avgift ställa tillhandahålla sådana spelautomater och spelanordningar som avses ovan, varuvinstautomater samt sådana andra spelautomater och spelanordningar som i vinst kan ge spelaren varor. Tillstånd beviljas för högst ett år. År 2017 beviljade polisinrättningarna sammanlagt 25 i 56 § avsedda tillstånd. År 2016 beviljades det sammanlagt 49 tillstånd och år 2015 sammanlagt 78 tillstånd. 

För tillstånd till varulotteri, bingo och varuvinstautomat gäller i regel en redovisningsskyldighet. I lagen föreskrivs vissa undantag i fråga om att avge och tillställa redovisning. Redovisningen är en central del av tillsynen över lotterierna. Redovisningen ska tillställas myndigheten inom den i lotterilagen föreskrivna tidsfristen. I redovisningen anges bland annat avkastningen av lotterierna och de nödvändiga kostnaderna för anordnandet av lotterierna. Redovisningen granskas av tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndigheten kan i samband med granskningen begära en ytterligare utredning samt kräva att fel i redovisningen korrigeras. Tillståndsmyndigheten kan också kräva att det avges en helt ny redovisning, om det finns så många fel att en korrigering är svår.  

I statsrådets förordning om lotterier (1345/2001) föreskrivs det bland annat om innehållet i ansökan om tillstånd till varulotteri, bingo och varuvinstautomat samt om innehållet i redovisningen för dessa lotterier.  

Tillstånden till varulotteri, bingospel och varuvinstautomat är avgiftsbelagda. Uttaget av avgifter baserar sig på lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992) och på den förordning av inrikesministeriet om polisens avgiftsbelagda prestationer som utfärdas årligen med stöd av den lagen. I enlighet med lagen om grunderna för avgifter till staten ska en prestation motsvara till fullt belopp de genomsnittliga kostnaderna för prestationen. De prestationsavgifter som Polisstyrelsen och polisinrättningarna tar ut innefattar de personalkostnader som behandlingen föranleder, kostnader för informationssystem och utvecklandet av dessa samt en del av polisens allmänna kostnader såsom kostnader för lokaler. Enligt inrikesministeriets förordning om polisens avgiftsbelagda prestationer 2018 (871/2017) utgör den avgift för ansökan om tillstånd till varulotteri som ska tas ut 300 euro vad gäller ansökningarna till Polisstyrelsen, och 69 euro för ansökningarna till polisinrättningarna. Avgiften för en ändring av tillstånd är 100 euro vid Polisstyrelsen, och 34 euro vid polisinrättningarna. Polisstyrelsens avgift för bingotillstånd är 160 euro. För en ändring av tillståndet tas det ut en avgift på 43 euro. För tillstånd till varuvinstautomat tar polisinrättningarna ut en avgift på 38 euro. En ändring av tillståndet kostar 23 euro. Vid en i 56 § i lotterilagen avsedd ansökan om tillstånd för vissa spelautomater och spelanordningar tas det ut en avgift på 31 euro.  

1.1.4  1.1.4 Åland

I landskapet Åland hör lotterilagstiftningen med stöd av självstyrelselagen för Åland (1144/1991) till landskapets lagstiftningsbehörighet. Bestämmelser om anordnande av lotterier i landskapet Åland finns i landskapslagen om lotterier (1966:10). I landskapet Åland är det Ålands Penningautomatförening, nedan PAF, som ansvarar för anordnandet av penningspel. Ålands landskapsregering har beviljat PAF ensamrätt att tillhandahålla penningautomater för användning, bedriva kasinoverksamhet och anordna vadhållningsspel. PAF anordnar penningspel också på sådana passagerarfartyg på Östersjön som har hemmahamn i landskapet Åland. För tillsynen över PAF:s verksamhet ansvarar Ålands tillsynsmyndighet Lotteriinspektionen. De bestämmelser om andra lotterier än penningspel som finns i landskapets lotterilag gäller bland annat de instanser som har rätt att anordna lotterier, förutsättningarna för beviljande av tillstånd samt de situationer där lotterier får anordnas utan tillstånd.  

1.2.1  1.2.1 Penningspel

Europeiska unionens lagstiftning 

Europeiska unionens rätt är en del av Finlands rättsordning. Lagstiftningen om penningspelsbranschen har inte harmoniserats i Europeiska unionen. Europeiska unionens domstol bedömer om de nationella systemen överensstämmer med EU-rätten i enlighet med Europeiska unionens grundfördrag. Domstolen har konstaterat att tillhandahållandet och användningen av gränsöverskridande penningspelstjänster är en särskild form av ekonomisk verksamhet (bl.a. mål C-275/92, Schindler, och rättspraxis till följd av det).  

De nationella bestämmelser genom vilka systemet med ensamrätt uppehålls begränsar enligt Europeiska unionens domstol friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, nedan EUF-fördraget) och etableringsfriheten (artikel 49 i EUF-fördraget). Med anledning av penningspelens särskilda karaktär samt bl.a. medlemsstaternas olika kulturer och traditioner har medlemsstaterna enligt Europeiska unionens domstol ändå prövningsrätt i fråga om regleringen av penningspel. Domstolen har tillstått att lagstiftningen om penningspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. Eftersom penningspelen inte har harmoniserats inom unionen ankommer det på varje medlemsstat att på dessa områden i enlighet med sin egen värdeskala fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena. Medlemsstaterna är således fria att fastställa målsättningarna för sin penningspelspolitik och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån, så länge de krav som följer av domstolens rättspraxis uppfylls (bl.a. mål C-42/07, Liga Portuguesa, och mål C-156/13, Digibet Ltd m.fl.). Enligt domstolen kan medlemsstaterna sträva efter att skydda dessa intressen också genom att bevilja ensamrätt.  

De ovannämnda inskränkningarna i friheten i fråga om tillhandahållandet av tjänster och placeringen kan enligt Europeiska unionens domstol godtas om de kan motiveras med något av de skäl som anges i artikel 52 i EUF-fördraget (allmän ordning eller säkerhet och folkhälsan) eller av tvingande skäl av allmänintresse. När det gäller penningspel är erkända motiveringar särskilt konsumentskydd, förebyggande av problemspelande, skydd av minderåriga samt bekämpning av brottslighet och bedrägeri (bl.a. mål C-463/13, Stanley International Betting m.fl.). Inskränkningarna ska dock vara icke-diskriminerande och proportionella. De ska vara ägnade att säkerställa att målsättningarna uppnås, och de får inte vara mera inskränkande än vad som är nödvändigt för detta (bl.a. mål C-124/97, Läärä, mål C-258/08, Ladbrokes, och mål C-156/13, Digibet Ltd m.fl.). Behovet av att uppnå de mål som ställts upp ska tillgodoses på ett koherent och systematiskt sätt. Domstolen har preciserat att ett system med ensamrätt som strängt övervakas av det allmänna kan vara ett effektivt sätt att hålla kontroll över farorna i anslutning till penningspel.  

Europeiska unionens domstol har inte uteslutit en kontrollerad expansiv politik på området för penningspel, trots att målet med det nationella systemet är att begränsa spelmöjligheterna. En sådan politik kan vara helt i överensstämmelse med målet att locka över spelare som ägnar sig åt förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet till tillåten och reglerad verksamhet (så kallad kanalisering). Detta mål kan endast uppnås om de lagliga aktörerna utgör ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till den förbjudna verksamheten, vilket också innebär att de får tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, göra reklam i viss omfattning och använda ny distributionsteknik. Om en medlemsstat ändå driver en stark politik för att utöka spelverksamheten genom att överdrivet uppmana och uppmuntra konsumenterna att delta i penningspel, kan det inte anses att penningspelsverksamheten bedrivs på ett sammanhängande och systematiskt sätt (bl.a. de förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica m.fl., samt de förenade målen C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Stoss m.fl.).  

Enligt Europeiska unionens domstol kan användningen av avkastningen av penningspelen till finansiering av allmännyttig verksamhet inte vara syftet med den restriktiva politiken, utan bara en accessorisk positiv konsekvens (bl.a. mål C-275/92, Schindler, och mål C-67/98, Zenatti). Att samla medel kan med andra ord inte vara det huvudsakliga syftet med en restriktiv politik (bl.a. de förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica m.fl., samt de förenade målen C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Stoss m.fl.). 

Om en medlemsstats åtgärd innebär att ensamrätt att tillhandahålla penningspel beviljas en enda aktör, måste ibruktagandet enligt rättspraxis åtföljas av ett regelverk som garanterar att innehavaren av nämnda ensamrätt verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt kan sträva mot det fastställda målet, genom ett utbud som är kvantitativt begränsat och kvalitativt utformat i förhållande till målet och som strikt kontrolleras av myndigheterna (bl.a. de förenade målen C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Stoss m.fl., mål C-212/08, Zeturf, samt de förenade målen C-186/11 och C-209/11, Stanleybet International Ltd m.fl.). Av betydelse är, utöver den nationella lagstiftningen om penningspel, även den praxis som faktiskt tillämpas inom branschen. 

Vårt system med ensamrätt bedöms kontinuerligt utgående från EU-rätten. Kommissionen kan undersöka systemet med ensamrätt på eget initiativ samt när den får klagomål om systemet från medborgare, företag eller icke-statliga organisationer eller när den får Europaparlamentets framställningar eller frågor om systemet. Europeiska unionens domstol kan även ta ställning till systemet med ensamrätt med anledning av nationella domstolars begäran om förhandsavgörande. Särskilt väsentligt är att man kan påvisa att det nationella systemet effektivt förebygger och minskar de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. 

Den 31 maj 2016 meddelades förslaget om den ändring av lotterilagen som gäller sammanslagningen av penningspelssammanslutningarna till Europeiska kommissionen som en teknisk föreskrift i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Som en följd av meddelandet gav Europeiska kommissionen hösten 2016 en anmärkning med de instruktioner som Finland ska följa för att även i fortsättningen kunna upprätthålla ett penningspelsystem som grundar sig på systemet med ensamrätt. Kommissionen ansåg att en övergång till ett system med en enda aktör inte i sig påverkar systemet med ensamrätt. Kommissionen påminde Finland om den rättspraxis som gäller tillåtligheten i EU-domstolens system med ensamrätt och betonade att myndighetens uppgift även i fortsättningen är att säkerställa att Europeiska unionens lagstiftning iakttas i enlighet med domstolens rättspraxis. Kommissionen konstaterade att ett nytt penningspelsbolag måste övervakas noggrant och att den nya typen av penningspel måste följa målen för Finlands penningspelspolitik på ett enhetligt sätt. Dessutom påpekade kommissionen att Finlands myndigheter bör säkerställa att konsumenterna använder lagliga och övervakade tjänster. 

Sverige 

Sveriges lagstiftning om penningspel reformerades vid ingången av 2019 så att Sverige övergick helt och hållet till ett licenssystem. Regeringens proposition om reformen av lagstiftningen överlämnades till parlamentet i april 2018 (Prop. 2017/18:220). Riksdagen godkände den föreslagna lagstiftningen i juni 2018 i huvudsak i den lydelse som regeringen föreslagit. Trots övergången till licenssystemet ska den ensamrätt som ett statsägt bolag har i fråga om att ha vissa penningspel allmänt tillgängliga bevaras.  

Såsom i den gällande lagstiftningen föreslås det i den nya lagstiftningen bestämmelser om penningautomater där vinsten betalas kontant och om värdeautomater där vinsten betalas på spelarens spelkonto, med värdesedel eller polett eller på något annat motsvarande sätt. Licens för tillhandahållande av den ovannämnda automater som är allmän tillgängliga får beviljas till bolag som helt ägs av staten. Enligt förslaget är grunden till denna ensamrätt att den främjar ansvarsfullt spelande och hindrar spelande på lagstridiga spelautomater. Värdeautomaterna placeras för närvarande i restauranger och bingosalar. Penningautomater kan endast placeras i kasinon eller i passagerarfartyg som trafikerar mellan Finland och Sverige. Systemet ändras inte till denna del, med undantag av kasinon där det i fortsättningen endast ska få finnas värdeautomater. I Sverige är antalet olagliga penningautomater stort. Enligt Sveriges tillsynsmyndighet Lotteriinspektionen finns det några tusental olagliga penningautomater. 

Åldersgränsen för automatspelande är 18 år. När det gäller värdeautomaterna ska spelaren enligt den föreslagna lagstiftningen sätta en förlustgräns. Statsrådet eller en av statsrådet utsedd myndighet har möjlighet att utfärda bestämmelser även om andra begränsningar för värdeautomater och om ändringar av dessa begränsningar. I regeringspropositionen föreslås det att konsekvenserna av ändringarna ska följas upp även med tanke på förebyggandet av skadeverkningar, särskilt vad gäller penningautomaterna och spelandet på webben. Enligt propositionen visar forskningen att det i Sverige är de personer som har spelproblem som står för en stor del av den totala konsumtionen av penningautomatspel.  

Norge 

I Norge tillämpas ett system med ensamrätt för penningspel. Norsk Tipping AS har ensamrätt att anordna spel av lottotyp, snabbpenninglotterier, penningautomatspel samt vadhållning i olika kanaler. Användningen och avkastningen av penningautomater, liksom spelberoendet till följd av dem, började öka kraftigt under början av 2000-talet. Till följd av detta togs alla gamla penningautomater ur bruk 2007. Utöver problemspelande motiverades beslutet med oönskad ökad kommersialism samt med förbättrande av tillsynen. Sedan 2008 är de penningautomater som används av den nya typen Multix som kräver identifiering av spelaren och som har många olika penningspel. Automaterna är placerade i kiosker, på bensinstationer, i restauranger och i vissa caféer. Alla automater måste vara stängda mellan klockan 24 och sju på morgonen.  

Åldersgränsen för penningautomatspelande är 18 år. Den verksamhetsutövare som har en spelplats med penningautomater är skyldig att se till att minderåriga inte kan spela på penningautomaterna. Spelandet på penningautomaterna sker genom att föra in ett kort i automaten som är anknutet till personbeteckningen eller genom att identifiera sig via en identifierings- och betalningsapplikation i smarttelefonen. Det går inte att spela med kontanter på automaterna, utan spelandet sker via spelarens spelkonto.  

Den största tillåtna insatsen per spelomgång är 50 kronor, dvs. cirka 5,3 euro. För automatspelandet kan spelaren ha ett saldo på högst 1 500 kronor per gång, dvs. cirka 160 euro. Man kan sätta personliga dagliga och månatliga maximiförlustgränser för spelandet. Dessa kan dock inte vara högre än 650 kronor per dag, dvs. cirka 69 euro per dag, och 2 700 kronor per månad, dvs. cirka 286 euro per månad. Maximigränsen för förlusterna är 20 000 kronor för alla de penningspel som tillhandahålls av Norsk Tipping AS, dvs. cirka 2 120 euro per månad. Spelandet avbryts automatiskt när spelaren har spelat en timme på en penningautomat. Spelaren får då ett sammandrag över sitt spelande. Spelaren kan fortsätta spela tidigast efter 10 minuter. Spelaren kan också sätta en gräns för hur många timmar han eller hon kan spela på penningautomaten per dag, vecka eller månad. Dessutom kan spelaren belägga sig själv med spelförbud för en viss tid eller tillsvidare.  

Danmark 

Danmark har ett partiellt system med ensamrätt och licenser för penningspel. På penningautomater tillämpas ett licenssystem. Licens för tillhandahållande av penningautomater för allmänhetens användning kan sökas hos Danmarks tillstånds- och tillsynsmyndighet (Spillemyndighet). Penningautomaterna är placerade i spelsalar och restauranger. I slutet av 2017 fanns det cirka 25 000 penningautomater och cirka 340 licensinnehavare i Danmark. Antalet penningautomater har varit relativt oförändrat sedan 2012. Även kasinon får ha penningautomater. Åldersgränsen för penningautomatspelande är 18 år. I Danmarks lagstiftning föreskrivs det till exempel om insatserna i penningautomater och om de största vinsterna. Penningautomatspelandet förutsätter inte identifiering. 

1.2.2  1.2.2 Övriga lotterier

Inom EU:s lagstiftning har det inte utfärdats bestämmelser om andra lotterier än penningspel. De olika ländernas system är i viss mån olika varandra bland annat när det gäller vem som får anordna lotterier och för vissa ändamål lotterierna kan anordnas.  

1.3.1  1.3.1 Penningspel

Skadeverkningar till följd av penningspel 

Skadeverkningar till följd av penningspel kan uppdelas i ekonomiska skadeverkningar, skadeverkningar för människorelationer och arbete, skadeverkningar som anknyter till studier, negativa hälsoeffekter, emotionella skadeverkningar och i övriga skadeverkningar som till exempel kriminell verksamhet eller försummelse av skötseln av barn. Skadeverkningarna av penningspel kan vara lindriga eller allvarliga och kort- eller långvariga, och de berör förutom spelaren även hand eller hennes närstående och samhället i större utsträckning. Skadeverkningarna av penningspel gäller inte endast de som spelar ofta eller mycket, utan även de som spelar mera sällan kan påverkas negativt av penningspelandet.  

För största delen av spelarna får penningspelandet inga skadeverkningar. Då är det fråga om ett spelande som är under kontroll. Med problemspelande avses en situation där penningspelandet är överdrivet med tanke på användningen av antingen pengar eller tid, och att det klart orsakar skadeverkningar även om det ännu inte uppfyller kriterierna för penningspelberoende. I kategoriseringen av beroenden hör spelberoendet till de funktionella beroendena. Vid de funktionella beroendena upplever människan en stark vilja eller ett tvångsmässigt behov att göra något, till exempel spela. Riskspelandet kan däremot placeras in mellan det kontrollerade spelandet och problemspelandet. Då är spelandet ofta omfattande när det gäller pengar eller tid, men det har inte ännu uppkommit några tydliga problem. Det är dock svårt att sätta klara gränser mellan kontrollerat spelande, riskspelande, problemspelande och spelberoende. För att minska skadeverkningarna av penningspel och för att bekämpa dem på befolkningsnivå krävs det åtgärder som även påverkar den grupp av spelare som spelar kontrollerat eller som hör till riskspelarna.  

Enligt en befolkningsundersökning som genomfördes 2015 hade 3,3 procent av 15-74-åringarna problem med penningspel och 15 procent låg inom risknivån Problemet med penningspel var 1,8 procentenheter högre hos männen än hos kvinnorna. Problemet var vanligast i åldrarna 18-24 år (6 procent), men stort även i åldrarna 25-34 år (3,7 procent). Omfattningen av penningspelproblemet i åldrarna 15-74 år var år 2015 nästan på samma nivå som i den föregående befolkningsundersökningen från 2011. Under samma tidsperiod ökade penningspelproblemen hos kvinnor. Även kvinnors riskspelande ökade under åren 2011-2015. Förekomsten av penningspelproblem hos minderåriga (15–17-åringar) har minskat. År 2007 uppgick den till 10,7 % och år 2015 till 1,1 %.Från och med 2011 har det i befolkningsundersökningen om finländarnas penningspelande frågats om någon närstående har haft problem med penningspelande. År 2015 hade nästan var femte någon närstående med sådana problem. Det vanligaste var att den som svarade oroade sig över en närståendes välbefinnande och hälsa, men de hade även själva stress, ångest, skuldkänslor, depression och problem i parförhållandet eller andra problem med människorelationer.  

Penningspelandet orsakar skador också på en samhällelig nivå. De samhälleliga skadeverkningarna av penningspelandet gäller särskilt hälsa och välbefinnande, sociala relationer, ekonomi, arbete och studier. De olika skadeverkningarna för den fysiska, mentala och sociala hälsan orsakar samhället kostnader för social- och hälsovård. Skadeverkningarna för hälsan och välbefinnandet är en direkt följd av problemspelandet och andra problem som detta för med sig, till exempel hypertoni, sömnlöshet, depression och andra mentala störningar, missbruksproblem, användning av tobaksprodukter och försummelse av vård och medicinering. De allvarligaste verkningarna för hälsan är de som gäller individen, nämligen försöken att skada sig själv och självmordsförsöken. De sociala skadeverkningarna av problemspelande kan bestå av olika problem i parförhållandet och familjen, våld i familjen inklusive kränkande behandling av barn samt social isolering, bostadslöshet och utslagning hos problemspelarna.  

På samhällsnivå kan penningspelandet även orsaka sådana ekonomiska skador och kostnader som inte har att göra med hälsa och välbefinnande. Penningspelarnas skuldsättning och de övriga ekonomiska problemen kan medföra behov att använda sociala tjänster och att få ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning. Skuldsättning och inkomstförlust kan även utgöra ett hot om bostadslöshet. Förebyggandet och bekämpningen av skadeverkningarna av penningspel samt upplysningen om penningspelandet orsakar dessutom kostnader på lokal, regional och riksomfattande nivå. Penningspelandet har också betydande konsekvenser för inkomstöverföringen, eftersom de som har låga inkomster i motsats till höginkomsttagarna använder en större del av sina inkomster för penningspelande. Enligt intervjubaserade undersökningar kommer nästan en tredjedel av Finlands penningspelintäkter från arbetslösa, pensionärer eller permitterade.  

De skadeverkningar som hänför sig till arbetsliv och studier är kopplade till arbetsförmågan, produktiviteten, arbetslösheten, utbildandet av arbetskraften och till studieförmågan och studieprestationerna. Det finns en risk för att en person som har spelproblem inte går till arbetet eller försummar sina arbetsuppgifter för att personen inte har sitt penningspelande under kontroll. I fråga om studierna kan problemspelandets konsekvenser visa sig som en okontrollerad tidsanvändning och ekonomiska problem.  

De samhälleliga skadeverkningarna kan även ses inom det rättsliga systemet i form av egendoms- och våldsbrott i samband med penningspelande, kostnader som kriminaliteten orsakar för offer eller objekt eller kostnader som hänför sig till polisarbete, rättegångar och avtjänande av straff.  

Penningautomatspelandets samband med problemspelandet och minderårigas spelande 

Forskningsresultaten i fråga om penningautomatspelandets samband med penningspelandets skadeverkningar är obestridliga. Samtidigt som penningautomaterna orsakar problemspelande lockar de också till sig personer som redan har ett beroendebeteende. Den stora risken för skadeverkningar av penningautomater beror på spelets särdrag, särskilt spelets takt, spelomgångarnas frekvens och på belöningen. Utvecklingen av penningautomaterna tyder också på att spelen har egenskaper och element som ytterligare ökar risken för skadeverkningar och som gör dem snabbare samt mera belönande, underhållande och interaktiva.  

Av de enskilda spelslag som orsakar problem är penningautomatspelandet den mest betydande i Finland. Penningautomatspelandet orsakar allt oftare problem även då spelandet sker på webben. Spelandet på utplacerade penningautomater är dock fortfarande den klart vanligaste enskilda spelformen bakom spelproblemet då man till exempel granskar statistiken från den Peluuri-service som tillhandahåller stöd-, handlednings- och rådgivningstjänster vid problem med penningspel. De skadeverkningar som penningautomater har ses även i samband med andra tjänster som erbjuder hjälp vid problem med penningspel. De kunder inom Spelklinikens öppenvård som spelar upplever att spelandet på penningspel oftast är mera problematisk än spelandet på andra spel. Informations- och stödpunkten Tiltti har ända sedan 2017 samlat uppgifter om spelkanal och spelform i samband med första besöket. I 70 procent av fallen svarade kunderna att spelande på automater och med lotter och nummerlotterier låg bakom spelproblemen. Även enligt en enkät som Veikkaus Ab har genomfört (Taloustutkimus 4/2018) är penningautomatspelandet den största orsaken till problemen.  

Ett centralt problem med det system i Finland som bygger på utplacerade penningautomater är med tanke på spelproblemen att denna spelform som medför en hög risk för skadeverkningar är lätt tillgänglig. Det finns forskningsresultat av effekterna av begränsningar av tillgängligheten till penningspel. De tillförlitligaste forskningsresultaten kommer från Norge där slopandet av penningautomaterna år 2007 föranledde en statistiskt betydande minskning av problemen med penningspel. Den norska undersökningen visade att de som hade spelat på fysiska penningautomater deltog avsevärt mindre i de andra penningspelformerna efter det att penningautomaterna hade tagits bort. Dessutom minskade spelfrekvensen i de olika penningspelen avsevärt. Enligt undersökningen ersattes inte heller spelandet på penningautomaterna av någon annan spelform.  

Ungdoms- och befolkningsundersökningar visar att minderårigas penningspelande har minskat avsevärt efter det att åldersgränsen för penningspel har höjts till 18 år. Denna minskning avtog dock mellan åren 2015 och 2017. Av penningspelen är det främst penningautomaterna som varit populära bland ungdomarna. Enligt den undersökning om hälsovanor bland unga som gjordes 2017 hade var tionde av alla 12 åriga pojkar och cirka var femte av alla 14 åriga pojkar spelat på en penningautomat under de sex månader som föregick undersökningen. Resultaten tyder på att det finns brister i övervakningen av åldersgränsen. Bristerna i övervakningen av åldersgränsen har även uppdagats genom kontrollköpsmetoden. Resultaten av de kontrollköp som genomförts i flera kommuner av aktörer inom det förebyggande rusmedelsarbetet visar att övervakningen av åldersgränsen är klart sämre i fråga om penningautomatspelandet än de övriga produkter som övervakas avseende åldersgränsen, dvs. försäljningen av alkohol och tobaksprodukter.  

1.3.2  1.3.2 Övriga lotterier

Lotterierna är en betydande metod för medelsanskaffning för de som bedriver frivilligverksamhet och för andra allmännyttiga samfund. Med tanke på medelsanskaffningen kan de maximitider för tillstånd som det föreskrivs om i lotterilagen vara problematiska eftersom medelsanskaffningen i allmänhet sker under en längre tid eller kontinuerligt, vilket innebär att till exempel den tillståndsperiod på sex månader som gäller varulotterierna kan utgöra ett hinder för långsiktig verksamhet. Många av de organisationer som anordnar varulotterier har haft flera tillstånd efter varandra. Till exempel för de som deltar i lotterier är det å andra sidan inte ändamålsenligt att förlänga tillståndsperioden avsevärt eftersom deltagarna är tvungna att vänta länge på informationen om vinnarna och vinnarna är tvungna att vänta länge på vinsterna om lottningen sker först efter försäljningen av lotterna.  

Gränsen i euro för det totala försäljningspriset på de mindre lotterierna har inte höjts efter det att lagen trädde i kraft 2002. Med beaktande av den allmänna prisutvecklingen och förändringen i penningvärdet behöver gränsen i euro justeras så att den inte medför onödiga begränsningar för den medelsanskaffning som sker i form av mindre lotterier. Man har ansett att det för att luckra upp tillståndsförfarandet och minska den administrativa bördan för de sökande även behövs andra åtgärder än en förlängning av tillståndsperioderna. Under de senaste åren har till exempel flera av polisens tillståndsförfaranden digitaliserats eller gjorts flexiblare på andra sätt. Tillsvidare är elektronisk ansökan dock inte möjligt inom de tillståndsförfaranden som gäller lotterierna.  

3.1.1  3.1.1 Penningspel

Konsekvenser för den offentliga ekonomin 

Propositionen förutsätter inga tilläggsanslag.  

Syftet med propositionen är att effektivisera förebyggandet och minskandet av de sociala, ekonomiska och hälsomässiga skadeverkningar som penningspelandet ger upphov till. Man vet att de effektiva åtgärderna för förebyggande av skadeverkningar i allmänhet får konsekvenser för spelverksamhetens intäkter. Ibruktagandet av obligatorisk identifiering i penningautomater inverkar på avkastningen av penningspelsverksamheten och på beloppet av den lotteriskatt som betalas för verksamheten, eftersom den föreslagna ändringen bedöms minska spelandet på automater på det sätt som beskrivs nedan. I propositionen föreslås det att bestämmelsen om obligatorisk identifiering ska träda i kraft den 1 januari 2022. Syftet med den föreslagna tiden för ikraftträdandet är att övergången till identifierat penningautomatspelande ska kunna ske på ett kontrollerat sätt.  

Propositionen inverkar på de statliga finanserna. Konsekvenserna för de statliga finanserna hänför sig till propositionens effekter på Veikkaus Ab:s avkastning och på den lotteriskatt som Veikkaus Ab betalar. Propositionen har en minskande effekt på avkastningen av penningspel, men som en följd av att skadeverkningarna av penningspel minskar får propositionen å andra sidan också en minskande effekt på kostnaderna på det sätt som beskrivs nedan. Konsekvenserna är både kortsiktiga och långsiktiga.  

Avkastningen av penningspel används för allmännyttiga ändamål. Enligt 17 § i lotterilagen används 53 procent av Veikkaus Ab:s avkastning för att främja idrott och fysisk fostran, vetenskap, konst samt ungdomsarbete, 43 procent för att främja hälsa och social välfärd och fyra procent för att främja hästuppfödning och idrott. Undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet beslutar om beviljandet av understöd inom sina egna ansvarsområden. Den avkastning som Veikkaus Ab:s penningspelsverksamhet ger är av stor samhällelig betydelse. Att använda avkastningen för allmännyttiga ändamål är dock ingen grund för att upprätthålla ett system med ensamrätt, utan detta kan enligt Europeiska unionens domstols rättspraxis endast vara en accessorisk positiv konsekvens av den restriktiva politik som förs.  

Enligt 18 § i lotterilagen tas i statsbudgeten varje år in anslag som uppskattas motsvara Veikkaus Ab:s vinst under räkenskapsperioden i fråga och de medel som återgår för ny utdelning. År 2017 var Veikkaus Ab:s omsättning cirka 3 230,9 miljoner euro. Speltäckningen, som räknas ut genom att minska omsättningen med spelarnas vinster, var cirka 1 777,8 miljoner euro. År 2017 var Veikkaus Ab:s vinst cirka 1 021,3 miljoner euro. Veikkaus Ab intäktsförde som avkastning till staten vinsten under räkenskapsperioden minskad med vissa poster som påverkade intäktsföringen och som hänförde sig till sammanslagningen av penningspelssammanslutningarna. Dessa poster uppgick till cirka 6,6 miljoner euro, dvs. sammanlagt cirka 1 014,6 miljoner euro. Till undervisnings- och kulturministeriet intäktsförde Veikkaus Ab cirka 537,8 miljoner euro, till social- och hälsovårdsministeriet cirka 436,3 miljoner euro och till jord- och skogsbruksministeriet cirka 40,6 miljoner euro. Utöver detta betalade Veikkaus Ab år 2017 till staten lotteriskatt för cirka 212,8 miljoner euro och inkomstminskande och kostnadspåverkande mervärdesskatt för cirka 46,3 miljoner euro. Lotteriskatten är enligt 4 § i lotteriskattelagen (552/1992) 12 procent av den avkastning som enligt lotteriskattelagen avser skillnaden mellan penninginsatsernas sammanlagda belopp och de vinster som utbetalts till spelarna, s.k. speltäckning.  

Penningautomatspelens speltäckning var cirka 821,8 miljoner euro år 2017. Siffran innefattar både fysiska penningautomater, dvs. de som är placerade på spelplatser, i särskilda spelsalar och i kasinon, och de elektroniska penningautomatspelen. Speltäckningen av de penningautomater som var placerade på spelplatser var 591 miljoner euro och speltäckningen av penningautomaterna i spelsalarna 113 miljoner euro. Speltäckningen av penningautomaterna i kasinon var 19 miljoner euro och speltäckningen av de elektroniskt förmedlade penningautomatspelen 99 miljoner euro. De fysiska penningautomaternas andel av speltäckningen av samtliga penningautomater var 87,9 procent. Samtliga penningautomatspels andel av Veikkaus Ab:s omsättning år 2017 var 25,4 procent och andelen av samtliga penningspels speltäckning 46,2 procent. De fysiska penningautomaternas andel av den totala omsättningen år 2017 var 22,4 procent och andelen av samtliga penningspels speltäckning 40,6 procent.  

Ibruktagandet av obligatoriska konsumtionsgränser för det identifierade penningautomatspelandet samt av övriga element som stöder ansvarsfullt spelande kan i enlighet med målen för propositionen bedömas minska det problemspelande som har ekonomiska skadeverkningar. Effekterna beror såväl på begränsningarnas innehåll som på deras nivå. Det finns forskningsresultat som visar att obligatoriska begränsningar är effektivare än frivilliga element när det gäller att förebygga skadeverkningar. De effektivaste verktygen för att begränsa spelandet och därmed förebygga skadeverkningar av penningautomatspelande på spelplatser kan för närvarande anses vara möjligheten till spelförbud, de obligatoriska förlustgränser och gränser för överföring av pengar som spelaren själv sätter samt de övre gränser och tillräckligt långa fördröjningar vid höjning av gränser som myndigheten fastställer. Även i det spelande som sker elektroniskt via spelkonton utgör dessa för närvarande kärnan i den helhet som begränsar spelandet. Bestämmelserna om de begränsningar som ska tillämpas ska utfärdas genom förordning av inrikesministeriet senast i samband med att bestämmelsen om det identifierade penningautomatspelandet träder i kraft i enlighet med förslaget från ingången av 2022. Redan innan bestämmelsen om obligatorisk identifiering träder i kraft kan det genom en förordning vid behov fastställas begränsningar för de penningautomater på vilka det spelas identifierat på det sätt som avses i 14 c § och vilka Veikkaus Ab tillhandahåller före bestämmelsens ikraftträdande. Begränsningarna kan tas i bruk stegvis och genom uppföljningen av deras konsekvenser kan behovet att ändra eller utöka begränsningarna bedömas.  

Övergången till obligatorisk identifiering vid penningautomatspelande bedöms även få konsekvenser för spelbeteendet hos vissa av de spelare som spelar sporadiskt på penningautomater, vilket inverkar på avkastningen av penningspel. I detaljmotiveringen nedan ges en närmare beskrivning av de eventuella tekniska metoderna för genomförandet av identifieringen i penningautomaterna. Genom att se till att identifieringsförfarandet är tillräckligt enkelt för spelarna kan man inverka på spelbeteendet hos de sporadiska spelare som spelar riskfritt och som skulle kunna minska penningautomatspelandet eller helt och hållet sluta spela om identifieringsförfarandet skulle vara besvärligt.  

Inrikesministeriet har utfärdat en förordning med bestämmelser om begränsningar av det penningspelande som sker på webben via spelkonton. Förordningen innehåller många element som stöder ansvarsfullt spelande, som t.ex. en obligatorisk konsumtionsgräns för vissa spel som innebär en särskild risk för spelproblem, regler om gränser för penningöverföring och konsumtion som sätts av spelaren själv samt möjligheten att belägga sig själv med spelförbud för en viss spelgrupp eller spelprodukt. Konsekvenserna för Veikkaus Ab:s avkastning beror bland annat på hurdana begränsningar som fastställs för penningautomatspelandet. Enligt Veikkaus Ab:s uppskattning skulle avkastningen av penningspel minska med cirka 53 miljoner euro år 2022, om det för det identifierade penningautomatspelande som sker på spelplatser tas i bruk endast påminnelsen om speltiden, panikknappen som hindrar allt spelande för ett dygn samt spelarens möjlighet att belägga sig själv med spelförbud av de element i fråga om ansvarsfullhet som är tillgängliga vid spelande på spelkonton. Effekten på minskningen av lotteriskatten blir då cirka 11 miljoner euro. 

Enligt Veikkaus Ab:s uppskattning minskar avkastningen av penningspel år 2022 med cirka 76 miljoner euro, om man i det identifierade penningautomatspelandet på spelplatserna tar i bruk påminnelser om speltiden, panikknappar, spelarens möjlighet att belägga sig själv med spelförbud, gränser för överföring av pengar som spelaren själv sätter samt en särskild förlustgräns på 2 000 euro i penningautomaterna på spelplatser. Lotteriskatten skulle då minska med cirka 16 miljoner euro. Om samtliga begränsningar av spelande via spelkonton tas i bruk även för spelande på penningautomaterna på spelplatserna genast i samband med ikraftträdandet av bestämmelsen om obligatorisk identifiering, skulle det enligt Veikkaus Ab:s uppskattning även minska avkastningen av penningspel med högst cirka 145 miljoner euro år 2022. Den minskande effekten på intäkterna av lotteriskatten omfattar cirka 30 miljoner euro.  

De uppskattningar av Veikkaus Ab som presenteras ovan baserar sig på sådan identifiering där det räcker att använda Veikkaus Ab:s kundkort utan någon extra identifieringsfunktion. Enligt Veikkaus Ab: bedömning blir konsekvenserna för avkastningen av penningspel och för lotteriskatten större om identifieringen kräver en särskild kod såsom till exempel en PIN-kod som är kopplad till kortet. I detta fall skulle ibruktagandet av den extra koden, tidspåminnelsen, panikknappen och möjligheten att belägga spelförbud minska avkastningen med cirka 78 miljoner euro år 2022 enligt Veikkaus Ab:s uppskattning. Lotteriskatten skulle i så fall minska med cirka 16 miljoner euro. Enligt Veikkaus Ab skulle avkastningen av penningspel på motsvarande sätt minska med cirka 101 miljoner euro om man utöver den extra koden och de ovannämnda begränsningarna skulle ta i bruk den gräns för överföring av pengar till spelkontot som spelaren själv sätter samt förlustgränsen i penningautomaterna. Avkastningen av lotteriskatten skulle då minska med cirka 21 miljoner euro. Om den extra koden och alla de begränsningar som för närvarande gäller spelande via spelkonto tas i bruk skulle det enligt Veikkaus Ab minska avkastningen av penningspel år 2022 med högst cirka 170 miljoner euro. Avkastningen av lotteriskatten skulle då minska med cirka 36 miljoner euro.  

Begränsningarnas konsekvenser för spelavkastningen och minskningen av lotteriskatten blir enligt Veikkaus Ab:s uppskattning mindre om det identifierade spelandet kan främjas med framgång genom begränsade spelförmåner och andra incitament för det identifierade spelandet redan innan bestämmelsen träder i kraft. Enligt de riktlinjer som det finanspolitiska ministerutskottet lade upp i maj 2018 kan man inom ramen för Veikkaus Ab:s program för förmånskunder belöna och således uppmuntra övergången till identifieringen redan före ikraftträdandet, men åtgärderna är proportionella i förhållande till syftena med systemet med ensamrätt. När det gäller detta föreslås det dock inga ändringar i bestämmelserna om anordnandet av penningspel eller om den tillåtna marknadsföringen av penningspel.  

Om det identifierade spelandet kan främjas på ovannämnda sätt och om den obligatoriska identifieringen kan göras utan någon extra kod, har Veikkaus Ab bedömt att bolagets avkastning minskar med cirka 17 miljoner euro år 2022 ifall man av de tillgängliga begränsningarna skulle ta i bruk tidspåminnelsen, panikknappen och möjligheten att belägga förbud. Lotteriskatten skulle i så fall minska med cirka 3,6 miljoner euro. Om man utöver de ovannämnda begränsningarna även tar i bruk gränsen för överföring av pengar och en särskilt förlustgräns för penningautomater, skulle avkastningen enligt Veikkaus Ab:s bedömning minska med cirka 40 miljoner euro och lotteriskatten med cirka 8,5 miljoner euro. Om samtliga begränsningar för spelande via spelkonton tas i bruk, skulle avkastningen enligt Veikkaus Ab minska med cirka 109 miljoner euro och lotteriskatten med cirka 23 miljoner euro.  

Vidare har Veikkaus Ab bedömt att bolagets avkastning år 2022 minskar med cirka 48 miljoner euro om det identifierade spelandet kan främjas genom ovannämnda metoder och om den obligatoriska identifieringen förutsätter extra koder samt om man av begränsningarna tar i bruk tidspåminnelsen, panikknappen och möjligheten att belägga förbud. Lotteriskatten skulle i så fall minska med cirka 10 miljoner euro. Enligt Veikkaus Ab minskar avkastningen med cirka 71 miljoner euro och lotteriskatten med cirka 15 miljoner euro om man utöver de ovannämnda begränsningarna tar i bruk gränsen för överföring av pengar och den separata förlustgränsen i penningautomater. Ifall samtliga begränsningar gällande spelande på spelkonto tas i bruk bedömer Veikkaus Ab att avkastningen minskar med cirka 139 miljoner euro och lotteriskatten med cirka 29 miljoner euro.  

Tabell 1. Sammandrag av Veikkaus Ab:s uppskattningar av de ekonomiska konsekvenserna av den obligatoriska identifieringen och begränsningarna av penningautomatspelandet 

När konsekvenserna för den totala avkastningen av penningspel bedöms ska man utöver begränsningarna i samband med den obligatoriska identifieringen och penningautomatspelandet även beakta många andra faktorer som inverkar på den totala avkastningen av Veikkaus Ab:s penningspelsverksamhet, som till exempel förändringarna i de andra penningspelens omsättning.  

Konsekvenser för kostnaderna för skadeverkningarna av penningspel  

Även om minskningen i spelandet får en direkt effekt på avkastningen och på skatteintäkterna minskar åtgärden dock de ekonomiska kostnaderna. Eftersom skadeverkningarna minskar kommer även de ekonomiska kostnaderna för dessa att minska. Med beaktande av spelproblemens omfattning uppgår Finlands totala kostnader för skadeverkningarna sannolikt till hundratals miljoner euro.  

Skadeverkningarna av penningspel orsakar samhället både direkta och indirekta kostnader. Att bedöma till exempel de direkta kostnaderna för vården är svårt, eftersom uppgifter om skadeverkningar av penningspel tillsvidare antecknas mycket sällan i social- och hälsovårdens servicesystem. En del skadeverkningar är sådana att det är omöjligt att fastställa deras betydelse i pengar. Uppskattningen försvåras också av att spelproblemen anknyter till andra problem och att det därför ofta är svårt att bedöma orsakerna och följderna. I Finland har man inom en undersökning som finansieras av stiftelsen för alkoholforskning börjat klarlägga de för- och nackdelar som penningspelandet är förknippat med, men i det nuvarande servicesystemet kan de kostnader för skadeverkningar som beskriver nuläget eller de finansiella nettoeffekterna av penningspelen inte bedömas noggrant bland annat på grund av att de anteckningar som hänför sig till skadeverkningarna av spel är bristfälliga. De allmänna kalkylerna kan inte heller användas för att bedöma de finansiella nettoeffekterna av sådana förändringar som sker i enskilda spelformer eller av övriga enskilda åtgärder. Antalet internationella analyser som motsvarar denna undersökning är mycket begränsat, bedömningarna är kontextbundna och forskarna är oeniga om hur beräkningarna ska göras. Skadeverkningarna har bedömts genom separata bedömningar av spelberoendet och spelproblemen samt av kostnaderna för skadorna i större utsträckning.  

I delstaten Victoria i Australien har man gjort en omfattande bedömning av kostnaderna för skadeverkningarna. I den bedömdes främst kostnaderna, nettoeffekten av spelverksamhetens nytta och skador som helhet bedömdes inte närmare. Enligt bedömningen uppgick kostnaderna för skadeverkningarna av penningspelande till cirka 4,5 miljarder euro år 2015. I kostnadsberäkningen beaktades ekonomiska förluster, vårdkostnader, skador på personligt plan och för familjen, kostnader för laglighetsövervakning och rättsväsendet samt kostnader orsakade av minskad produktivitet. De kostnader som de allvarliga spelproblemen och spelberoendet orsakade uppgick till uppskattningsvis 1,5 miljarder euro. Victoria motsvarar Finland till folkmängden. Beloppet i pengar som förloras i penningspel är större i Victoria än i Finland (cirka 3,7 miljarder euro i Victoria och cirka 1,8 miljarder euro i Finland).  

Enligt en bedömning som utfördes i Sverige av penningspelbolaget Svenska Spel år 2009 uppgår de årliga samhällskostnaderna per problemspelare till minst 1 700–3 250 euro, och de totala kostnaderna till minst 240–460 miljoner euro per år. I en bedömning som gjordes i USA beräknades kostnaderna separat för problemspelare och spelberoende: de årliga kostnaderna för en problemspelare uppgick till uppskattningsvis 600 euro och kostnaderna för en person med allvarligaste formen av spelproblem till cirka 1 000 euro. Dessa bedömningar är inte jämförbara, eftersom kostnaderna för skadeverkningarna av spelandet har bedömts med olika metoder. Man bedömde de totala kostnader som skadeverkningarna av penningspelandet har medfört samhället, och bedömningarna kan inte användas som grund vid bedömning av enskilda penningspel, till exempel hur regleringen av penningautomater inverkar på kostnaderna för skadeverkningarna i Finland.  

En obligatorisk identifiering får förutom för det sporadiska spelandet konsekvenser även för det spelande som utgör den ytterlighet på skadeverkningsskalan som innebär allvarliga skador och som också orsakar de största kostnaderna per spelare. Således får ändringen sannolikt en betydande minskande effekt på kostnaderna för skadeverkningarna. På basis av detta är det dock inte möjligt att bedöma konsekvenserna i eurobelopp.  

Konsekvenser för verksamheten i allmännyttiga samfund och inom tredje sektorn.  

Propositionen får konsekvenser för verksamheten i allmännyttiga samfund och inom tredje sektorn i och med att Veikkaus Ab:s avkastning och de bidrag som beviljas av avkastningen minskar. År 2017 redovisade Veikkaus Ab sammanlagt cirka 1 014,6 miljoner euro till staten i form av avkastning av penningspelsverksamhet. Om man vid bedömningen använder den nivå som avkastningen av penningspel var år 2017 och Veikkaus Ab:s ovannämnda bedömningar som de faktorer som minskar avkastningen, kommer beloppet av bidragen att minska med uppskattningsvis cirka 2-17 procent år 2022. Enligt detta beror propositionens minskande effekt på avkastningen till exempel på hur identifieringsförfarandet genomförs, vilka begränsningar som tas i bruk och med vilka eventuella spelförmåner det identifierade spelandet kan främjas. Den årliga sammanlagda nivån på avkastningen av penningspel samt den allmänna utvecklingen påverkas dock dessutom av många andra faktorer som till exempel förändringarna i omsättningen av Veikkaus Ab:s övriga penningspelprodukter. Därför är det inte möjligt att göra en exakt bedömning av hur mycket de bidrag som beviljas av undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet skulle minska.  

Många av de organisationer som får bidrag anser till exempel att nedskärningar i den service-, hobby-, frivillig- och intressebevakningsverksamhet som organisationerna producerar skulle få betydande samhälleliga konsekvenser på både kort och lång sikt och att de för de enskilda organisationerna till och med kan betyda att hela verksamheten läggs ned. Dessutom skulle nedskärningarna i bidragen i hög grad minska volymen av den allmännyttiga verksamheten och således även märkbart minska de samhälleliga nettofördelarna av reformen. Å andra sidan bör det beaktas att syftet med propositionen är att effektivisera minskandet av de problem som penningspelandet orsakar och att minskningen av skadeverkningarna i viss mån har en minskande effekt på behoven av stöd när det gäller organisationernas verksamhet. Finansieringen av den allmännyttiga verksamheten är dock inte och ska inte vara en grund för att upprätthålla systemet med ensamrätt, utan avkastningen av penningspelsverksamheten ska endast vara en accessorisk positiv konsekvens av detta system. Enligt Finlands penningspelspolitiska mål och syftena med lotterilagen behövs den föreslagna regleringen för att effektivisera förebyggandet och minskandet av skadeverkningarna av penningspelande.  

Konsekvenser för företagen 

Propositionen får konsekvenser för de företag som fungerar som Veikkaus Ab:s ombud. Ändringarna i fråga om det penningautomatspelande som sker på spelplatser påverkar spelplatsernas ombudsmannaarvoden eftersom storleken på arvodet är bundet till penningautomatens avkastning enligt Veikkaus Ab:s avtal om placering av automater. Ombudsmannaarvodet är 17 procent av avkastningen av penningautomaterna efter att lotteriskatten avdragits. År 2017 betalade Veikkaus Ab sammanlagt 87,8 miljoner euro i ombudsmannaarvoden för penningautomater placerade på spelplatser. Således får propositionen en minskande effekt på omsättningen för de enskilda spelplatser där spelandet på deras penningautomater minskar. På basis av detta beror propositionens minskande effekt på ombudsmannaarvodena dock till exempel på hur identifieringsförfarandet genomförs, vilka begränsningar som tas i bruk och med vilka eventuella spelförmåner det identifierade spelandet kan främjas. 

Om utbetalningarna till placeringsplatserna minskar kan det enligt de organisationer som representerar Veikkaus Ab:s partnerföretag leda till att affärsverksamhetens lönsamhet minskar, att företagen bli tvungna att skära ned personalutgifterna och eventuellt till och med säga upp anställda eller lägga ned verksamheten. Detta kan dessutom påverka sysselsättningen och den regionala tillgången till tjänster till exempel vad gäller de tjänster som postombuden tillhandahåller. Även övergången till den obligatoriska identifieringen påverkar företagen till den del detta förutsätter att de måste anvisa spelarna om det nya spelsättet. Enligt organisationerna innebär detta en administrativ arbetsbörda för företagen. Syftet med propositionen är dock att förebygga och minska skadeverkningarna av penningspelande, och detta har onekligen även ekonomiska konsekvenser. Upprätthållandet av systemet med ensamrätt kan inte grunda sig på den avkastning som det ger.  

Ibruktagandet av den obligatoriska identifieringen förutsätter av Veikkaus Ab bland annat många ändringar i informationssystem och andra system samt nya spelterminaler och kommunikationsförbindelser för dessa. Veikkaus Ab beräknar att kostnaderna för dessa tekniska åtgärder och andra åtgärder som förutsätts för att ta i bruk den obligatoriska identifieringen i spelandet blir sammanlagt högst cirka 70 miljoner euro.  

3.1.2  3.1.2 Övriga lotterier

De ändringar som föreslås i fråga om varulotteri, bingospel och varuvinstautomater samt vissa andra spelautomater och spelanordningar kan genomföras inom ramen för den gällande budgeten och finansieringsramen.  

Propositionen förutsätter ändringar i polisens ärendehanteringssystem Rabita. Omfattningen av ändringsbehoven eller de kostnader som ändringarna orsakar är omöjligt att noggrant bedöma på förhand innan dessa har fastställts exaktare. Enligt en preliminär bedömning kan kostnaderna uppskattas till högst cirka 10 000 euro.  

Ändringarna inverkar på antalet ärenden som behandlas hos Polisstyrelsen och polisinrättningarna. Det är omöjligt att i förväg göra en exakt bedömning av antalet tillstånd som i fortsättningen kommer att sökas efter att de föreslagna ändringarna har genomförts. Att tillståndsperioden blir längre kan bedömas uppmuntra även sådana instanser som inte tidigare har anordnat lotteri att ansöka om tillstånd. Å andra sidan har antalet ansökningar om tillstånd förändrats relativt lite från år till år. I fortsättningen bedöms antalet tillstånd som söks bli lägre än för närvarande, förutsatt att antalet nya sökande inte ökar avsevärt. Dessutom kan höjningen av gränsen i euro vid mindre lotterier i viss mån minska antalet ansökningar om tillstånd till varulotteri eftersom behovet av finansiering i vissa situationer kan tillgodoses genom att anordna ett mindre lotteri i stället för ett varulotteri som kräver tillstånd. Det går inte att få uppgifter om antalet mindre lotterier, eftersom de inte kommer till myndigheternas kännedom. Då antalet beviljade tillstånd minskar kommer även inkomsterna från producerandet av prestationerna att minska. Med beaktande av att dessa tillstånd är relativt få till antalet inom polisens tillståndsförvaltning bedöms propositionen dock inte få betydande ekonomiska konsekvenser för Polisstyrelsen eller polisinrättningarna.  

De ändringsförslag som gäller tillståndsperiodernas längd och gränsen i euro för mindre lotterier bedöms inte få betydande konsekvenser för de avgifter som tas ut för behandlingen av tillståndsansökningar, eftersom det inte föreslås någon ändring av förutsättningarna för beviljande av tillstånd eller av själva tillståndsförfarandet. Å andra sidan förutsätter de föreslagna bestämmelserna några mindre ändringar i informationssystemen, vilka höjer avgiftsbeloppen. Avgifterna baserar sig på lagen om grunderna för avgifter till staten, enligt vilken avgiften för en prestation ska motsvara beloppet av de genomsnittliga totala kostnaderna för prestationen. Storleken på avgifterna kan inte bedömas noggrannare i detta skede. Efter lagens ikraftträdande ska prestationsavgifterna ses över årligen i vanlig ordning i samband med beredningen av inrikesministeriets förordning om polisens avgiftsbelagda prestationer.  

Ändringarna får positiva konsekvenser för ekonomin när det gäller den som söker tillstånd i sådana situationer där samma instans upprepade gånger söker tillstånd för anordnande av lotteri. Då tas avgiften för ansökan ut mera sällan än i nuläget eftersom tillståndsperioderna blir längre. 

3.3.1  3.3.1 Penningspel

Som en del av åtgärderna för att förebygga och minska skadeverkningar av penningspel kommer den obligatoriska identifieringen av spelare att märkbart effektivisera hanteringen av riskspelandet då när detta kopplas till de mekanismer som kontrollerar spelandet. Detta kommer att minska skadeverkningarna av penningautomatspelandet och minderårigas spelande. Det identifierade spelandet möjliggör också uppföljning av spelarnas spelbeteende och spelkonsumtionen. Uppgifterna om spelandet kan användas vid myndigheternas bedömning av skadeverkningarna och i större utsträckning i den verksamhet som syftar till att förebygga och minska dessa skadeverkningar. Tillsvidare finns endast lite forskningsresultat om obligatorisk identifiering, eftersom metoden inte används i stor utsträckning och eftersom ett motsvarande system med utplacerade penningautomater finns inte i andra länder. Vad gäller minderårigas spelande finns det starka bevis för att ett regelbundet penningspelande som börjar i tidiga ungdomen är en riskfaktor för spelproblem senare i livet.  

Avsikten är att bestämmelserna om begränsningarna gällande det identifierade penningautomatspelandet, som t.ex. obligatoriska förlustgränser och förlustgränser som spelaren själv sätter upp för sitt spelande samt andra element som stöder ansvarsfullt spelande, ska utfärdas genom förordning av inrikesministeriet senast i samband med ikraftträdandet av bestämmelsen om identifierat penningspelande. Redan innan bestämmelsen om obligatorisk identifiering träder i kraft kan det vid behov fastställas begränsningar för de penningautomater på vilka det spelas identifierat och vilka Veikkaus Ab tillhandahåller före bestämmelsens ikraftträdande. Motsvarande bestämmelser har utfärdats genom förordning av inrikesministeriet vad gäller sådant spelande som sker identifierat via spelkonton. Bestämmelserna har tillämpats sedan december 2017 och deras konsekvenser för förebyggandet och minskandet av spelproblem följs för närvarande upp av social- och hälsovårdsministeriet. Avsikten är att inleda en likadan uppföljning även av konsekvenserna av begränsningarna för det identifierade penningautomatspelandet. På basis av uppföljningen kan behovet att ändra begränsningarna eller att utöka dem bedömas i syfte att effektivisera förebyggandet av skadeverkningar.  

De förebyggande åtgärderna påverkas sannolikt inte direkt, men på lång sikt kan konsekvenserna för hälsan och det sociala välbefinnandet vara betydande. Forskningarna visar att 3,3 procent av befolkningen har problem med penningspel. Om detta omvandlas till personantal motsvarar andelen dryga 124 000 personer. Eftersom det enligt forskningarna är penningautomatspelandet som orsakar den största delen av spelproblemen på befolkningsnivå i Finland, kan identifierat penningautomatspelande och de begränsningar i samband med detta som minskar riskspelande minska antalet risk- och problemspelare mycket, och på det hela taget även minska skadeverkningarna av penningspel. På grund av att penningautomaterna är utplacerade på många olika ställen är de en synlig del av människornas vardagliga miljö till exempel i matbutikerna och kioskerna. Detta finländska särdrag har påverkat hur de människor som kämpar med ett spelberoende klarar sig i vardagen. De verktyg för hantering av spelande som kan kopplas till den obligatoriska identifieringen kan ge dessa spelare en möjlighet att kontrollera sitt spelbeteende. Således kan man med hjälp av dessa verktyg påverka särskilt problemspelarnas vardag och livskvalitet på ett specifikt och effektivt sätt.  

Vid internationella bedömningar av de ekonomiska och samhälleliga konsekvenserna av penningspelandet har det ut ett jämlikhetsperspektiv konstaterats att nyttan och skadorna av penningspel vanligtvis riktar sig till olika befolkningsgrupper, vilket betyder att penningspelandet kan ha konsekvenser som ökar ojämlikheten i samhället. Konsumtionen av penningspel fördelas i Finland så att 5 procent av spelarna ger hälften av penningspelsavkastningen. En betydande del av penningspelen konsumeras av de spelare vars socioekonomiska ställning är svag. Förutom den speltäckning i form av skatteinkomster som enligt det finländska systemet kommer tillbaka till samhället, utdelas det dessutom vinster från spelverksamheten till många olika befolkningsgrupper och objekt. Besluten om fördelningen av bidragen fattas vid jord- och skogsbruksministeriet, undervisnings- och kulturministeriet och social- och hälsovårdsministeriet. Det finns inga exakta uppgifter om hurdan balanserande effekt fördelningen av bidrag har på skadeverkningarna eller om hur nyttan och skadorna fördelas mellan de olika befolkningsgrupperna.  

Enligt de befolkningsundersökningar som behandlas i avsnittet om bedömningen av nuläget är problemet med penningspel 1,8 procentenheter högre hos männen än hos kvinnorna. Mellan åren 2011 och 2015 stannade spelproblemen på en nivå på cirka 4 procent, men spelproblemen hos kvinnor har ökat från 1,1 procent till 2,4 procent. Under samma period ökade även kvinnors riskspelande. Penningautomatspelandet är vanligare bland män. Spelandet på de utplacerade penningautomaterna är den största enskilda orsaken bakom spelproblemen. För kvinnor är penningautomatspelandet en större del av spelproblemet än för män. Således kan problemspelandet och riskspelandet bland kvinnor relativt sett minska lite mera än bland männen i och med propositionen.  

På grund av den minskande avkastningen av penningspel får propositionen enligt de organisationer som får bidrag från Veikkaus Ab:s avkastning konsekvenser för de allmännyttiga samfundens verksamhet, och på grund av att deras tjänster försvagas påverkar propositionen även ställningen hos de människor som denna verksamhet ska nå.  

De penningautomater som är placerade utanför kasinon och som det kommer att spelas på identifierat på det sätt som föreskrivs i föreslagna 14 c § i lotterilagen ska i fortsättningen omfattas av tillämpningsområdet för penningtvättslagen. Penningtvättslagens tillämpningsområde utvidgas således avsevärt vad gäller penningspelen, vilket kan effektivisera brottsbekämpningen.  

3.3.2  3.3.2 Övriga lotterier

De ändringar som föreslås i fråga om varulotteri, bingospel och varuvinstautomater samt vissa andra spelautomater och spelanordningar förenklar tillståndsförfarandet för både den som söker tillstånd och den som beviljas tillstånd, eftersom tillståndet inte behöver sökas och redovisningen inte avges lika ofta som förut när tillståndsperioden är längre. Dessutom ger höjningen av gränsen i euro för de mindre lotterier som anordnas utan tillstånd en möjlighet att i större utsträckning använda mindre lotterier som metod för medelsanskaffning. I enlighet med regeringsprogrammet minskar ändringarna frivilligverksamhetens administrativa börda. Därför leder propositionen också till att flera instanser än tidigare kan anordna lotterier i fortsättningen. Om propositionen genomförs främjar den möjligheterna för de allmännyttiga samfunden att skaffa medel.  

Med tanke på de som deltar i varulotterier betyder en längre tillståndsperiod i praktiken till exempel att deltagarna måste vänta längre än de gör nu på att få informationen om vinnarna och att vinnarna måste vänta längre på vinsterna, om det är fråga om ett lotteri där lottningen utförs först efter försäljningen av lotterna. Denna ändring bedöms dock inte få betydande konsekvenser för ställningen hos de personer som deltar i lotterierna.  

För brottsbekämpningen får propositionen inga betydande konsekvenser om den genomförs. Antalet brott och förseelser som hänför sig till lotteriverksamhet har varit lågt under de senaste åren. Antalet lotteribrott och lotteriförseelser som anmäldes till polisen år 2012 uppgick sammanlagt till 2, år 2013 till 1, år 2014 till 4, år 2015 till 1 och år 2016 till 1. År 2017 anmäldes det inga lotteribrott eller lotteriförseelser till polisen. Under tiden mellan januari och september 2018 anmäldes det två lotteribrott till polisen. En del av de lotteribrott och lotteriförseelser som polisen fått kännedom om kan även ha en koppling till penningspelsverksamheten. Lotteriverksamheten kommer fortfarande i huvudsak att vara tillståndspliktig, vilket betyder att myndigheterna får kännedom om bland annat de instanser som anordnar lotterier. I regel får myndigheten även en redovisning av lotteriet. De mindre lotterier som inte omfattas av myndighetstillsynen bedöms inte medföra någon stor risk med tanke på brottsbekämpningen med beaktande av att den lilla avkastning som dessa lotterier ger kommer att förbli relativt liten även i fortsättningen och att de som deltar i lotterier där försäljningen av lotter och utdelningen av vinsterna sker vid samma tillfälle kan övervaka att anordnandet av lotteriet sker korrekt.