9.2
Konstaterande av undantagsförhållanden
Enligt 23 § i grundlagen kan det införas sådana tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som är nödvändiga ”om Finland blir utsatt för ett väpnat angrepp eller om det råder andra i lag angivna undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen”. I grundlagen definieras inte begreppet undantagsförhållanden mer ingående än så. Med denna beskrivning av undantagsförhållanden avses väsentligen detsamma som begreppet ”allmänt nödläge” som används i internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Begreppet nödläge enligt konventionerna om mänskliga rättigheter kan innefatta inte bara väpnade angrepp utan också andra slags undantagsförhållanden, under förutsättning att de är så allvarliga att de hotar nationens liv eller existens (RP 60/2010 rd, s. 36; GrUB 9/2010 rd, s. 10).
En central definition av undantagsförhållanden finns i beredskapslagen, även om definitionen där i viss mån är snävare än i 23 § i grundlagen. Konstaterande av att undantagsförhållanden råder förutsätter enligt beredskapslagen att presidenten och statsrådet samverkar. Det är i sig möjligt att lämna en proposition med stöd av 23 § i grundlagen utan att det i enlighet med beredskapslagen konstateras att undantagsförhållanden råder. Huruvida villkoren för undantagsförhållanden uppfylls ska då bedömas i regeringens proposition och därefter i riksdagen som en del av behandlingen av propositionen. I den nu aktuella situationen bedömer regeringen emellertid att konstaterande av undantagsförhållanden enligt motsvarande förfarande som i beredskapslagen är ändamålsenligt och motiverat när statsrådet tillämpar 23 § i grundlagen på lämnandet av en regeringsproposition, utan att detta begränsar riksdagens behörighet och förfaranden. Vid tillämpning av beredskapslagens förfaranden när beslut om undantagsförhållanden fattas, framhävs de olika statsorganens noggranna prövning av situationens allvar på det sätt som avses i statsförfattningens allmänna principer. Vid förfarandet enligt beredskapslagen utövas presidentens roll i beslutsfattandet vid konstaterandet av undantagsförhållanden. Nu då det är fråga om en sådan pandemi enligt beredskapslagen som redan en gång har utgjort grund för konstaterande av undantagsförhållanden, bedömer regeringen att det är motiverat att republikens president deltar i bedömningen även i den aktuella situationen.
Vidare kan uppmärksamhet även fästas vid att det enligt vissa internationella överenskommelser som är bindande för Finland uttryckligen förutsätts att undantagsförhållanden officiellt konstateras, om undantagsförhållandena medför avvikelser från förpliktelserna enligt konventionen. Ett sådant uttryckligt konstaterande av undantagsförhållanden och en anmälan om detta till andra konventionsparter krävs exempelvis enligt artikel 4 i internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (FördrS 8/1976). Även om regeringens aktuella åtgärder, såsom stängningen av kundutrymmena inom restaurangverksamheten, inte innebär sådana avvikelser från förpliktelserna enligt konventionen som ska anmälas till de andra konventionsparterna, kan det av konsekvens- och tydlighetsskäl anses motiverat att statsrådet och republikens president i samråd konstaterar att undantagsförhållanden råder i en ovan avsedd situation där ett lagförslag överlämnas till riksdagen i enlighet med 23 § i grundlagen.
Statsministern har den 24 februari 2021 och därefter diskuterat med republikens president om konstaterandet av undantagsförhållanden. Statsrådet och republikens president konstaterar i samverkan att undantagsförhållanden råder i landet. Avsikten är att omedelbart efter beslutet om konstaterande av undantagsförhållanden med stöd av grundlagens 23 § lämna regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet. I nuläget finns det inget omedelbart behov av att ta i bruk sådana befogenheter enligt avdelning II i beredskapslagen som inskränker på de grundläggande fri- och rättigheterna, men behovet att ta i bruk dessa befogenheter är beroende av epidemins utveckling under den närmaste tiden. Enligt regeringens bedömning kommer man att bli tvungen att ta i bruk befogenheter enligt avdelning II i beredskapslagen. Efter det att undantagsförhållanden har konstaterats är det nödvändigt att börja tillämpa 15 kap. 106 § (förvaltningsmyndigheternas kommunikation under undantagsförhållanden) och 15 kap. 107 § (avgörande av behörighet) i beredskapslagen.
När grundlagens 23 § tillämpas utan att beredskapslagen tas i bruk ska det i lagen i fråga ingå särskilda bestämmelser om de undantagsförhållanden under vilka lagen tillämpas. Avsikten är att en sådan definition ska ingå i regeringspropositionen till riksdagen med förslag till lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet, enligt vilken förplägnadsrörelser med stöd av grundlagens 23 § ska stängas för viss tid och på det sätt som preciseras för olika områden, med undantag för försäljning av mat för avhämtning.
Konstaterandet av undantagsförhållanden är i väsentlig grad förenat med ett nödvändigt behov att ta i bruk grundlagens 23 § eller befogenheter som definieras i beredskapslagen, när myndigheternas ordinarie befogenheter inte räcker till. I de anvisningar som gäller ibruktagande av beredskapslagen är utgångspunkten att det samtidigt som undantagsförhållanden konstateras råda eller strax därefter ska fattas beslut om sådana lagstiftningsåtgärder som undantagsförhållandena möjliggör. Det är således inte möjligt att konstatera undantagsförhållanden utan att det föreligger ett nödvändigt behov av befogenheter för undantagsförhållanden. Det är inte möjligt att konstatera undantagsförhållanden för säkerhets skull, som en signal på situationens allvar eller för att ge mera tyngd åt utfärdade föreskrifter och anvisningar. Riksdagens grundlagsutskott har konstaterat att undantagsförhållanden som berättigar till utövande av exceptionella befogenheter kan föreligga endast när de befogenheter som myndigheterna utövar under normala förhållanden inte räcker till för att hantera situationen.
Konstaterande av undantagsförhållanden och ett eventuellt ibruktagande av beredskapslagen innebär inte att den lagstiftning som gäller under normala förhållanden inte längre ska tillämpas. Ibruktagande av beredskapslagen eller tillämpning av bestämmelser som utfärdats med stöd av grundlagens 23 § innebär inte att myndigheterna mister sina befogenheter, utan tillämpningen av den lagstiftning som gäller under normala förhållanden fortsätter. Beredskapslagen innehåller inga andra bestämmelser om möjligheter till ändrade befogenheter i statsrådets interna arbetsfördelning och ledning än de som gäller kommunikationen. Således gäller oberoende av beredskapslagen exempelvis 7 § i lagen om smittsamma sjukdomar, enligt vilken den allmänna planeringen, styrningen och övervakningen av bekämpningen av smittsamma sjukdomar hör till social- och hälsovårdsministeriets uppgifter och ministeriet också ansvarar för den rikstäckande beredskapen för störningar inom hälso- och sjukvården eller för hot om sådana, och för ledarskapet i dessa situationer.
Undantag från näringsfriheten och egendomsskyddet
Lagförslaget handlar i fråga om undantagen från de grundläggande fri- och rättigheterna om motsvarande temporära bestämmelser i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet som de som gällde under perioden 4.4–31.5.2020 (lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet 153/2020; RSv 14/2020 rd; GrUU 7/2020 rd, RP 25/2020 rd).
Stängningen av förplägnadsrörelserna innebär ett ingrepp i näringsfriheten, som tryggas i 18 § i grundlagen. Enligt grundlagens 18 § 1 mom. har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Förslaget bedöms även leda till att antalet permitteringar och uppsägningar ökar ytterligare inom restaurangbranschen. Lagförslaget är därmed av betydelse också med avseende på det allmännas skyldighet att främja sysselsättningen enligt 18 § 2 mom. i grundlagen. Dessutom kan förslagen anses ha konsekvenser för egendomsskyddet, som tryggas i 15 § i grundlagen.
Inskränkningarna av näringsfriheten är av avsevärd betydelse och får avsevärda konsekvenser, eftersom förslaget i praktiken kan anses innebära att det för viss tid blir förbjudet att utöva förplägnadsverksamhet. Förslaget kan åtminstone anses jämförbart med återkallande av koncession för viss tid. Det berör flera tusen företag inom förplägnadsbranschen och deras anställda. Det slutliga antalet beror på inom vilka områden det föreskrivs att begränsningarna gäller.
Enligt statsrådets bedömning kan ett så djupgående, plötsligt och omfattande ingrepp i den näringsfrihet som tryggas som en grundläggande fri- och rättighet i 18 § i grundlagen inte göras i vanlig lagstiftningsordning, utan förutsätter att lagen stöder sig på 23 § i grundlagen eller stiftas i grundlagsordning.
Enligt 23 § i grundlagen kan det genom lag, eller genom en förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av ett sådant bemyndigande med exakt avgränsat tillämpningsområde som av särskilda skäl tagits in i lag, införas sådana tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som är förenliga med Finlands internationella förpliktelser avseende mänskliga rättigheter och som är nödvändiga om Finland blir utsatt för ett väpnat angrepp eller om det råder andra i lag angivna undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen. Enligt grundlagsutskottets betänkande i samband med att den gällande 23 § infördes i grundlagen kan undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen till exempel vara en pandemi (GrUB 9/2010 rd, s. 10).
Grundlagsutskottet underströk vid behandlingen av de temporära ändringarna i lagen om smittsamma sjukdomar (lag om ändring och temporär ändring av lagen om smittsamma sjukdomar 147/2021; RP 245/2020 rd; GrUU 44/2020 rd) i januari 2021 att det i fråga om reglerings- och tillämpningsvillkoren måste finnas en tydlig skillnad mellan de exceptionella befogenheter som föreskrivs i lagstiftningen för undantagsförhållanden och de befogenheter som föreskrivs i lagstiftningen för normala förhållanden. Lagen om smittsamma sjukdomar gör det möjligt att stänga vissa kundutrymmen, när de i lagen särskilt föreskrivna förutsättningarna i fråga om incidensen av sjukdomen och överbelastning av hälso- och sjukvården och intensivvården uppfylls. Grundlagsutskottet konstaterade att utskottets ståndpunkt om att den lagstiftning som tillämpas under normala förhållanden ska vara primär inte innebär att bestämmelser om exceptionella befogenheter som endast används under undantagsförhållanden i första hand ska finnas i samma lagstiftning som myndigheternas befogenheter under normala förhållanden.
Statsrådet anser att behovet av de temporära åtgärder som påverkar de grundläggande fri- och rättigheterna och som ingår i det förslag som nu behandlas endast grundar sig på den pågående covid-19-epidemin och på det faktum att epidemin igen har börjat spridas snabbare. Åtgärderna är exceptionellt djupgående och riktas mot de grundläggande fri- och rättigheternas kärnområde. Enligt statsrådet är det inte fråga om lagstiftning för normala förhållanden eller om att inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna görs i lagstiftningen för normala förhållanden, utan om tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna i enlighet med 23 § i grundlagen. Åtgärdernas konsekvenser för förplägnadsrörelserna är nästan riksomfattande, och de har även en mer omfattande inverkan på näringssektorer såsom förplägnadsrörelsernas varuleverantörer. Skyldigheten att stänga förplägnadsrörelser fullgörs direkt med stöd av lagen, till skillnad från stängningen av kundutrymmen enligt lagen om smittsamma sjukdomar, i fråga om vilka kommunerna och regionförvaltningsmyndigheterna är behöriga att fatta beslut.
De förhandenvarande undantagsförhållandena gör det möjligt att avvika från de grundläggande fri- och rättigheterna på de villkor som anges i 23 § i grundlagen. När grundlagens 23 § tillämpas utan att beredskapslagen tas i bruk ska det i lagen i fråga ingå särskilda bestämmelser om de undantagsförhållanden under vilka lagen tillämpas, och tillämpningen av bestämmelserna ska i lagtextens ordalydelse vara bunden till att undantagsförhållandena i fråga föreligger (GrUU 7/2020 rd).
I lagförslaget ingår på det sätt som 23 § i grundlagen förutsätter en fristående definition av undantagsförhållandena. Enligt det föreslagna temporära 3 a § 1 mom. ska förplägnadsrörelser under en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka hållas stängda för kunder i de områden där detta är nödvändigt för att förhindra spridning av den smittsamma sjukdomen.
I praktiken innebär undantagsförhållandena enligt det föreslagna 3 a § 1 mom. på grund av sammanhanget samma sak som undantagsförhållandena enligt 3 § 5 mom. i beredskapslagen. Undantagsförhållandena anges på motsvarande sätt som i den tidigare temporära lag (153/2020) som gällde stängning av förplägnadsrörelser.
Den reglering som föreslås i propositionen är temporär på det sätt som förutsätts i 23 § i grundlagen, i och med att den gäller för viss tid och begränsningarna är möjliga endast under undantagsförhållanden. Sådana ytterst omfattande begränsningar som föreslås är i det aktuella läget nödvändiga för att avvärja det hot mot befolkningens hälsa som pandemin utgör, för att trygga individernas ovan beskrivna grundläggande fri- och rättigheter och för att fullgöra de skyldigheter som ålagts det allmänna. Den föreslagna regleringen ska gälla i tre veckor, och den är exakt avgränsad till förplägnadsrörelsers verksamhet.
Grundlagsutskottet ansåg vid behandlingen av lagstiftningen om stängning av förplägnadsrörelser våren 2020 att regleringen kunde grunda sig på 23 § i grundlagen (GrUU 7/2020 rd). Utskottet konstaterade att ordalydelsen i 23 § i grundlagen inte hindrar ett förfarande av det slag som då föreskrevs och som nu föreslås, det vill säga att det under rådande undantagsförhållanden och separat från gällande lagar om undantagsförhållanden föreskrivs om nödvändigt ingripande i de grundläggande fri- och rättigheterna. Grundlagsutskottet påpekade bland annat att förfarandet med en regeringsproposition om ändring av en lag bättre tryggar riksdagens ställning och möjligheter att påverka än till exempel förfarandena enligt beredskapslagen. Ett lagförslag som ges genom en proposition kan riksdagen också göra ändringar i på sedvanligt sätt under riksdagsbehandlingen, om riksdagen anser att ändringar behövs.
Grundlagsutskottet betonade dock samtidigt att 23 § i grundlagen endast kan tillämpas i exceptionella fall. Utskottet hänvisade till den princip som framgår av 23 § i grundlagen och bland annat av 4 § 2 mom. i beredskapslagen, det vill säga att myndigheternas ordinarie befogenheter också i undantagsförhållanden är primära. Också lagstiftningsändringar som görs under undantagsförhållanden ska i första hand vara inskränkningar som uppfyller de allmänna kriterierna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Vid behov ska de också uppfylla de särskilda kriterierna för inskränkning av respektive grundläggande fri- och rättighet. Ändringarna ska alltså i första hand inte avse sådana undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som avses i 23 § i grundlagen.
Enligt 23 § 1 mom. i grundlagen ska de tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som avses i bestämmelsen vara nödvändiga och förenliga med Finlands internationella förpliktelser avseende mänskliga rättigheter.
När grundlagsutskottet behandlade den första ändring av lagen om smittsamma sjukdomar som ledde till begränsningar av förplägnadsrörelsers öppettider (lag om temporär ändring av lagen om smittsamma sjukdomar 400/2020; RP 72/2020 rd; GrUU 14/2020 rd) ansåg utskottet att ändringarna inte kunde stiftas med stöd av 23 § i grundlagen. Då föreslogs det att regleringen skulle vara i kraft i fem månader, och regleringen gällde i stor utsträckning sådana aspekter som också normalt sett omfattas av reglering, såsom serveringstider, det högsta tillåtna antal personer som får vistas i lokalerna och den hygien som ska iakttas i verksamheten. Samtidigt konstaterade grundlagsutskottet att undantagsförhållandenas art och omfattning inte bara inverkar på vilka åtgärder som kan anses nödvändiga i varje enskilt fall, utan också på tolkningen av kravet på att undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara tillfälliga. Det förhållandet att myndigheternas normala befogenheter är primära, och när det gäller beredskapslagen även bestämmelserna om upphörande av tillämpningen av befogenheterna, bidrar till att garantera att undantagen från de grundläggande fri- och rättigheterna är tillfälliga. Utskottet ansåg att det var nödvändigt att bedöma lagförslagets giltighetstid med avseende på kravet på temporär giltighet.
Den föreslagna regleringen är temporär reglering som gäller under en kort period på tre veckor. Trots den rätt korta giltighetstiden medför det faktum att regleringen omfattar hela företagsfältet inom förplägnadsbranschen att regleringen utgör ett sådant ingrepp i näringsfriheten att den inte kan genomföras med stöd av de allmänna förutsättningarna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Enligt statsrådets uppfattning kan propositionen behandlas som ett i 23 § i grundlagen avsett undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna under undantagsförhållanden.
Undantagens godtagbarhet
Syftet med det föreslagna undantaget från de grundläggande fri- och rättigheterna är att skydda befolkningens hälsa och bevara funktionsförmågan hos hälso- och sjukvårdssystemet under förhållanden med en exceptionell epidemi som avses i 3 § 7 punkten i lagen om smittsamma sjukdomar. Syftet med inskränkningarna är alltså att i konstitutionellt hänseende på det sätt som förutsätts i 22 § i grundlagen genom det allmänna trygga vars och ens rätt till liv enligt 7 § 1 mom. i grundlagen, vars och ens rätt till oundgänglig omsorg enligt 19 § 1 mom. i grundlagen samt det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att tillförsäkra var och en tillräckliga hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa.
Finland har ratificerat flera internationella konventioner om mänskliga rättigheter där det föreskrivs om rätten till liv och rätten till skydd för hälsa. Det allmänna ska säkerställa genomförandet av de konventioner om mänskliga rättigheter som är bindande för Finland. Bland annat i artikel 2 i Europakonventionen, som godkänts av Europarådet, föreskrivs det om rätten till liv och i artiklarna 11 och 13 (1) i den reviderade europeiska sociala stadgan föreskrivs det om rätten till skydd för hälsa och till medicinsk hjälp. I artikel 12 i Förenta nationernas (FN) internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen) erkänns rätten för var och en att åtnjuta bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa. Enligt bestämmelsen ska konventionsstaten vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skapa förutsättningar som tillförsäkrar alla läkarvård och sjukhusvård i händelse av sjukdom. Dessutom föreskrivs i artikel 6 i FN:s konvention om barnets rättigheter att rätten till livet, överlevnad och utveckling ska säkerställas så fullödigt som möjligt. Syftet med bestämmelsen är att skapa optimala förhållanden för barnets överlevnad och förutsättningar för barnets harmoniska utveckling. I artikel 24 i konventionen föreskrivs det om rätten till hälso- och socialvård. Även i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning föreskrivs det i artikel 10 om rätten till liv och i artikel 25 om rätten till hälsa.
Näringsfriheten tryggas inte i sig i Europakonventionen eller i de människorättskonventioner som lyder under FN. I artikel 23 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ingår friheten att välja arbete. Näringsfriheten ingår i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 16 i stadgan erkänns näringsfriheten i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen skyddar egendomsskyddet och det har ansetts att den indirekt skyddar även näringsverksamheten. Denna rätt kan i stor utsträckning begränsas genom lag för att trygga offentliga intressen. Finlands internationella förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter hindrar inte att man avviker från de grundläggande fri- och rättigheterna på det sätt som föreslås.
De mål som eftersträvas med de föreslagna begränsningarna och som gäller tryggandet av individens grundläggande fri- och rättigheter är synnerligen vägande och godtagbara med avseende på systemet med grundläggande fri- och rättigheter.
Undantagens proportionalitet och nödvändighet
Under rådande förhållanden är det inte möjligt att trygga befolkningens hälsa och hälso- och sjukvårdens bärkraft genom åtgärder som i mindre utsträckning ingriper i näringsfriheten.
Det temporära undantag från näringsfriheten som ingår i förslaget ska på de grunder som beskrivs ovan anses vara nödvändigt på det sätt som avses i 23 § i grundlagen för att individernas grundläggande fri- och rättigheter, som specificeras ovan, ska kunna tryggas och för att de skyldigheter som gäller det allmänna ska fullgöras. Det undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som föreslås är också tidsmässigt begränsat endast till den omfattning – tre veckor – som ska anses nödvändig och proportionerlig med avseende på de mål som ligger till grund för undantaget.
Det bemyndigande att utfärda förordning som ingår i lagförslaget gör det möjligt att bedöma i vilka områden undantaget från de grundläggande fri- och rättigheterna är nödvändigt och proportionerligt. Avsikten är att begränsningarna ska träda i kraft i de områden som befinner sig i covid-19-epidemins samhällsspridningsfas eller accelerationsfas. Begränsningarna riktas då bara till de områden där de utgör en nödvändig och proportionerlig åtgärd.
Covid-19-epidemin har visat sig accelerera både när det gäller antalet smittfall och behovet av sjukhusvård, men de allvarliga effekterna av dess spridning – såsom spridning bland riskgrupper och äldre, belastning av intensivvården och dödsfall – kan ännu inte förutses på ett tillförlitligt sätt. Det bör noteras att största delen av befolkningen fortfarande inte är immun mot sjukdomen. Vaccineringen av befolkningen fortsätter, men det är möjligt att pandemin även i Finland ännu kommer att fortgå åtminstone i flera månader.
För att förhindra spridning av den smittsamma sjukdomen har förplägnadsverksamheten begränsats på det sätt som avses i 58 a § i den gällande lagen om smittsamma sjukdomar och i statsrådets förordning som utfärdats med stöd av paragrafen. Förplägnadsrörelserna har ålagts allmänna skyldigheter i anslutning till upprätthållande av god hygien och avstånd mellan kunderna. Dessutom har det varit möjligt att genom förordning av statsrådet föreskriva om i lag angivna nödvändiga begränsningar av antalet kundplatser och av serveringstider och öppettider i fråga om olika områden och restaurangtyper.
Till exempel i landskapet Nyland, där epidemin har spridit sig mest, har de största möjliga begränsningarna i lagen varit i kraft i mer än tre månader. Det har inte varit möjligt att skärpa begränsningarna ytterligare trots att epidemin har fortsatt att sprida sig, omfattande smittkedjor har haft sitt ursprung i förplägnadsrörelser och andra restriktioner har skärpts.
I propositionens avsnitt 2 Nuläge och bedömningen av nuläget, underavsnitten Lägesbild, Virusvarianternas inverkan på spridningen av covid-19-epidemin och Förplägnadsrörelsernas roll i spridningen av covid-19-epidemin, finns beskrivningar med källhänvisningar av den större smittsamhet och dödlighet och den allvarligare sjukdomsform som virusvarianterna ger upphov till samt av förplägnadsrörelsernas betydelse som smittkällor.
I den lägesbild av epidemins utveckling som även den snabbaste rapporteringen ger finns en kontinuerlig eftersläpning på flera dagar. På grund av det sätt på vilket sjukdomen sprids finns det en möjlighet att epidemin, i synnerhet i de områden som befinner sig i samhällsspridningsfasen eller accelerationsfasen, inom ett förlopp på några dagar eller veckor sprids exempelvis från några tiotal unga till hundratals människor i alla befolkningsgrupper. Även om det är svårt att skilja effekterna av olika åtgärder från varandra och inga begränsningar nu helt kan förhindra att sådana situationer uppstår, medför de föreslagna begränsningarna att sannolikheten för att sådana situationer uppstår sjunker avsevärt just i de områden där riskerna nu är störst. De föreslagna begränsningarna förebygger spridningen av epidemin, både vid sidan av alla andra åtgärder som vidtas av lokala och regionala myndigheter och i samverkan med dessa åtgärder. I detta skede av epidemin är det dessutom viktigare än tidigare att eftersträva förutsebar samverkan mellan alla åtgärder.
Regleringen medför betydande ekonomiska kostnader och olägenheter för tusentals förplägnadsrörelser och tiotusentals restauranganställda. De sammantagna nackdelar som regleringen på detta sätt orsakar individer, företag och samhället är klara, även om det accelererande sjukdomsläget kan orsaka ytterligare nackdelar på grund av andra begränsningar och förändringar i konsumenternas beteende.
Därför bedöms begränsningarna som helhet även uppfylla kraven på proportionalitet.
Ersättning för förluster till följd av begränsningarna
Grundlagsutskottet konstaterade i fråga om den förra temporära stängningen av förplägnadsrörelser att det med tanke på regleringens proportionalitet också är av betydelse vilka möjligheter näringsidkaren har att anpassa sin verksamhet till ändringarna i lagstiftningen. Med beaktande av de exceptionellt betydande och akuta konsekvenserna av regleringen ansåg grundlagsutskottet att det var nödvändigt att det genom lag föreskrivs såväl om skälig kompensation till näringsidkare för verkningarna av förbudet som om arrangemang som lindrar verkningarna (GrUU 7/2020 rd). I samband med bedömningen av den statsrådsförordning genom vilken det utfärdades närmare bestämmelser om begränsningarna (GrUB 10/2020 rd) upprepade utskottet detta och framhävde igen vikten av att skälig kompensation införs och att bestämmelser om arrangemang som lindrar konsekvenserna utfärdas utan dröjsmål. Utskottet preciserade senare att det inte hade förutsatt att full ersättning betalas för förlusterna, utan ansåg att den senare föreslagna regleringen om arrangemang som lindrar konsekvenserna och om gottgörelse för verksamhetsbegränsningar höll sig inom lagstiftarens prövningsmarginal i fråga om stöd- och gottgörelsebeloppen. Utskottet ansåg att det med tanke på näringsfriheten och egendomsskyddet ändå hade varit mer motiverat att sikta på en mer heltäckande gottgörelse som bättre beaktar förlusterna och kostnaderna till följd av begränsningarna i stället för den föreslagna särskilda typen av skälig gottgörelse, som hade relativt snäv räckvidd (GrUU 13/2020 rd, s. 3).
Grundlagsutskottet upprepade i samband med bedömningen av den temporära ändringen av lagen om smittsamma sjukdomar (RP 245/2020 rd; GrUU 44/2020 rd) sin ståndpunkt och ansåg att det av konstitutionella skäl är motiverat att föreskriva om skälig kompensation till näringsidkare för ekonomiska förluster som orsakas av kommunens eller regionförvaltningsverkets beslut om stängning av lokaler, i synnerhet om begränsningen varar längre än den maximitid på 14 dygn som föreskrivs för ett stängningsbeslut. I riksdagens svar (RSv 3/2021 rd) till propositionen ingick ett uttalande enligt vilket riksdagen förutsätter att statsrådet snabbt bereder bestämmelser om att ekonomiska förluster till följd av stängning av kundlokaler ersätts näringsidkarna genom ett allmänt kostnadsstöd eller som en särskild ersättning, om man har varit tvungen att förlänga en stängning som pågått i 14 dygn.
Grundlagsutskottet har således i sin utlåtandepraxis under den senaste tiden av hävd ansett att staten ska ersätta ekonomiska förluster som följer av att utrymmen som används i näringsverksamhet stängs genom lag eller med stöd av lag, i synnerhet om det med hänvisning till proportionalitetsbedömningen krävs på grund av stängningens varaktighet eller oförutsebarhet eller av någon annan motsvarande orsak. Inom statsrådet pågår den beredning av ersättning för ekonomiska förluster som riksdagen förutsatte i samband med ändringen av lagen om smittsamma sjukdomar. Den skyldighet att ersätta förplägnadsrörelser för ekonomiska förluster som följer av den föreslagna lagen beaktas vid beredningen så att de näringsidkare som är skyldiga att stänga utrymmen behandlas jämlikt. Vid fastställandet av en skälig kompensation kan det tas hänsyn till att företagen inte kan reagera på de plötsliga begränsningarna genom sådana åtgärder som normalt vidtas för att anpassa kostnaderna.
Bedömning av de sammantagna nackdelarna för samhället i relation till fördelarna
Grundlagsutskottet har i sina tidigare ställningstaganden om stängning av förplägnadsrörelser fäst särskild uppmärksamhet vid att begränsningarna kraftigt ingriper i grundläggande fri- och rättigheter som tryggas i grundlagen, vid tungt vägande skäl för att begränsa dem, vid att begränsningarna är i kraft temporärt, vid att begränsningarna avgränsas i fråga om försäljning för avhämtning och personalrestauranger, vid den situation som rådde när begränsningarna godkändes samt vid den tidsmässiga och regionala täckningen vid bedömningen av begränsningens nödvändighet och proportionalitet.
Begränsningarnas sammantagna nackdelar för samhället i relation till fördelarna bör därmed bedömas med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna.
De lagstiftningsåtgärder som vidtagits för att bromsa och förhindra spridningen av covid-19-epidemin har haft en avsevärd inverkan på förplägnadsbranschen. Verksamheten vid företagen inom branschen har påverkats inte bara av begränsningarna, utan också av bristen på företagskunder och turister till följd av det allmänna epidemiläget och av konsumenternas osäkerhet när det gäller att köpa tjänster. Det är därför svårt att bedöma vilka direkta orsakssamband det finns mellan begränsningarna i sig och företagens svåra ekonomiska situation. Stängningen kommer dock att leda till att förplägnadsrörelsernas inkomstflöde avstannar så gott som fullständigt. Eftersom förplägnadsrörelsernas ekonomi redan är försvagad av epidemin, har stängningen allvarliga konsekvenser för förplägnadsrörelsernas ekonomiska situation och förmåga att förbli livskraftiga efter epidemin.
Syftet med de åtgärder som begränsar förplägnadsrörelsernas verksamhet är att begränsa de fysiska närkontakterna mellan människor och att därigenom bromsa upp epidemin. Förplägnadsrörelser är vanligen ställen där människor av naturliga skäl har många närkontakter, vilket gör det mer sannolikt att viruset sprids. Dessutom serveras alkohol i restauranger med alkoholtillstånd, vilket kan leda till att hygienanvisningarna inte iakttas lika bra. Detta ökar virusets möjligheter att sprida sig, ofta till en stor grupp närkontakter.
Enligt statsrådets bedömning är de eftersträvade fördelarna av bromsandet av virusspridningen större än de nackdelar begränsningarna medför för samhället.
Möjlighet att häva begränsningarna
De undantag som ingår i lagförslaget är till sin natur temporära på det sätt som förutsätts i 23 § i grundlagen, och utfärdandet av dem liksom också tillämpningen av den föreslagna 3 a § i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet är i sin helhet i lagtextens ordalydelse bunden till att undantagsförhållanden föreligger. Lagen gäller enligt förslaget under en rätt kort period på tre veckor till och med den 28 mars 2021. Enligt statsrådets bedömning har bestämmelsernas giltighetstid begränsats till vad som är nödvändigt. På grund av kravet på nödvändighet ska den förordning som utfärdas med stöd av lagen upphävas helt när undantagsförhållandena är över, eftersom det då inte längre finns förutsättningar för undantag enligt 23 § i grundlagen.
Om kravet på nödvändighet inte längre uppfylls inom ett område, ska statsrådet enligt förslaget utan dröjsmål vidta åtgärder för att ändra statsrådets förordning. Förordningen ska alltså ändras om något av områdena återgår till epidemins basnivå. Statsrådet följer hur sjukdomsläget utvecklas, och begränsningarna kan hävas genom att de områden där epidemin har återgått till basnivån stryks ur förteckningen i förordningen.
Bemyndigande att utfärda förordning
I lagförslaget ingår ett bemyndigande för statsrådet att utfärda en förordning om de områden där förplägnadsrörelserna ska hållas stängda för kunder. I den föreslagna lagen har bemyndigandet tagits in i 3 a § 4 mom.
Grundlagsutskottet har inte ansett att lösningen att lagens räckvidd regleras genom förordning är helt problemfri med tanke på grundlagens 80 § och författningshierarkin (se t.ex. GrUU 14/2005 rd). Enligt 23 § i grundlagen kan bestämmelser om undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna emellertid utfärdas genom lag eller genom en förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av ett sådant bemyndigande med exakt avgränsat tillämpningsområde som av särskilda skäl tagits in i lag. Grunderna för tillfälliga undantag ska dock bestämmas genom lag.
En eventuell snabb förändring i epidemiläget utgör en sådan särskild orsak som grundlagsutskottet har ansett kunna ligga till grund för att bestämmelser om det regionala tillämpningsområdet utfärdas genom förordning av statsrådet. På grund av nödvändighetskravet ska en gällande förordning om regional tillämpning upphävas helt eller delvis när undantagsförhållandena upphör. Förordningar av statsrådet som gäller tillfälliga undantag ska enligt 23 § 2 mom. i grundlagen utan dröjsmål föreläggas riksdagen. Riksdagen kan besluta om förordningarnas giltighet. Enligt grundlagsutskottets ståndpunkt kan en sådan riksdagsbehandling av förordningar genomföras exempelvis på samma sätt som i fråga om förordningar som utfärdats med stöd av beredskapslagen (GrUU 7/2020 rd).
Ett utkast till statsrådsförordning som kompletterar lagförslaget finns som bilaga till propositionen. Utkastet baserar sig på den bedömning av i vilka områden begränsningarna är nödvändiga som gjorts vid tidpunkten för lämnandet av propositionen. Efter godkännandet föreläggs statsrådets förordning riksdagen på det sätt som föreskrivs i 23 § 2 mom. i grundlagen.
På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Det anses dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.