Senast publicerat 02-12-2021 17:09

Regeringens proposition RP 227/2021 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om genomförande av direktivet om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om genomförande av direktivet om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området ändras. Genom lagen har direktivet om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området från 2014 genomförts. Det föreslås att lagen ändras så att det till lagen fogas bestämmelser om sökande av ändring i utredningsorder som utfärdats i Finland. 

Bakgrunden till propositionen är Europeiska unionens domstols dom av den 11 november 2021, där tolkningen av direktivet preciseras så att det utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat som utfärdar en europeisk utredningsorder, när denna lagstiftning inte föreskriver något rättsmedel mot en europeisk utredningsorder som utfärdas i syfte att låta genomföra husrannsakan eller beslag eller anordna vittnesförhör genom videokonferens.  

Lagen avses träda i kraft så snart som möjligt. 

MOTIVERING

Bakgrund, nuläge och bedömning av nuläget

Samarbetet om bevisinhämtning mellan medlemsstaterna i Europeiska unionen grundar sig för närvarande på en europeisk utredningsorder. Europaparlamentet och rådet antog den 3 april 2014 direktiv 2014/41/EU om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området (nedan direktivet). I Finland har direktivet genomförts nationellt genom lagen om genomförande av direktivet om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området (430/2017, nedan utredningsorderlagen), som trädde i kraft den 3 juli 2017. Direktivet har genomförts nationellt genom en så kallad blandad genomförandemetod. Med andra ord har det föreskrivits att de bestämmelser i direktivet som hör till området för lagstiftningen är direkt tillämpliga som lag. I utredningsorderlagen finns det dock bestämmelser också till den del som genomförandet av direktivet har ansetts förutsätta separat materiell lagstiftning. 

I artikel 1 i direktivet definieras vad som avses med en europeisk utredningsorder (nedan utredningsorder). Enligt artikel 1.1 är en utredningsorder ett rättsligt avgörande som har utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet i en medlemsstat för genomförande av en eller flera specifika utredningsåtgärder i en annan medlemsstat i syfte att inhämta bevis i enlighet med direktivet. Den medlemsstat som utfärdar utredningsordern kallas i direktivet den utfärdande staten och den medlemsstat där ordern verkställs kallas den verkställande staten. En utredningsorder kan också utfärdas för att inhämta bevis som de behöriga myndigheterna i den verkställande staten redan har i sin besittning. 

Enligt artikel 3 ska utredningsordern omfatta samtliga utredningsåtgärder, dock med undantag av inrättandet av en gemensam utredningsgrupp och bevisinhämtning inom en sådan grupp, enligt artikel 13 i konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (FördrS 88/2005) och rådets rambeslut 2002/465/RIF.  

Artikel 14 gäller rättsmedel. Artikeln innehåller bestämmelser om rättsmedel för utfärdande och verkställighet av en utredningsorder. Enligt artikel 14.1 ska medlemsstaterna se till att rättsmedel som är likvärdiga dem som är tillgängliga i ett liknande inhemskt ärende kan tillämpas på de utredningsåtgärder som anges i utredningsordern. 

I 3 kap. i utredningsorderlagen finns bestämmelser om utfärdande av en utredningsorder i Finland. I 22 § föreskrivs det om de myndigheter som är behöriga att utfärda en utredningsorder. Enligt 22 § 1 mom. kan i enlighet med artikel 2 c ii i direktivet en utredningsorder i Finland utfärdas av en anhållningsberättigad tjänsteman som har befogenheter som undersökningsledare vid polisen, Tullen eller gränsbevakningsväsendet. Utredningsordern ska då fastställas av en åklagare. Enligt 22 § 2 mom. kan i enlighet med artikel 2 c i i direktivet en utredningsorder också utfärdas av en åklagare, en tingsrätt, en hovrätt eller högsta domstolen. 

I 20 § föreskrivs det om ändringssökande. Enligt 20 § 4 mom. får ändring i en utredningsorder som utfärdats i Finland inte sökas genom besvär. Det har ansetts vara tillräckligt att de rättsmedel som är tillgängliga mot ett beslut om åtgärder som ligger till grund för en utredningsorder motsvarar dem som är tillgängliga i ett inhemskt ärende. Exempelvis i situationer som gäller genomsökning och beslag blir således rättsmedel enligt tvångsmedelslagen tillämpliga i fråga om förutsättningarna för beslut om genomsökning och beslag. Direktivet förutsätter dock inte att en utredningsorder ska grunda sig på ett nationellt beslut, men hindrar inte heller detta. Enligt förarbetena är rättsmedlen enligt den verkställande statens lagstiftning tillämpliga på verkställighet av en åtgärd som begärs i en utredningsorder. I förarbetena till lagen hänvisas det dessutom till rättsmedel enligt rättegångsbalken som kan användas vid behandlingen av huvudsaken (RP 29/2017 rd, s. 55).  

Europeiska unionens domstol har i sin dom av den 11 november 2021 i mål C-852/19 Gavanozov II konstaterat att artikel 14 i direktivet, jämförd med artikel 24.7 i direktivet och artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att den utgör hinder för lagstiftningen i en medlemsstat som utfärdar en europeisk utredningsorder, när denna lagstiftning inte föreskriver något rättsmedel mot en europeisk utredningsorder som utfärdas i syfte att låta genomföra husrannsakan och beslag eller anordna vittnesförhör genom videokonferens. Domstolen har dessutom konstaterat att artikel 6 i direktivet, jämförd med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och artikel 4.3 FEU, ska tolkas så, att den utgör hinder för att den behöriga myndigheten i en medlemsstat utfärdar en europeisk utredningsorder som syftar till att låta genomföra husrannsakan och beslag eller anordna ett vittnesförhör genom videokonferens, när det i denna medlemsstats lagstiftning inte föreskrivs något rättsmedel mot en sådan europeisk utredningsorder. 

Domstolen har i punkterna 26 och 27 i domen konstaterat att artikel 14 i direktivet inte medför något krav på att medlemsstaterna ska föreskriva några ytterligare rättsmedel utöver de som är tillgängliga i ett liknande inhemskt ärende. Domstolen har dock i sin dom lagt stor vikt vid artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, där det i punkt 1 föreskrivs att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel. Domstolen har ansett att den berörda personen ska ha rätt att rätt att bestrida lagenligheten och behovet av husrannsakan och beslag, och detta innebär att personen i fråga måste ha tillgång till ett rättsmedel mot den europeiska utredningsorder genom vilken det beslutas att nämnda åtgärder ska genomföras (punkterna 33 och 35). I punkt 41 i domen konstateras det att för att de personer som berörs av verkställigheten av en europeisk utredningsorder, som har utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet i denna medlemsstat och som syftar till att låta genomföra husrannsakan och beslag, på ett ändamålsenligt sätt ska kunna utöva sin rätt enligt artikel 47 i stadgan, ankommer det på nämnda medlemsstat att se till att dessa personer har möjlighet att överklaga till en domstol i samma medlemsstat. Genom detta rättsmedel ska de kunna bestrida behovet och lagenligheten av nämnda beslut, åtminstone med avseende på de sakliga skäl som ligger till grund för utfärdandet av en sådan europeisk utredningsorder.  

I 8 kap. 18 § i tvångsmedelslagen (806/2011) föreskrivs det om domstolsprövning av husrannsakan. Enligt 18 § 2 mom. tillämpas vid handläggning av yrkanden som gäller husrannsakan bestämmelserna i 3 kap. 1 och 3 § om handläggning av häktningsyrkande Bestämmelser om ändringssökande, det vill säga rätten att överklaga tingsrättens beslut i ett ärende som gäller husrannsakan, finns i 18 § 3 mom. I 7 kap. 15 § föreskrivs det om yrkande att domstol ska besluta om beslag eller kopiering och i 7 kap. 22 § om sökande av ändring i beslut om beslag eller om kopia av en handling. De nämnda bestämmelserna gör det möjligt att söka ändring bland annat i ett beslut om husrannsakan eller beslag som ligger till grund för en utredningsorder.  

När det gäller verkställigheten av en europeisk utredningsorder som syftar till att låta anordna ett vittnesförhör genom videokonferens har domstolen konstaterat att åtgärden kan gå den berörda personen emot och att vederbörande således ska ha tillgång till ett rättsmedel mot ett sådant beslut, i enlighet med artikel 47 i stadgan. Enligt punkt 49 i domen ankommer det på den utfärdande medlemsstaten att se till att varje person som på grund av en europeisk utredningsorder har varit skyldig att inställa sig till ett förhör för att höras som vittne eller för att besvara de frågor som ställts till vederbörande i samband med ett sådant förhör har rätt att överklaga till en domstol i den utfärdande medlemsstaten för att åtminstone bestrida de sakliga skälen för utfärdandet av en sådan europeisk utredningsorder. 

EU-domstolens dom gäller utredningsorder som utfärdas i syfte att låta genomföra husrannsakan och beslag eller anordna ett vittnesförhör genom videokonferens. Som ovan sagts får enligt 20 § 4 mom. i utredningsorderlagen ändring i en utredningsorder som utfärdats i Finland inte sökas genom besvär. Trots att den valda regleringen kan anses vara förenlig med skyldigheterna enligt artikel 14 verkar EU-domstolen i sin dom ändå förutsätta att förbudet mot att söka ändring upphävs och att det föreskrivs om rätt att söka ändring åtminstone i fråga om husrannsakan, beslag och vittnesförhör genom videokonferens. I propositionen har det ansetts motiverat att den föreslagna rätten att söka ändring ska gälla alla utredningsorder som utfärdats i Finland och inte enbart begränsas till husrannsakan, beslag och vittnesförhör genom videokonferens. Det är möjligt att Europeiska unionens domstol i framtiden meddelar motsvarande avgöranden också i fråga om andra utredningsåtgärder.  

Förslagen och deras konsekvenser

2.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att utredningsorderlagen ändras så att 20 § 4 mom., i vilket det föreskrivs ett förbud mot att söka ändring i en utredningsorder som utfärdats i Finland, upphävs med anledning av Europeiska unionens domstols avgörande, som behandlas ovan. I propositionen föreslås det vidare att det till 3 kap. fogas en ny 23 a § om rättsmedel i fråga om den europeiska utredningsordern. Av de orsaker som anges ovan begränsas bestämmelsens tillämpningsområde inte till de utredningsorder avseende husrannsakan, beslag eller videoförhör som nämns i Europeiska unionens domstols avgörande. 

Enligt det föreslagna 23 a § 1 mom. ska tingsrätten på yrkande av den, som en utredningsorder som utfärdats eller fastställts av en åklagare gäller, pröva om det fanns förutsättningar att utfärda utredningsorder. Bestämmelsen ska vara tillämplig på sådana utredningsorder som avses i 22 § 1 mom. i utredningsorderlagen, där åklagaren fastställer utredningsorder som utfärdats av en förundersökningsmyndighet. Den ska också vara tillämplig på de fall som avses i 22 § 2 mom., där utredningsordern utfärdats av en åklagare. På behandlingen av yrkandet tillämpas vad som föreskrivs i 3 kap. 1 § i tvångsmedelslagen. Behöriga domstolar är således den tingsrätt som är behörig att behandla åtal i saken eller, innan åtal väckts, vilken tingsrätt som helst där saken kan behandlas på ett lämpligt sätt. På motsvarande sätt som i häktningsärenden kan saken behandlas i en sammansättning med en domare. Till skillnad från i häktningsärenden ska saken på grund av utredningsorderns karaktär emellertid även få avgöras i kansliet utan behandling vid sammanträde, om tingsrätten anser att det är lämpligt.  

Yrkandet ska framställas skriftligen inom 60 dagar från det att personen ska anses ha fått del av utredningsordern. Frågan när en person ska anses ha fått del av utredningsordern ska avgöras från fall till fall. Särskilt med beaktande av att en utredningsorder kan gälla väldigt olika åtgärder, inklusive sådana hemliga tvångsmedel enligt 10 kap. i tvångsmedelslagen som föremålet för åtgärderna inte kan underrättas om på förhand utan att utredningen äventyras, har det inte ansetts ändamålsenligt att föreskriva att utredningsordern ska delges den som är föremål för åtgärderna. Eftersom en utredningsorder i allmänhet utfärdas i en situation där föremålet för åtgärden befinner sig i en annan medlemsstat, föreslås det i propositionen att tidsfristen ska vara längre än exempelvis den normala tiden för sökande av ändring i nationella fall.  

I det föreslagna 2 mom. föreskrivs det om rätten att anföra klagan. Rätten att anföra klagan ska för det första gälla de fall där en utredningsorder utfärdas av tingsrätten eller hovrätten med stöd av 22 § 2 mom. i utredningsorderlagen. För det andra ska rätten att anföra klagan gälla de fall som avses i det föreslagna 23 a § 1 mom., där en utredningsorder som utfärdats eller fastställts av en åklagare har förts till tingsrätten för prövning. Klagan kan anföras både av den som utredningsordern gäller och av den anhållningsberättigade tjänsteman eller åklagare som utfärdat utredningsordern eller den åklagare som fastställt utredningsordern. Också när det gäller rätten att anföra klagan är den föreslagna tidsfristen 60 dagar från det att personen ska anses ha fått del av utredningsordern. I de fall där utredningsordern har förts till tingsrätten för prövning med stöd av 1 mom. inleds tidsfristen på 60 dagar när tingsrättens beslut meddelas. 

I enlighet med högsta domstolens avgörandepraxis i fråga om häktning (HD 1995:180) ska ändring i hovrättens avgörande med anledning av klagan sökas hos högsta domstolen genom begäran om besvärstillstånd. Klagan över utredningsorder som utfärdats av hovrätten ska få anföras i Högsta domstolen utan ansökan om besvärstillstånd (HD 2021:53). 

I det föreslagna 3 mom. föreskrivs det om hörande i de fall som avses i 1 och 2 mom. Enligt bestämmelsen ska den anhållningsberättigade tjänsteman som utfärdat och den åklagare som fastställt utredningsordern eller den åklagare som utfärdat utredningsordern ges tillfälle att bli hörd. En motsvarande bestämmelse om hörande finns exempelvis i tvångsmedelslagens 8 kap. 18 § 2 mom., som gäller husrannsakan. Med beaktande av att utredningsorder utfärdas i gränsöverskridande brottmål som i allmänhet är mer komplicerade än nationella brottmål, är det motiverat att den förundersökningsmyndighet som utfärdat utredningsordern och den åklagare som utfärdat eller fastställt utredningsordern alltid ska ges tillfälle att bli hörd. 

I propositionen har det inte ansetts att det behöver förutsättas att den domstol som utfärdat utredningsordern eller fattat beslut om den med stöd av 1 mom. ska ges tillfälle att bli hörd när klagan behandlas i en högre rättsinstans. Till denna del motsvarar bestämmelsen de bestämmelser i tvångsmedelslagen som gäller förfarandet i motsvarande situationer.  

Enligt 22 § 2 mom. i utredningsorderlagen kan också högsta domstolen utfärda en utredningsorder. De fall där högsta domstolen utfärdar utredningsorder är mycket exceptionella. I propositionen har det inte ansetts att det finns ett behov av en separat rätt att söka ändring i utredningsorder som utfärdats av högsta domstolen, utan de bestämmelser i 31 kap. i rättegångsbalken som gäller återbrytande av laga kraft vunnen dom kan anses vara ett tillräckligt rättsmedel.  

När det gäller behandlingen av ärendet finns det inget krav på att klagan ska behandlas skyndsamt. Ärendet ska inte behandlas skyndsamt på samma sätt som häktningsärenden i enlighet med 3 kap. 19 § 2 mom. i tvångsmedelslagen, eftersom det inte är fråga om att begränsa en persons frihet. 

Enligt det föreslagna 4 mom. hindrar ändringssökande i enlighet med paragrafen inte att en utredningsorder erkänns och verkställs i en annan medlemsstat, om inte den domstol som handlägger ändringssökandet bestämmer något annat.  

Dessutom föreslås det att 25 § 2 mom. i utredningsorderlagen ändras så att det till momentet fogas en hänvisning till behandling i domstol av en utredningsorder som utfärdats av en behörig finsk myndighet. Förslaget innebär att lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar (370/2007) tillämpas på behandlingen i domstol. Även lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) ska tillämpas. 

2.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Propositionen har inga betydande ekonomiska konsekvenser. Beviljandet av rätt att söka ändring i utredningsorder som utfärdats i Finland leder i någon mån till att domstolarnas, åklagarnas och förundersökningsmyndigheternas arbetsvolym ökar, men ökningen kan inte anses vara betydande. De kostnader som de föreslagna ändringarna medför täcks inom ramarna för de anslag som ingår i rambesluten för statsfinanserna och i statsbudgeten. 

Beredning

Propositionen har beretts vid justitieministeriet. Vid beredningen har man varit tvungen att avvika från det normala remissförfarandet, eftersom propositionen är särskilt brådskande. Den särskilda brådskan beror på Europeiska unionens domstols avgörande av den 11 november 2021 i mål C-852/19 Gavanozov II, till följd av vilket man har varit tvungna att tillfälligt avbryta utfärdandet av utredningsorder för husrannsakan, beslag och vittnesförhör genom videokonferens. Vid beredningen av utkastet till proposition har dock inrikesministeriet, Polisstyrelsen, Tullen, Gränsbevakningsväsendet, Domstolsverket, riksåklagarens byrå, Helsingfors tingsrätt, Västra Nylands tingsrätt, Helsingfors hovrätt, högsta domstolen och Finlands Advokatförbund hörts. På grundval av hörandet har vissa preciseringar gjorts i propositionen. 

Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft så snart som möjligt. Lagen ska börja tillämpas när den trätt i kraft, vilket innebär att de föreslagna bestämmelserna blir tillämpliga på brottmål som är anhängiga när lagen träder i kraft. Eftersom utnyttjandet av rätten att söka ändring föreslås vara bunden till en tidsfrist på 60 dagar, föreslås det att rätten att söka ändring tryggas genom att det i lagen tas in en bestämmelse enligt vilken den tidsfrist på 60 dagar som avses i 23 a § 1 och 2 mom. inleds den dag då lagen trädde i kraft, om en utredningsorder har utfärdats före ikraftträdandet av lagen och brottmålet inte har avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut före ikraftträdandet och om personen ska anses ha fått del av utredningsordern innan lagen trädde i kraft. 

Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen, som gäller rättsskydd, har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Enligt paragrafens 2 mom. ska offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning tryggas genom lag. De tillägg till utredningsorderlagen som föreslås i propositionen stärker rättsskyddet och rätten att söka ändring, som grundar sig på de nämnda bestämmelserna. 

Kläm 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om ändring av lagen om genomförande av direktivet om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området 

I enlighet med riksdagens beslut  
upphävs i lagen om genomförande av direktivet om en europeisk utredningsorder på det straffrättsliga området (430/2017) 20 § 4 mom., 
ändras 25 § 2 mom. och 
fogas till lagen en ny 23 a § som följer: 
23 a § Sökande av ändring i en utredningsorder 
På yrkande av den, som en utredningsorder som utfärdats eller fastställts av en åklagare gäller, ska tingsrätten pröva om det finns förutsättningar att utfärda utredningsorder. På behandlingen av yrkandet tillämpas vad som föreskrivs i 3 kap. 1 § i tvångsmedelslagen. Yrkandet ska framställas skriftligen inom 60 dagar från det att personen ska anses ha fått del av utredningsordern. Ärendet får även avgöras i kansliet utan behandling vid sammanträde, om tingsrätten anser att det är lämpligt.  
Klagan får anföras över en utredningsorder som utfärdats av en tingsrätt eller en hovrätt eller över tingsrättens beslut enligt 1 mom. Klagan ska anföras inom 60 dagar från det att personen ska anses ha fått del av utredningsordern eller, i de fall som avses i 1 mom., inom 60 dagar från det att tingsrättens beslut meddelades.  
I de fall som avses i 1 och 2 mom. ska den anhållningsberättigade tjänsteman som utfärdat och den åklagare som fastställt utredningsordern eller den åklagare som utfärdat utredningsordern ges tillfälle att bli hörd.  
Ändringssökande i enlighet med denna paragraf hindrar inte att en utredningsorder erkänns och verkställs i en annan medlemsstat, om inte den domstol som handlägger ändringssökandet bestämmer något annat. 
25 § Hemlighållande, tystnadsplikt samt begränsningar i användningen av uppgifter 
Kläm 
På behandling i domstol av en utredningsorder som utfärdats av en behörig finsk myndighet samt på bevis, handlingar och uppgifter som överlämnats till Finland med stöd av en utredningsorder som utfärdats av en behörig finsk myndighet tillämpas vad som föreskrivs om hemlighållande, tystnadsplikt och rätt att få information i ett motsvarande ärende i Finland. 
Kläm 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 .  
Om en utredningsorder har utfärdats före ikraftträdandet av denna lag och brottmålet inte har avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut före ikraftträdandet, inleds den tidsfrist på 60 dagar som avses i 23 a § 1 och 2 mom. den dag då denna lag trädde i kraft, om personen ska anses ha fått del av utredningsordern innan lagen trädde i kraft. 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 2 december 2021 
Statsminister Sanna Marin 
Justitieminister Anna-Maja Henriksson