1.1  Bakgrund

Med anledning av undantagsförhållandena på grund av covid-19-epidemin (coronavirusepidemin) utfärdade statsrådet den 17 mars 2020 och den 6 april 2020 förordningar om temporära begränsningar av skyldigheten att ordna småbarnspedagogik samt undervisning och utbildning (126/2020 och 191/2020). Genom förordningarna begränsades skyldigheten att ordna undervisning och övrig verksamhet på olika utbildningsnivåer. Förordningarna var i kraft från den 18 mars till den 13 maj 2020. Dessutom fattade regionförvaltningsverken den 17 mars 2020 och den 8 april 2020 med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar (1227/2016) beslut om att stänga läroanstalternas, universitetens och yrkeshögskolornas lokaler för tiden 18.3.—13.5.2020. 

Enligt statsrådets principbeslut om en plan för en hybridstrategi för hantering av coronakrisen av den 6 maj 2020 ska användning av gymnasiernas, yrkesläroanstalternas, yrkeshögskolornas, universitetens och det fria bildningsarbetets lokaler från den 14 maj 2020 hanteras genom åtgärder enligt lagen om smittsamma sjukdomar. Tillämpningen av befogenheterna i enlighet med beredskapslagen (1552/2011) och undantagsförhållandena i anslutning till coronaepidemin upphörde den 16 juni 2020. Den 4 augusti 2020 gav Institutet för hälsa och välfärd och undervisnings- och kulturministeriet en rekommendation till universitet, yrkeshögskolor och anordnare av gymnasieutbildning, yrkesutbildning, fritt bildningsarbete och grundläggande utbildning för vuxna under coronavirusepidemin. Syftet med rekommendationen är att stöda utbildningsanordnarna så att de kan ordna undervisning och annan verksamhet i läroanstaltens lokaler på ett säkert och smidigt sätt under coronavirusepidemin. 

Från början av höstterminen 2020 har utgångspunkten vid ordnandet av undervisning varit att gymnasierna har närundervisning. I gymnasieutbildningen har man dock förberett sig på att vid behov snabbt och systematiskt övergå till distansundervisning. Lagstiftningen för gymnasiet ger möjlighet att ordna undervisningen på olika sätt, i form av närundervisning, distansundervisning eller som en kombination av dessa. Anordnarna av gymnasieutbildning bestämmer, inom ramen för den lagstiftning som gäller dem under normala förhållanden, hur undervisningen ska ordnas på ett ändamålsenligt och tryggt sätt med beaktande av de anvisningar som publicerats av Institutet för hälsa och välfärd samt undervisnings- och kulturministeriet. 

Hösten 2020 inleddes också yrkesutbildningen i regel som närundervisning på läroanstalter och arbetsplatser. Utbildningsanordnarna har följt epidemiläget och förberett sig på att vid behov genomföra undervisningen också som distansundervisning. Yrkesutbildning ordnas i olika slags inlärningsmiljöer och med olika slags undervisningsarrangemang och distansundervisningens omfattning har inte begränsats. Utbildningsanordnaren beslutar i vilken mån den ordnar när- och distansundervisning inom sina verksamhetsenheter. 

Den 23 oktober fattade statsrådet ett principbeslut om nationella och regionala rekommendationer för att förhindra spridning av coronaviruset. Enligt principbeslutet ska man vid universitet, yrkeshögskolor, gymnasieutbildning, yrkesutbildning, grundläggande konstundervisning för vuxna, fritt bildningsarbete och grundläggande utbildning för vuxna övergå till mera omfattande frivilliga distansundervisningsarrangemang först då det är absolut nödvändigt utifrån en regional epidemiologisk bedömning som gjorts av hälsovårdsmyndigheten. 

Enligt principbeslutet rekommenderas det i samhällsspridningsfasen att gymnasier, yrkesläroanstalter, läroanstalter för fritt bildningsarbete, läroanstalter som ordnar grundläggande konstundervisning för vuxna och grundläggande utbildning för vuxna samt högskolor allvarligt överväger att helt övergå till distansundervisning, dock med beaktande av nödvändiga behov av närundervisning. Undervisningen och utbildningen ordnas i enlighet med lagstiftningen om verksamheten med den flexibilitet som den tillåter och med beaktande av hygien- och säkerhetsanvisningarna. Distansundervisningen arrangeras så att dess negativa verkningar för fullföljandet av studierna kan minimeras. 

I Finland var situationen med coronavirusepidemin lugn sommaren 2020, men i augusti 2020 började antalet coronavirusfall i Finland igen öka och i månadsskiftet september-oktober tilltog ökningen av nya fall snabbt. Förekomsten av smitta har fördelat sig ojämnt i olika regioner. Det finns ännu ingen exakt bedömning av coronavirusepidemins varaktighet och för närvarande är det inte möjligt att exakt förutse hur epidemin kommer att utvecklas under detta år eller nästa år. Därför finns det inte heller några exakta uppgifter om vilka slags begränsningar som eventuellt behöver göras senare på grund av epidemin eller vilka slags undervisningsarrangemang man kommer att ha vid läroanstalterna. I denna proposition föreslås det att det till lagen om stöd för skolresor (48/1997) fogas en temporär bestämmelse genom vilken man beaktar vilka verkningar en fortsättning och eventuell utvidgning av coronavirusepidemin har på undervisningsarrangemangen för utbildning på andra stadiet och därmed på studerandes möjlighet att delta i närundervisning i läroanstaltens lokaler. 

Syftet med stödet för skolresor är att ersätta kostnaderna för dagliga skolresor för studerande som studerar på heltid. Studerande kan få stöd för skolresor på minst 10 kilometer i första hand för resor med kollektivtrafik eller skolskjuts. Studerande som inte kan använda kollektivtrafik eller skolskjuts kan få stöd för ett färdsätt de ordnar själva, till exempel resor med egen bil. Om läroanstalterna på grund av coronavirusepidemin övergår till distansundervisning eller till en kombination av distansundervisning och närundervisning har studerandena inte rätt till stöd för skolresor om de inte har tillräckligt med skolresor mellan hemmet och läroanstalten per vecka och månad för att förutsättningarna för att få stöd för skolresor ska vara uppfyllda. 

1.2  Beredning

Regeringspropositionen har beretts vid undervisnings- och kulturministeriet i samarbete med Folkpensionsanstalten (FPA). På grund av propositionens brådskande natur har det varit nödvändigt att avvika från anvisningarna om hörande vid författningsberedning, och det har inte ordnats någon separat remissbehandling av propositionen. I samband med beredningen av ärendet har det dock begärts skriftliga kommentarer av finansministeriet, FPA och centrala studerandeorganisationer. 

2.1  Villkor för beviljande av stöd för skolresor och justering av stödet

I 3 § i lagen om stöd för skolresor förskrivs det om villkor för beviljande av stöd för skolresor. Enligt paragrafens 1 mom. är ett villkor för att stöd för skolresor ska beviljas att skolvägen är lång och att färdsättet är lämpligt. När dessa bestäms ska man beakta de regelbundna resekostnaderna per månad, den studerandes möjligheter att anlita kollektivtrafik samt huruvida studierna bedrivs i en följd. Enligt 2 mom. kan stöd för skolresor beviljas en studerande vars skolväg i ena riktningen är minst 10 kilometer, vars skolresekostnader per månad överstiger 54 euro, samt som utnyttjar kollektivtrafik eller skolskjuts som utbildningsanordnaren ordnar eller något annat lämpligt eget färdsätt när de villkor som föreskrivs i 4 a § uppfylls. Enligt 3 mom. är ett villkor för beviljande av stöd för skolresor dessutom att den studerande per vecka har minst sju sådana resor i ena riktningen som berättigar till stöd för skolresor under en sammanhängande tid av minst 18 dagar. 

Med stöd av 3 § 3 mom. i lagen om stöd för skolresor kan en studerande få stöd för skolresor om han eller hon per vecka har minst sju sådana skolresor i ena riktningen som berättigar till stöd. I praktiken ska den studerande alltså ha resor som berättigar till stöd minst fyra dagar per vecka. Om den studerandes resande till läroanstalten eller den arbetsplats som utgör inlärningsmiljö förändras så att han eller hon reser mindre än sju resor per vecka, är den studerande inte längre berättigad till stöd för skolresor. Om den studerande till exempel åker till läroanstalten tre dagar per vecka och de andra dagarna deltar i distansundervisning hemma, är han eller hon inte berättigad till stöd för skolresor. Dessutom bestäms det att om den studerande per vecka har sju sådana skolresor i ena riktningen som berättigar till stöd för skolresor men den tid som berättigar till stöd inte är sammanhängande minst 18 dagar eller antalet resor som berättigar till stöd inte är minst 18 dagar per månad, har den studerande inte rätt till stöd för skolresor. Då ska den studerande informera FPA om förändringen. Bestämmelserna kan anses vara oflexibla i en situation där den studerandes antal resor som berättigar till stöd för skolresor minskar till exempel för att utbildningsanordnaren beslutat om nya undervisningsarrangemang eller för att läroanstalten delvis eller helt stängs för att hindra spridningen av en epidemi genom ett beslut av det kommunala organ som ansvarar för bekämpningen av smittsamma sjukdomar eller regionförvaltningsverket så att den studerande inte längre per månad har ett tillräckligt antal sådana skolresor som berättigar till stöd för skolresor. 

Enligt 14 § i lagen om stöd för skolresor ska i fråga om ärenden som gäller stöd för skolresor iakttas vad som i lagen om studiestöd (65/1994) bestäms om bland annat verkställighet, justering, inställelse och återkrav av studiestöd. I 25 § i lagen om studiestöd föreskrivs det om justering och inställelse av studiestöd. Enligt 1 mom. i den paragrafen ska studiestödet justeras eller indras om det i den studerandes förhållanden skett en sådan förändring som inverkar på rätten att få studiestöd eller på stödbeloppet. I 5 mom. i paragrafen föreskrivs det att om förhållandena ändras av någon annan orsak än att den studerande avbryter studierna eller avlägger examen, justeras stödet från början av den månad under vilken de ändrade förhållandena för första gången varar minst 18 dagar. Med stöd av bestämmelsen kan stödet för skolresor justeras i en situation där den studerande till exempel har övergått till distansundervisning och de ändrade förhållandena har varat minst 18 dagar under kalendermånaden i fråga.  

FPA övervakar antalet regelbundna skolresor utifrån de uppgifter som fås från läroanstalten i början av läsåret när den studerande ansöker om stöd samt under läsårets gång utifrån läroanstalternas och studerandenas meddelanden om ändringar. I praktiken har antalet skolresor justerats i början av hösten 2020 utifrån studerandenas och läroanstalternas meddelanden och det har fattats en aning fler beslut om indragning än i början av hösten 2019. 

I 27 § i lagen om studiestöd föreskrivs det om återkrav. Med stöd av den paragrafen ska stöd för skolresor som betalats till ett för stort belopp återkrävas. Återkravet kan frångås helt eller delvis, om detta anses skäligt och om utbetalningen utan grund inte berodde på svikligt förfarande från förmånstagarens eller dennes företrädares sida eller om det belopp som betalats utan grund är litet. Med stöd av bestämmelsen är det möjligt att avstå från återkrav eller jämka beloppet för det, om det för stora beloppet har orsakats till exempel av en annan myndighets agerande, såsom när det är fråga om nya undervisningsarrangemang som den utbildningsansvarige genomför med kort varsel. I praktiken har stöd för skolresor sålunda inte återkrävts hösten 2020, om betalningen av ett för stort belopp har berott på att läroanstalten har ändrat på undervisningsarrangemangen på grund av coronavirusepidemin. 

2.2  Hur ändringar i undervisningsarrangemangen inverkar på stödmottagarna

Enligt den information som FPA fått av läroanstalterna har läroanstalterna i början av hösten 2020 bra kunnat beakta de stränga villkoren för beviljande av stöd för skolresor vid beredningen av exceptionella undervisningsarrangemang i synnerhet i fråga om de studerande som har lång skolväg och behov av stöd för skolresor. De exceptionella undervisningsarrangemangen kan emellertid bli vanligare mot slutet av 2020 och under våren 2021 beroende på hur coronavirusepidemin framskrider. Ändringarna i undervisningsarrangemangen kan gälla dem som studerar inom ett visst område, en viss läroanstalt, ett visst utbildningsområde eller enskilda studerande. Det är sålunda sannolikt att en större andel än tidigare av studerandena på grund av distansundervisningsarrangemangen inte behöver färdas regelbundet mellan hemmet och läroanstalten, men skolresorna kan ändå föranleda kostnader. 

Enligt nuvarande uppskattningar föranleds en del av studerandena inte nödvändigtvis i fråga om skolresorna sådana extra kostnader på grund av oregelbunden närundervisning vid läroanstalten som överstiger självriskandelen för stöd för skolresor (43 euro per månad), även om det inte skulle finnas rätt till stöd för skolresor. Kalkylmässigt täcker den månatliga självriskandelen på 43 euro de resekostnader som föranleds av till exempel 10 resor tur och retur om priset för en enkelbiljett är 2,10 euro. Merkostnader kan emellertid föranledas i synnerhet de studerande som har lång skolväg eftersom priserna för enskilda resebiljetter då är högre. 

I enlighet med statsrådets principbeslut av den 23 oktober 2020 rekommenderas det i coronavirusepidemins samhällsspridningsfas att gymnasier, yrkesläroanstalter, läroanstalter för fritt bildningsarbete, läroanstalter som ordnar grundläggande konstundervisning för vuxna och grundläggande utbildning för vuxna samt högskolor allvarligt överväger att helt övergå till distansundervisning, dock med beaktande av nödvändiga behov av närundervisning. Om läroanstalterna övergår helt till distansundervisning, har studerandena inga skolresor alls och det uppkommer inte heller kostnader för skolresor för studerandena, varför de inte behöver stöd för skolresor. I övriga fall bestämmer utbildningsanordnarna, huvudmännen för läroanstalterna och högskolorna själva i vilken omfattning det ordnas närundervisning eller annan verksamhet i läroanstaltens lokaler. Då är det möjligt att den studerande föranleds kostnader för skolresor då när närundervisning ordnas. 

För stödjandet av de studerandes skolresekostnader behöver lagen om stöd för skolresor ändras temporärt, så att man vid beviljandet av stödet beaktar de exceptionella undervisningsarrangemang som föranleds av coronavirusepidemin och att de studerande som är berättigade till stöd för skolresor kan beviljas stöd för skolresor eller att betalningen av stödet kan fortsätta i en mera flexibel form en för närvarande. Den gällande bestämmelsen i 3 § 3 mom. i lagen om stöd för skolresor är oflexibel i situationer där undervisningsarrangemangen ändras oförutsett och av orsaker som inte beror på den studerande. Sålunda är det ändamålsenligt att föreskriva att man kan avvika från det gällande 3 § 3 mom. när det är fråga om exceptionella undervisningsarrangemang som föranleds av coronavirusepidemin, såsom att delvis övergå till distansundervisning. Syftet är emellertid inte att stöd för skolresor ska beviljas i onödan då en studerande inte alls har några skolresor eller när antalet resor är väldigt få under en månad. Därför behöver man också föreskriva om ett minimiantal resor som berättigar till stöd för skolresor. 

Antalet mottagare av stöd för skolresor och utgifterna för stödet har varit mindre under hösten 2020 än hösten 2019. Mottagarna av stöd för skolresor i augusti 2020 var 1 280 personer färre, i september 1 850 personer färre och i oktober 2 830 personer färre än under de motsvarande månaderna 2019. Utgifterna för stöd för skolresor har under granskningsperioden i sin tur varit sammanlagt ca 900 000 euro lägre än år 2019. 

3.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att lagen om stöd för skolresor ändras temporärt på grund av begränsningar som hänför sig till covid-19-epidemin och exceptionella undervisningsarrangemang till följd av dem. För att trygga stödjandet av skolresekostnader för studerande föreslås det att det fogas en undantagsbestämmelse till lagen om stöd för skolresor, genom vilken förutsättningarna för beviljande av stöd för skolresor temporärt görs mera flexibla. 

I propositionen föreslås det att det till lagen om stöd för skolresor temporärt fogas en ny 3 b § som möjliggör undantag från de villkor gällande antalet skolresor och tidpunkten för dem som det föreskrivs om i 3 § 3 mom. i den gällande lagen om stöd för skolresor när antalet dagliga skolresor för en studerande har minskat på grund av ändringar i undervisningsarrangemangen till följd av covid-19-epidemin. 

Enligt det gällande 3 § 3 mom. är ett villkor för beviljande av stöd för skolresor att den studerande per vecka har minst sju sådana resor i ena riktningen som berättigar till stöd för skolresor under en sammanhängande tid av minst 18 dagar. Enligt den gällande bestämmelsen granskas antalet skolresor per vecka, per sammanhängande tid av minst 18 dagar samt per kalendermånad. Sålunda kan stöd för skolresor för en studerande som är berättigad till stöd för skolresor med stöd av bestämmelsen i det gällande 3 § 3 mom. förvägras eller dras in, om den studerande inte under en kalendermånad per vecka har minst sju sådana resor i ena riktningen som berättigar till stöd för skolresor under en sammanhängande tid av minst 18 dagar. 

I den föreslagna 3 b § föreskrivs det att med avvikelse från det som bestäms i 3 § 3 mom. är ett villkor för beviljande av stöd för skolresor att en studerande som är berättigad till stöd för skolresor per kalendermånad har minst åtta sådana resor tur och retur som berättigar till stöd för skolresor, om den studerandes antal dagliga skolresor har minskat på grund av ändringar i undervisningsarrangemangen till följd av covid-19-epidemin. Med studerande som är berättigad till stöd för skolresor avses en studerande som under normala förhållanden uppfyller också villkoren enligt 3 § 3 mom. Med stöd av den föreslagna paragrafen har sålunda inte en studerande rätt till stöd som inte heller under normala förhållanden har sådana dagliga skolresor som avses i 3 § 3 mom. Genom den föreslagna paragrafen görs beviljandet av stöd för skolresor och fortsatt utbetalning av stödet flexiblare i en sådan situation där den studerande inte nödvändigtvis har ett tillräckligt antal skolresor som berättigar till stöd för skolresor under en vecka eller en kalendermånad eller de inte infaller under en sammanhängande tid på minst 18 dagar. För att få stöd för skolresor förutsätts det dock att den studerande fortfarande per vecka har minst sju sådana resor i ena riktningen som berättigar till stöd för skolresor under en sammanhängande tid av minst 18 dagar när det inte är fråga om exceptionella undervisningsarrangemang på grund av covid-19-epidemin och ett minskat antal skolresor för den studerande till följd av dem. 

Med stöd av den föreslagna paragrafen finns inga begränsningar för hur de resor som berättigar till stöd infaller under kalendermånaden. Om den studerande under en kalendermånad har minst åtta sådana resor tur och retur som berättigar till stöd för skolresor, dvs. i praktiken har skolresor tur och retur åtta dagar under kalendermånaden, får den studerande stöd för skolresor till fullt belopp. Den studerande kan beviljas stöd för skolresor även om undervisningen ordnas i läroanstaltens lokaler varannan vecka eller till exempel två dagar per vecka. Om villkoren för beviljande av stöd uppfylls, ska läroanstalten i praktiken ge den studerande ett köpintyg med vilket den studerande kan köpa en månadsbiljett, eller om stödet betalas till den studerande själv ska det stöd som FPA betalar uppgå till ett belopp som motsvarar stödet för en hel månad. Syftet med stöd för skolresor är att ersätta de kostnader som den studerande föranleds av sina skolresor, varför det dock behöver föreskrivas att den studerande ska ha skolresor som berättigar till stöd för skolresor under kalendermånaden. Det föreslagna antalet på åtta sådana resor tur och retur som berättigar till stöd för skolresor kan anses motiverat antalsmässigt, eftersom det möjliggör tillräcklig flexibilitet och beviljande av stöd för skolresor också i en situation där undervisningen huvudsakligen ordnas som distansundervisning, men där undervisning också ordnas i läroanstaltens lokaler. Då kan resandet också anses vara så pass regelbundet att de kostnader som föranleds av det kan ersättas med stöd för skolresor. Dessutom ska villkoren enligt 3 § 1 och 2 mom. i lagen om stöd för skolresor också i fortsättningen vara uppfyllda, vilket innebär att villkor för att stöd för skolresor ska beviljas fortfarande är att skolvägen är lång och att färdsättet är lämpligt och att när dessa bestäms beaktas de regelbundna resekostnaderna per månad, den studerandes möjligheter att anlita kollektivtrafik samt huruvida studierna bedrivs i en följd. Villkor för att stöd för skolresor ska kunna beviljas är fortfarande också att den studerandes skolväg i ena riktningen är minst 10 kilometer, skolresekostnaderna per månad överstiger 54 euro och att den studerande utnyttjar kollektivtrafik eller skolskjuts som utbildningsanordnaren ordnar eller något annat lämpligt eget färdsätt när de villkor som föreskrivs i 4 a § uppfylls. 

När FPA får ett meddelande från läroanstalten eller en studerande om förändringar som påverkar stödet för skolresor, såsom förändrat antal resor, ska FPA utreda vad förändringen beror på och hur många dagar den studerande beräknas ha skolresor under en månad. På basis av denna information kan FPA fortsätta betala ut stödet, eller dra in det. Med anledning av den föreslagna lagen ska FPA ge läroanstalterna anvisningar om att de inte ska meddela FPA om förändringar i de fall en studerande som får stöd för skolresor färdas till läroanstalten minst åtta dagar per månad och det minskade antalet skolresor beror på ändringar i undervisningsarrangemangen till följd av coronavirusepidemin. FPA ska emellertid också ge läroanstalterna anvisningar om att de ska vägleda studerande som är berättigade till stöd för skolresor att göra ansökan om stöd för skolresor, även om de på grund av exceptionella undervisningsarrangemang inte längre har dagliga skolresor, men en lång skolväg och skolresor tur och retur minst åtta dagar i månaden. 

3.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Den föreslagna bestämmelsen garanterar att studerande som är berättigade till stöd för skolresor kan beviljas stöd för skolresor eller att betalningen av indraget stöd för skolresor kan fortsätta på ett mera flexibelt sätt än nu, om den studerandes antal dagliga skolresor har minskat på grund av undervisningsarrangemang till följd av coronavirusepidemin. När förutsättningarna för beviljande av stöd för skolresor bedöms tar den föreslagna bestämmelsen i beaktande de ändringar i undervisningsarrangemangen som föranleds av coronavirusepidemin och det minskade antalet skolresor för studerande som är berättigade till stöd för skolresor. Den föreslagna bestämmelsen möjliggör att studerandena inte orsakas extra kostnader om resandet mellan hemmet och läroanstalten sker oregelbundet och detta beror på utdragna ändringar i undervisningsarrangemangen till följd av coronavirusepidemin. 

På grund av coronavirusepidemin har det hösten 2020 betalats sammanlagt cirka 900 000 euro mindre stöd för skolresor fram till utgången av oktober än för motsvarande tid år 2019. Enligt en uppskattning som fåtts från FPA blir kostnadsbesparingen i fråga om hela höstterminen 2020 jämfört med höstterminen 2019 sammanlagt cirka 2 000 000 euro. Bara i oktober 2020 har utgifterna för stöd för skolresor varit 644 000 euro mindre än i oktober 2019. Utan lagändringen skulle utgifterna för stöd för skolresor därmed bli lägre än den nivå som budgeterats. Propositionen ökar inte statens utgifter för stöd för skolresor, eftersom stöd för skolresor betalas bara till de studerande som annars också skulle ha fått stöd om studieförhållandena fortsatt som under normala förhållanden. I oktober 2020 var antalet mottagare av stöd för skolresor cirka 2 830 färre än i oktober 2019. En del av detta antal kan vara studerande som med stöd av den föreslagna bestämmelsen kan få stöd för skolresor, om det låga antalet skolresor beror på exceptionella undervisningsarrangemang till följd av coronavirusepidemin. 

Propositionen har inga betydande konsekvenser för verkställigheten av stödet för skolresor vid FPA. FPA bör dock på grund av ändringen se till att kunderna och läroanstalterna informeras och att ansökningsblanketterna för stöd för skolresor uppdateras. Propositionen föranleder emellertid inte till exempel några tekniska ändringar i FPA:s system.