2.1  Lagstiftning och praxis

Lagen om näringsförbud trädde i kraft den 1 januari 1986. Lagen stiftades som en del av totalreformen av konkurslagstiftningen och syftet var att förebygga ekonomisk brottslighet. Med stöd av den lag som trädde i kraft 1986 kunde en konkursgäldenär eller den som utövar bestämmande inflytande i ett företag som försatts i konkurs genom näringsförbud förbjudas att driva rörelse för viss tid. Utöver konkurs var en grundläggande förutsättning för näringsförbud att de skyldigheter som hänför sig till drivande av rörelse grovt har åsidosatts i den rörelse som lett till konkursen. 

De viktigaste ändringarna i lagen om näringsförbud har gjorts genom lagen 1220/1997, som trädde i kraft den 1 mars 1998. Genom ändringarna utvidgades bl.a. lagens tillämpningsområde. Till följd av ändringarna kan näringsförbud meddelas också om företaget inte försatts i konkurs. I samband med ändringen gavs förutsättningarna för näringsförbud också i huvudsak sin nuvarande form, förbudets innehåll preciserades och utvidgades samt det föreskrevs att tillsynen över att förbudet efterlevs hör till polisens uppgifter.  

Lagen om näringsförbud har också ändrats bl.a. genom lag 1107/2006 som trädde i kraft den 1 januari 2007. För att effektivisera tillsynen ändrades lagen då så att skatte-, tull-, utsöknings- och lönegarantimyndigheterna, konkursombudsmannen samt myndigheter som beviljar understöd och förmåner av offentliga medel och myndigheter som sköter tillstånds- och tillsynsuppgifter som hänför sig till näringsverksamhet i sin verksamhet ska fästa uppmärksamhet vid efterlevnaden av näringsförbud. Till lagen fogades också bestämmelser om införande av näringsförbud i handelsregistret och stiftelseregistret. Dessutom ändrades lagen om offentlighet och sekretess i fråga om beskattningsuppgifter (1346/1999) så att Skatteförvaltningen gavs rätt att lämna ut uppgifter till polisen för tillsynen över efterlevnaden av näringsförbud. 

En förutsättning för näringsförbud är enligt 3 § 1 mom. 1 punkten att man vid drivandet av rörelse väsentligen har åsidosatt de lagstadgade skyldigheter som hänför sig därtill, eller enligt 2 punkten att man vid drivandet av rörelse har gjort sig skyldig till brottsligt förfarande som inte kan anses ringa. Dessutom förutsätts det att personens verksamhet som helhet bedömd ska anses skadlig för borgenärer, avtalsparter, den offentliga ekonomin eller en sund och fungerande ekonomisk konkurrens. 

Tills för några år sedan var en förutsättning för näringsförbud i varje händelse att drivandet av rörelse anses skadligt på det sätt som anges i 3 § 1 mom. I samband med att Finland anslöt sig till två av Europarådets konventioner, dvs. konventionen om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp (FördrS 88/2011) och konventionen om bekämpande av människohandel (FördrS 44/2012) förutsattes det dock att näringsförbud ska kunna meddelas för vissa brott som begåtts vid drivandet av rörelse oberoende av om de varit skadliga på det sätt som anges ovan.  

Också en person som gjort sig skyldig till ett sådant brott som avses i 3 § 3 mom. kan alltså meddelas näringsförbud. I fråga om sådana brott förutsätts inte att det brottsliga förfarandet ska vara större än ringa eller att verksamheten som helhet anses vara skadlig. De brott som avses i nämnda 3 mom. är 1) ett brott som är straffbart enligt 17 kap. 18 eller 18 a § i strafflagen (39/1889) eller försök eller medverkan till ett sådant brott (spridning av pornografisk bild eller den grova gärningsformen), 2) ett brott som är straffbart enligt 17 kap. 19 § i strafflagen eller medverkan till ett sådant brott (innehav av barnpornografisk bild), 3) ett brott som har riktat sig mot en person som är yngre än 18 år och som är straffbart enligt 20 kap. 9 eller 9 a § i strafflagen eller försök eller medverkan till ett sådant brott (koppleri eller grovt koppleri), 4) ett brott som är straffbart enligt 25 kap. 3 eller 3 a § i strafflagen eller försök eller medverkan till ett sådant brott (människohandel eller grov människohandel), eller 5) ett brott som är straffbart enligt 47 kap. 3 a § i strafflagen (ockerliknande diskriminering i arbetslivet). 

Näringsförbud kan endast meddelas en begränsad krets av personer. Enligt 2 § får näringsförbud meddelas en enskild näringsidkare som driver rörelse för vilken bokföringsskyldighet bestäms i bokföringslagen (1 punkten), en bolagsman i ett öppet bolag, en ansvarig bolagsman i ett kommanditbolag och en personmedlem i en europeisk ekonomisk intressegruppering (2 punkten), samt den som är styrelsemedlem eller verkställande direktör i ett samfund eller i annan därmed jämförbar ställning samt den som faktiskt leder ett samfund eller en stiftelse eller en utländsk filial eller sköter dess förvaltning (3 punkten). 

Bestämmelser om innehållet i näringsförbud finns i 4 § 1 mom. Den som meddelats näringsförbud får inte själv eller genom mellanhänder driva en rörelse som medför bokföringsskyldighet enligt bokföringslagen (1 punkten). Han eller hon får inte heller vara bolagsman i ett öppet bolag eller ansvarig bolagsman i ett kommanditbolag eller personmedlem i en europeisk ekonomisk intressegruppering (2 punkten). Den som meddelats näringsförbud får inte vara styrelsemedlem, suppleant eller verkställande direktör eller ha annan därmed jämförbar ställning i ett samfund eller en stiftelse (3 punkten). Han eller hon får inte heller själv eller genom mellanhänder faktiskt leda ett samfund eller en stiftelse eller en utländsk filial eller sköta dess förvaltning (4 punkten) eller själv eller genom mellanhänder upprätta avtal om aktiebolagsbildning eller vara stiftare av ett andelslag (5 punkten). Han eller hon får inte heller själv eller genom mellanhänder förvärva på ägande eller avtal grundad bestämmanderätt i en sammanslutning som driver rörelse (6 punkten). För den som meddelats näringsförbud är det också förbjudet att driva rörelse i Finland genom att använda en i utlandet grundad sammanslutning som mellanhand eller faktiskt leda en i utlandet grundad sammanslutning som driver rörelse i Finland i en omfattning som inte är obetydlig eller förvärva bestämmande inflytande i en sådan sammanslutning (7 punkten). I 2 och 3 mom. föreskrivs det om undantag som gäller uppdrag eller verksamhet i offentligrättsliga samfund eller stiftelser vilkas huvudsakliga syfte inte är att driva rörelse eller som av särskilda skäl kan anges i förbudet. 

Näringsförbud meddelas av allmän domstol på yrkande av åklagaren (6 §). Vid behandlingen av målet ska i tillämpliga delar iakttas vad som gäller i fråga om handläggning av brottmål som drivs av åklagaren (19 §). 

I lagen om näringsförbud ingår också bl.a. bestämmelser om tillfälligt näringsförbud (11 §), upphävande (15 §) och förlängning (17 §) av näringsförbud, undersökning av näringsförbudsärenden (19 a §) och registret över näringsförbud (21 §). Bestämmelser om straff för brott mot näringsförbud finns i 16 kap. 11 § i strafflagen. 

Jämfört med situationen för drygt tio år sedan har användningen av näringsförbud ökat betydligt. Enligt Rättsregistercentralen var 1 281 näringsförbud i kraft i början av november 2016. År 2015 var 1 200 och 2013 sammanlagt 1 146 näringsförbud i kraft. Tio år tidigare, dvs. 2003, var 170 näringsförbud i kraft.  

Under de senaste åren har drygt 300 näringsförbud meddelats per år. Enligt Statistikcentralen meddelades 374 personer näringsförbud 2015, vilket är något fler än tidigare år. 

Enligt Statistikcentralen har näringsförbud främst meddelats i samband med ekonomiska brott, i synnerhet grovt bokföringsbrott, bokföringsbrott, grov oredlighet som gäldenär och grovt skattebedrägeri. Klart flest näringsförbud har meddelats i samband med grovt bokföringsbrott. Exempelvis 2015 meddelades nästan tre fjärdedelar av alla näringsförbud i samband med grovt bokföringsbrott.  

Den genomsnittliga längden för nya näringsförbud 2014 och 2015 var ca 3,5 år. 

I praktiken meddelas näringsförbud nästan uteslutande på grund av brott, alltså med stöd av 3 § 1 mom. 2 punkten i lagen om näringsförbud. Enligt Statistikcentralen har fem personer under åren 2000—2015 meddelats näringsförbud på någon annan grund än brott enligt 3 § 1 mom. 1 punkten i lagen om näringsförbud. 

2.2  Näringsförbud som näringsrättslig säkringsåtgärd

Näringsförbudet är en näringsrättslig säkringsåtgärd som syftar till att förhindra olämplig och skadlig rörelse samt till att upprätthålla förtroendet för näringsverksamheten. Genom näringsförbud strävar man efter att hindra att sådant drivande av rörelse som konstaterats vara skadligt fortsätter. I lagen skyddas framför allt borgenärer, avtalsparter, de offentliga finanserna samt en sund och fungerande ekonomisk konkurrens (RP 198/1996 rd).  

Också högsta domstolen har i sin rättspraxis betonat att näringsförbud främst är en näringsrättslig säkringsåtgärd (HD 2004:131 och HD 1998:43). Däremot har Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna inte tagit ställning till näringsförbudets rättsliga karaktär. Lagutskottet och grundlagsutskottet har tagit ställning till frågan (LaUB 15/1997 rd och GrUU 12/1985 rd). Lagutskottet har med hänvisning till det utlåtande av grundlagsutskottet som nämns ovan ansett att ett näringsförbud inte är en sådan påföljd som avses i 7 artikeln i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. 

Näringsförbudets rättsliga karaktär har betydelse i synnerhet för tillämpningen av det s.k. de bis in idem-förbudet. Ne bis in idem innebär ett förbud att undersöka, åklaga och döma en andra gång för ett brott för vilket personen redan slutligt frikänts eller dömts skyldig. Bestämmelser om förbudet finns både i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (14.12.2007, EUT C 303), liksom i artikel 14.7 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. För att i praktiken klarlägga tillämpligheten av förbudet ne bis in idem har lagen om skatteförhöjning och tullhöjning som påförs genom ett särskilt beslut (781/2013), som trädde i kraft den 1 december 2013, stiftats. Den lagens tillämpningsområde innefattar dock inte näringsförbud. 

Förbudet ne bis in idem gäller straffrättsliga påföljder. I Europeiska människorättsdomstolens rättspraxis bedöms en påföljds rättsliga karaktär självständigt oberoende av hur påföljden klassificeras nationellt. Det finns dock ingen orsak att bedöma näringsförbudets rättsliga karaktär annorlunda än i gällande lag. Om man i ett administrativt förfarande utfärdar en påföljd av straffnatur såsom en skatteförhöjning, hindrar förbudet ne bis in idem att ärendet behandlas i en straffprocess, vilket innebär att inte heller ett näringsförbud kan meddelas i samband med förundersökningen. Eftersom ett näringsförbud inte bör anses vara en sådan påföljd av straffnatur som förbudet ne bis in idem gäller, hindrar dock inte en administrativ påföljd såsom en skatteförhöjning att ett näringsförbudsärende utreds eller att näringsförbud meddelas i ett annat förfarande. Högsta domstolen har också i sitt avgörande 1505/2014 ansett att ett näringsförbud kan meddelas en person som påförts en skatteförhöjning på grund av vilken åtal för grovt skattebedrägeri inte kunnat väckas. 

3.1  Personkretsen för näringsförbud och förbudets innehåll

Enligt 2 § 1 mom. i lagen om näringsförbud får näringsförbud bl.a. meddelas en enskild näringsidkare som driver rörelse för vilken bokföringsskyldighet bestäms i bokföringslagen. Definitionen innebär att sådana bokföringsskyldiga enskilda näringsidkare som utövar yrkesverksamhet inte kan meddelas näringsförbud. Näringsförbud kan endast meddelas sådana enskilda näringsidkare som kan anses driva sådan rörelse som avses i bokföringslagen.  

Den begränsningen motiveras i regeringens proposition med förslag till lag om näringsförbud med att behovet att begränsa utövandet av näringsverksamhet till följd av försummelser i samband med yrkesutövning är litet. Vid yrkesutövning används inte främmande arbetskraft eller främmande kapital i nämnvärd omfattning, och den risk som orsakas t.ex. kreditgivare och andra borgenärer är vanligen inte betydande (RP 29/1985 rd, s. 8). Den begränsning som gäller yrkesutövning gäller på motsvarande sätt också näringsförbudets innehåll, som definieras i 4 § i lagen om näringsförbud. I fråga om enskilda näringsidkare gäller förbudet endast drivande av rörelse, inte yrkesutövning. I regeringens proposition 29/1985 rd har det ansetts att det kan vara oskäligt strängt att utsträcka förbudet till att också omfatta yrkesverksamhet (s. 10). Också utövande av lantbruk som enskild näringsidkare faller utanför förbudet, eftersom sådana enskilda näringsidkare inte är bokföringsskyldiga. 

Enligt bokföringslagen har delvis olika skyldigheter hittills gällt för drivande av rörelse och utövande av yrke så att yrkesutövare inte har varit skyldiga att ha dubbel bokföring. Dock har bokföringslagens bestämmelser genom lag (1620/2015) som trädde i kraft den 1 januari 2016 ändrats så att inte heller de som driver rörelse är skyldiga att ha dubbel bokföring. När enligt den ändrade bokföringslagen alltså samma skyldigheter gäller för dem som driver rörelse och dem som utövar ett yrke, behöver de två typerna av verksamhet inte längre särskiljas vid tillämpningen av bokföringslagen. I regeringens proposition 89/2015 rd motiveras den lösningen med att gränsdragningen mellan de två begreppen är svår. I fråga om fysiska personer anges i lagstiftningen inga klara kännetecken för att särskilja yrkesutövning från drivande av rörelse. Yrkesutövning baserar sig i huvudsak på personliga färdigheter utan betydande kapital, vilket t.ex. framgår av bokföringsnämndens utlåtande 996/1988, men också rörelse kan drivas utan att det i nämnvärd grad binder företagarens kapital. Trots att ett fast driftsställe normalt hör till kännetecknen för rörelse, kan i beskattningen också en bostad anses utgöra ett sådant. Ett driftsställe är alltså inte ett tillräckligt kriterium för differentiering i förhållande till yrkesutövning. Dessutom förutsätter inte heller drivande av rörelse nödvändigtvis att företagaren har utomstående arbetskraft anställd, dvs. det är möjligt att vara ensam företagare på samma sätt som yrkesutövare är. I den ovan nämnda regeringspropositionen konstateras det att det med tanke på den svåra gränsdragningen kan öka rättssäkerheten att de som driver rörelse i fråga om bokföringsmässiga skyldigheter likställs med dem som utövar ett yrke. En enhetlig behandling är motiverad också med tanke på bekämpandet av den grå ekonomin. Enligt 1 a § i den ändrade bokföringslagen är lantbrukare och fiskare inte bokföringsskyldiga i egenskap av fysiska personer. 

Den ovan nämnda svåra gränsdragningen gäller naturligtvis också tillämpningen av lagen om näringsförbud. Också vid tillämpningen av lagen om näringsförbud är rättssäkerheten av central betydelse, eftersom rörelse och yrkesverksamhet särskiljs såväl ifråga om den personkrets som kan meddelas näringsförbud som i fråga om förbudets innehåll och straffbarhetsbedömningen för brott mot förbudet. Den ovan nämnda ändringen av bokföringslagen har lett till att näringsidkare och yrkesutövare inte längre särskiljs vid tillämpningen av bokföringslagen. Som ovan konstateras, definieras skillnaden mellan yrkesutövning och rörelse inte heller någon annanstans i lagstiftningen genom entydiga kännetecken. Av den orsaken är den betydelse som ges gränsdragningen mellan de två begreppen i lagen om näringsförbud inte längre ändamålsenlig och kan anses problematisk ur ett rättssäkerhetsperspektiv.  

När lagen om näringsförbud stiftades motiverades gränsdragningen också med att vissa yrkesgrupper helt skulle lämnas utanför förbudet om de är verksamma som enskilda näringsidkare. Enligt 18 § i grundlagen har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt och utövandet av vissa yrken försätts inte i någon särställning. Tvärtom ges yrkesutövning i grundlagen samma ställning som rätten att skaffa sig sin försörjning genom arbete eller näring. Det kan inte längre anses motiverat att vissa yrkesgrupper eller en viss verksamhet som klassificeras som yrkesutövning försätts i en särskild ställning. Om en enskild näringsidkare agerar på ett sådant sätt som uppfyller förutsättningarna för att meddela näringsförbud, är det med tanke på jämlikheten svårt att motivera att en verksamhet som klassificeras som yrkesutövning ska vara i annan ställning än en verksamhet som klassificeras som rörelse. Exempelvis kan det att en enskild näringsidkare i sin yrkesutövning gör sig skyldig till flera fall av grovt bokföringsbrott och grovt skattebedrägeri anses lika klandervärt och skadligt som att en enskild näringsidkare i drivandet av rörelse gör sig skyldig till motsvarande brott. Det att en person har en viss yrkeskunskap ska inte befria personen från de lagstadgade skyldigheter som gäller rörelse eller från de åtgärder som följer om de försummas. Också vid yrkesutövning är målet i regel ekonomisk vinst, inte endast att utöva en viss verksamhet oberoende av det ekonomiska resultatet. 

Näringsförbud hindrar inte att personen anställs i lönearbete. Personer som har utbildat sig för ett visst yrke kan ofta antas ha bättre möjligheter än andra att förtjäna sitt uppehälle genom lönearbete efter att ha meddelats näringsförbud.  

Till den del lagen om näringsförbud gäller privaträttsliga juridiska personer och inte enskilda näringsidkare är tillämpningen av den inte heller till alla delar knuten till drivande av rörelse. Sådan verksamhet hos en privaträttslig juridisk person som avses i 4 § 1 mom. 2—5 punkten i lagen är inte knuten till att den juridiska personen driver rörelse. I regeringens proposition 29/1985 konstateras att syftet med aktiebolag, öppna bolag, kommanditbolag och andelslag vanligen är att driva rörelse. För att förbudet ska vara effektivt har det ansetts motiverat att förbudet också ska gälla verksamhet i sådana bolag eller andelslag som inte driver rörelse. Enligt den propositionen torde den som meddelats näringsförbud vanligen inte kunna ha något särskilt behov av att delta i förvaltningen i ett sådant aktiebolag som inte driver rörelse. 

I förarbetena till lagen om näringsförbud sägs det inte uttryckligen hur lagen ska tillämpas när ett visst yrke utövas i bolagsform. Som ovan konstateras, anses syftet med ett aktiebolag, öppet bolag, kommanditbolag eller andelslag vanligen vara att driva rörelse. Det innebär att utövandet av ett visst yrke som enskild näringsidkare i nuläget inte kan leda till näringsförbud, men eftersom motsvarande verksamhet i bolagsform kan anses utgöra drivande av rörelse kan det vara möjligt att meddela näringsförbud om yrke utövas i bolagsform. Också till den delen är det motiverat ur ett jämlikhetsperspektiv att jämställa drivande av rörelse och yrkesutövning. Också i fortsättningen ska dock enskilda näringsidkare som utövar lantbruk och fiske utgöra undantag, eftersom de inte är bokföringsskyldiga enligt lag.  

Det kan anses motiverat att enskilda näringsidkare som är bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen framöver ska kunna meddelas näringsförbud. Med näringsverksamhet avses drivande av rörelse och yrkesutövning; för bägge är fysiska personer bokföringsskyldiga enligt bokföringslagen. 

En sådan lösning kan anses motiverad också ur det perspektivet, att näringsförbud enligt gällande lag också kan meddelas på grund av brottsligt förfarande. I regeringens proposition 198/1996 rd, på basis av vilken kopplingen till konkurs ströks ur tillämpningsområdet för näringsförbud, konstateras att lagens tillämpningsområde föreslås vara mer omfattande än i den ursprungliga lagen om näringsförbud i och med att också sådana förfaranden i rörelse som inte riktar sig mot borgenärer ska kunna utgöra grund för näringsförbud. Enligt den propositionen är lagens syfte inte enbart att skydda borgenärernas intressen, utan också att skydda rörelsens andra intressegrupper mot skadlig och olämplig näringsverksamhet. Förbudet kan alltså i princip grunda sig på vilket som helst sådant straffbart förfarande i rörelse, utifrån vilket rörelseidkarens verksamhet kan anses skadlig för andra. I regeringens proposition 198/1996 rd konstateras vidare att brottet kan anses vara begånget i rörelsen om det nära ansluter sig till den ekonomiska verksamhet som drivits. Sådana brott är traditionellt sett brott som klassificeras som ekonomiska brott, i synnerhet bokföringsbrott samt gäldenärsbrott, skattebrott, subventionsbrott och bedrägerier. Också om företagets verksamhet redan som sådan baserar sig på brottsligt förfarande, såsom att gömma eller smuggla stulet gods, är det fråga om sådant förfarande som avses i bestämmelsen. Också näringsbrott, miljöbrott och arbetsbrott anses i regeringens proposition utgöra sådana brott som kan anses ha begåtts i samband med drivande av rörelse. Enligt propositionen kan också det att företagsverksamheten upprätthålls uteslutande för att dölja brottslig verksamhet anses utgöra brottsligt förfarande. Som exempel på detta nämns t.ex. penningtvättsbrott, där ett företag kan fungera uteslutande som täckmantel för brottslig verksamhet. Enligt regeringens proposition kan brott som inte har något samband med den ekonomiska verksamheten inte anses ha begåtts i samband med drivande av rörelse, ens om de begåtts i samband med idkande av näring. I propositionen nämns bl.a. som exempel en lastbilsföretagare som gör sig skyldig till rattfylleri i sin yrkesutövning. 

Att lämna yrkesutövning utanför området för näringsförbud har endast motiverats i regeringens proposition 29/1985 rd med förslag till den ursprungliga lagen om näringsförbud, där motiveringen främst har ansetts vara att den risk yrkesutövning medför t.ex. för kreditgivare och andra borgenärer vanligen inte är särskilt betydande. När tillämpningsområdet för lagen om näringsförbud utsträcktes till att också gälla sådana förfaranden som inte har samband med konkurs, behandlades inte frågor som gäller utövande av yrke i regeringens proposition 198/1996 rd, fastän det, liksom ovan nämns, i propositionen konstateras att lagen i fortsättningen föreslås skydda också andras än borgenärers och kreditgivares intressen. Med beaktande av att man också vid yrkesutövning t.ex. kan göra sig skyldig till att näringsverksamheten redan i och för sig baserar sig på ett brottsligt förfarande eller att den upprätthålls uteslutande som täckmantel för brottslig verksamhet, kan det inte anses oskäligt att näringsförbud också gäller yrkesutövning.  

Eftersom begreppet drivande rörelse har en viktig betydelse i lagen om näringsförbud och det inte kan anses ändamålsenligt att helt ändra lagens begreppsapparat, kan det anses motiverat att lagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta enskilda näringsidkares yrkesutövning genom att en ny definition av drivande av rörelse tas in i 1 § 2 mom. Enligt definitionen avses med drivande av rörelse sådant drivande av rörelse och sådan utövning av yrke som avses i bokföringslagen. Ändringen av tillämpningsområdet bör beaktas också i ordalydelsen i 2 § 1 mom. Också i andra bestämmelser i lagen används begreppet drivande av rörelse. Till den del begreppet används med avseende på sammanslutningar vars verksamhet i allmänhet betraktas som bedrivande av rörelse kan den nya definitionen av näringsverksamhet i 1 § 2 mom. inte anses innebära en utvidgning av lagens tillämpningsområde. Till den del begreppet drivande av rörelse har använts i fråga om sammanslutningar kan syftet med användningen anses ha varit att avgränsa drivandet av rörelse i förhållande till sådan verksamhet som inte hör nära samman med den bedrivna ekonomiska verksamheten och inte i förhållande till utövande av yrke. 

Trots att näringsförbud enligt propositionen också ska kunna meddelas för sådana brott som begåtts vid sådan yrkesutövning som avses i bokföringslagen ska brottet i fråga också i fortsättningen ha samband med den enskilda näringsidkarens ekonomiska verksamhet, och t.ex. rattfylleri i samband yrkesutövning ska inte heller framöver utgöra en grund för näringsförbud. Denna begränsning baserar sig på 3 § 1 mom. i lagen om näringsförbud, enligt vilket personens verksamhet som helhet bedömd ska anses skadlig för borgenärer, avtalsparter, den offentliga ekonomin eller en sund och fungerande ekonomisk konkurrens.  

Enligt 4 § 3 mom. i lagen om näringsförbud kan det av särskilda skäl bestämmas att ett förbud inte gäller viss rörelse eller rörelse av visst slag eller uppdrag eller verksamhet i viss sammanslutning eller viss stiftelse eller förvärv av sådan bestämmanderätt i ett bolag som avses i 1 mom. 6 punkten. I regeringens proposition 29/1985 rd konstateras att ett sådant särskilt skäl som avses i bestämmelsen t.ex. kan gälla en situation där utkomsten för den som meddelas ett förbud försvåras oskäligt om personen inte får fortsätta en rörelse i vilken också familjemedlemmar arbetar. I den propositionen konstateras också att domstolen dock i allmänhet ska kunna tillåta att den som meddelas ett förbud deltar i en sådan rörelse endast om det inte finns någon risk att personen i den rörelsen ska förfara olämpligt. För att utvidgningen av tillämpningsområdet till utövare av yrke inte ska bli oskäligt i enskilda fall, bör domstolen när den meddelar näringsförbud genom tillämpande av den nämnda bestämmelsen vid behov tillåta drivandet av en viss eller ett visst slags rörelse. Att ta in ett undantag i villkoren för näringsförbudet kan vara motiverat just om utkomsten för den som meddelas förbud annars försvåras oskäligt. För att de undantag domstolen föreskriver i villkoren för näringsförbudet ska fungera i praktiken är det motiverat att bestämmelsens ordalydelse kompletteras så at det med stöd med den uttryckligen blir möjligt att också tillåta rörelse i viss utsträckning. Genom ett sådant undantag i näringsförbudets innehåll kan den som meddelas näringsförbud av särskilda skäl ges möjlighet att skaffa en tillräcklig utkomst trots näringsförbudet. 

I regeringens proposition 29/1985 konstateras det också att utövande av näring för självförsörjning enligt 5 § i lagen angående rättighet att idka näring (122/1919) vanligen inte uppfyller kriterierna för rörelse. Enligt den paragrafen är utövande av lovlig näring utan annat biträde än make eller maka eller omyndiga efterkommande i rätt nedstigande led och utan att därvid affärslokal, kontor eller särskilt försäljningsställe begagnas, tillåtet utan särskild anmälan eller särskilt tillstånd. Denna rätt till självförsörjning tillkommer även den som icke råder över sig och sin egendom. Det undantag i tillämpningsområdet som här avses kan vid behov också beaktas enligt 4 § 3 mom. i lagen om näringsförbud. 

Enligt lagstiftningen i Sverige kan näringsförbud meddelas enskilda näringsidkare och förbudet gäller enskild näringsverksamhet. I Sveriges lag om näringsförbud avses med enskild näringsidkare var och en som yrkesmässigt driver rörelse i eget namn utan någon juridisk person. Med rörelse avses ekonomisk verksamhet, oberoende av om den syftar till vinst. Begreppet avser i princip detsamma som 2 kap. 6 § i Sveriges bokföringslag, enligt vilken en fysisk person som bedriver näringsverksamhet är bokföringsskyldig för denna (Regeringens proposition 2013/14:215). Sveriges gällande lagstiftning omfattar alltså motsvarande verksamhet som begreppet yrkesutövning enligt Finlands bokföringslag. 

Såsom nedan närmare anges, föreslås det i denna proposition att tillsynsmyndigheterna enligt 21 a § i lagen om näringsförbud med undantag för konkursombudsmannen ska ges rätt att begära att förutsättningarna för näringsförbud utreds. Det att det dessutom föreslås att lagens tillämpningsområde utsträcks till att omfatta enskilda näringsidkares yrkesutövning innebär inte att tillsynsmyndigheternas krets eller uppgifter ändras. Exempelvis tillsynsmyndigheterna för hälso- och sjukvården, vilkas uppgifter gäller annan än ekonomisk verksamhet, blir inte sådana tillsynsmyndigheter som avses i 21 a §, och deras uppgifter utvidgas inte. 

3.2  Undersökning av näringsförbudsärenden

Bestämmelser om undersökning av näringsförbudsärenden finns i 19 a § i lagen om näringsförbud. Den gällande paragrafens första mening avser i huvudsak sådana situationer där näringsförbud kan meddelas till följd av brottsligt förfarande med stöd av 3 § 1 mom. 2 punkten i lagen om näringsförbud. Enligt bestämmelsen ska det, om en person som avses i 2 § är misstänkt för ett brott som begåtts vid drivande av rörelse och som inte kan anses ringa, vid förundersökningen även utredas om det finns förutsättningar för näringsförbud.  

I 19 a § första meningen i lagen om näringsförbud hänvisas till förundersökning i allmänhet och där anges inte uttryckligen polisen eller andra förundersökningsmyndigheter. Bestämmelsens ordalydelse har bidragit till osäkerhet hos andra förundersökningsmyndigheter än polisen om det vid förundersökningar som de utför får utredas om det finns förutsättningar för näringsförbud. Första meningen i 19 a § har dock redan i nuläget delvis tolkats på ett sådant sätt att utöver polisen också andra förundersökningsmyndigheter i samband med förundersökningen har kunnat utreda om det finns förutsättningar för näringsförbud, om en person som avses i 2 § är misstänkt för ett brott som begåtts vid bedrivande av rörelse och som inte kan anses ringa.  

Också i regeringspropositionen med förslag till 19 a § (RP 198/1996 rd, s. 23 och 24) hänvisas det i fråga om första meningen i 19 a § till förundersökning i allmänhet och nämns inte uttryckligen polisen eller några andra förundersökningsmyndigheter. Utifrån bestämmelsens ordalydelse och förarbetena kan alltså polisen eller någon annan förundersökningsmyndighet i samband med förundersökningen utreda om det finns förutsättningar för näringsförbud. Enligt 2 kap. 1 § 2 mom. i förundersökningslagen (805/2011) är förundersökningsmyndigheter förutom polisen även gränsbevaknings-, tull- och militärmyndigheterna, enligt vad som föreskrivs om deras förundersökningsbefogenheter i gränsbevakningslagen (578/2005), lagen om brottsbekämpning inom Tullen (623/2015) och lagen om militär disciplin och brottsbekämpning inom försvarsmakten (255/2014). 

Bestämmelsen om utredning av förutsättningarna för näringsförbud har inte ändrats i samband med de lagändringar som gav möjlighet att meddela näringsförbud på grund av sådana brott som nämns i 3 § 3 mom. När näringsförbud meddelas på grund av sådana brott som nämns i den bestämmelsen gäller inte förutsättningen att det brottsliga förfarandet inte ska kunna anses vara ringa. Bestämmelsen om undersökning i lagen om näringsförbud är alltså till den delen inte à jour och det finns skäl att ändra dess ordalydelse. 

I bestämmelsen om utredning i samband med förundersökning föreskrivs i nuläget inte särskilt om utredning av ärenden som gäller förlängning av näringsförbud. Enligt 17 § kan förlängning komma i fråga om någon bryter mot näringsförbud och brottet inte kan anses vara ringa. Det finns behov av att komplettera bestämmelsen om utredning så att den omfattar också situationer där någon bryter mot näringsförbudet. Den föreslagna bestämmelsen klarlägger dock främst rättsläget, eftersom förutsättningarna för en förlängning redan enligt gällande lag har kunnat utredas samtidigt som misstanke om brott mot förbudet undersökts. 

Däremot gäller den andra meningen i 19 a § i lagen om näringsförbud i huvudsak sådana situationer där näringsförbud kan meddelas med stöd av 3 § 1 mom.1 punkten till följd av att de lagstadgade skyldigheter väsentligen har åsidosatts, inte pga. brottsligt förfarande. Enligt den bestämmelsen ska polisen dessutom på begäran av åklagaren förrätta undersökning i ett ärende som gäller meddelande eller förlängning av näringsförbud. 

Bestämmelsens tillämpningsområde klarläggs i regeringens proposition (198/1996 rd, s. 23), enligt vilken åklagaren ska framställa en begäran närmast när en i 2 § avsedd persons förfarande inte anses straffbart eller när det vid förundersökningen har ansetts att förundersökningen inte gäller i rörelsen begått brott eller förutsättningarna för näringsförbud av andra orsaker inte har utretts. I praktiken är det fråga om sådana situationer där en person väsentligen har åsidosatt de lagstadgade skyldigheter som hänför sig till drivande av rörelse, men inget brottsrekvisit uppfylls. Då kan en undersökning med stöd av andra meningen i 19 a § förrättas utan samband med en förundersökning. I praktiken är sådana situationer dock sällsynta. Som ovan konstateras, har nästan inga näringsförbud meddelats på andra grunder än brottsligt förfarande. 

I lagen om näringsförbud definieras inte närmare hur utredning av näringsförbudsärenden på någon annan grund än brottsligt förfarande ska inledas. Om man följer andra meningen i lagens 19 a § ska initiativet till utredningen dock uttryckligen komma från åklagaren. Också i sådana fall kan näringsförbud endast meddelas på yrkande av åklagaren (6 §). 

I sådana situationer ska enligt det effektiviserade åtgärdsprogrammet för bekämpning av grå ekonomi och ekonomisk brottslighet 2012–2015 förutom åklagaren också de tillsynsmyndigheter som avses i 21 a § 3 mom. kunna begära att det utreds om det finns förutsättningar för näringsförbud. Detta kan anses motiverat eftersom åklagaren endast kan begära en utredning om han eller hon känner till behovet av att näringsförbudsärendet utreds. Gällande lagstiftning innehåller dock nästan inga bestämmelser om åklagarens rätt till upplysningar i sådana situationer. Däremot kan upplysningar som kan ha betydelse vid bedömningen av förutsättningarna för näringsförbud typiskt sett samlas hos tillsynsmyndigheterna på grundval av deras uppgifter. Det kan anses mer ändamålsenligt att tillsynsmyndigheten direkt begär att förundersökningsmyndigheten förrättar en utredning. 

Tillsynsmyndigheterna kan anses vara rätt instanser att begära en utredning, eftersom de redan nu enligt 21 a 3 mom. i lagen är skyldiga att uppmärksamma efterlevnaden av näringsförbud. Sådana tillsynsmyndigheter är för det första skatte-, tull-, utsöknings- och lönegarantimyndigheterna samt konkursombudsmannen. Tillsynsmyndigheter är också myndigheter som beviljar understöd och förmåner av offentliga medel och myndigheter som sköter tillstånds- och tillsynsuppgifter som hänför sig till näringsverksamhet, såsom t.ex. närings-, trafik- och miljöcentralerna, regionförvaltningsverket, Tekes och energimyndigheten. 

Det är möjligt att begränsa rätten att begära att en utredning ska förrättas till endast vissa centrala tillsynsmyndigheter, såsom Skatteförvaltningen och Tullen. Då försätts dock tillsynsmyndigheterna i olika ställning. I regeringens proposition 82/2006 rd motiveras kretsen av tillsynsmyndigheter med att en uppgift för systemet med näringsförbud är att förhindra missbruk som riktar sig mot de ovan nämnda myndigheternas ansvarsområde. I definitionen av tillsynsmyndigheterna är tillgången till information i samband med deras verksamhet av stor betydelse, också i sådana situationer där en utredning begärs. I 3 § 1 mom. 1 punkten i lagen om näringsförbud begränsas inte heller de lagstadgade skyldigheter som väsentligen ska åsidosättas för att näringsförbud ska kunna meddelas. Det kan alltså anses motiverat att rätten att begära utredning i regel ges till alla tillsynsmyndigheter som avses i 21 a § 3 mom. 

Till den del det är fråga om sådana situationer där ett näringsförbud ska meddelas med stöd av 3 § 1 mom. 2 punkten i lagen om näringsförbud på grund av brottsligt förfarande behövs inga ytterligare bestämmelser i fråga om tillsynsmyndigheterna. I fråga om misstanke om brott ska tillsynsmyndigheten göra en brottsanmälan och då ska näringsförbudsärendet i regel utredas med stöd av 19 a §.  

I andra meningen i 19 a § sägs endast att polisen är skyldig att på begäran av åklagaren förrätta undersökning i ett ärende som gäller meddelande eller förlängning av näringsförbud. Enligt bestämmelsens ordalydelse får ingen annan förundersökningsmyndighet ens på begäran av åklagaren förrätta undersökning om situationen inte har samband med en förundersökning. Enligt det effektiviserade åtgärdsprogrammet för bekämpning av grå ekonomi och ekonomisk brottslighet 2012–2015 ska alla förundersökningsmyndigheter ges möjlighet att utreda förutsättningar för näringsförbud. Det kan dock anses klart att militära myndigheter på grund av verksamhetens karaktär inte behöver ges rätt att förrätta detta slags utredningar. Inte heller i fråga om gränsbevakningsmyndigheterna bör det anses ändamålsenligt på grund av verksamhetens karaktär. Förutom polisen kan det dock anses behövligt att utreda förutsättningar för näringsförbud också i Tullens verksamhet. Därför föreslås det i denna proposition att förutom polisen också tullmyndigheten ska kunna förrätta en utredning i ärenden som hör till dess behörighet. 

Eftersom en begäran om utredning enligt propositionen ska leda till en skyldighet för polisen eller Tullen att förrätta en utredning, kan det anses motiverat att en tillsynsmyndighet eller en boförvaltare ska kunna göra en begäran endast om en viss tröskel överskrids. Enligt propositionen överskrids tröskeln om det finns grundad anledning att misstänka att en sådan person som avses i 2 § i lagen kan meddelas näringsförbud.  

I regeringens proposition 198/1996 rd (s. 23) förklaras att det att polislagens bestämmelser om polisundersökning ska iakttas vid undersökningen av näringsförbudsärenden när förutsättningarna för näringsförbud inte utreds i samband med förundersökning av brott, dvs. när undersökningen baserar sig på 3 § 1 mom. 1 punkten i lagen om näringsförbud. 

Med polisundersökning avses enligt 6 kap. 1 § 1 mom. i polislagen (872/2011) annan undersökning som polisen enligt lag ska företa än förundersökning med anledning av brott. Vid polisundersökning ska enligt 6 kap. 1 § 2 mom. i polislagen förundersökningslagen iakttas i tillämpliga delar på det sätt som undersökningens art förutsätter. Om polisundersökning görs för utredning av om en person ska dömas till straff eller en jämförbar påföljd, ska enligt 6 kap. 2 § 2 mom. i polislagen på denne tillämpas förundersökningslagens bestämmelser om brottsmisstänkta. En sådan person som avses i det ovan nämnda 2 mom. måste enligt 3 mom. inte hålla sig till sanningen i sin redogörelse för den sak som undersöks och i sina svar på frågor. Enligt 6 kap. 2 § 2 mom. i polislagen bestäms alltså ställningen för en person som är föremål för undersökning av förutsättningar för näringsförbud i enlighet med förundersökningslagens bestämmelser om brottsmisstänkta. När en undersökning förrättas enligt polislagen iakttas endast polislagens bestämmelser om inhämtande av bevis. 

Om utöver polisen också tullmyndigheterna kan utreda näringsförbudsärenden som inte har samband med förundersökning, bör polislagens bestämmelser om undersökning också tillämpas på utredningar som de förrättar. 

3.3  Boförvaltarens anmälningsplikt

Enligt 9 kap. 2 § 1 mom. 7 punkten i konkurslagen (120/2004) är boförvaltaren skyldig att i gäldenärsutredningen meddela iakttagelser som kan vara av betydelse för meddelande av näringsförbud. Enligt 3 mom. i samma paragraf ska boförvaltaren sända gäldenärsutredningen bl.a. till förundersökningsmyndigheten och åklagaren. Det förutsätter dock en begäran av förundersökningsmyndigheten eller åklagaren. Enligt 4 mom. ska boförvaltaren, om det senare framgår sådant som kan vara av väsentlig betydelse för bedömningen av om gäldenären eller dennes företrädare bör meddelas näringsförbud, utan dröjsmål underrätta åklagaren och konkursombudsmannen om detta. För prövning av om det finns förutsättningar för näringsförbud ska boförvaltaren lämna åklagaren de upplysningar och handlingar som denne begär. 

Om konkursförvaltares plikt att lämna åklagaren uppgifter som har betydelse med tanke på näringsförbudsärenden föreskrevs ursprungligen i 7 § i lagen om näringsförbud. Enligt ursprungliga 7 § skulle en konkursförvaltare genast underrätta åklagaren om de omständigheter förvaltaren fått kännedom om gav anledning att misstänka att någon som avses i 1 § i lagen förfarit så att näringsförbud kunde meddelas honom. Bestämmelsen upphävdes genom lag 1220/1997, när en bestämmelse med motsvarande innehåll togs in i konkurslagstiftningen. Konkurslagens bestämmelser ändrades genom lag 86/2013 och enligt den gällande bestämmelsen ska gäldenärsutredningen endast sändas till förundersökningsmyndigheten och åklagaren på begäran. Den ändringen gjordes i samband med att en bestämmelse om boförvaltarens skyldighet att göra brottsanmälan togs in i konkurslagen (14 kap. 5 § 4 mom.). Enligt bestämmelsen ska boförvaltaren, om det finns skäl att misstänka att gäldenären kan ha gjort sig skyldig till brott mot borgenärerna, till bokföringsbrott eller till något annat sådant brott i näringsverksamheten, och brottet kan ha en betydelse som är större än ringa med hänsyn till borgenärernas rätt till betalning eller till boutredningen, vid behov göra en anmälan om brottsmisstanken till polisen. 

Om sådana omständigheter som nämns i 9 kap. 2 § 4 mom. i konkurslagen, som kan ha väsentlig betydelse för bedömningen av om gäldenären eller dennes företrädare bör meddelas näringsförbud, kommer till boförvaltarens kännedom och det är fråga om brottsmisstanke, är boförvaltaren enligt 14 kap. 5 § i samma lag samtidigt också skyldig att göra en anmälan om brottsmisstanken till polisen. När en anmälan om brottsmisstanken görs till polisen, ska också förutsättningarna för näringsförbud undersökas enligt 19 a § i lagen om näringsförbud. Av skyldigheten att göra brottsanmälan enligt 14 kap. 5 § i konkurslagen följer att förutsättningarna för näringsförbud ska undersökas i samband med brottsutredningen. 

Konkursombudsmannens uppgift och ställning skiljer sig från uppgiften och ställningen hos de andra tillsynsmyndigheterna som avses i 21 a § i lagen om näringsförbud genom att den inte själv står i direkt kontakt med den som driver rörelse och som är föremål för en eventuell undersökning och inte heller själv gör direkta iakttagelser om verksamheten. Konkursombudsmannens huvudsakliga uppgift är däremot att övervaka konkursboens förvaltning, alltså i praktiken boförvaltarna. Till skillnad från andra tillsynsmyndigheter kan det därför enligt denna proposition inte anses ändamålsenligt att konkursombudsmannen med stöd av 19 a § 2 mom. begär att förutsättningarna för näringsförbud ska utredas.  

Däremot kan det anses motiverat att sådana boförvaltare som avses i konkurslagen ges rätt att i samband med konkurser begära en utredning. Uppgiften är särskilt lämplig för boförvaltare, som enligt 14 kap. 5 § 4 mom. i konkurslagen är skyldiga att vid behov göra en brottsanmälan till polisen om vissa brott som förvaltaren upptäcker i gäldenärens verksamhet. Mest effektivt och ändamålsenligt är det att boförvaltaren ges rätt att också begära en utredning om förutsättningarna för näringsförbud. Boförvaltaren har den bästa uppfattningen om gäldenärens verksamhet och har också tillgång till gäldenärens hela dokumentation.  

I propositionen föreslås att det i 19 a § 2 mom. i lagen om näringsförbud föreskrivs om rätt för boförvaltaren att begära en sådan undersökning som där avses och att i 14 kap. 5 § 4 mom. i konkurslagen tas in en hänvisning till den bestämmelsen i lagen om näringsförbud. Förslaget förutsätter också en ändring i 10 kap. 5 § 2 mom. i konkurslagen. Den bestämmelsen gäller det arvode som ska betalas till boförvaltaren. Den bör kompletteras så att ur statens medel också kan betalas arvode och ersättning för kostnader för en begäran om utredning enligt lagen om näringsförbud till den del konkursboets medel inte räcker till för att betala arvodet och ersättningen.  

Det finns inte längre något behov av att boförvaltaren enligt 9 kap. 2 § 4 mom. i konkurslagen underrättar åklagaren om sådant som kan vara av väsentlig betydelse för om näringsförbud ska meddelas, eftersom åklagaren enligt denna proposition i regel inte längre i sådana situationer ska begära att förutsättningarna för näringsförbud utreds. Därför behövs det inte längre någon anmälan till åklagaren enligt 9 kap. 2 § 4 mom. i konkurslagen. Inte heller behövs någon anmälan enligt den bestämmelsen till konkursombudsmannen eftersom den inte har behörighet i ärendet, och i propositionen föreslås det inte att konkursombudsmannen ska kunna begära att förutsättningarna för att meddela näringsförbud utreds. Inte heller behövs längre bestämmelsen om lämnande av upplysningar och handlingar i 4 mom. Därför föreslås det i propositionen att 9 kap 2 § 4 mom. i konkurslagen kan upphävas såsom obehövligt.  

Utom i konkurslagen föreskrivs det också i 31 b § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden (590/2013) om Energimyndighetens rätt att anmäla en näringsidkare som väsentligt försummat sina skyldigheter enligt lag till åklagaren för meddelande av näringsförbud. Eftersom det i denna proposition föreslås att Energiverket i egenskap av tillsynsmyndighet enligt 21 a § 3 mom. i lagen om näringsförbud ska få begära att förundersökningsmyndigheten undersöker förutsättningar för näringsförbud, kan ovan nämnda 31 b § upphävas. 

3.4  Utlämnande av uppgifter för undersökning av näringsförbudsärende

I gällande lagstiftning ges polisen i 4 kap. 2 och 3 § i polislagen en omfattande rätt att få information för undersökning av näringsförbudsärenden både av andra myndigheter och av privata sammanslutningar och personer. 

Enligt 4 kap. 2 § 1 mom. i polislagen har polisen oberoende av tystnadsplikten på begäran av en polisman som hör till befälet rätt att för tjänsteuppdrag avgiftsfritt få behövlig information och handlingar av myndigheter och sammanslutningar som tillsatts för att sköta offentliga uppgifter, om inte överlämnande av informationen eller handlingarna till polisen eller användning av informationen som bevis uttryckligen har förbjudits eller begränsats i lag. Eftersom polisens rätt att få information enligt den paragrafen gäller alla polisens uppgifter, ska polisen på begäran av andra myndigheter också få uppgifter för undersökning av näringsförbudsärenden. 

I fråga om Tullen finns motsvarande bestämmelser om rätt att få information som i polislagen i lagen om brottsbekämpning inom Tullen. I lagstiftningen om Tullen ingår ingen bestämmelse som motsvarar 4 kap. 2 § i polislagen om rätt att få information av myndigheter. 

För polisens del gör bestämmelserna om överlämnande av information det möjligt att en tillsynsmyndighet lämnar ut uppgifter till en förundersökningsmyndighet. Utlämnande av uppgifter förutsätter dock en begäran. För Tullens del finns ingen motsvarande bestämmelse. 

Den rätt som i denna proposition föreslås att ska ges de tillsynsmyndigheter som avses i 21 a § 3 mom. i lagen om näringsförbud samt boförvaltare att begära att polisen och tullmyndigheterna undersöker förutsättningarna för att meddela näringsförbud annars än i samband med förundersökning förutsätter att bestämmelserna om utlämnande av uppgifter från de myndigheterna och boförvaltarna faktiskt gör det möjligt att förrätta en undersökning. Det kan anses behövligt att det i bestämmelsen om förrättande av undersökning ingår en skyldighet för tillsynsmyndigheter och boförvaltare att trots sekretessplikten lämna ut de uppgifter och handlingar som är nödvändiga för undersökning av ärendet till polisen och tullmyndigheterna. Det är motiverat att tillsynsmyndigheten lämnar ut uppgifterna utan en begäran från polisen eller tullmyndigheten. Det är konsekvent att bestämmelsen om utlämnande av uppgifter till sin omfattning motsvara 4 kap. 2 § 1 mom. i polislagen, men så att uppgifter ska lämnas ut utan begäran. Den bestämmelsen är tillräcklig för att förutsättningarna för näringsförbud ska kunna utredas. Bestämmelsen är också tillräcklig för att göra det möjligt för tullmyndigheterna att utreda näringsförbudsärenden, fast det inte finns någon speciallagstiftning om Tullen i ärendet. Eftersom det är svårt att närmare specificera vilka uppgifter polisen eller tullmyndigheterna behöver, bör rätten att få upplysningar knytas till ett krav på nödvändighet (GrUU 62/2010 rd och 59/2010 rd). 

I fråga om rätten att få upplysningar av privata sammanslutningar eller personer har polisen enligt 4 kap. 3 § 1 mom. i polislagen oberoende av att en sammanslutnings medlemmar, revisorer, verkställande direktör, styrelsemedlemmar eller arbetstagare är bundna av företags-, bank- eller försäkringshemlighet på begäran av en polisman som hör till befälet rätt att få information som behövs för förhindrande eller utredning av brott. Om ett viktigt allmänt eller enskilt intresse kräver det har polisen samma rätt att få information som behövs vid polisundersökning enligt 6 kap. I regeringens proposition 198/1996 rd konstateras att det är klart att det vid polisundersökning som gäller näringsförbud alltid är fråga om ett viktigt offentligt intresse och att polisen därför alltid har rätt att få uppgifter. Polisens rätt att få upplysningar för undersökning av näringsförbudsärenden annars än i samband med förundersökning baserar sig alltså på den ovan nämnda andra meningen i 4 kap. 3 § 1 mom. i polislagen och på ett viktigt allmänt intresse. 

För Tullens del ingår en motsvarande bestämmelse i 2 kap. 14 § i lagen om brottsbekämpning inom Tullen. Enligt den paragrafen har Tullen motsvarande rätt som enligt 4 kap. 3 § i polislagen att få information av privata sammanslutningar eller personer, men rätten till information gäller förhindrande, avslöjande eller utredning av tullbrott. Med stöd av den paragrafen har Tullen inte rätt att få sådan information för undersökning av förutsättningarna för näringsförbud. Eftersom det föreslås i propositionen att tullmyndigheten ska ha rätt att utreda näringsförbudsärenden också annars än i samband med förundersökning, bör tullmyndigheten ges rätt att få sådan information också för undersökning av om det finns förutsättningar att meddela näringsförbud. Eftersom det är svårt att närmare specificera vilka uppgifter tullmyndigheterna behöver, bör rätten att få upplysningar knytas till ett krav på nödvändighet (GrUU 62/2010 rd och 59/2010 rd). 

I fråga om åklagaren ingår motsvarande bestämmelser om rätt att få upplysningar som i polislagen i 25 § i lagen om åklagarväsendet (439/2011). Enligt den paragrafen har en åklagare rätt att för ett tjänsteuppdrag få upplysningar såväl av andra myndigheter som av privata sammanslutningar och personer. Bestämmelsen gäller också uppgifter enligt lagen om näringsförbud. 

I fråga om förundersökningsmyndigheter gäller dessutom speciallagstiftning som gör det möjligt att lämna ut uppgifter ur myndigheternas register. Denna proposition förutsätter inga ändringar i bestämmelserna om register. 

3.5  Tillsynsmyndigheters och boförvaltares rätt att lämna ut uppgifter

I speciallagstiftningen om de tillsynsmyndigheter som avses i 21 a § 3 mom. i lagen om näringsförbud ingår bestämmelser som gäller utlämnande av uppgifter till polisen och eventuellt till andra förundersökningsmyndigheter eller åklagaren bl.a. för förundersökning av brott eller för meddelande av eller tillsyn över näringsförbud. De bestämmelserna behöver inte ändras eller kompletteras till följd av de ändringar som föreslås i denna proposition. Den föreslagna bestämmelsen i lagen om näringsförbud om att tillsynsmyndigheten och boförvaltaren trots sekretessplikten ska lämna ut nödvändiga uppgifter till förundersökningsmyndigheten för utredning av förutsättningarna för näringsförbud är en tillräcklig bestämmelse i fråga om utlämnande av uppgifter och möjliggör i sig att de uppgifter som nämns där lämnas ut.  

3.6  Förutsättningarna för näringsförbud

Bestämmelser om förutsättningarna för näringsförbud finns i 3 § i lagen om näringsförbud. Paragrafens 1 mom. 1 punkt gäller sådana situationer där det inte är fråga om brottsligt förfarande. Enligt den kan näringsförbud meddelas den som avses i 2 §, om han eller hon vid drivandet av rörelse väsentligen har åsidosatt de lagstadgade skyldigheter som hänför sig till det. Som ovan konstateras, är en ytterligare förutsättning för att meddela näringsförbud att personens verksamhet som helhet bedömd ska anses skadlig för borgenärer, avtalsparter, den offentliga ekonomin eller en sund och fungerande ekonomisk konkurrens. 

Som ovan konstateras, föreslås det i denna proposition att de tillsynsmyndigheter som avses i lagen om näringsförbud med undantag för konkursombudsmannen ska ges rätt att begära att förutsättningarna för näringsförbud utreds i de ovannämnda situationer där ingen gjort sig skyldig till brottsligt förfarande. Också sådana boförvaltare som avses i konkurslagen föreslås ha rätt att framställa en begäran. Innehållet i 3 § 1 mom. 1 punkten, som gäller meddelande av näringsförbud, kommer att påverka i hurdana ärenden tillsynsmyndigheter och boförvaltare begär en utredning. Trots att den aktuella bestämmelsen om förutsättningarna för näringsförbud redan varit i kraft länge har den nästan inte alls tillämpats, eftersom som ovan konstateras nästan alla näringsförbud meddelas med stöd av 3 § 1 mom. 2 punkten som gäller brottsligt förfarande. Om tillsynsmyndigheter och boförvaltare ges rätt att begära en utredning, kommer 3 § 1 mom. 1 punkten att börja tillämpas mer allmänt. Det kan anses vara fråga om en allmän bestämmelse om förutsättningarna för näringsförbud och det kan anses motiverat att man strävar efter att precisera den. Det har särskild betydelse för rättssäkerheten för dem som meddelas förbud. 

I regeringens proposition 198/1996 klarläggs vad som avses med de skyldigheter som anges ovan. I den propositionen konstateras bl.a. att det för att näringsförbud ska kunna meddelas med stöd av 1 punkten inte nödvändigtvis krävs att ett straff kan utdömas för åsidosättandet. Enligt den propositionen ska det alltså i princip vara möjligt att meddela näringsförbud t.ex. om straff för en skatteförseelse inte kan utdömas därför att en underlåtelse att betala en skatt eller offentlig avgift enligt 29 kap. 4 § i strafflagen beror på betalningsoförmåga. Också då förutsätts att åsidosättandet är väsentligt och att personens beteende ska anses skadligt på det sätt som nämns i 3 §.  

I 10 § 3 punkten i lagen om skuldsanering för privatpersoner (57/1993, nedan skuldsaneringslagen) omfattas den principen att det att en normal företagarrisk realiseras och lagstadgade skyldigheter därför åsidosätts inte utesluter att skuldsanering beviljas (RP 83/2014 rd, s. 52). Avsikten har varit att säkerställa att hindret för skuldsanering inte tillämpas på en företagare som agerat ärligt och som varit tvungen att åsidosätta sina betalningsförpliktelser till följd av betalningsoförmåga. I enlighet med detta är innehållet i ovan nämnda 3 punkten bl.a. att väsentligt åsidosättande av lagstadgade skyldigheter utgör ett hinder för skuldsanering endast om det inte beror på betalningsoförmåga. I 1 kap. 3 § 1 mom. 2 punkten i lagen om skuldsanering för privatpersoner ingår en definition av insolvens (betalningsoförmåga). I regeringens proposition 83/2014 rd konstateras att försummelse av skatter och andra offentligrättsliga avgifter ofta beror på att företagsverksamheten blir olönsam och företagaren därför inte kan sköta sina åtaganden. 

Det kan anses motsägelsefullt att ett väsentligt åsidosättande av lagstadgade skyldigheter på grund av betalningsoförmåga inte utgör hinder för beviljande av skuldsanering, men dock kan leda till näringsförbud. Som ovan konstateras, uppfylls inte heller rekvisitet för skatteförseelse (SL 29:4) om en skatt eller avgift ha lämnats obetald på grund av betalningsoförmåga. Både i skuldsaneringslagen och i strafflagen omfattas alltså den principen att åsidosättande av lagstadgade skyldigheter på grund av betalningsoförmåga inte kan anses utgöra grundad anledning för att förhindra skuldsanering eller döma till en straffrättslig påföljd.  

Näringsförbud är en åtgärd som väsentligt kan begränsa möjligheterna till utkomst för den som meddelas förbud och för att det ska kunna meddelas på grund av ett brottsligt förfarande krävs att brottsligheten inte är ringa. Det kan anses motiverat att en förutsättning för näringsförbud ska vara ett klart klandervärt förfarande, vars grovhet som helhet kan likställas med ett brottsligt förfarande som inte kan anses ringa. Det kan inte anses motiverat att ett näringsförbud som baserar sig på ett förfarande som inte är brottsligt ska kunna meddelas för en mindre klandervärd verksamhet. Utgångspunkten bör vara att näringsförbud meddelas i fall av motsvarande grovhet oberoende av om förbudet meddelas med stöd av 3 § 1 punkten eller 2 punkten. 

Därför föreslås det i propositionen att 3 § 1 mom. 1 punkten om åsidosättande av lagstadgade skyldigheter ska preciseras så att det också krävs att skyldigheten har åsidosatts av någon annan orsak än betalningsoförmåga. Enbart det att en normal företagarrisk realiseras och lagstadgade skyldigheter därmed åsidosätts bör inte utgöra grund för att meddela näringsförbud och därmed inte heller för att begära att förutsättningarna för näringsförbud utreds. Den ändring av ordalydelsen som föreslås i denna proposition innebär att åsidosättande av lagstadgade skyldigheter enbart på grund av betalningsoförmåga inte ska kunna utgöra grund för näringsförbud. 

Eftersom det i praktiken inte har meddelats näringsförbud på andra grunder än brott, kan ändringen inte anses inverka på det nuvarande tillämpningsområdet för näringsförbud. Ändringsförslaget styr dock de förbud som eventuellt meddelas med stöd av de nya bestämmelserna. 

Med de motiveringar som framförs i regeringens proposition 198/1996 rd ersattes ordet grovt i fråga om åsidosättandet av lagliga skyldigheter med väsentligt. Enligt propositionen är avsikten att man vid bedömningen av hur väsentliga åsidosättanden är ska kunna fästa avseende mera vid försummelsernas omfattning och hur betydande de är än vid en enskild försummelses grovhetsgrad. 

I 3 § 2 mom. i lagen om näringsförbud föreskrivs om vad som ska beaktas vid bedömning av om åsidosättandet av lagstadgade skyldigheter är väsentligt enligt 1 mom. 1 punkten. Enligt det momentet ska särskilt beaktas om åsidosättandet varit systematiskt, hur länge det pågått och om det upprepats samt beloppet av de skador som orsakats av åsidosättandet. I regeringens proposition 198/1996 rd klarläggs och beskrivs väsentlighetsbedömningens grunder och konstateras bl.a. att förteckningen inte är uttömmande utan att också andra omständigheter kan ges betydelse. Enligt propositionen kan uppmärksamhet fästas även vid hur mycket rörelseidkaren har fått nytta av att han eller hon inte fullgjort sina lagstadgade förpliktelser, trots att det inte uttryckligen nämns i 2 mom. Å andra sidan nämns det också i propositionen att det i fråga om försummelserna fortfarande inte ska krävas att de sammanhänger med strävan efter nytta, utan bakgrunden till dem kan vara enbart likgiltighet.  

Ofta kan den eftersträvade ekonomiska nyttan anses vara en betydande faktor för bedömningen av åsidosättandets klandervärdhet och väsentlighet. Exempelvis i straffrättsliga rekvisit används eftersträvande av betydande ekonomisk vinning ofta som grund för att klassificera ett brott som grovt. I denna proposition föreslås det att 3 § 2 mom. ändras så att också den ekonomiska vinning som eftersträvats nämns i 2 mom. som en faktor som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om åsidosättandet är väsentligt. Den föreslagna ändringen innebär dock inte att inte också likgiltighet kan utgöra grund för näringsförbud, om övriga förutsättningar för att meddela näringsförbud uppfylls. I 2 mom. förutsätts inte att alla kriterier som nämns där ska uppfyllas, utan det är fråga om faktorer som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om åsidosättandet är väsentligt. Såsom konstateras i regeringens proposition 198/1996 rd, har beloppet av nyttan inte heller i samtliga fall direkt betydelse vid bedömningen av om åsidosättandena varit väsentliga. Försummelser i bokföringen kan exempelvis inte alltid bedömas på basis av den nytta som direkt fås. Ändringsförslagets syfte är dock att betona strävan efter ekonomisk vinning som en faktor vid bedömningen av om åsidosättandet är väsentligt. 

Syftet med de ändringsförslag som nämns ovan är att precisera förutsättningarna för näringsförbud och att bland grunderna för näringsförbud utesluta sådana åsidosättanden som inte kan anses tillräckligt klandervärda för att utgöra grund för näringsförbud. Ändringsförslagen innebär att de åsidosättanden som ligger till grund för näringsförbud t.ex. ligger närmare sådana gärningar som kan definieras som skatteförseelser än enligt gällande lag. I fråga om gärningar som inte utgör brott kan grunden för näringsförbud t.ex. vara sådana gärningar som i och för sig uppfyller ett brottsrekvisit men för vilka det med stöd av 29 kap. 11 § i strafflagen har beslutats om eftergift i fråga om anmälan eller förundersökning och för vilka en skatteförhöjning eller tullhöjning har ansetts vara en tillräcklig påföljd. I regel är sådana åsidosättanden obetydliga som förutsättningar för näringsförbud om de bedöms som enskilda försummelser i ett brottsrättsligt förfarande. Om det dock finns flera åsidosättanden och de bedömda som helhet kan anses väsentliga med beaktande av om åsidosättandet varit systematiskt, hur länge det pågått och om det upprepats samt beloppet av de skador som orsakats av åsidosättandet enligt 3 § 2 mom. i lagen om näringsförbud, kan åsidosättandena utgöra grund för att näringsförbud meddelas. Ordalydelsen i 3 § och dess 2 mom. kan också uppfattas så att den avser bedömning av flera åsidosättanden. 

I 3 § 2 mom. i lagen om näringsförbud föreskrivs också att ett åsidosättande alltid ska anses väsentligt om en person som avses i 2 § har åsidosatt bokföringsskyldigheten så att det inte utan oskäliga svårigheter är möjligt att reda ut den bokföringsskyldiges ekonomiska resultat och ställning eller affärstransaktioner som är väsentliga med tanke på den bokföringsskyldiges rörelse. I regeringens proposition 198/1996 rd sägs att sådana åsidosättanden i regel också uppfyller rekvisitet för bokföringsbrott och att förfarandet alltså också kan bli föremål för bedömning enligt 3 § 1 mom. 2 punkten. Enligt den propositionen kan också en lindrigare försummelse i anslutning till bokföringen utgöra grund för näringsförbud t.ex. i kombination med andra försummelser. I regeringens proposition 198/1996 rd konstateras också allmänt att även om ett åsidosättande av en lagstadgad skyldighet är straffbar, vilket oftast torde vara fallet, kan näringsförbud meddelas enligt 3 § 1 mom. 1 punkten redan före en eventuell åtalsprövning och utan straffrättsligt tillräknande. I den propositionen sägs att syftet med bestämmelsen är att betona bokföringens särskilda ställning i affärsverksamheten. Via bokföringen förmedlas bilden av företagets ekonomiska ställning och resultat till näringsverksamhetens intressegrupper och beskattaren. Genom att försumma bokföringen eller förfalska bokföringsmaterial kan man också förhindra att andra brott uppdagas. 

Eftersom det föreslås i propositionen att de tillsynsmyndigheter som avses i 21 a § och boförvaltaren i fråga om åsidosättande av lagstadgade skyldigheter ska ha rätt att begära en utredning av om det finns förutsättningar för näringsförbud, kan det anses motiverat att förutsättningarna för näringsförbud förtydligas i fråga om åsidosättanden som har samband med bokföringen. Eftersom ett åsidosättande enligt 3 § 2 mom. i regel uppfyller rekvisitet för bokföringsbrott, kan det anses motiverat att sådana fall utreds i straffrättsligt förfarande i samband med förundersökningen. Det kan inte anses ändamålsenligt att tillsynsmyndigheten ska begära att förutsättningarna för näringsförbud utreds enligt föreslagna 19 a § 2 mom. vid sådana försummelser i anslutning till bokföringen som i regel uppfyller rekvisitet för bokföringsbrott. Som ovan konstateras bör tillsynsmyndigheten göra brottsanmälan vid misstanke om brott. Det är motiverat att näringsförbud i anslutning till bokföringsbrott utreds i samband med förundersökningen enligt föreslagna 19 a § 1 mom., liksom enligt nuvarande praxis. Det kan inte heller anses motiverat att näringsförbud i ärenden där brott misstänks meddelas på annan grund än brott medan behandling av brottsärendet pågår. I sådana situationer kan tillfälligt näringsförbud tillämpas. Därför föreslås det i denna proposition att andra meningen i 3 § 2 mom., som gäller meddelande av näringsförbud, stryks. Förslaget syftar inte till att minska bokföringens särskilda betydelse utan till att förtydliga på vilka grunder tillsynsmyndigheter och boförvaltare ska begära att förutsättningarna för näringsförbud utreds enligt föreslagna 19 a § 2 mom. 

3.7  Näringsförbudsregistret

Näringsförbud förs in i näringsförbudsregistret, som förs av rättsregistercentralen. Registret är avsett för allmänt bruk och syftet är att tillgodose offentligheten när det gäller näringsförbud samt främja efterlevnaden och kontrollen av förbuden. I registret införs uppgifter om namn samt personbeteckning och hemkommun för den som meddelats näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud samt andra med tanke på registrets syfte nödvändiga uppgifter om förbudets innehåll, varaktighet och dess giltighet i övrigt utifrån de uppgifter som domstolen översänder med anledning av ett avgörande om näringsförbud (21 § 1 mom.). Enligt 2 § i förordningen om näringsförbudsregistret (121/1998) ska i registret också införas undantag som domstolen med stöd av 4 § 3 mom. i lagen har bestämt beträffande näringsförbudets innehåll. 

Trots sekretessbestämmelserna har var och en rätt att få uppgifter om gällande näringsförbud i registret även i form av kopior och utskrifter (21 § 2 mom.). Rättsregistercentralen får dessutom lämna ut uppgifter med hjälp av en teknisk anslutning eller annars elektroniskt till domstolar och andra myndigheter som behöver uppgifter för skötseln av sina lagstadgade uppgifter, till sammanslutningar som bedriver kreditupplysningsverksamhet samt till kredit- och finansinstitut och andra sammanslutningar som i sin verksamhet kontinuerligt behöver uppgifterna för bedömning av avtalsparters tillförlitlighet eller något annat jämförbart ändamål som är godtagbart. Uppgifter lämnas ut avgiftsfritt till de myndigheter som nämns ovan (21 § 2 och 3 mom.). 

Uppgifter om näringsförbud utplånas ur registret fem år efter att förbudet upphört (21 § 4 mom.). Enligt 21 § 5 mom. ska uppgifter om näringsförbud som inte längre gäller hållas hemliga. Uppgifter får dock lämnas till polisen för förundersökning av brott mot näringsförbud och utredning av förutsättningarna för meddelande av näringsförbud, till åklagare för åtalsprövning och för drivande av åtal samt till de behöriga myndigheterna för genomförande av i säkerhetsutredningslagen (726/2014) avsedda säkerhetsutredningar. 

Gällande lag tillåter inte att uppgifter om näringsförbud som upphört ges ut till andra förundersökningsmyndigheter än polisen. Till åklagaren får uppgifter ges ut endast för åtalsprövning och drivande av åtal. Alla förundersökningsmyndigheter kan dock utreda näringsförbudsärenden i samband med förundersökning. Vidare föreslås det i denna proposition att polisen och tullmyndigheten ska få utreda näringsförbudsärenden också annars än i samband med förundersökning. I propositionen föreslås det inte heller några begränsningar i fråga om vilka förundersökningsmyndigheter som får förrätta förundersökning om brott mot näringsförbud. Därför är det motiverat att uppgifter om näringsförbud som upphört ska kunna ges ut till alla förundersökningsmyndigheter i samma utsträckning som till polisen. Eftersom näringsförbud alltid meddelas på yrkande av åklagaren, är det motiverat att också åklagaren får uppgifter för utredning av näringsförbud.