Regeringens proposition

Keva har hand om de pensionsärenden som gäller kommunsektorns personal, de statsanställda, evangelisk-lutherska kyrkans personal och Folkpensionsanstaltens personal. Keva är ett självständigt offentligrättsligt samfund, vars verksamhet grundar sig på lagen om Keva (66/2016). Keva har hand om arbetspensionstjänsterna för ca 1,2 miljoner anställda och pensionstagare inom den offentliga sektorn. 

Vid utgången av 2017 hade Keva ca 1 060 medlemssamfund som arbetsgivarkunder. Till medlemssamfunden hör alla Finlands städer, kommuner och samkommuner, en del av de kommunala föreningarna och aktiebolagen samt stiftelserna. Därtill har Keva ca 1 300 arbetsgivarkunder inom staten och kyrkan. Även Folkpensionsanstalten är arbetsgivarkund hos Keva. 

Keva ansvarar för finansieringen av pensionerna för kommunsektorns personal och för placeringen av pensionsmedlen. Pensionerna finansieras med avgifter som tas ut av arbetsgivarna och arbetstagarna inom kommunsektorn. Utgångspunkten för finansieringen av det kommunala pensionssystemet är hela kommunsektorns gemensamma ansvar. Pensionsanstaltens delegation beslutar om hur pensionsanstaltens utgifter fördelas på medlemssamfunden. Delegationen fastställer även storleken på den kommunala pensionsavgiften. Kevas avgiftsinkomster uppgick till ca fem miljarder euro 2017. 

Medlemssamfundens gemensamma ansvar innebär att Kevas utgifter (pensionsutgifter, omkostnader och fondering) fördelas på medlemssamfunden i enlighet med 19 § i lagen om Keva. Finansieringen baserar sig både på pensionsavgifter och på fondens placeringsintäkter och medel. Den avgift som fastställs på en hållbar nivå över generationerna hålls stabil genom att fondens placeringsintäkter och medel används. År 2017 användes placeringsavkastningen för första gången för betalning av pensioner. 

Med hjälp av pensionsansvarsfonden förbereder man sig på framtida pensionsansvar. Fonden är till sin karaktär en buffertfond. Kevas delegation beslutar årligen om det belopp som ska överföras till pensionsansvarsfonden. Fondens medel ska enligt 21 § i lagen om Keva placeras så att placeringarnas säkerhet, avkastning och likviditet tryggas samt placeringarna diversifieras. Vid utgången av 2017 uppgick placeringstillgångarna till ca 51,9 miljarder euro. 

Staten svarar för finansieringen av pensionerna för de statsanställda (lagen om finansiering av statens pensionsskydd; 67/2016), evangelisk-lutherska kyrkan svarar för finansieringen av pensionsskyddet för evangelisk-lutherska kyrkans personal (lagen om finansiering av evangelisk-lutherska kyrkans pensionsskydd; 68/2016) och Folkpensionsanstalten svarar för finansieringen av pensionerna för Folkpensionsanstaltens personal. Keva betalar med stöd av pensionslagen för den offentliga sektorn (81/2016, OffPL) pensionerna till pensionstagare inom finska staten, evangelisk-lutherska kyrkan och Folkpensionsanstalten. Keva förbereder sig på dessa betalningar i sin likviditetsplan. 

Bestämmelser om Kevas riskhantering finns i 25 § i lagen om Keva. Riskhanteringen utgör en del av Kevas förvaltningssystem, med syftet att göra det möjligt att leda Kevas verksamhet enligt sunda och försiktiga principer. 

Keva ska ha ett med beaktande av arten och omfattningen av dess verksamhet tillräckligt riskhanteringssystem som innefattar fortlöpande identifiering, mätning, uppföljning, övervakning och rapportering av de risker som Keva exponeras för och av den sammanlagda riskexponeringen. Riskhanteringen ska omfatta hantering av placerings-, likviditets- och koncentrationsrisker samt operativa risker. Därtill ska Keva ha en riskhanteringsfunktion som är oberoende av risktagningsfunktionerna. Det ska finnas skriftliga handlingsprinciper för riskhanteringssystemet som godkänts av Kevas styrelse, och styrelsen ska också regelbundet se över dessa handlingsprinciper. 

Keva har till uppgift att i alla lägen sköta finansieringen av pensionssystemen för Kevas medlemssamfund i enlighet med den strategi som godkänts av styrelsen. Denna uppgift förutsätter bl.a. en god och så aktuell uppfattning som möjligt om strukturen i fråga om de årliga utgifter som föranleds av pensionerna inom pensionssystemet för Kevas medlemssamfund samt om systemets finansiella situation. 

Enligt den placeringsstrategi som Kevas styrelse godkänt ska placeringsverksamheten i första hand stödja målet att stabilisera pensionsavgiften. Förutsättningen för detta är att placeringsportföljen byggs upp så att de förväntade framtida pensionsutgifterna och avgiftsinkomsterna inom pensionssystemet för Kevas medlemssamfund beaktas så noggrant som möjligt. Eftersom dessa omständigheter är förknippade med både tidsmässig och kvantitativ osäkerhet, kan det inte uppställas något permanent och fast avkastningsmål för placeringsverksamheten, utan målet bestäms dynamiskt enligt finansieringssituationen vid respektive tidpunkt. 

I enlighet med den nya placeringsstrategi som godkändes i juni 2017 sätts målen för placeringsverksamheten upp så att man försöker uppnå en reell avkastningsnivå som innebär finansiell balans. Systemet är i balans om nuvärdet av de antagna kassaflödena av avgiftsinkomsterna tillsammans med de fonderade medlen motsvarar nuvärdet av de antagna kassaflödena av pensionsutgifterna. Kevas styrelse fastställer en nivå för riskbenägenheten som motsvarar avkastningskravet. 

När avgiftsnivån ändras förändras också nivån på den reella avkastning som krävs samt målet för placeringsverksamheten. 

Med hjälp av solvensgränsen för privata pensionsanstalter enligt lagen om pension för arbetstagare fastställs gränserna för när en pensionsanstalt ska försättas i likvidation. Genom en solvensmodell enligt lagen om beräkning av solvensgränsen för pensionsanstalter och om diversifiering av placeringar (315/2015) beaktas pensionsanstaltens väsentliga och faktiska risker i anslutning till placeringsverksamheten samt försäkringsriskerna. Syftet med solvensmodellen är att så korrekt som möjligt beskriva pensionsanstaltens risker som helhet. I fråga om riskhantering krävs det att en arbetspensionsanstalt har ett effektivt riskhanteringssystem, som särskilt granskar de risker som beaktas vid beräkningen av solvenskapitalkravet, men också de risker som inte beaktas vid denna beräkning. 

Pensionsanstalter enligt lagen om pension för arbetstagare svarar för täckning av sin ansvarsskuld och därtill svarar de i sista hand för varandras pensionsansvar. När det gäller en pensionsanstalt enligt lagen om pension för arbetstagare avses med pensionsanstaltens solvens pensionsanstaltens förmåga att klara av olika risker i samband med pensionsförsäkringsverksamheten. Solvensen mäts genom solvenskapitalet som dimensioneras med hjälp av solvensgränsen. Bestämmelser om beräkning av solvensgränsen finns i lagen om beräkning av solvensgränsen för pensionsanstalter och om diversifiering av placeringar. 

Till lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag (354/1997) har det fogas en ny 12 k §, som trädde i kraft vid ingången av 2017. I paragrafen anges det att pensionsanstalter enligt lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag är skyldiga att genomföra en risk- och solvensbedömning. Pensionssystemet för Kevas medlemssamfund skiljer sig från arbetspensionssystemet för den privata sektorn. Kevas medlemssamfund svarar för Kevas utgifter, bl.a. pensionsutgifter, omkostnader och överföringar till pensionsansvarsfonden. Pensionsansvarsfonden är en buffertfond avsedd för utjämning av pensionsavgiften. Det är inte ändamålsenligt att Keva skulle ha solvensramar eller att Keva skulle omfattas av lagen om beräkning av solvensgränsen för pensionsanstalter och om diversifiering av placeringar. 

Med tanke på en hållbar finansiering av pensionsskyddet är det viktigt att arbetsförmågan upprätthålls och att risken för arbetsoförmåga förebyggs. Syftet med dessa åtgärder är att minska risken för arbetsoförmåga bland arbetstagare. År 2017 betalade Keva invalidpension till ca 40 000 pensionstagare bara inom kommunsektorn. Inom kommunsektorn betalades invalidpensioner för sammanlagt ca 416 miljoner euro, vilket motsvarar ca 8,3 procent av pensionsutgifterna inom pensionssystemet för Kevas medlemssamfund. On arbetsförmågan upprätthålls effektivt påverka detta även den genomsnittliga pensionsåldern då antalet invalidpensioner minskar. Åtgärder som förebygger risken för arbetsoförmåga sänker kostnaderna för pensionssystemet och stöder också principerna och målen om längre arbetskarriärer. 

Sedan 1999 har Keva erbjudit arbetsgivarkunder inom kommunsektorn åtgärder och tjänster som ska stödja upprätthållandet av personalens arbetsförmåga. Tjänsterna har inriktats på att göra det möjligt för partiellt arbetsföra arbetstagare att fortsätta i arbetet, utveckling av processerna för stöd för arbetsförmågan och det strategiska hälsofrämjande ledarskapet samt bedömning av kostnaderna för arbetsoförmåga och metoderna för att hantera dessa kostnader. Keva är också verksam i olika nätverk inom området för hälsofrämjande ledarskap och främjande av arbetsförmåga. Keva bedriver med avvikelse från arbetspensionsbolagen egen forskningsverksamhet som fokuserar på strategiskt hälsofrämjande ledarskap och särskilda situationer när det gäller att stödja arbetsförmågan inom den offentliga sektorn. Forskningsinformationen används för att stödja kundernas utvecklingsarbete och för att rikta de tjänster som Keva erbjuder enligt kundernas utvecklingsbehov. Motsvarande information som kan användas för att förebygga arbetsoförmåga inom den offentliga sektorn finns inte sammanställd någon annanstans. Forskningen om arbetsförmåga och hälsofrämjande ledarskap, granskningen av de kostnader som föranleds av arbetsoförmåga samt hanteringen av denna information gör det möjligt att effektivt förebygga arbetsoförmåga. Förutom till kommunsektorn har Keva sedan 2010, då pensionsskyddet för kyrkans personal överfördes till Keva, även erbjudit tjänster som har samband med minskande av risken för arbetsoförmåga till evangelisk-lutherska kyrkan. 

Statskontoret i princip haft hand om verksamheten för utveckling av arbetslivet även efter det att verkställigheten av pensionsskyddet för de statsanställda stegvis överfördes till Keva vid ingången av 2011 och 2013. Keva har erbjudit statliga arbetsgivare tjänster för hälsofrämjande ledarskap endast i mycket begränsad utsträckning, i huvudsak i anslutning till yrkesinriktad rehabilitering, delinvalidpensioner, statistikföring eller forskningsverksamhet. 

Keva finansierar också forsknings- och utvecklingsprojekt som har samband med stödjande av arbetskarriärerna. Endast samhälleligt betydelsefulla forskningsprojekt, såsom Statistikcentralens arbetsmiljöundersökning, har beviljats forskningsfinansiering. Därtill har Keva sedan 2016, med utvecklingspengar som söks separat, finansierat projekt för utveckling av arbetslivet som genomförs av arbetsgivarkunder inom kommunsektorn och evangelisk-lutherska kyrkan. Finansieringen är konkurrensutsatt. Ansökningarna bedöms av en expertjury bestående även av utomstående experter. Projekt som anses vara verkningsfulla och ändamålsenliga beviljas finansiering i enlighet med fastställda kriterier. Kravet är att den som beviljas finansiering för ett projekt bidrar med en självfinansieringsandel på 50 procent. 

Vad gäller de projekt som beviljats finansiering stödjer Keva nätverkande och erbjuder möjligheter att informera om forskningsresultaten så att bästa praxis kan spridas inom den offentliga sektorn. Det ska rapporteras till Keva om hur pengarna har använts och om genomförandet av projektet. 

För Kevas åtgärder som ska minska risken för arbetsoförmåga samlas det inte in någon separat finansiering av medlemssamfunden, och Keva deltar inte i de enskilda medlemssamfundens kostnader för minskande av risken för arbetsoförmåga. Kevas samtliga utgifter för skötseln av pensionsskyddet för medlemssamfunden fördelas i enlighet med 19 § i lagen om Keva på medlemssamfunden. Kyrkans centralfond betalar enligt 24 § i lagen om Keva ersättning till Keva för skötseln av pensionsskyddet för evangelisk-lutherska kyrkans anställda och Keva ersätts på så sätt för kostnaderna för de tjänster för minskande av risken för arbetsoförmåga som kyrkan erbjuds. Hos staten har det bara i liten skala uppkommit kostnader som har samband med minskande av risken för arbetsoförmåga som ersätts på samma sätt. 

Även de privata arbetspensionsförsäkringsbolagen har sedan 1990-talet erbjudit tjänster som ska förebygga arbetsoförmåga. När det gäller hanteringen av risken för arbetsoförmåga har Finansinspektionen utfärdat föreskrifter och anvisningar som gäller privata pensionsbolag (Hantering av risken för arbetsoförmåga: Arbetspensionsförsäkringsbolag; 1/2016). Anvisningarna innehåller en sammanställning av Finansinspektionens rekommendationer till arbetspensionsförsäkringsbolagen om verksamhetsprinciper för hantering av risken för arbetsoförmåga. Anvisningarnas syfte är att förbättra tillsynen av arbetspensionsförsäkringsbolagens verksamhet, konkurrens och medelsanvändning samt att främja verksamhetens konkurrensneutralitet. För Keva finns det inte motsvarande föreskrifter eller anvisningar. 

Syftet med både de åtgärder som ska att minska risken för arbetsoförmåga och den yrkesinriktade rehabiliteringen är att upprätthålla och förbättra arbetsförmågan, men det är fråga om tjänster med olika utgångspunkter och målgrupper som hänför sig till olika skeden av upprätthållandet av arbetsförmågan. Stärkande av arbetsförmågan genomförs i syfte att förebygga och förutse problem, när det ännu inte har uppkommit några problem och denna verksamhet genomförs tillsammans med arbetsgivarkunden. Utgångspunkten är således att främjandet av arbetsförmågan ska rikta sig till alla arbetstagare. Med åtgärder som ska främja arbetsförmåga avses utveckling av det strategiska hälsofrämjande ledarskapet, processerna för arbetsförmåga och hanteringen av kostnaderna för arbetsoförmåga. 

Om en arbetstagares arbetsförmåga är nedsatt, kan personen ha rätt till invalidpension eller rehabilitering enligt pensionslagen för den offentliga sektorn. Innan Keva fattar beslut om invalidpension, ska Keva enligt lagen se till att arbetstagarens möjligheter till rehabilitering har klarlagts. Förmåner för yrkesinriktad rehabilitering riktar sig till individen och med dessa förmåner stöds en återgång till arbetet i det skedet när arbetsförmågan redan är nedsatt och den förlorade arbetsförmågan hotar att leda till invalidpension. Syftet med rehabiliteringen är att upprätthålla eller förbättra personens arbets- och förvärvsförmåga och att personen således ska hålla sig kvar i eller återvända till arbetslivet. Den yrkesinriktade rehabiliteringen kan bestå av t.ex. rådgivning, arbetsprövning, arbetsträning eller utbildning. 

Bestämmandet av en förtidspensionsutgiftsbaserad avgift skapar ekonomiska incitament för arbetsgivare inom kommunsektorn att understödja att arbetstagare fortsätter i arbetet. Arbetsgivaren betalar en förtidspensionsutgiftsbaserad avgift när dess arbetstagare blir invalidpensionerade eller börjar få rehabiliteringsstöd. Delinvalidpension eller partiellt rehabiliteringsstöd leder inte till någon förtidspensionsutgiftsbaserad avgift och på så sätt har man försökt inverka på att arbetstagare ska fortsätta i deltidsarbete i stället för att de skulle bli fullständigt arbetsoförmögna. De som får delinvalidpension arbetar i allmänhet medan de får delinvalidpension, vilket överensstämmer med målet att arbetskarriärerna ska förlängas. Inom kommunsektorn utgör andelen delinvalidpensioner ca 50 procent av alla invalidpensioner och hos staten är motsvarande andel ca 40 procent. 

Bestämmandet av den förtidspensionsavgiftsbaserade avgiften skapar incitament för att stödja att arbetstagare fortsätter i arbetet även genom yrkesinriktad rehabilitering, eftersom rehabiliteringspenningen inte föranleder någon förtidspensionsavgiftsbaserad avgift för arbetsgivaren. Det sätt på vilket avgifterna bestäms i nuläget uppmuntrar arbetsgivaren att stödja arbetstagaren i återgången till arbetet. Om arbetstagaren återgår till arbetet efter en invalidpensionering, blir pensionsavgifterna lägre, och om en arbetstagare som får rehabiliteringsstöd återgår till arbetet, betalas arbetsgivaren s.k. rehabiliteringsgottgörelse. 

Vid beredningen av social- och hälsovårds- och landskapsreformen har det fästs uppmärksamhet vid personalledningen i kommunerna och landskapen samt vid arbetslivets kvalitet. Social- och hälsovårds- och landskapsreformen, liksom krävande förändringssituationer i allmänhet, är förknippade med risker i fråga om personalens arbetsförmåga som kan leda till betydande merkostnader för arbetsoförmåga om man inte lyckas med förändringsledningen. Keva har noterat att stöd i förändringssituationer, med åtgärder inom strategiskt hälsofrämjande ledarskap, är en central serviceform när det gäller att förebygga risken för arbetsoförmåga. Keva har hjälpt de framtida landskapen att förutse och identifiera risker som anknyter till arbetsförmågan och kostnaderna för arbetsoförmåga som en del av de övriga personalriskerna. Därtill har Keva hjälpt till att utforma det hälsofrämjande ledarskapet som en del av personalledningen inom den framtida landskapsorganisationen, utforma processerna för stöd för arbetsförmågan så att de passar in i den nya verksamhetsmiljön och vardagen på arbetsplatsen samt rikta företagshälsovårdens åtgärder till identifierade risker som hänför sig till arbetsförmåga och behov av att stödja arbetsförmågan i förändringssituationer. Vidare har Keva understött landskapen och kommunerna i att skapa behövliga nätverk för ett effektivt hälsofrämjande ledarskap. 

Att arbetshälsan har stor betydelse har också lyfts fram i valfrihetslagens konsekvensbedömning där det bl.a. konstateras att enligt en förhandsbedömning av konsekvenserna för personalen av landskapsreformen och av social- och hälsovårdsreformen krävs det för att en strukturreform ska lyckas såväl hård som mjuk personalledning (lagstiftning och avtalssystem respektive förändringsledning och strategisk personalledning). 

I samband med social- och hälsovårds- och landskapsreformen har det också föreslagits nya bestämmelser gom gäller personalledning och arbetslivets kvalitet. I regeringens proposition om social- och hälsovårds- och landskapsreformen (RP 15/2017 rd) föreslås det att lagen om kommunala arbetsmarknadsverket ska ersättas med lagen om anordnande av intressebevakning för arbetsgivare i kommuner och landskap. Genom den nya lagen ska för denna uppgift bildas ett offentligrättsligt samfund som heter Kommun- och landskapsarbetsgivarna KT, som ska ha befogenhet att företräda kommunerna, samkommunerna och landskapslagsenliga landskap i frågor som gäller arbetsgivares intressebevakning. I lagförslaget konstateras i fråga om Kommun- och landskapsarbetsgivarna KT:s uppgifter bl.a. att för intressebevakningen för arbetsgivare ska Kommun- och landskapsarbetsgivarna KT fullgöra och utveckla uppgifter som hänför sig till personalledning, resultatinriktning och arbetslivets kvalitet. I propositionen har den nya bestämmelsen motiverats med att det är motiverat att Kommun- och landskapsarbetsgivarna KT:s uppgifter fastställs på ett mer utvidgat sätt för att de ska motsvara de uppgifter som kommunala arbetsmarknadsverket i praktiken fullgör redan nu. Detta motiveras dels med att man skapar större klarhet i Kommun- och landskapsarsarbetsgivarna KT:s behörighet, dels med tanke på grunderna för medlemsavgifter. I motiveringen konstateras också att Kommun- och landskapsarsarbetsgivarna KT:s forskning och utveckling som gäller personalledning, resultatinriktning och arbetslivets kvalitet gagnar insatserna för att utveckla medlemssamfundens verksamhet och hantera kostnaderna.