PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL
I denna proposition föreslås det att tobakslagen ändras. Genom de föreslagna ändringarna genomförs kommissionens delegerade direktiv (EU) 2022/2100 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU vad gäller upphävande av vissa undantag för upphettade tobaksvaror.
Det föreslås i propositionen att det i tobakslagen tas in en definition av upphettad tobaksprodukt. I tobakslagen ska det dessutom föreskrivas om att det till konsumenten inte får säljas eller på annat sätt överlåtas upphettade tobaksprodukter med en karakteristisk doft eller smak eller upphettade tobaksprodukter som innehåller smaktillsatser i någon av dess delar som möjliggör ändring av tobaksproduktens doft, smak eller rökintensitet. I fråga om upphettade tobaksprodukter föreslås det också att filter, papper och kapslar som innehåller tobak eller nikotin ska förbjudas.
Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 23 oktober 2023.
MOTIVERING
1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG, nedan tobaksdirektivet, trädde i kraft 2014. Direktivet har genomförts i Finland genom tobakslagen (549/2016) och förordningar som utfärdats med stöd av den.
I tobaksdirektivet har medlemsstaterna undantagits från eller getts möjlighet att undanta vissa kategorier av tobaksvaror från vissa förbud och krav enligt tobaksdirektivet. Europeiska kommissionen, nedan kommissionen, har getts befogenhet att anta delegerade akter för att upphäva ett undantag eller en möjlighet att bevilja undantag för en viss produktkategori, om det sker en betydande förändring av omständigheterna som fastställs i en rapport från kommissionen. Bestämmelser om kommissionens befogenhet att anta denna typ av delegerade akter finns i artiklarna 7.12 och 11.6 i tobaksdirektivet.
Med betydande förändring av omständigheterna avses enligt artikel 2.28 i tobaksdirektivet en ökning av försäljningsvolymen per produktkategori med minst 10 procent i minst fem medlemsstater, konstaterad på grundval av försäljningsuppgifter som överförs i enlighet med artikel 5.6, eller en ökning av förekomsten av användning i gruppen av konsumenter under 25 år med minst fem procentenheter i minst fem medlemsstater för respektive produktkategori, konstaterad på grundval av vad som anges i den särskilda Eurobarometerrapporten 385 från maj 2012 eller likvärdiga studier; i vilket fall som helst ska en betydande förändring av omständigheterna inte anses ha förekommit om försäljningsvolymen för produktkategorin på återförsäljningsnivå inte överstiger 2,5 procent av den totala försäljningen av tobaksvaror på unionsnivå.
Kommissionen har den 15 juni 2022 lämnat en rapport (COM(2022) 279 final: Rapport från kommissionen om fastställande av en betydande förändring av omständigheterna för upphettade tobaksvaror i enlighet med direktiv 2014/40/EU), där det fastställs att det i fråga om upphettade tobaksvaror har skett en sådan betydande förändring av omständigheterna som avses i artikel 2.28 i tobaksdirektivet.
1.2
Beredning
Beredningen av EU-rättsakten
På grund av den ovan beskrivna betydande förändringen av omständigheterna började kommissionen bereda en delegerad rättsakt för att i fråga om upphettade tobaksvaror upphäva undantaget från de förbud som fastställs i artiklarna 7.1 och 7.7 i tobaksdirektivet samt upphäva medlemsstaternas möjlighet att för upphettade tobaksvaror bevilja undantag från de märkningskrav som fastställs i artiklarna 9.2 och 10 i tobaksdirektivet. Kommissionens utkast till rättsakt behandlades under 2022 vid två möten som ordnades av expertgruppen för tobakspolitik (Group of experts on tobacco policy, E03150), där medlemsstaternas företrädare hade möjlighet att framföra sina åsikter om utkastet.
Kommissionens delegerade direktiv (EU) 2022/2100 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU vad gäller upphävande av vissa undantag för upphettade tobaksvaror, nedan det delegerade direktivet, antogs den 29 juni 2022, efter vilket direktivet delgavs Europaparlamentet och Europeiska unionens råd. Enligt artikel 27.5 i tobaksdirektivet ska en delegerad akt träda i kraft endast om varken Europaparlamentet eller rådet har gjort invändningar mot den delegerade akten inom en period av två månader från den dag då akten delgavs Europaparlamentet och rådet, eller om både Europaparlamentet och rådet, före utgången av den perioden, har underrättat kommissionen om att de inte kommer att invända. Denna period ska förlängas med två månader på Europaparlamentets eller rådets initiativ. Perioden förlängdes med två månader i fråga om det delegerade direktivet och den löpte ut den 29 oktober 2022.
Europeiska unionens råd meddelade den 4 oktober 2022 att det inte motsätter sig det delegerade direktivet, och Europaparlamentet meddelade inte inom den utsatta tiden att det motsätter sig det delegerade direktivet. Det delegerade direktivet publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 3 november 2022 och det träder i kraft den 23 november 2022.
På grund av det delegerade direktivets tekniska och relativt ringa betydelse har riksdagen inte informerats om saken genom en E-skrivelse.
Beredningen av propositionen
Propositionen har beretts vid social- och hälsovårdsministeriet. Utkastet till proposition var på remiss den 31 augusti–26 september 2022. Remissvaren behandlas nedan i avsnitt 6.
De handlingar som gäller regeringspropositionen finns tillgängliga på adressen valtioneuvosto.fi/hankkeet med identifieringskod VN/15795/2022.
2
EU-rättsaktens målsättning och huvudsakliga innehåll
Enligt artikel 7.1 i tobaksdirektivet ska medlemsstaterna förbjuda att tobaksvaror med en karakteristisk smak släpps ut på marknaden. Medlemsstaterna ska enligt punkt 7 i samma artikel förbjuda utsläppande på marknaden av tobaksvaror som innehåller smaktillsatser i någon av dess delar, såsom filter, papper, förpackningar, kapslar eller eventuella tekniska detaljer som möjliggör ändring av tobaksvarornas doft eller smak eller rökintensitet. Filter, papper och kapslar får inte innehålla tobak eller nikotin.
Andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak ska enligt den ursprungliga ordalydelsen i artikel 7.12 i tobaksdirektivet vara undantagna från de förbud som fastställs i punkterna 1 och 7. Kommissionen ska anta delegerade akter i enlighet med artikel 27 för att upphäva detta undantag för en viss produktkategori, om det i en rapport som har lämnats av kommissionen har fastställts en betydande förändring av omständigheterna.
Genom artikel 1.1 första stycket i det delegerade direktivet har artikel 7.12 i tobaksdirektivet för det första ändrats så att inte bara cigaretter och rulltobak utan också upphettade tobaksvaror ska vara sådana tobaksvaror som inte är undantagna från de förbud som fastställs i artiklarna 7.1 och 7.7 i tobaksdirektivet. Detta innebär att förbuden mot en karakteristisk smak och smaktillsatser i någon av en produkts delar, liksom bestämmelsen enligt vilken filter, papper och kapslar inte får innehålla tobak eller nikotin, gäller även upphettade tobaksvaror.
Artikel 7.12 i tobaksdirektivet har genom artikel 1.1 andra stycket i det delegerade direktivet för det andra ändrats så att det till artikeln fogas en definition av upphettad tobaksvara. Enligt definitionen avses med upphettad tobaksvara en ny tobaksvara som hettas upp för att producera ett utsläpp som innehåller nikotin och andra kemikalier, som sedan inandas av användarna och som, beroende på dess egenskaper, är en rökfri tobaksvara eller en tobaksvara för rökning.
Genom det delegerade direktivet har också bestämmelserna om varningsmärkningar på detaljhandelsförpackningar för tobaksvaror ändrats. Enligt artikel 9.2 i tobaksdirektivet ska varje styckförpackning och eventuell ytterförpackning för tobaksvaror för rökning vara försedd med följande informationstext: Tobaksrök innehåller över 70 cancerframkallande ämnen. Varje styckförpackning och eventuell ytterförpackning för tobaksvaror för rökning ska enligt artikel 10 i tobaksdirektivet vara försedd med kombinerade hälsovarningar, vilka inbegriper en varningstext och ett motsvarande färgfoto samt rökavvänjningsinformation.
Medlemsstaterna får enligt den ursprungliga ordalydelsen i artikel 11.1 i tobaksdirektivet beträffande andra tobaksvaror för rökning än cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa medge undantag från skyldigheten att förse dem med informationstexten i artikel 9.2 och de kombinerade hälsovarningar som anges i artikel 10.
Artikel 11.1 i tobaksdirektivet har genom artikel 1.2 i det delegerade direktivet ändrats så att medlemsstaterna beträffande andra tobaksvaror för rökning än cigaretter, rulltobak, tobak för vattenpipa och upphettade tobaksvaror enligt definitionen i artikel 7.12 får medge undantag från skyldigheten att förse dem med informationstexten i artikel 9.2 och de kombinerade hälsovarningar som anges i artikel 10. Tidigare har medlemsstaterna alltså beträffande andra tobaksvaror för rökning än cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa kunnat medge undantag från skyldigheten att förse dem med informationstext och kombinerade hälsovarningar, men i och med det delegerade direktivet kan inte heller upphettade tobaksvaror undantas från dessa skyldigheter. Artikel 11.1 i tobaksdirektivet möjliggör dock fortfarande att nationellt handlingsutrymme används vid genomförandet av bestämmelsen.
3
Nuläge och bedömning av nuläget
Enligt 11 § 1 mom. 1 punkten i tobakslagen får till konsumenten inte säljas eller på annat sätt överlåtas cigaretter eller rulltobak med en karakteristisk doft eller smak. Till konsumenten får enligt 1 mom. 7 punkten i den paragrafen inte säljas eller på annat sätt överlåtas cigaretter eller rulltobak som innehåller smaktillsatser i någon av dess delar som möjliggör ändring av tobaksproduktens doft, smak eller rökintensitet, och enligt 8 punkten inte heller cigaretter vars filter, papper eller kapslar innehåller tobak eller nikotin.
Bestämmelserna i den gällande tobakslagen motsvarar inte kraven i tobaksdirektivet, som har ändrats genom det delegerade direktivet, eftersom förbuden i 11 § 1 mom. 1, 7 och 8 punkten i tobakslagen inte gäller upphettade tobaksprodukter. Upphettade tobaksprodukter definieras inte heller i den gällande tobakslagen.
Enligt 32 § 1 mom. 1 punkten i tobakslagen ska detaljhandelsförpackningar för tobaksprodukter vara försedda med varningstexter på finska och svenska om tobaksprodukternas negativa effekter på hälsan. Detaljhandelsförpackningar för tobaksprodukter för rökning ska dessutom vara försedda med figurativa varningar för tobaksprodukternas negativa effekter på hälsan samt på både finska och svenska en informationstext om rökens skadlighet och information om rökavvänjning. I Finland krävs det figurativa varningar och informationstext på detaljhandelsförpackningarna för alla tobaksprodukter för rökning, vilket innebär att 32 § 1 mom. 1 punkten i tobakslagen motsvarar kraven i tobaksdirektivet, som ändrats genom det delegerade direktivet.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
I propositionen föreslås det att tobakslagen ska ändras så att det delegerade direktivet kan genomföras. Till 2 § i tobakslagen ska det enligt förslaget fogas en definition av upphettad tobaksprodukt som motsvarar den definition av upphettad tobaksvara som finns i det delegerade direktivet. Dessutom föreslås det att 11 § i tobakslagen ska ändras så att förbudet mot en karakteristisk doft eller smak samt förbudet mot ändring av en tobaksprodukts doft, smak eller rökintensitet gäller också upphettade tobaksprodukter. I fråga om upphettade tobaksprodukter föreslås det också att filter, papper och kapslar som innehåller tobak eller nikotin ska förbjudas.
Det nationella handlingsutrymme som artikel 11.1 i tobaksdirektivet möjliggör ska enligt propositionen inte heller i fortsättningen användas. Det skulle ha varit möjligt att använda handlingsutrymmet redan 2016 när tobaksdirektivet genomfördes, men i tobakslagen har man gått in för att kräva kombinerade hälsovarningar och en informationstext på detaljhandelsförpackningarna för alla tobaksprodukter för rökning. Det är inte heller nu motiverat att använda handlingsutrymmet, eftersom det att vissa tobaksprodukter för rökning, såsom cigarrer eller cigariller, är undantagna från kravet på att de ska vara försedda med kombinerade hälsovarningar och en informationstext kan göra dessa produkter mer lockande och felaktigt ge konsumenterna en uppfattning om att vissa tobaksprodukter för rökning är mindre skadliga för hälsan än andra. En sådan lösning stöder inte heller syftet enligt 1 § i tobakslagen, vilket är att användningen av tobaksprodukter och andra nikotinhaltiga produkter som innehåller för människor giftiga ämnen och orsakar beroende ska upphöra.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
Propositionens konsekvenser begränsas av att det veterligen ännu inte finns upphettade tobaksprodukter på den inhemska marknaden. Propositionen kan dock bidra till att om sådana produkter i framtiden importeras för försäljning i Finland, kan deras attraktionskraft inte ökas genom att de smaksätts så att de smakar till exempel mentol, choklad eller vanilj. Propositionen kan således ha negativa ekonomiska konsekvenser för importörerna av tobaksprodukter jämfört med en situation där de bestämmelser som föreslås i propositionen inte gäller ingredienserna i upphettade tobaksprodukter. Det är dessutom möjligt att de ändringar som föreslås i propositionen fördröjer lanseringen av upphettade tobaksprodukter på den inhemska marknaden.
Tillverkare och importörer av tobaksprodukter som är avsedda för försäljning eller annan överlåtelse i näringsverksamhet svarar enligt 10 § i tobakslagen för att produkterna stämmer överens med gällande bestämmelser och föreskrifter. Klassificeringen av en produkt som antingen en rökfri tobaksprodukt eller en tobaksprodukt för rökning är av betydelse bland annat med tanke på hurdana förpackningsmärkningar produkten ska vara försedd med. Om det i fråga om upphettade tobaksprodukter uppkommer oklarheter i detta avseende kan Valviras och kommunernas arbetsmängd öka. Vid bedömningen och klassificeringen av en produkt är det dock möjligt att samarbeta på EU-nivå.
De föreslagna ändringarna minskar förmodligen sannolikheten för att upphettade tobaksprodukter blir ett nytt sätt för barn eller unga att bli nikotinberoende. De föreslagna ändringarna kan också minska de vuxna rökarnas intresse för att byta ut till exempel cigaretter mot upphettade tobaksprodukter. Enligt forskningsdata innehåller de utsläpp som uppkommer vid användningen av en upphettad tobaksprodukt hälsoskadliga ämnen, vars mängd varierar beroende på produkten. Halterna av skadliga ämnen har i huvudsak varit lägre än i den tobaksrök som uppkommer vid rökning av cigaretter, men också högre halter har observerats. Nikotinhalten i utsläppen har för upphettade tobaksprodukter i huvudsak varit lägre än för cigaretter, men nikotinhalten i utsläppen kan variera mycket mellan olika upphettade tobaksprodukter. Produkternas olika upphettningstekniker och ingredienser kan dessutom ge upphov till föreningar som inte förekommer i tobaksrök från cigaretter. Det är således omtvistat huruvida exponeringen för skadliga ämnen minskar betydligt, om en rökare övergår till att använda upphettade tobaksprodukter i stället för cigaretter. Det finns inga bevis för att användningen av upphettade tobaksprodukter skulle minska risken för tobaksrelaterade sjukdomar avsevärt jämfört med rökning av cigaretter.
Enligt 1 § i tobakslagen är syftet med tobakslagen i vilket fall som helst att användningen av tobaksprodukter och andra nikotinhaltiga produkter som innehåller för människor giftiga ämnen och orsakar beroende ska upphöra, och detta syfte gäller också upphettade tobaksprodukter.
5
Remissvar
Utlåtanden lämnades av Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (nedan Valvira), Institutet för hälsa och välfärd, Förebyggande rusmedelsarbete EHYT rf, Finlands näringsliv rf, Filha ry, Suomen ASH ry, Finlands Kommunförbund rf, Vapers Finland ry, British American Tobacco Denmark A/S och Philip Morris Finland Oy. Dessutom meddelade justitieministeriet och Finlands Dagligvaruhandel rf att de inte har något att yttra i ärendet.
Merparten av remissinstanserna understödde propositionen. Institutet för hälsa och välfärd och Suomen ASH ry ansåg dessutom att på upphettade tobaksprodukter ska alltid tillämpas samma bestämmelser som på tobaksprodukter för rökning. I den fortsatta beredningen har det dock inte varit möjligt att göra en sådan ändring i propositionen, eftersom det enligt det delegerade direktivet beror på egenskaperna hos en upphettad tobaksprodukt om produkten är en rökfri tobaksprodukt eller en tobaksprodukt för rökning.
Valvira önskade i sitt utlåtande att det i regeringens proposition ska finnas innehåll som stöd för bedömningen av när en viss upphettad tobaksprodukt på grund av sina egenskaper kan anses vara en tobaksprodukt för rökning och när den kan anses vara en rökfri tobaksprodukt. Motiveringen till propositionen har kompletterats till denna del.
Vapers Finland ry, British American Tobacco Denmark A/S och Philip Morris Finland Oy lyfte i sina utlåtanden fram forskningsresultat enligt vilka användningen av upphettade tobaksprodukter ger upphov till mindre hälsorisker än användningen av traditionella tobaksprodukter som förbrukas via förbränning. Dessutom ansåg British American Tobacco Denmark A/S att kommissionen inte har befogenhet att anta ett delegerat direktiv och att det delegerade direktivet i vilket fall som helst går längre än vad tobaksdirektivet möjliggör.
6
Specialmotivering
2 §.Definitioner. Till paragrafen fogas en ny 13 a-punkt med en definition av upphettad tobaksprodukt. Definitionen motsvarar artikel 1.1 första stycket i det delegerade direktivet.
Enligt definitionen kan endast nya tobaksprodukter vara upphettade tobaksprodukter. Med ny tobaksprodukt avses enligt 2 § 13 punkten i tobakslagen en sådan annan tobaksprodukt än de som avses i 4–12 punkten i paragrafen i fråga som har börjat tillhandahållas konsumenter i EU efter den 19 maj 2014.
Det beror på den upphettade tobaksproduktens egenskaper om den är en tobaksprodukt för rökning eller en rökfri tobaksprodukt. Rökfria tobaksprodukter är enligt 2 § 2 punkten tobaksprodukter som inte förbrukas via förbränning, och tobaksprodukter för rökning är enligt 3 punkten i samma paragraf andra tobaksprodukter än rökfria tobaksprodukter.
Huruvida det är fråga om en tobaksprodukt för rökning eller en rökfri tobaksprodukt påverkar bland annat vilka varningsmärkningar som ska finnas på produktens förpackning. Kraven i 32 § i tobakslagen på en informationstext och figurativa hälsovarningar ska gälla detaljhandelsförpackningarna för upphettade tobaksprodukter endast i det fallet att det är fråga om tobaksprodukter för rökning. Vid bedömningen av huruvida en upphettad tobaksprodukt är en rökfri tobaksprodukt eller en tobaksprodukt för rökning ska beaktas till exempel med hjälp av vilken slags anordning produkten kan användas och om den kan förbrännas på samma sätt som till exempel en cigarett. Om det är möjligt att använda en upphettad tobaksprodukt via förbränning, är det i princip motiverat att anse att det är fråga om en tobaksprodukt för rökning.
Tillverkaren eller importören av en upphettad tobaksprodukt svarar för att bedöma om produkten är en rökfri tobaksprodukt eller en tobaksprodukt för rökning och ska förse produktens detaljhandelsförpackning med lämpliga förpackningsmärkningar. Valvira kan inte på förhand bindande ta ställning till vilkendera kategorin en viss upphettad tobaksprodukt hör till. Om Valvira emellertid vid sin tillsyn eller på något annat sätt upptäcker till exempel att en viss upphettad tobaksprodukts detaljhandelsförpackning är försedd med förpackningsmärkningar som krävs för rökfria tobaksprodukter, även om produkten till sina egenskaper verkar vara en tobaksprodukt för rökning, kan Valvira med stöd av lagen om marknadskontrollen av vissa produkter (1137/2016) i sista hand förbjuda att produkten tillhandahålls på marknaden och meddela ett åläggande om att den ska dras tillbaka från marknaden.
Dessutom övervakar kommunen inom sitt område att tobaksprodukters detaljhandelsförpackningar överensstämmer med tobakslagen och bestämmelser som utfärdats med stöd av den, och kan vid behov förbjuda försäljning av lagstridiga produkter med stöd av 96 § i tobakslagen. Försäljning av sådana tobaksprodukter vars detaljhandelsförpackningar strider mot kraven i 5 kap. i tobakslagen utgör enligt 97 § en grund för återkallande av detaljhandelstillstånd för tobaksprodukterna.
Av ovan nämnda skäl är det att rekommendera att åtminstone i oklara situationer ska tillverkaren eller importören av upphettade tobaksprodukter på eget initiativ förse en produkts detaljhandelsförpackning med sådana förpackningsmärkningar som krävs på detaljhandelsförpackningen för tobaksprodukter för rökning.
11 §.Förbjudna tillsatser och egenskaper. Paragrafens 1 mom. ändras så att förbudet enligt 1 punkten mot en karakteristisk doft eller smak och förbudet enligt 7 punkten mot ändring av en tobaksprodukts doft, smak eller rökintensitet ska gälla inte bara cigaretter och rulltobak utan också upphettade tobaksprodukter. Karakteristisk doft eller smak definieras i 2 § 25 punkten i tobakslagen som en doft eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller kombination av tillsatser, som är tydligt märkbar före eller under användningen av en tobaksprodukt, nikotinvätska eller nikotinfri vätska för förångning.
I den gällande 11 § 1 mom. 8 punkten förbjuds i fråga om cigaretter filter, papper och kapslar som innehåller tobak eller nikotin. Punkten i fråga ska ändras så att den i fortsättningen gäller även rulltobak och upphettade tobaksprodukter.
Dessutom föreslås det en ändring i 11 § 2 mom. 1 punkten, enligt vars gällande ordalydelse det genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet i syfte att genomföra EU:s lagstiftning får utfärdas bestämmelser om högsta tillåtna nivåer för tillsatser eller kombinationer av tillsatser som skapar en karakteristisk doft eller smak i cigaretter eller rulltobak. I artikel 7.5 i tobaksdirektivet konstateras det att om nivån eller koncentrationen av vissa tillsatser eller kombinationer av dessa har lett till förbud enligt artikel 7.1 i minst tre medlemsstater, ska kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 27 för att fastställa högsta nivåer av de tillsatser eller kombinationer av tillsatser som resulterar i den karakteristiska smaken. Förbudet mot karakteristiska dofter eller smaker ska i fortsättningen också gälla upphettade tobaksprodukter, och därför föreslås det att bemyndigandet att utfärda förordning i 11 § 2 mom. 1 punkten i tobakslagen ändras så att det i den mer allmänt hänvisas till förbudet mot en karakteristisk doft eller smak i 1 mom. 1 punkten.
7
Ikraftträdande
Det föreslås att lagen träder i kraft den 23 oktober 2023. Enligt artikel 2.1 andra stycket i det delegerade direktivet ska medlemsstaterna tillämpa de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa det delegerade direktivet från och med den 23 oktober 2023.
Dessutom ska medlemsstaterna enligt artikel 2.1 första stycket i det delegerade direktivet senast den 23 juli 2023 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa det delegerade direktivet.