2.1  Lagstiftning och praxis

Miljöskyddslagen 

Olika typer av miljöskyddsärenden samt myndighetssystemet 

Miljöskyddslagen är en allmän lag om förebyggande av miljöförorening. I miljöskyddslagen finns det sammanlagt ca 70 typer av beslut som ger upphov till ett överklagbart förvaltningsbeslut. Största delen av besluten gäller beviljande eller ändring av miljötillstånd eller annan tillståndspliktig verksamhet. I lagen föreskrivs det också om anmälningsplikt för viss verksamhet och om beslut som fattas med anledning av en sådan anmälan. Med stöd av miljöskyddslagen fattas också beslut om undantag från allmänt bindande normer, om olika typgodkännanden och om godkännanden av personers kompetens. I miljöskyddslagen föreskrivs det också om myndigheters rätt att påföra verksamhetsutövare skyldigheter genom enskilda förelägganden och förvaltningstvångsförfaranden. 

Många olika myndigheter fattar beslut enligt miljöskyddslagen. Till dessa hör regionförvaltningsverken och de kommunala miljövårdsmyndigheterna som beviljar miljötillstånd, närings-, trafik- och miljöcentralerna och de kommunala myndigheter som behandlar anmälnings- och tillsynsärenden samt de i lagen nämnda tillsynsmyndigheterna inom sina behörighetsområden. Ärenden som omfattas av miljöskyddslagen behandlas också av statsrådet, miljöministeriet, Finlands miljöcentral, säkerhets- och kemikalieverket, Trafiksäkerhetsverket, Naturresursinstitutet och kommunerna. 

Omprövning och ändringssökande 

Bestämmelser om omprövning och ändringssökande i beslut som fattats med stöd av miljöskyddslagen finns i 19 kap. i den lagen. Omprövningsförfarandet gäller endast en liten del av de typer av beslut om vilka det föreskrivs i miljöskyddslagen. Enligt miljöskyddslagen kan man begära omprövning av beslut som gäller kontrollplaner och ändring av kontrollvillkor (192 §), beslut som gäller fiskerinäring (193 §), beslut som gäller skyldigheten att se över tillstånd för direktivanläggningar (194 §) och besiktningsorgans beslut som gäller typgodkännande och bedömning av kompetens (195 §).  

Enligt 190 § i miljöskyddslagen får ändring i ett beslut som en myndighet har meddelat med stöd av den lagen sökas genom besvär hos Vasa förvaltningsdomstol på det sätt som anges i förvaltningsprocesslagen (586/1996). Om besvärsskriften gäller ett beslut som meddelats vid gemensam behandling enligt 47 § 1 mom. i miljöskyddslagen, ska den med avvikelse från förvaltningsprocesslagen ges in till den myndighet som fattat beslutet. Över statsrådets och miljöministeriets beslut får besvär anföras direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. I Vasa förvaltningsdomstols beslut får ändring sökas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen på det sätt som anges förvaltningsprocesslagen. 

I beslut om godkännande av kommunala miljöskyddsföreskrifter och taxan för behandlingsavgifter får ändring enligt 190 § 4 mom. i miljöskyddslagen sökas genom besvär på det sätt som anges i kommunallagen (410/2015). Ändring får sökas hos den regionala förvaltningsdomstolen. 

Enligt 195 § 1 och 2 mom. i miljöskyddslagen får ändring i ett beslut som gäller typgodkännande och certifikat sökas genom besvär hos den regionala förvaltningsdomstolen på det sätt som anges i förvaltningsprocesslagen. I 195 § 3 och 4 mom. i miljöskyddslagen finns bestämmelser om sökande av ändring i vissa beslut om bedömning av kompetens. 

Enligt 195 § 3 mom. i miljöskyddslagen får den som är missnöjd med en bedömning av kompetens som har visats i enlighet med 159 § i en fristående examen söka ändring i bedömningen på det sätt som anges i lagen om yrkesinriktad vuxenutbildning (631/1998).  

I 195 § 5 mom. i miljöskyddslagen föreskrivs det om sökande av ändring i vissa andra beslut om bedömning av kompetens som fattats med stöd av 159 § i den lagen. Den vars kompetens har bedömts får begära omprövning av ett beslut om utfärdande av betyg som ett av Säkerhets- och kemikalieverket eller Finlands miljöcentral godkänt sakkunnigt organ har fattat med stöd av 159 §. Omprövning begärs hos den som har fattat beslutet och på det sätt som anges i förvaltningslagen (434/2003). I ett beslut genom vilket en begäran om omprövning har avslagits får ändring sökas hos förvaltningsdomstolen på det sätt som anges i förvaltningsprocesslagen. Förvaltningsdomstolens beslut får överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen, om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. 

Beslut av statsrådet och miljöministeriet 

Statsrådet avgör vissa förvaltningsärenden enligt miljöskyddslagen. Statsrådet fattar beslut om godkännande av en nationell övergångsplan för stora förbränningsanläggningar (101 §) och om ändring av planen på vissa grunder (106 §). Detsamma gäller om användningen av en arbetsmaskin eller anordning har konstaterats eller med fog kan bedömas medföra risk eller olägenhet för hälsa eller miljö, då statsrådet får förbjuda, begränsa eller ställa villkor för tillverkning, utsläppande på marknaden, export eller användning av dem eller kräva typgodkännande av arbetsmaskinen eller anordningen (217 §). Dessutom godkänner statsrådet de i Europeiska unionens rättsakter avsedda riksomfattande miljöskyddsplanerna och miljöskyddsprogrammen (204 §). 

Miljöministeriet har beslutanderätt i många av de förvaltningsärenden om vilka det föreskrivs i miljöskyddslagen. Till ministeriets behörighet hör utnämning av referenslaboratorier (25 §) och typgodkännandemyndigheter (26 §), överföring av behörighet från en myndighet till en annan i vissa ärendegrupper (38, 95 och 138 §), ändring av statsrådets beslut om en övergångsplan (106 §), förlängning av tidsfristen för gränsvärdena för kvävedioxid (149 §), meddelande av förbud och förelägganden som gäller brott mot statsrådsförordningar som gäller ämnen, kemikalier, preparat, produkter, anordningar och maskiner (183 §), beviljande av undantag från bestämmelser i en statsrådsförordning i projekt för gemensamt genomförande (213 §), beviljande av undantag från bestämmelser om kvalitetskrav på bränslen (218 §) samt förbjudande, begränsning eller ställande av villkor för tillverkning, utsläppande på marknaden, export eller användning av arbetsmaskiner eller anordningar eller krävande av typgodkännande av dem (217 §). 

Vattenlagen 

Olika typer av vattenärenden samt myndighetssystemet  

Beslut som fattats med stöd av vattenlagen innehåller vanligen olika typer av avgöranden som hör till det offentligrättsliga och det privaträttsliga området. Ett beslut enligt vattenlagen gäller vanligen inte bara om ett vattenhushållningsprojekt ska tillåtas och hur det ska genomföras utan ofta också upplåtande av nyttjanderätt till annans egendom eller inlösen av en sådan rätt, ersättande av skador som orsakas av ett projekt och av förluster av förmån eller en enskild parts skyldighet att delta i kostnaderna för ett projekt. Beroende på sättet att räkna kan det med stöd av vattenlagen fattas ca 50 olika slags administrativa beslut. Utifrån ärendets natur kan besluten delas in enligt följande: 

tillståndsbeslut och andra beslut om genomförande av vattenhushållningsprojekt och nyttjanderätter till någon annans egendom, 

beslut om att ett tillstånd upphör att gälla, 

meddelande av bestämmelser för att trygga tillgången till vatten och för att avvärja fara, 

godkännande av planer som gäller kontroll av konsekvenser och fiskerifrågor, 

avbrytande av lagstridig verksamhet, 

åläggande att återställa lagenliga förhållanden, 

avgörande av separata ersättningsärenden, 

avgörande av meningsskiljaktigheter i fråga om dikning. 

Regionförvaltningsverket är den tillståndsmyndighet som avses i vattenlagen och verket avgör ansökningsärenden enligt vattenlagen. I ärenden om vilka det föreskrivs i vattenlagen är närings-, trafik- och miljöcentralen laglighetstillsynsmyndighet och den myndighet som bevakar allmänt intresse. Dessutom godkänner närings-, trafik- och miljöcentralen de planer som gäller kontrollen av konsekvenser och fiskerifrågor. Vid en dikningsförrättning behandlas de dikningsärenden som inte behandlas vid den kommunala miljövårdsmyndigheten. En dikning kan i vissa fall också till följd av sina förorenande effekter behandlas i regionförvaltningsverket som ett tillståndsärende. Till tingsrättens behörighet hör ärenden som gäller ersättning för personskada samt en funktionsstörning hos en anordning och förlust av förmån som orsakats genom en lagstridig åtgärd. 

Bestämmelser om avgifter för behandlingen av ett ärende utfärdas genom förordning av statsrådet när det gäller frågor som omfattas av en statlig myndighets behörighet. Den avgift som staten tar ut fastställs i enlighet med lagen om grunderna för avgifter till staten (150/1992) och en med stöd av den utfärdad förordning av statsrådet. Den avgift som en kommun tar ut fastställs enligt den taxa som kommunen godkänner. Grunderna för den taxa som kommunen har godkänt ska i tillämpliga delar överensstämma med lagen om grunderna för avgifter till staten. 

Omprövning och ändringssökande 

Överklagande i första instans har i vattenärenden koncentrerats till en enda förvaltningsdomstol på grund av den specialsakkunskap som krävs med tanke på arten av ärendena. Ändring i beslut som tillståndsmyndigheten, alltså regionförvaltningsverket, den statliga tillsynsmyndigheten, alltså närings-, trafik- och miljöcentralen, eller den kommunala miljövårdsmyndigheten har meddelat med stöd av vattenlagen och i beslut som har meddelats vid en dikningsförrättning får enligt 15 kap. 1 § i vattenlagen sökas genom besvär hos Vasa förvaltningsdomstol i enlighet med förvaltningsprocesslagen. Besvär över den avgift som tas ut för behandlingen av ett ärende anförs på samma sätt som besvär över huvudsaken. I tingsrättens beslut i ett ersättningsärende får ändring sökas hos hovrätten genom besvär på det sätt som anges i 25 kap. i rättegångsbalken. 

I vattenärenden omfattar omprövningsförfarandets tillämpningsområde de beslut som gäller en plan för kontroll av projektets miljökonsekvenser, en plan för fullgörande av fiskevårdsskyldighet och en plan för användning av fiskerihushållningsavgift. I dessa beslut av närings-, trafik- och miljöcentralen begärs omprövning skriftligen hos regionförvaltningsverket som är tillståndsmyndighet. Regionförvaltningsverkets beslut med anledning av en begäran om omprövning får överklagas genom besvär hos Vasa förvaltningsdomstol. 

I Vasa förvaltningsdomstols beslut får ändring sökas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen på det sätt som anges förvaltningsprocesslagen. Besvär över en förvaltningsdomstols beslut som gäller tillstånd till förberedelser och över en förvaltningsdomstols beslut som enbart gäller verkställighet och där verkställigheten av det överklagade beslutet förbjuds eller avbryts får anföras hos högsta förvaltningsdomstolen endast i samband med huvudsaken. 

Systemet med besvärstillstånd har i tiderna tillämpats i vattenärenden. Vattenöverdomstolens beslut fick överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen genom besvär, om högsta förvaltningsdomstolen beviljade besvärstillstånd. Systemet med besvärstillstånd frångicks i samband med 2000 års reform av miljöskydds- och vattenlagstiftningen. En grund för att frångå systemet med besvärstillstånd var bl.a. att det fanns ett samband mellan miljöskyddslagen och vattenlagen och att det inte ansågs vara motiverat att ta in systemet med besvärstillstånd i miljöskyddslagen (RP 84/1999 rd). 

Hörande med anledning av besvär som gäller vattenärenden 

Enligt 15 kap. 3 § i vattenlagen ska den myndighet som har meddelat ett beslut offentliggöra besvär genom att under minst 14 dagar kungöra dem på sin anslagstavla och på anslagstavlorna i kommunerna inom projektets influensområde. Myndigheten ska ge den som ansöker om tillstånd, de parter som saken särskilt berör och de myndigheter som bevakar allmänna intressen möjlighet att avge bemötande med anledning av besvären, om detta inte är uppenbart onödigt. Den myndighet som har fattat beslutet ska utan dröjsmål, dock senast inom 30 dagar från utgången av den tid som satts ut för avgivande av bemötande, till Vasa förvaltningsdomstol ge in besvärshandlingarna, bemötandena och övriga beslutshandlingar samt vid behov sitt utlåtande i ärendet. När ett beslut som har meddelats vid en dikningsförrättning eller i ett förvaltningstvångsärende har överklagats är det dock Vasa förvaltningsdomstol som sköter hörandet. 

Enligt 196 § i miljöskyddslagen ska Vasa förvaltningsdomstol informera om besvär över ett beslut om miljötillstånd som anförts av den som ansöker om tillstånd, om det inte är uppenbart onödigt, genom att under minst 14 dagar kungöra dem på förvaltningsdomstolens och de berörda kommunernas anslagstavlor. Vasa förvaltningsdomstol ska dessutom med anledning av besvär som har anförts av sökanden ge de parter som saken speciellt berör samt de myndigheter som bevakar allmänt intresse tillfälle att avge bemötande med anledning av besvären, om detta inte är uppenbart onödigt. När det gäller ärenden som avgörs vid gemensam behandling tillämpas vid hörandet 15 kap. 3 § i vattenlagen. 

Markanvändnings- och bygglagen 

Olika typer av ärenden samt myndighetssystemet  

I markanvändnings- och bygglagen finns bestämmelser om ordnande av områdesanvändningen och om styrningen av och tillsynen över byggandet. I lagen finns ett hundratal bestämmelser i vilka myndigheter påförs olika beslutsfattande uppgifter. Typerna av beslut kan delas in i markanvändnings- och planeärenden samt förfaranden som främjar genomförandet av dessa, tillstånds- och tillsynsärenden i anslutning till byggande, beslut inom marknadstillsynen och andra beslut, såsom beslut om taxor. I lagen föreskrivs det också om ett undantagsförfarande, dvs. om kommunens rätt att bevilja undantag från en bestämmelse eller en föreskrift som har utfärdats i den lagen eller med stöd av den. I lagen föreskrivs för kommunen dessutom en möjlighet att meddela allmänt bindande föreskrifter för att kunna säkerställa ett lämpligt byggande, beaktandet av kultur- och naturvärden samt för att en bra livsmiljö ska kunna skapas och bevaras samt för ordnandet av dagvattenhanteringen. 

Myndighetsuppgifter enligt markanvändnings- och bygglagen sköts av miljöministeriet och andra i förordningen nämnda ministerier, landskapsförbund, kommuner samt av närings-, trafik- och miljöcentralerna och Säkerhets- och kemikalieverket. Statsrådet fattar beslut om riksomfattande mål för områdesanvändningen. Miljöministeriets uppgift är att styra och utveckla markanvändningsplaneringen och kommunens byggnadsväsende, fatta beslut om inrättande av nationalstadsparker och avgöra inlösningstillståndsärenden i anslutning till samhällsbyggande och planläggning. Landskapsförbunden ansvarar för att havsplaner och landskapsplaner utarbetas och godkänns, medan kommunerna i stor utsträckning sköter de tillstånds- och tillsynsuppgifter som hänför sig till planläggning och byggande på kommunnivå. Närings-, trafik- och miljöcentralerna styr kommunens områdesplanering och byggnadsväsende och övervakar iakttagandet av bestämmelserna i lagen. Närings-, trafik- och miljöcentralerna fattar inte längre några överklagbara förvaltningsbeslut med stöd av markanvändnings- och bygglagen efter att också de sista uppgifter i anslutning till avgörande försvinner i och med de ändringar som gjorts i lagen (RP 251/2016 rd). Säkerhets- och kemikalieverket är marknadstillsynsmyndighet när det gäller byggprodukter. 

Omprövning och ändringssökande 

I 187 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen föreskrivs det om ärenden som omfattas av förfarandet med begäran om omprövning. Ändring i ett beslut av en tjänsteinnehavare i ett ärende beträffande vilket beslutanderätten överförts från kommunens byggnadstillsynsmyndighet eller någon annan kommunal myndighet på tjänsteinnehavaren får inte sökas genom besvär. Den som är missnöjd med beslutet har rätt att få ärendet upptaget till behandling av vederbörande myndighet genom rättelseyrkande. Rätten att framställa yrkande bestäms enligt samma grunder som en parts besvärsrätt. 

Bestämmelser om ändringssökande och besvärstyper finns i 188, 189, 189 a, 189 b, 190 och 190 a § i markanvändnings- och bygglagen. Bestämmelser om besvärsrätt ingår i 191–194 § i markanvändnings- och bygglagen. Enligt 188 § i den lagen får ändring i beslut om godkännande av planer och byggnadsordningar sökas hos förvaltningsdomstolen genom besvär på det sätt som föreskrivs i kommunallagen. Ändring i ett beslut av kommunen som gäller frågan om att utse ett område till utvecklingsområde och som inte fattas i samband med godkännandet av en plan, söks enligt 189 § i markanvändnings- och bygglagen genom besvär på det sätt som anges i kommunallagen. Enligt 189 a § i markanvändnings- och bygglagen får ändring i ett beslut av kommunen som gäller fastställande av utvecklingskostnadsersättning sökas på det sätt som bestäms i kommunallagen, men rätten att söka ändring bestäms likväl enligt förvaltningsprocesslagen. Enligt 189 b § får ändring i ett beslut av kommunen som gäller debitering av utvecklingskostnadsersättning sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Vid ändringssökande iakttas förvaltningsprocesslagen. Ändring i ett beslut som en kommunal myndighet fattat och som inte avses i 188 eller 189 § söks hos förvaltningsdomstolen genom besvär. Samma gäller sökande av ändring i ett beslut av ett förbund på landskapsnivå enligt 33 § 3 mom. samt i ett beslut som en närings-, trafik- och miljöcentral fattat. I samtliga dessa fall iakttas förvaltningsprocesslagen. Enligt 190 a § i markanvändnings- och bygglagen söks ändring i ett beslut som Säkerhets- och kemikalieverket fattat med stöd av 181 § hos förvaltningsdomstolen genom besvär med iakttagande av förvaltningsprocesslagen. 

Systemet med besvärstillstånd tillämpas redan nu i vissa ärendegrupper som avses i markanvändnings- och bygglagen. Enligt 188 § 5 mom. i markanvändnings- och bygglagen får ändring i ett beslut av förvaltningsdomstolen som gäller en detaljplan, frånsett stranddetaljplaner, inom området för en generalplan med rättsverkningar och genom vilket besvär har lämnats utan prövning eller det överklagade myndighetsbeslutet inte har blivit ändrat till den del som besvären gäller sökas genom besvär endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Detsamma gäller enligt 190 § 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen en kommunal myndighets beslut enligt 137 § i ärenden som gäller planeringsbehov och i ärenden som gäller undantagsbeslut, bygglov, åtgärdstillstånd eller gatuplaner samt i ärenden som gäller en i 182 § 1 mom. avsedd skyldighet och föreläggande och utdömande av vite samt föreläggande av hot om tvångsutförande och beslut om verkställighet av tvångsutförande i samband med skyldigheten. Av motsvarande system med besvärstillstånd omfattas enligt 190 § 4 mom. i markanvändnings- och bygglagen även de föreskrifter om dagvattenhantering och godkännande av dagvattenplaner som en kommunal myndighet meddelat med stöd av 103 j, 103 k och 103 l §. 

Marktäktslagen 

Marktäktslagen är en allmän lag för regleringen av marktäkt. Med stöd av marktäktslagen fattas det beslut om tillståndsärenden i anslutning till täktverksamhet (4 §), förlängning av tillstånds giltighetstid (10 §), ställande av säkerhet (12 §), överföring av tillstånd (13 a §), ändring och återtagande av tillstånd (16 §) och förvaltningstvångsförfaranden som syftar till att återställa lagenliga förhållanden (14 §). 

Enligt 4 b § i marktäktslagen ankommer den allmänna styrningen, uppföljningen och utvecklandet av verksamhet enligt den lagen på miljöministeriet. Närings-, trafik- och miljöcentralen styr och övervakar verksamheten enligt den lagen inom sitt område. Kommunen ska styra och övervaka täktverksamheten i kommunen. Beslut enligt marktäktslagen fattas av den kommunala miljövårdsmyndigheten och, i ärenden i gemensam behandling där det för marktäkt även krävs miljötillstånd som avgörs av ett regionförvaltningsverk, även av regionförvaltningsverken. 

I 14 § i marktäktslagen föreskrivs det om den tillsynsmyndighet som övervakar iakttagandet av lagen, om tillsynsmyndighetens beslutanderätt när det gäller att sköta sin tillsynsuppgift och om vilka bestämmelser som i olika fall tillämpas på förvaltningstvång. Den tillsynsmyndighet som avses i marktäktslagen är den kommunala miljövårdsmyndighet som avses i lagen om kommunernas miljövårdsförvaltning (64/1986). Tillsynsmyndigheten har för att sköta sin tillsynsuppgift rätt att utföra inspektioner, göra mätningar och ta prover på täktplatsen. Inspektionerna kan gälla omständigheter som avses i 3 § i lagen och som hänför sig till begränsning av täktverksamhet, faktorer som enligt tillståndsbeslutet ska iakttas i täktverksamheten och andra motsvarande omständigheter som gäller täktverksamhetens art och konsekvenser.  

Om substanser tas i strid med marktäktslagen eller bestämmelser som utfärdats med stöd av den, eller försummas på något annat sätt fullgörandet av i dem avsedda skyldigheter, ska tillsynsmyndigheten förplikta personen i fråga att följa bestämmelserna, att avlägsna eller ändra verkningarna av utfört arbete eller att återställa tidigare rådande förhållanden och att fullgöra sin skyldighet vid vite eller vid äventyr av att det försummade utförs på den försumliges bekostnad. Om felet är ringa, kan tillsynsmyndigheten dock avstå från åtgärder. På förvaltningstvångsärenden som gäller verksamhet enligt ett i 4 a § i marktäktslagen avsett gemensamt tillstånd tillämpas de bestämmelser i 175 § i miljöskyddslagen som gäller åtgärder vid överträdelser eller försummelser. 

Enligt 20 § i marktäktslagen får tillståndsbeslut överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. I fråga om sökande av ändring i andra än tillståndsbeslut iakttas kommunallagen och förvaltningsprocesslagen. Om det för ett projekt krävs inte bara en ansökan om marktäktstillstånd utan också en ansökan om miljötillstånd, ska ansökningarna enligt 4 a § i marktäktslagen vanligen behandlas tillsammans och avgöras genom samma beslut. Sådana gemensamma tillståndsbeslut får överklagas på det sätt som anges i 190, 191, 196 och 197 § i miljöskyddslagen. 

I 9 § i marktäktslagen föreskrivs det om skyldigheten att ersätta skada som täktverksamheten orsakar grannar. Nås inte överenskommelse om ersättningen, avgörs frågan om rätt till ersättning och bestäms ersättningen med iakttagande av lagen om inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter (603/1977, nedan inlösningslagen) vid en förrättning som ansöks hos Lantmäteriverket. Enligt 89 § i inlösningslagen kan ändring i ett beslut som fattats vid en inlösningsförrättning sökas genom besvär hos jorddomstolen i den ordning som föreskrivs i fastighetsbildningslagen (554/1995). När ändring söks i ett avgörande som jorddomstolen har fattat med stöd av inlösningslagen, ska i tillämpliga delar iakttas vad som i fastighetsbildningslagen föreskrivs om sökande av ändring (91 § i inlösningslagen). 

I 23 § i marktäktslagen föreskrivs det om avgifter för tillstånd för och tillsyn över täktverksamhet. I fråga om indrivningen av kostnader gäller enligt lagen i tillämpliga delar vad som i 145 § i markanvändnings- och bygglagen föreskrivs om avgift för tillsynen över byggnadsarbetet. Enligt 145 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen är den som ansöker om tillstånd eller vidtar en åtgärd skyldig att för inspektions- och tillsynsuppgifter samt för andra uppgifter som ankommer på myndigheterna betala en avgift till kommunen enligt grunder som bestäms i en av kommunen godkänd taxa. Kommunfullmäktige godkänner taxan, dvs. de allmänna grunderna för avgifterna, med stöd av 14 § i kommunallagen och ändring i beslut om taxan får sökas genom kommunalbesvär enligt 135 § i den lagen. Enligt 9 och 10 § i lagen om verkställighet av skatter och avgifter (706/2007) får grundbesvär över ett beslut om att en avgift påförs anföras hos samma myndighet som över själva beslutet. 

Naturvårdslagen 

Naturvårdslagen (1096/1996) tillämpas på skyddet och vården av naturen och landskapet. Beslut enligt naturvårdslagen fattas i huvudsak av miljöministeriet, närings-, trafik- och miljöcentralerna och Forststyrelsen. 

I 9 kap. i naturvårdslagen finns det bestämmelser om ändringssökande. Bestämmelserna om ändringssökande sågs över i samband med den lagändring (1059/2015) som trädde i kraft vid ingången av 2016, som hänförde sig till en utvidgning av användningen av omprövningsbegäran och besvärstillstånd och genom vilken bestämmelserna om besvärstillstånd infördes för beslut i enlighet med naturvårdslagen. Enligt 62 § i naturvårdslagen får besvär över beslut av förvaltningsdomstolen i regel anföras endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Bestämmelserna om besvärstillstånd omfattar t.ex. fastställelse av skötsel- och nyttjandeplaner för nationalparker, avvikelse från fridlysningsbestämmelser, beslut om fridlysning av naturminnesmärken samt beslut om undantag från bestämmelser om landskapsvårdsområden.  

Besvär över förvaltningsdomstolens beslut som gäller ett förbud eller en begränsning av rätten att färdas, inrättandet av naturskyddsområden och landskapsvårdsområden, hävning av fridlysningen av ett naturskyddsområde, undantag från Europeiska unionens specialbestämmelser om artskydd, samt ett tidsbegränsat åtgärdsförbud får enligt 62 § i naturvårdslagen överklagas genom besvär på det sätt som anges i förvaltningsprocesslagen. Dessa beslut lämnades utanför systemet med besvärstillstånd vid lagändringen 1059/2015, i vilken avgränsningarna av bestämmelserna om besvärstillstånd gjordes utifrån grundlagsutskottets tidigare praxis.  

Förvaltningsprocesslagen 

Sökande av ändring i beslut av en statlig förvaltningsmyndighet 

I 7 § i förvaltningsprocesslagen finns bestämmelser om sökande av ändring i beslut av en statlig förvaltningsmyndighet. Beslut av en myndighet som är underställd statsrådet och beslut av ett ministerium får överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Beslut av statsrådets allmänna sammanträde får överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Besvär får anföras på den grunden att beslutet strider mot lag. 

I 12 § i förvaltningsprocesslagen föreskrivs om behörig förvaltningsdomstol. Enligt 1 mom. i den paragrafen ska besvär anföras hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets den myndighet vars beslut överklagas har sitt verksamhetsområde. Kan denna grund inte användas, ska besvär anföras hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets den myndighet som har fattat beslutet har sitt huvudsakliga verksamhetsställe eller, om inte heller denna grund kan användas, hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets beslutet har fattats. 

Enligt 12 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen ska besvär över beslut av en sådan myndighet vars verksamhetsområde omfattar hela landet dock anföras hos den förvaltningsdomstol vars domkrets beslutet huvudsakligen hänför sig till på grund av att största delen av ett område eller en fastighet som avses i beslutet ligger inom domkretsen eller att den person eller sammanslutning som beslutet huvudsakligen gäller har hemkommun respektive hemort där. 

Sökande av ändring i förvaltningsdomstolens beslut  

Enligt 9 § i förvaltningsprocesslagen får förvaltningsdomstolens beslut överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Om besvärstillstånd krävs för anförande av besvär, ska besvärstillstånd enligt 13 § i förvaltningsprocesslagen beviljas om 1) det med avseende på lagens tillämpning i andra liknande fall eller för en enhetlig rättspraxis är av vikt att ärendet avgörs av högsta förvaltningsdomstolen, 2) det finns särskilda skäl för högsta förvaltningsdomstolen att avgöra ärendet på grund av att det i ärendet skett ett uppenbart fel, eller om 3) det finns något annat vägande skäl för att bevilja besvärstillstånd. 

Besvärstillstånd kan enligt 13 § även beviljas så att det gäller endast en del av förvaltningsdomstolens överklagade beslut. Om besvär inte får anföras över ett avgörande i huvudsaken eller om besvärstillstånd krävs för anförande av besvär, gäller motsvarande begränsning också anförande av besvär över ett avgörande som sammanhänger med huvudsaken. De begränsningar av besvärsrätten som avses i paragrafen gäller inte sökande av ändring i förvaltningsdomstolens beslut i ett förvaltningstvistemål, om inte något annat föreskrivs särskilt. 

Omfattningen av systemet med besvärstillstånd 

Utgångspunkten för en förvaltningsprocess har varit att förvaltningsdomstolens beslut får överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen utan besvärstillstånd. Tillämpningsområdet för förfarandet med besvärstillstånd när det gäller sökande av ändring i förvaltningsärenden hos högsta förvaltningsdomstolen har emellertid utvidgats så att det för närvarande omfattar ungefär hälften av alla de besvärsärenden som kommer in till högsta förvaltningsdomstolen. Bestämmelserna om besvärstillstånd omfattar för närvarande t.ex. alla skatteärenden, utlänningsärenden och vissa socialvårdsärenden. Dessutom omfattas många andra mindre ärendegrupper av systemet med besvärstillstånd. 

En utvidgning av användningsområdet för bestämmelserna om besvärstillstånd granskades i regeringens proposition med förslag till granskning av bestämmelserna om sökande av ändring i vissa förvaltningsärenden (RP 230/2014 rd), i vilken det föreslogs att bestämmelser om besvärstillstånd införs i lagarna för flera olika förvaltningsområden. De lagar som antogs utifrån propositionen trädde i kraft den 1 januari 2016. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen ansåg grundlagsutskottet och lagutskottet det viktigt att fortsätta förbättra och utvidga systemet med besvärstillstånd, och ansåg att det också i det här sammanhanget bör bedömas huruvida förvaltningsprocesslagen i framtiden bör ändras så att regleringen av besvärstillstånd är grundregeln från vilken avsteg föreskrivs separat (LaUB 26/2014 rd, GrUU 55/2014 rd).  

Förfarandet i fråga om ärenden som omfattas av bestämmelserna om besvärstillstånd 

Högsta förvaltningsdomstolen ska bevilja besvärstillstånd, om det finns en i lag föreskriven grund för beviljande av besvärstillstånd. Högsta förvaltningsdomstolen kan fatta beslut om att godkänna eller avslå en ansökan om besvärstillstånd i en mindre sammansättning än den normala sammansättningen. Enligt 6 § 1 mom. i lagen om högsta förvaltningsdomstolen (1265/2006) är högsta förvaltningsdomstolen domför i en sammansättning med fem ledamöter. Högsta förvaltningsdomstolen är dock vanligen domför även med tre ledamöter när det gäller beslut om att godkänna eller avslå en ansökan om besvärstillstånd.  

I behandlingen av ärenden som gäller miljöskydd deltar i högsta förvaltningsdomstolen dessutom två miljösakkunnigråd. Bestämmelser om miljösakkunnigråd och deras deltagande i behandlingen av ärenden finns i lagen om högsta förvaltningsdomstolens sakkunnigledamöter (1266/2006). Enligt den deltar miljösakkunnigråden i behandlingen när högsta förvaltningsdomstolen behandlar ärenden som avses i vattenlagen, miljöskyddslagen, lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004) samt i den upphävda vattenlagen (264/1961) och i den upphävda miljöskyddslagen (86/2000). Miljösakkunnigråden deltar även i behandlingen av motsvarande miljöskydds- och vattenärenden som gäller landskapet Åland. Högsta förvaltningsdomstolen får fatta beslut om att godkänna eller avslå en ansökan om besvärstillstånd utan miljösakkunnigråden. 

Miljöärenden i högsta förvaltningsdomstolen 

De genomsnittliga handläggningstiderna i högsta förvaltningsdomstolen har förkortats sedan 2010. År 2015 var den genomsnittliga handläggningstiden för miljöskyddsärenden 13,3 månader, för vattenhushållningsärenden 12,2 månader, för ärenden som gäller gemensam behandling enligt miljöskyddslagen och vattenlagen 12,2 månader, för marktäktsärenden 11,9 månader och för markanvändnings- och byggärenden 10,8 månader. År 2015 var den genomsnittliga handläggningstiden för besvärsärenden i högsta förvaltningsdomstolen 12,1 månader och för besvärstillståndsärenden 9,3 månader. Handläggningstiderna för miljöärenden följer i stort sett de genomsnittliga handläggningstiderna. I vidstående tabeller finns en sammanställning av nyckeltalen för miljöärenden som avgjorts av högsta förvaltningsdomstolen. Statistikföringen ändrades 2015, då sådana avgöranden i vilka endast beslutsskälen ändrades infördes som en egen grupp. 

Tabell 1. Miljöskyddsärenden som avgjorts av högsta förvaltningsdomstolen 2011–2015 

Tabell 2. Vattenhushållningsärenden som avgjorts av högsta förvaltningsdomstolen 2011–2015 

Tabell 3. Ärenden som gäller gemensam behandling enligt miljöskyddslagen och vattenlagen och som avgjorts av högsta förvaltningsdomstolen 2011–2015 

Tabell 4. Marktäktsärenden som avgjorts av högsta förvaltningsdomstolen 2011–2015 

Tabell 5. Markanvändnings- och byggärenden som avgjorts av högsta förvaltningsdomstolen 2011–2015 

2.2  Överklagande av miljöärenden i Sverige

I den regeringsproposition som gällde en utvidgning av användningsområdet för besvärstillståndssystemet (RP 230/2014 rd) granskades hur systemet med besvärstillstånd utvecklats i Sverige, Frankrike och Tyskland under den senaste tiden. 

Systemet som gäller överklagande av miljöärenden reviderades i Sverige 2011, då fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna ersattes av mark- och miljödomstolar. Fem tingsrätter är verksamma som mark- och miljödomstol. 

Förhandsövervakningen av projekt som är skadliga för eller som påverkar miljön kan delas in i tre grupper. Förhandsövervakningen av små projekt sköts av kommunerna, medan länsstyrelserna sköter förhandsövervakningen av medelstora projekt. Tillståndsärenden som gäller de största projekten som har de mest omfattande konsekvenserna avgörs av mark- och miljödomstolen. 

Var ett beslut som fattats om ett projekt överklagas bestäms enligt den myndighet som avgjort ärendet i första instans. Beslut som fattats av en kommun överklagas i första hand hos länsstyrelsen, vars beslut överklagas hos mark- och miljödomstolen. Beslut som avgjorts av mark- och miljödomstolen överklagas hos mark- och miljööverdomstolen, alltså Svea hovrätt, om hovrätten beviljar prövningstillstånd. När det gäller länsstyrelsens beslut har överklagandet ordnats på motsvarande sätt, men med den skillnaden att den första instans där man överklagar är mark- och miljödomstolen. I ärenden som avgjorts av kommuner och länsstyrelser är mark- och miljödomstolen högsta överklagandeinstans. Om mark- och miljödomstolen är första beslutsinstans överklagas ärendet hos mark- och miljööverdomstolen. Mark- och miljööverdomstolens beslut kan överklagas hos högsta domstolen, om den beviljar prövningstillstånd. 

2.3  Bedömning av nuläget

Utvidgning av systemet med besvärstillstånd 

Förvaltningsdomstolssystemets funktion och införandet av besvärstillstånd i förvaltningsärenden granskades i detalj i den regeringsproposition som gällde en utvidgning av systemet med besvärstillstånd (RP 230/2014 rd). Utvecklandet av högsta förvaltningsdomstolens ställning och uppgifter som den högsta domstolen som styr förvaltningsprocessen förutsätter att domstolen har tillräckliga möjligheter att koncentrera sig på att avgöra sådana ärenden i vilka det är viktigt att få ett avgörande från den högsta rättsinstansen. Högsta förvaltningsdomstolens knappa resurser och omfattningen av mängden ärenden som styrs dit försvårar uppnåendet av detta mål. 

Om ändring i ett förvaltningsbeslut får sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen, har förvaltningsärendet två besvärsinstanser. I ett och samma ärende ges då tre motiverade avgöranden i sak hos en myndighet eller domstol. I alla dessa instanser ska ärendet utredas och avgöras enligt det förfarande som anges i lag och som beaktar rättsskyddsgarantierna. Ett besvärssystem i flera instanser förbättrar vanligen rättsskyddet, men förlänger samtidigt erhållandet av ett slutligt, lagakraftvunnet avgörande i sak och ökar parternas kostnader och de administrativa kostnaderna. 

Man har förhållit sig restriktivt till införandet av systemet med besvärstillstånd i miljöärenden liksom också i många andra ärendegrupper. Projektens miljökonsekvenser sträcker sig vanligen över ett större område än själva verksamhetsstället och inbegriper en rätt stor krets av parter. De förändringar ett projekt ger upphov till i miljön i området kan vara svåra, och ibland omöjliga att radera. På dessa grunder har verksamhetsutövare, parter och andra instanser ansetts ha ett större behov av materiellt rättsskydd än vanligt. 

Oron för långa handläggningstider i fråga om miljöärenden, anhopningen av ärenden i högsta förvaltningsdomstolen och grundlagsutskottets förordande utlåtanden om en utvidgning av systemet med besvärstillstånd har förändrat synen på en utvidgning av systemet med besvärstillstånd. Eftersom förfarandet blir enklare i ett besvärsskede avgörs ett enskilt ärende i sin helhet sannolikt något snabbare än för närvarande. Ett införande av systemet med besvärstillstånd ger också högsta förvaltningsdomstolen en möjlighet att arbeta med tillräckliga resurser och effektivt sköta sin uppgift att styra förvaltningsrättskipningen. Behovet av att styra rättspraxis understryks av totalreformen av vattenlagstiftningen 2011 och miljöskyddslagstiftningen 2014 samt bl.a. av trycket på att styra tillämpningspraxis när det gäller bestämmelser som följer av EU-rätten. 

När ett införande av besvärstillstånd övervägs, ska det dryftas om systemet lämpar sig för alla eller för bara en del av de beslutsförfaranden som anges i lag. Den allra tydligaste lösningen vore att utvidga tillämpningsområdet för systemet med besvärstillstånd till alla beslut enligt miljöskyddslagen, vattenlagen, marktäktslagen och markanvändnings- och bygglagen, om det inte av särskilda grunder finns skäl att lämna vissa ärendegrupper eller typer av beslut utanför systemet. En utvidgning av systemet med besvärstillstånd i miljöärenden utreddes 2015 i en av minister Lauri Tarasti ledd bedömningsgrupp (Åtgärder för smidigare och effektivare miljöförfaranden. Miljöministeriets rapporter 13/2015). I rapporten konstaterades det att de grundlagsenliga och folkrättsliga förpliktelserna inte utgör något hinder för att utvidga systemet med besvärstillstånd till ärenden enligt vattenlagen och miljöskyddslagen så att alla ärenden enligt de lagarna blir beroende av besvärstillstånd. 

Sökande av ändring direkt hos högsta förvaltningsdomstolen 

Förvaltningsprocesslagen ändrades vid ingången av 2016 så att förvaltningsbeslut av ett ministerium får överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen och inte som tidigare hos högsta förvaltningsdomstolen. I den regeringsproposition som lämnades för ändring av lagen (RP 230/2014 rd) bedömdes det att den högsta förvaltningsdomstolsinstansen inte bör vara den enda besvärsinstansen, om det inte därtill finns särskilda skäl som hänför sig till ärendets natur. Beslut av statsrådets allmänna sammanträde hänför sig i allmänhet till användning av regeringsmakt på ett sådant sätt att sökande av ändring av ett förvaltningsbeslut direkt hos högsta förvaltningsdomstolen kan anses vara motiverat. Däremot är förvaltningsbeslut av ministerier vanligen till sitt sakinnehåll jämförbara med förvaltningsbeslut som andra myndigheter meddelat, varför besvärsvägen bör vara enhetlig med dem. 

Enligt miljöskyddslagen söks ändring i miljöministeriets och statsrådets beslut genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Det finns anledning att se över bestämmelserna om ändringssökande så att de följer riktlinjerna i förvaltningsprocesslagen. 

Systemet med besvärstillstånd i ärenden i gemensam behandling  

Enligt de bestämmelser om gemensam behandling som finns i miljöskyddslagen och marktäktslagen kan de tillståndsansökningar som enligt marktäktslagen och miljöskyddslagen krävs för marktäktsprojekt behandlas och avgöras genom samma beslut. På motsvarande sätt kan tillståndsansökningar för ett projekt för vilket krävs tillståndsavgöranden enligt både miljöskyddslagen och vattenlagen under vissa villkor behandlas tillsammans och avgöras genom samma beslut. För klarhetens skull bör systemet med besvärstillstånd tillämpas på ett enhetligt sätt på beslut som omfattas av gemensam behandling, så att beslutet omfattas av ett enhetligt system för ändringssökande från förvaltningsdomstolen till högsta förvaltningsdomstolen. 

Hörande med anledning av besvär i vattenhushållningsärenden och ärenden i gemensam behandling 

Enligt 15 kap. 3 § i vattenlagen ska den myndighet som har meddelat ett beslut offentliggöra besvär genom att under minst 14 dagar kungöra dem på sin anslagstavla och på anslagstavlorna i kommunerna inom projektets influensområde. Myndigheten ska ge den som ansöker om tillstånd, de parter som saken särskilt berör och de myndigheter som bevakar allmänna intressen möjlighet att avge bemötande med anledning av besvären, om detta inte är uppenbart onödigt. Den myndighet som har fattat beslutet ska utan dröjsmål, dock senast inom 30 dagar från utgången av den tid som satts ut för avgivande av bemötande, till Vasa förvaltningsdomstol ge in besvärshandlingarna, bemötandena och övriga beslutshandlingar samt vid behov sitt utlåtande i ärendet. När ett beslut som har meddelats vid en dikningsförrättning eller i ett förvaltningstvångsärende har överklagats är det dock Vasa förvaltningsdomstol som sköter hörandet. 

I samband med reformen av miljöskyddslagen ändrades de bestämmelser som gäller förfarandet för sökande av ändring så att hörande med anledning av besvär över ett beslut om miljötillstånd enligt 196 § i miljöskyddslagen sköts av fullföljdsdomstolen alltså av Vasa förvaltningsdomstol. Denna lösning koncentrerade de åtgärder som hänför sig till processledningen till fullföljdsdomstolen, vilket i sin tur minskade kostnaderna för behovet av ett eventuellt ytterligare hörande. Vattenlagens bestämmelser om hörande av parter med anledning av besvär ändrades inte i det sammanhanget, och därför togs i miljöskyddslagen in särskilda bestämmelser om det förfarande som iakttas vid gemensam behandling. 

I projekt som avgörs vid gemensam behandling iakttas förfarandet enligt 15 kap. 3 § i vattenlagen. Hörandet med anledning av besvär sköts av tillståndsmyndigheten, medan hörandet vid projekt som hänför sig till miljöskyddslagen sköts av fullföljdsdomstolen. Före 2014 års reform motsvarade bestämmelserna om hörande i miljöskyddslagen de bestämmelser som ingår i den gällande vattenlagen. Ändringen i miljöskyddslagen gjordes i huvudsak på förvaltningsprocessuella grunder och nu är det fullföljdsdomstolen som svarar för förfarandet till alla delar. Fördelen med det förfarande som tidigare tillämpades i miljöskyddslagen och som fortfarande tillämpas i vattenlagen är att tillståndsmyndigheten naturligt kan sköta hörandet av parterna i ändringssökandet och efter detta lämna över handlingarna i sin helhet till fullföljdsdomstolen för avgörande. 

Det finns i sig inga hinder för att tillämpa olika förfaranden för hörande i vattenlagen och miljöskyddslagen, men det finns många faktorer som talar för en övergång till ett enhetligt förfarande. Enhetliga förfaranden gör uppgiftsfördelningen mellan tillståndsmyndigheten och fullföljdsdomstolen tydligare, när fullföljdsdomstolen sköter förfarandet ända från början. Ur medborgarnas synvinkel är det tydligare att förfarandena för ändringssökande är så lika varandra som möjligt i vattenlagen och i miljöskyddslagen. Genom ett förenhetligande av förfarandena kan man också frångå den särskilda bestämmelse om förfarandet vid gemensam behandling som infördes i samband med reformen av miljöskyddslagen. 

Tillsyn över tillstånd som beviljats vid gemensam behandling enligt marktäktslagen 

Om det för ett marktäktsprojekt krävs inte bara tillstånd enligt marktäktslagen utan också miljötillstånd enligt miljöskyddslagen, ska tillståndsansökningarna behandlas tillsammans och avgöras genom samma beslut i enlighet med 4 a § i marktäktslagen, om detta inte av särskilda skäl ska anses vara onödigt. I marktäktslagen finns inga separata bestämmelser om tillsynen över tillståndsärenden som avgjorts vid en sådan gemensam behandling som avses i 4 a § och som omfattas av den statliga tillståndsmyndighetens behörighet, vilket har skapat osäkerhet i fråga om lagens tillämpning. Tillsynsbehörigheten har i förfaranden enligt miljöskyddslagen ansetts vara fördelad så att om tillståndsärendet omfattas av den kommunala miljövårdsmyndighetens behörighet är det den som sköter tillsynen och om tillståndsärendet omfattas av den statliga tillståndsmyndighetens behörighet är det den som sköter tillsynen. Den rätt som tillståndsmyndigheten enligt 14 § i marktäktslagen har att för tillsynen över tillstånd utföra inspektioner, göra mätningar och ta prover på täktplatsen för att sköta sin tillsynsuppgift enligt den lagen gäller uttryckligen endast den tillsynsmyndighet som avses i 4 b och 14 § i marktäktslagen, alltså den kommunala miljövårdsmyndigheten. För att tillsynsuppgifterna ska kunna utföras på behörigt sätt krävs det att det föreskrivs om motsvarande rättigheter också för den statliga tillsynsmyndigheten när den utövar tillsyn över det i 4 a § avsedda tillstånd som beviljats vid gemensam behandling. 

Verkställighet innan beslutet vunnit laga kraft 

Enligt 31 § 1 mom. i förvaltningsprocesslagen får ett beslut i vilket ändring får sökas genom besvär inte verkställas innan det har vunnit laga kraft. Enligt 2 mom. får ett beslut dock verkställas innan det har vunnit laga kraft, om så föreskrivs i lag eller om beslutet till sin natur är sådant att det bör verkställas omedelbart eller om ett allmänt intresse kräver att verkställigheten av beslutet inte uppskjuts. I 3 mom. föreskrivs det om verkställighet av beslut som omfattas av besvärstillståndsförfarandet. Om besvärstillstånd behövs i ärendet, får beslutet verkställas trots att besvär har anförts. Ett beslut får dock inte börja verkställas, om anförande av besvär skulle bli meningslöst till följd av verkställigheten eller om högsta förvaltningsdomstolen förbjuder verkställigheten. 

Bestämmelserna om verkställighet av beslut som inte har vunnit laga kraft i 15 kap. 7 § i vattenlagen är primära i förhållande till 31 § i förvaltningsprocesslagen. Vasa förvaltningsdomstol kan med stöd av 15 kap. 7 § 2 mom. i vattenlagen på sökandens begäran fastställa att beslutet ska verkställas, om de villkor som anges i lagen uppfylls. Om sökanden inte lägger fram någon begäran, bedöms beslutets verkställbarhet enligt 31 § 3 mom. i förvaltningsprocesslagen. I bägge fallen får högsta förvaltningsdomstolen genom sitt beslut förbjuda verkställigheten. Vattenlagens bestämmelser om verkställande inbegriper emellertid en av domstol utförd bedömning av konsekvenserna av att ett projekt inleds, till skillnad från förvaltningsprocesslagens bestämmelser om verkställande. 

Bestämmelserna om verkställighet av beslut i 31 § 3 mom. i förvaltningsprocesslagen kan i miljöärenden leda till vissa problem i den faktiska tillämpningen. Om ett beslut som gäller miljö verkställs ens till en del, kan det leda till en situation där miljövärdena är svåra eller rent av omöjliga att återställa. Detta ska anses vara ett sådant i 3 mom. avsett hinder mot verkställighet av beslutet som direkt följer av lagen, men ansvaret för att konstatera detta ligger hos verksamhetsutövaren. I samband med behandlingen av ett besvärstillståndsärende talar ovannämnda synpunkter i många fall för att ett beslut inte får verkställas med motiveringen att förhindra skadliga effekter. Detta leder i många fall också till att ärendet om verkställighet av ett beslut måste avgöras separat från ärendet om besvärstillstånd. 

Inledande av verksamhet 

Kravet på att ett beslut ska ha vunnit laga kraft innan verksamheten inleds flyttar ofta fram inledandet av verksamheten med flera månader och ibland med ett par år. Inom miljörätten har man strävat efter att lösa de missförhållanden som beror på detta genom bestämmelser om inledande av verksamhet. Bestämmelser om inledande av verksamhet finns bl.a. i miljöskyddslagen (199 §), vattenlagen (3 kap. 16 §), markanvändnings- och bygglagen (144 §) och marktäktslagen (21 §). I de bestämmelser som gäller påbörjande av arbete är det fråga om att myndigheten beviljar sökanden rätt att påbörja den verksamhet som avses i ansökan, antingen i den ansökta omfattningen eller delvis, även om beslutet inte har vunnit laga kraft. En förutsättning är vanligen att verkställigheten inte gör ändringssökandet onödigt och att sökanden för det fall att tillståndsbeslutet upphävs eller tillståndsvillkor ändras ställer godtagbar säkerhet för att miljön återställs i ursprungligt skick.  

Även om de bestämmelser om verkställighet innan ett beslut vunnit laga kraft som finns i 31 § i förvaltningsprocesslagen och de bestämmelser om inledande av verksamhet som finns i miljölagarna delvis har samma syften, har de olika infallsvinklar. Ett avgörande om påbörjande av arbete med stöd av den materiella lagstiftningen grundar sig på myndighetens bedömning när det gäller möjligheten att minska de skadliga verkningar som verksamheten orsakar, medan förvaltningsprocesslagens bestämmelser om ett besluts verkställbarhet bygger på antagandet om att förvaltningsdomstolens beslut är slutgiltigt och att de verkningar som verksamheten orsakar då är godtagbara. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

De föreslagna bestämmelserna om besvärstillstånd minskar antalet avgöranden i sak i högsta förvaltningsdomstolen. På lång sikt frigör detta högsta förvaltningsdomstolens resurser till att behandla t.ex. samhälleligt betydelsefulla besvärsärenden snabbare än för närvarande. 

Införandet av systemet med besvärstillstånd minskar parternas kostnader eftersom behovet att bemöta besvär minskar. Det är inte möjligt att göra en detaljerad kostnadsberäkning av dessa konsekvenser, eftersom den arbetsmängd som går åt till att bemöta besvären och de kostnader detta ger upphov till varierar mycket beroende på hur omfattande ärendena är. 

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Ett införande av systemet med besvärstillstånd kan i viss mån minska antalet besvär till högsta förvaltningsdomstolen. Vilka konsekvenser de föreslagna ändringarna har för högsta förvaltningsdomstolen beror i allra högsta grad på hurdan praxis blir när det gäller beviljande av besvärstillstånd. Detta kan man dock endast uppskatta utifrån statistik om högsta förvaltningsdomstolen. Enligt statistiken för 2015 beviljas besvärstillstånd i ca 14–22 procent av besvärstillståndsärendena. Av de miljöskydds-, vattenhushållnings- och marktäktsärenden som avgjordes 2011–2015 ändrade högsta förvaltningsdomstolen ca 20–25 procent av besluten. I ärenden enligt markanvändnings- och bygglagen ändrades beslutet i 7 procent av ärendena. Högsta förvaltningsdomstolen avgjorde 2011–2015 sammanlagt 1 494 miljöskydds-, vattenhushållnings- och marktäktsärenden, av vilka sammanlagt 60 publicerades som årsboksbeslut och korta referat. Under samma tid avgjordes 2 127 ärenden enligt markanvändnings- och bygglagen, av vilka sammanlagt 118 publicerades som årsboksbeslut och korta referat.  

Ett införande av systemet med besvärstillstånd minskar arbetsmängden vid högsta förvaltningsdomstolen, när man i ett besvärstillståndsärende först undersöker om ärendet uppfyller förutsättningarna för beviljande av besvärstillstånd i stället för att avgöra det i sak och den största delen av besvärsärendena blir på detta första stadium. Dessutom fattas beslut i besvärstillståndsärenden i en sammansättning med tre i stället för fem ledamöter. Den arbetsmängd som krävs för handläggningen av ett besvärsärende i högsta förvaltningsdomstolen varierar mycket beroende på ärendet. I enklare ärenden kan rättsfrågan vara tydlig och parterna endast några, medan det i omfattande miljöärenden kan vara fråga om hundratals parter och yrkanden. Det är således mycket svårt att bedöma vilka de sammanlagda konsekvenserna av ändringarna blir för högsta förvaltningsdomstolens verksamhet och antal årsverken annat än på ett allmänt plan. Om reformen leder till att exempelvis 750 ärenden börjar omfattas av förfarandet med besvärstillstånd, kan det ge upphov till inbesparingar på 0,3–0,7 miljoner euro. Till denna del är det fråga om verkställande av sparbeslut som fattats tidigare. Rättsvården var föremål för inbesparingar i rambeslutet för 2012 och den ändring som föreslås nu hör till de åtgärder som ingår i minister Lindströms program för utveckling av rättsvården (tidigare reformprogrammet för rättsvården). 

Ett införande av systemet med besvärstillstånd minskar antalet utlåtanden som begärs av myndigheter och minskar deras arbetsmängd. Högsta förvaltningsdomstolen begär i miljöärenden nästan alltid ett utlåtande om besvären av den myndighet som fattat beslutet, såsom av regionförvaltningsverket eller den kommunala miljövårdsmyndigheten. Utlåtande begärs inte bara av tillståndsmyndigheten utan ofta också av närings-, trafik- och miljöcentralen, och beroende på ärendet kan utlåtande begäras av flera ansvarsområden. För regionförvaltningsverken är det arbete som föranleds av lämnandet av utlåtanden om miljö- och vattentillståndsärenden som de avgjort ringa, vilket betyder att införandet av systemet med besvärstillstånd inte leder till någon nämnvärd resursbesparing. Detsamma gäller också för kommunernas del. Vid närings-, trafik- och miljöcentralerna varierar den tid som används till lämnandet av utlåtanden mer, beroende på ärendets art och omfattning samt på deras ställning i förfarandet. Det är också svårt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av att remissförfarandet blir lättare. 

Systemet med besvärstillstånd påverkar inte högsta förvaltningsdomstolens och förvaltningsdomstolarnas ställning när det kommer till mål om förhandsavgörande från Europeiska unionens domstol. Högsta förvaltningsdomstolen har även i systemet med besvärstillstånd skyldighet att vid behov begära förhandsavgörande från Europeiska unionens domstol om tolkningen av Europeiska unionens rätt.  

Att hörandet i fråga om besvär över beslut i vattenhushållningsärenden överförs från tillståndsmyndigheten till fullföljdsdomstolen minskar de resurser regionförvaltningsverket behöver och ökar i motsvarande mån de resurser som Vasa förvaltningsdomstol behöver.  

4.3  Konsekvenser för miljön

I propositionen föreslås inga ändringar av de bestämmelser som gäller förutsättningarna för genomförandet av projekt eller besvärsrätten. Även om tillämpningsområdet för systemet med besvärstillstånd utvidgas till ärenden enligt miljöskyddslagen och vattenlagen samt till vissa nya ärendegrupper enligt markanvändnings- och bygglagen, bedöms ändringarna inte ha några direkta miljökonsekvenser. 

4.4  Samhälleliga konsekvenser

År 2015 var den genomsnittliga handläggningstiden för besvärsärenden i högsta förvaltningsdomstolen 12,1 månader och för besvärstillståndsärenden 9,3 månader. De genomsnittliga handläggningstiderna för miljöskydds-, vattenhushållnings- och marktäktsärenden i högsta förvaltningsdomstolen varierade mellan 11,9 och 13,3 månader 2015. Ett införande av systemet med besvärstillstånd kan antas förkorta de genomsnittliga handläggningstiderna något. Exempelvis i de ärendegrupper enligt markanvändnings- och bygglagen i vilka systemet med besvärstillstånd redan tillämpas avgjordes ärendena på i genomsnitt 7,7 månader 2016. I de av dessa ärenden för vilka besvärstillstånd hade beviljats var den genomsnittliga handläggningstiden 9,1 månader. I de ärenden för vilka besvärstillstånd inte hade beviljats var den genomsnittliga handläggningstiden 7,4 månader. 

Införandet av systemet med besvärstillstånd inverkar endast lite på ett projekts totala handläggningstid i anslutning till myndighetsförfarandet. År 2015 var handläggningstiden t.ex. för miljötillståndsärenden i regionförvaltningsverket i genomsnitt 12 månader, i Vasa förvaltningsdomstol 15 månader och i högsta förvaltningsdomstolen något under 13 månader. Om handläggningstiden förkortas med t.ex. tre månader i högsta förvaltningsdomstolen förkortar det den totala handläggningstiden med mindre än 10 procent. 

Ett införande av systemet med besvärstillstånd försnabbar också verkställigheten av beslut. Eftersom verksamheten med stöd av de bestämmelser i de aktuella lagarna som gäller inledande av verksamhet och verkställighet av beslut i vissa fall redan för närvarande har kunnat vidtas innan beslutet vunnit laga kraft, blir ändringen inte nödvändigtvis särskilt stor jämfört med nuläget. 

Eftersom ett lagakraftvunnet beslut kan fås snabbare än för närvarande ökar det parternas rättsskydd i den meningen att avgörandet om att verkställigheten av ett projekt får inledas kommer snabbare. Ur verksamhetsutövarens synvinkel kan den föreslagna ändringen i vissa fall försnabba inledandet av ett projekt, även om systemet med besvärstillstånd har en relativt liten inverkan på den totala längden av den administrativa behandlingen av ett projekt. 

Vad parternas rättsskydd beträffar framhäver de föreslagna ändringarna betydelsen av förvaltningsdomstolens handläggning och juridiska prövning av ärendet samt förvaltningsdomstolarnas förutsättningar att se till att dessa genomförs. I och med införandet av systemet med besvärstillstånd kan förväntningarna på förvaltningsdomstolarna växa: man förväntar sig högklassig avgörandeverksamhet och enhetliga beslut. En part har emellertid fortfarande möjlighet att få sitt ärende prövat av högsta förvaltningsdomstolen, men besvären prövas endast om de förutsättningar som anges i lag uppfylls. Ärenden enligt miljöskyddslagen och vattenlagen har koncentrerats till Vasa förvaltningsdomstol. Vasa förvaltningsdomstol har i egenskap av enda besvärsmyndighet i första instans i dessa ärenden osedvanligt goda möjligheter att sörja för enhetliga avgöranden i hela Finland. 

Ett införande av systemet med besvärstillstånd kan i enskilda fall påverka ställningen för verksamhetsutövare och andra som har rätt att överklaga antingen negativt eller positivt, beroende på om den som söker ändring har fått igenom sitt yrkande i förvaltningsdomstolen eller inte. Förvaltningsdomstolens avgörande står fast med större sannolikhet än för närvarande, oavsett om det är negativt eller positivt för den som får sitt ärende prövat. 

När det gäller förvaltningsbesvär kan fullföljdsdomstolen inte bara upphäva beslut och återförvisa ärendet att i sin helhet avgöras på nytt, utan också ändra beslutet genom sitt eget avgörande. År 2015 avgjorde högsta förvaltningsdomstolen i alla ärende kategorier 623 besvär som anförts över avgöranden från Vasa förvaltningsdomstol. Högsta förvaltningsdomstolen ändrade förvaltningsdomstolens beslut eller upphävde och återförvisade ärendet för ny handläggning i 189 ärenden, vilket är 30,3 procent av alla överklagade ärenden. Av de 177 beslut som ändrades var 164 miljöärenden, vilket avspeglar miljöärendenas mångfald och tolkningsmöjligheter (Vasa förvaltningsdomstols verksamhetsberättelse 2015). Förvaltningsdomstolens nya tillståndsbestämmelser eller andra ändringar i beslutets innehåll i sak är nya för parterna. En sådan ändring i beslutet som förvaltningsdomstolen gör får inte lägre överklagas fritt hos högsta förvaltningsdomstolen, utan för ett avgörande i sak krävs det ett beslut om att besvärstillstånd beviljas.  

Största delen av besluten enligt miljölagstiftningen omfattas av förvaltningsbesvär. Det är närmast i beslut enligt markanvändnings- och bygglagen som man tillämpar kommunalbesvär. De föreslagna lagändringarna utvidgar besvärstillståndsförfarandet till att gälla ärenden som omfattas av förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Besvärstillståndsförfarandet inskränker dock inte den kommunala demokratin. 

I ett beslut som miljöministeriet har meddelat får ändring sökas genom besvär hos Vasa förvaltningsdomstol, vars beslut får överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen om den beviljar besvärstillstånd. Jämfört med nuläget kan den totala handläggningstiden således förlängas, men lagligheten av beslutet kan till skillnad från nu föras för prövning till två domstolar. Det är endast sällan miljöministeriet fattar beslut i dessa ärendegrupper, i genomsnitt färre än ett beslut per år, så konsekvenserna av ändringen är ringa i dessa ärenden. 

5.1  Beredningsskeden och beredningsmaterial

Förslaget till regeringsproposition har beretts som tjänsteuppdrag i samarbete mellan miljöministeriet och justitieministeriet. Förslaget färdigställdes i början av mars 2017. Det var ute på remiss den 7–28 mars 2017. 

Utifrån remissvaren färdigställdes regeringspropositionen som ett samarbete mellan miljöministeriet och justitieministeriet. 

Regeringspropositionen har behandlats av delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning den 18 april 2017. 

5.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Det lämnades 52 yttranden om utkastet till regeringsproposition.  

Yttrande lämnades av kommunikationsministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, försvarsministeriet, finansministeriet, Finlands miljöcentral, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Mellersta Finland, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Birkaland, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Norra Österbotten, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Norra Savolax, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Egentliga Finland, högsta förvaltningsdomstolen, Tavastehus förvaltningsdomstol, Östra Finlands förvaltningsdomstol, Norra Finlands förvaltningsdomstol, Åbo förvaltningsdomstol, Vasa förvaltningsdomstol, Finlands Kommunförbund rf, Sydkarelens förbund, Södra Österbottens förbund, Tavastlands förbund, Kymmenedalens förbund, Lapplands förbund, Österbottens förbund, Esbo stad, Helsingfors stad, Joensuu stad, Uleåborg stad, Finlands näringsliv rf, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Finlands Advokatförbund rf, Finlands naturskyddsförbund rf, BirdLife Finland rf, Företagarna i Finland rf, Finsk Energiindustri rf, Kemiindustrin KI rf, Skogsindustrin rf, Byggnadsindustrin RT rf, RAKLI ry, Olje- och biodrivmedelsbranschen rf, Finlands Fastighetsförbund rf, Finska vindkraftföreningen rf, Miljöindustrin och -tjänster YTP rf, PM, FöM Heta Heiskanen. Dessutom meddelade 8 remissinstanser att de inte kommer att yttra sig om utkastet. Dessa var Regionförvaltningsverket i Södra Finland, Regionförvaltningsverket i Östra Finland, Regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland och Regionsförvaltningsverket i Norra Finland samt Forststyrelsen, Säkerhets- och kemikalieverket, Helsingfors förvaltningsdomstol och Egentliga Finlands förbund. 

Ett sammandrag av remissvaren finns i elektronisk form på miljöministeriets webbsidor på adressen www.ym.fi > Aktuellt > Utlåtanden (10.4.2017, på finska).  

Största delen av remissinstanserna ansåg att propositionen delvis eller helt kunde understödjas. Som motiverade och behövliga ändringar ansågs särskilt den föreslagna utvecklingen av högsta förvaltningsdomstolens roll och resurser i rätt riktning, förkortandet av tiderna för handläggning av besvär samt förenhetligandet och förtydligandet av förvaltningsrättskipningen. I många yttranden uttrycktes dock en oro över hur den föreslagna ändringen påverkar parternas rättskydd. De naturvårdsorganisationer som yttrade sig motsatte sig propositionen, som de ansåg strida mot parternas rättskydd och vara ett hot mot miljön. 

I några yttranden ansågs det att en utvidgning av systemet med besvärstillstånd inte märkbart förkortar handläggningstiderna och att nyttan av ändringen blir liten i förhållande till hur mycket parternas rättskydd försvagas. Många remissinstanser ansåg det viktigt att man säkerställer att förvaltningsdomstolarna, särskilt Vasa förvaltningsdomstol, har tillräckligt med resurser och sakkunskap. 

I yttrandena fördes det också fram önskemål om att propositionens konsekvensbedömning skulle kompletteras till vissa delar. Dessutom ville man att det i detaljmotiveringen till propositionen tas in exempel på situationer som ska beaktas vid prövningen av besvärstillstånd.  

Remissinstanserna önskade även mer klarhet och enhetlighet i övergångsbestämmelserna i de föreslagna lagarna. I några yttranden föreslogs det att vissa typer av miljöärenden skulle lämnas utanför besvärstillståndsförfarandet. 

Dessutom fördes det i yttrandena fram några enstaka ändrings- eller korrigeringsförslag. 

På basis av yttrandena har propositionens konsekvensbedömning kompletterats samtidigt som övergångsbestämmelserna har gjorts mer enhetliga och motiveringarna har gjorts tydligare. Dessutom har vissa detaljerade korrigeringar och bearbetningar som föreslogs i remissvaren gjorts.