2.1  Lagstiftning och praxis

Allmänna bestämmelser om säkerheten hos konsumtionsvaror och konsumenttjänster som tillhandahålls konsumenter och personer som kan jämställas med konsumenter finns i konsumentsäkerhetslagen. Lagens centrala bestämmelse är 5 §, där det föreskrivs om omsorgsplikt för dem som tillhandahåller konsumtionsvaror eller konsumenttjänster, dvs. verksamhetsutövare. Enligt paragrafen ska verksamhetsutövare med den omsorgsfullhet och yrkesskicklighet som förhållandena kräver säkerställa att konsumtionsvarorna eller konsumenttjänsterna inte medför fara för någons hälsa eller egendom. Verksamhetsutövaren ska också ha tillräckliga och korrekta uppgifter om varorna och tjänsterna och ska bedöma vilka risker som är förenade med dessa. I lagen föreskrivs även till exempel att det ska lämnas tillräckliga uppgifter till konsumenter och personer som kan jämställas med konsumenter. Lagen ställer alltså en allmän skyldighet för dem som tillhandahåller konsumtionsvaror och konsumenttjänster att se till att varorna och tjänsterna är säkra, men innehåller inte i nämnvärd grad noggrannare krav till exempel för vissa konsumtionsvarors och konsumenttjänsters del. Lagen utgör lagstiftning som kompletterar den övriga regleringen av konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet. Lagen tillämpas om det inte annanstans i lagstiftningen förutsätts minst samma säkerhetsnivå. Konsumentsäkerhetslagen är alltså en författning som utgör ett slags skyddsnät. Till exempel för konsumenttjänsternas del kvarstår i tillämpningsområdet för konsumentsäkerhetslagen ett stort antal olika tjänster som tillhandahålls konsumenter och personer som kan jämställas med konsumenter, såsom lekplatser, badstränder, skidcentra och olika programtjänster. Enligt Säkerhets- och kemikalieverkets informationsinsamling fanns det år 2012 i hela landet något över 50 000 konsumenttjänstobjekt som omfattas av tillämpningsområdet för lagen och knappt 19 000 objekt som ingår i de så kallade tyngdpunktsområdena för tillsynen. När det gäller konsumtionsvaror omfattas till exempel barnavårdsartiklar, ljus och möbler av tillämpningsområdet för konsumentsäkerhetslagen. För kommunernas del ska det beaktas att de med tanke på lagstiftningen om konsumentsäkerhet i nuläget har både rollen som tillsynsmyndighet och rollen som verksamhetsutövare som lagstiftningen förpliktar. Enligt lagen hör även tjänster som inte tillhandahålls konsumenter i kommersiellt syfte till tillämpningsområdet för lagen. Således är till exempel kommunala lekplatser och badstränder sådana tjänster som avses i konsumentsäkerhetslagen. Dessa utgör en avsevärd del av kontrollobjekten för konsumentsäkerhetstillsynen. I praktiken har ett kommunalt organ haft i uppdrag att övervaka verksamheten i ett annat kommunalt organ. 

Det finns inte tillgång till täckande statistisk information om olyckor inom tillämpningsområdet för konsumentsäkerhetslagen eller till exempel nära ögat-situationer. Det kan antas att många sådana händelser inte anmäls till myndigheterna, fast det i lagen har föreskrivits om tjänsteleverantörens skyldighet att göra anmälan till myndigheten, om tjänsteleverantören får kännedom om eller borde kunna sluta sig till att en tjänst medför fara för någon. Således är det svårt att bedöma till exempel lagstiftningens effekter på säkerhetsläget i branschen. 

Konsumentsäkerhetslagen reviderades år 2011 och ändringen trädde i kraft 1.1.2012. Redan den föregående lagen, lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet (75/2004), innehöll motsvarande bestämmelser med tanke på verksamhetsutövare, dvs. ställde för dem en allmän skyldighet att se till att de varor och tjänster som de tillhandahöll var säkra. I produktsäkerhetslagen (914/1986), som föregick lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet, intogs år 1993 bestämmelser om säkerhet hos konsumenttjänster som tillhandahålls inom näringsverksamhet. År 2004 utvidgades alltså regleringen av tjänsters säkerhet att gälla även tillhandahållande av tjänster i andra sammanhang än inom näringsverksamhet. Mot slutet av 2000-talet ansågs det vara nödvändigt att utveckla den dåvarande lagen, så att man i synnerhet till stöd för den tillsyn som kommunerna utövar försökte skapa klarhet i sådana bestämmelser som till exempel gäller kontrollmetoder och göra de kommunala tillsynsmyndigheternas kontrollmetoder mångsidigare. Dessutom togs i den nya konsumentsäkerhetslagen in de nya bestämmelserna om skyldighet för nya tjänsteleverantörer som tillhandahåller vissa tjänster att anmäla sin verksamhet till den kommunala tillsynsmyndigheten (6 §) samt om skyldighet för nämnda tjänsteleverantörer, även redan verksamma, att upprätta ett säkerhetsdokument om sin verksamhet. I dokumentet ska de centrala uppgifterna med tanke på tjänstens säkerhet finnas samlade. Önskan var att dessa ändringar skulle ha en positiv effekt på kommunernas konsumentsäkerhetstillsyn och tillsynens effektivitet. Det har dock inte observerats någon betydande effekt av det slaget. 

Konsumentsäkerhetslagen är en del av miljö- och hälsoskyddet. Enligt 21 § i hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010) finns det bestämmelser om miljö- och hälsoskydd i hälsoskyddslagen (763/1994), livsmedelslagen (23/2006), tobakslagen (693/1976), konsumentsäkerhetslagen (920/2011) och veterinärvårdslagen (765/2009). Bestämmelser om ordnande av miljö- och hälsoskydd i kommuner finns i lagen om samarbetsområden för miljö- och hälsoskyddet (410/2009). Inom miljö- och hälsoskyddet finns det tre ministerier som styr de olika sektorerna. Social- och hälsovårdsministeriet har rollen som samordnare, arbets- och näringsministeriet styr i fråga om lagstiftningen om konsumentsäkerhet, social- och hälsovårdsministeriet i fråga om hälsoskyddslagen och tobakslagen samt jord- och skogsbruksministeriet i fråga om livsmedelslagen och veterinärvårdslagen. Inom miljö- och hälsoskyddet gick man på 2000-talet in för att koncentrera tillsynen till större tillsynsenheter, i och med att det förutsattes att kommunerna tillsammans bildar tillräckligt stora tillsynsenheter. Dessutom har tillsynens planmässighet utvecklas genom att det ställts skyldighet för tillsynsmyndigheter på olika nivåer att utarbeta tillsynsprogram och tillsynsplaner. Bestämmelser om detta finns förutom i var och en av de nämnda sektorlagarna även i statsrådets förordning om kommunala tillsynsplaner för miljö- och hälsoskyddet (665/2006) samt i statsrådets förordning om riksomfattande tillsynsprogram för miljö- och hälsoskyddet (78/2011). Utöver den gemensamma utvecklingen av lagstiftningen har de berörda ministerierna och myndigheterna inom centralförvaltningen samarbetat intensivt i många frågor som rör miljö- och hälsoskydd. 

Statens revisionsverk gjorde en effektivitetsrevision om produktsäkerhetstillsynen år 2004 (Revisionsberättelse 69/2004). Enligt revisionsberättelsen var huvudresultatet vid revisionen att systemet för tillsyn av produktsäkerheten inte fungerar. I revisionsberättelsen konstaterades att i merparten av kommunerna hade satsningen på övervakningen legat klart under den av Konsumentverket definierade miniminivån, och att man just inte kunde tala om övervakning på kommunernas eget initiativ. I en del kommuner hade inte alls satsats på den egentliga övervakningen. Enligt revisionsberättelsen hade revisionsverket ansett att det i ordandet av produktsäkerhetstillsynen borde övervägas helt nya lösningar som ändrar på den nuvarande tillsynsorganisationen. 

Centralförvaltningens tillsynsuppgifter inom konsumentsäkerhet överfördes fr.o.m. ingången av 2010 till Säkerhetsteknikcentralen. I betänkandet av en arbetsgrupp som arbets- och näringsministeriet tillsatt för att utreda förutsättningarna för överföring (Arbets- och näringsministeriets publikationer Konkurrenskraft 36/2009) konstaterades i fråga om tillsynen över konsumenttjänster att det var ändamålsenligt att utreda möjliga metoder att effektivisera tillsynen över konsumenttjänsters säkerhet och den nytta som kunde uppnås genom utvecklingsåtgärderna. I betänkandet konstaterades att det vore ändamålsenligt att utreda förhållandet mellan ministeriets och centralförvaltningsmyndighetens behov av insatser på grund av hörandet till miljö- och hälsoskyddet och volymen, kvaliteten och resultaten av tillsynen på lokal nivå. I betänkandet lyftes också fram det nuvarande sättet att utöva tillsyn, dvs. strävan mot helhetsbetonad tillsyn över säkerhetsverksamheten hos kontrollobjekten, såsom säkerhetsledningen och egenkontrollen, i stället för inspektioner av enskilda tekniska frågor. 

Arbets- och näringsministeriet tillsatte år 2012 en utredningsman för att utreda omorganiseringen av tillsynen över konsumenttjänsters säkerhet, i överensstämmelse med föresatserna i Katainens regeringsprogram (2011) samt det av statsrådet godkända konsumentpolitiska programmet för 2012–2015. Utredningsmannen överlämnade sin utredning till ministeriet 9.1.2013 (ANM Rapporter 3/2013). Utredningsmannen föreslog att tillsynen över konsumenttjänsters säkerhet tills vidare skulle kvarstå hos kommunerna, tills man sett om bland annat ändringarna i lagstiftningen om miljö- och hälsoskydd, gällande tillsynsenheter och tillsynens planmässighet, medfört en förbättring i situationen. Utredningsmannen konstaterade att tillsynen bör planeras bättre än tidigare, att det bör utses tjänsteinnehavare som specialiserat sig på konsumentsäkerhetstillsyn och att utbildningen för tjänsteinnehavarna bör utvecklas. Utredningsmannen föreslog att om det inte sker en positiv utveckling i tillsynen, bör konsumentsäkerhetstillsynen förstatligas och koncentreras till regionförvaltningsverken eller Tukes.  

Statens revisionsverk gjorde år 2014 en effektivitetsrevision som gällde miljö- och hälsoskyddet i sin helhet (Statens revisionsverks effektivitetsrevisionsberättelse 7/2014). Huvudfrågan vid revisionen var att utvärdera hur väl förvaltningen av miljö- och hälsoskyddet fungerar. Revisionsverket gav bland annat följande rekommendationer: Frågorna gällande organiseringen och ansvaret för ordnande av miljö- och hälsoskyddet ska integreras i riktlinjerna för reformen av kommunstrukturen och statens central- och regionförvaltning. Statsrådet ska vara aktivt i ärendet och de ansvariga ministerierna (SHM, JSM, ANM) ska aktivt stöda detta mål. Dessutom konstaterades att statsrådet oberoende av kommunreformen ska utreda ledningsförhållandena i centralförvaltningen för miljö- och hälsoskyddet samt om regionförvaltningsnivån är nödvändig. I revisionsberättelsen konstateras att det vid intervjuerna i samband med revisionen inte hade lyfts fram sådana starka behov som gav anledning till att förstatligandet av uppgifterna inom miljö- och hälsoskyddet just nu skulle behöva utvärderas i större omfattning. Å andra sidan nämns i revisionsberättelsen konsumentsäkerhetstillsynen som ett av de delområden för vilkas del förstatligandet hade fått betydande understöd i enkäten. 

Inom miljö- och hälsoskyddet finns det två centraliserade informationssystem som upprätthåller ett register över aktörerna och kontrollerna samt tar fram uppföljningsinformation. System som centrala ämbetsverk byggt upp är Livsmedelssäkerhetsverket Eviras KUTI-system inom livsmedelsövervakning samt Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården Valviras och Tukes YHTI-system inom tillsynen över verksamhetsområdena för de aktuella ämbetsverken. Informationen mellan dessa system och de system som kommunerna har går via gränssnitt. Det har förekommit mycket problem i informationssystemens funktion, ur perspektiven för både kommunerna och centralförvaltningens ämbetsverk. Upprätthållandet av informationssystemen har med tanke på konsumentsäkerhetstillsynen blivit oskäligt dyrt, med beaktande av att det i kommunerna årligen utövas lite konsumentsäkerhetstillsyn samt den volym av personalresurser som årligen använts för administrationen av systemen vid Tukes. I och med att konsumentsäkerhetstillsynen är en del av helheten av miljö- och hälsoskydd har man dock i praktiken varit tvungen att ha med konsumentsäkerhetstillsynen i de gemensamma informationssystemsprojekten. 

Uppskattningarna om hur mycket resurser som kommunerna använder för konsumentsäkerhetstillsynen är rentav mycket avvikande från varandra. Enligt hanteringssystemet för uppgifter om tillsynsenheter inom miljö- och hälsoskyddet (VYHA), som social- och hälsovårdsministeriet upprätthåller, har i kommunerna enligt uppgift som tagits ut den 7 maj 2015 använts sammanlagt 33,6 årsverken för konsumentsäkerhetstillsyn. Enligt Tukes uppgift, som samlats in på ett lite annat sätt, användes i kommunerna sammanlagt i genomsnitt cirka 18,5 årsverken per år för tillsynen under 2009–2013. Skillnaderna mellan beräkningarna beror på olika sätt att närma sig frågan och att samla in information. Med VYHA-systemet rapporteras arbetstidsinsatsen för tillsynen inom miljö- och hälsoskyddet och hur den fördelas mellan de olika sektorerna. De uppgifter som lämnats in till Tukes fokuserar på granskning av tillsynsåtgärder såsom antalet inspektioner och hur de riktas. I vilket fall som helst är en problematisk strukturell faktor med tanke på utövandet av tillsyn att den resursvolym som används för konsumentsäkerhetstillsynen fördelas mellan över 200 tjänsteinnehavare, av vilka en del utför ytterst lite, om knappt alls, egentlig konsumentsäkerhetstillsyn. En del av resurserna går till upprättande av tillsynsplaner och avgiftstaxor, rapportering av tillsynsuppgifter och till att utbilda sig. Om en tjänsteinnehavare till exempel utför uppgifter inom konsumentsäkerhetstillsynen bara några dagar per år, förvärvar tjänsteinnehavaren inte sådan faktisk kompetens och erfarenhet av konsumentsäkerhet som förutsätts för uppgiften. 

Den ringa andelen personalresurser som satsats på konsumentsäkerhetstillsynen inom miljö- och hälsoskyddet i sin helhet illustreras av den i statens revisionsverks ovan nämnda effektivitetsrevision över miljö- och hälsoskyddet presenterade sammanfattande information om volymen av personalresurser som använts för de olika sektorerna inom miljö- och hälsoskyddet. Enligt det användes till exempel för livsmedelsövervakning sammanlagt cirka 288 årsverken, för hälsotillsyn cirka 200 årsverken och för veterinärtjänster cirka 290 årsverken. Inom de mindre sektorerna av miljö- och hälsoskyddet fördelades personalresurserna enligt berättelsen så att det för tillsynen över efterlevnaden av tobakslagen användes cirka 31 årsverken, för kemikalietillsynen cirka 12 årsverken, djurskyddstillsynen cirka 23 årsverken, övervakningen av djursjukdomar cirka 13 årsverken och, som redan beskrivits ovan, cirka 37 årsverken för konsumentsäkerhetstillsynen. I fråga om konsumentsäkerhetstillsynen har det dock också presenterats annorlunda beräkningar, som är mindre till volymen. Av de nämnda verksamhetsområdena överfördes uppgifterna inom marknadskontrollen av kemikalieprodukter från kommunerna till Säkerhets- och kemikalieverket 1.9.2013. 

Delvis har de få insatser som anvisats till konsumentsäkerhetstillsynen veterligen berott på att författningarna inom miljö- och hälsoskyddet avviker från varandra när det gäller bestämmelser som hur tillsynen ska genomföras. För tillsynsmyndigheterna lämnar detta mer handlingsutrymme inom vissa sektorer jämfört med andra, till exempel med tanke på hur ofta ett visst slags kontrollobjekt ska vara föremål för tillsyn. Konsumentsäkerhetslagen innehåller inte noggranna bestämmelser om kontrollfrekvenser eller om riktandet av tillsynen i övrigt, medan till exempel EU-lagstiftningen förutsätter att vattenprover tas med vissa intervaller. I praktiken leder denna konstellation i kommunen till en situation där de sektorer för vilka lagstiftningen ställer strikta villkor för utövandet av tillsynen till exempel med tanke på vattenprover liksom har företräde vid anvisande av de knappa personalresurserna till olika sektorer inom miljö- och hälsoskyddet och där resurser anvisas till andra sektorer, såsom konsumentsäkerhetstillsyn, om det finns resurser kvar efter de förstnämnda sektorerna. Situationen är beklaglig speciellt med tanke på konsumentsäkerhetstillsynen, där man å ena sidan försöker förebygga faror som riktar sig till personer och egendom, men där lagstiftningen inte förutsätter inspektioner med vissa mellanrum. I konsumentsäkerhetstillsynen riktas tillsyn utifrån tillsynsmyndighetens riskanalys. Det är inte möjligt att rikta tillsyn utifrån riskanalysen, när till exempel provtagningsfrekvensen för objekten har fastställts noggrant i lagstiftningen. 

Granskat ur perspektivet för kontrollobjekten har tillsyn enligt Säkerhets- och kemikalieverkets rekommendation behövt riktas till tjänsteleverantörer antingen en gång om året eller med flera års intervaller. Det har rekommenderats att till exempel skidcentra och nöjesparker inspekteras en gång om året, medan till exempel klättercentra eller kartingbanor ska inspekteras vart tredje år. Enligt Säkerhets- och kemikalieverket har deras rekommenderade kontrollfrekvenser i praktiken inte uppnåtts ofta, utan den så kallade regelbundna tillsynen har riktats till tjänsteleverantörer mer sällan än rekommenderat. Dessutom har kommuner haft tillsyn oftare eller mer sällan utgående från kommunens riskanalys. Enligt Säkerhets- och kemikalieverket varar ett typiskt kontrollbesök cirka 3–6 timmar inbegripet förberedelserna för inspektionen och pappersarbetet, såsom upprättandet av inspektionsberättelsen efter inspektionen samt rapporteringen. 

Förstatligandet av tillsynen över konsumenttjänster togs också upp i finansministeriets Ämbetsverksutredningsprojekt inom central- och regionförvaltningen (det så kallade VIRSU-projektet). En undergrupp inom projektet som utredde arbetsfördelningen mellan den statliga och kommunala regionförvaltningen och kommunerna lämnade en promemoria där det konstaterades att nästan samtliga intervjuade aktörer förordar förstatligandet av tillsynen över konsumenttjänster, till exempel att arbets- och näringsministeriet och social- och hälsovårdsministeriet, som ansvarar för samordnandet av miljö- och hälsoskyddet, ansåg att tillsynen bör överföras just till Tukes. Vissa av överinspektörerna inom miljö- och hälsoskyddet med ansvar för konsumentsäkerhetstillsyn ansåg i samband med projektet att det fortfarande bör samlas in fler erfarenheter av vilka effekter större samarbetsområden inom konsumentsäkerhetstillsynen har. Dessutom framförde Landskapens förbund som sin syn, i fråga om tillsynen över konsumenttjänster såväl som övriga uppgifter, att uppgiften är bäst lämpad för en demokratisk, samlad regionförvaltning. Finansministeriet konstaterade bland annat att uppgiften till sin karaktär är lämpad som en statlig uppgift, att den ringa totala resursfördelningen för uppgiften talar för att uppgiften ska samlas och att förstatligandet av uppgiften åtminstone i början kan leda till ökade kostnader på grund av harmoniseringen av löner. 

I den gällande konsumentsäkerhetslagen föreskrivs också om den regionala konsumentsäkerhetstillsynen, på motsvarande sätt som allmänt tagen inom övriga verksamhetsområden inom miljö- och hälsoskyddet. Regionförvaltningsverken ska bland annat styra och övervaka konsumentsäkerhetstillsynen inom sitt område samt utvärdera kommunernas tillsynsplaner. Under de senaste åren har vid regionförvaltningsverken använts sammanlagt 1,6–2,2 årsverken för konsumentsäkerhetstillsyn och årsverkena fördelas mellan nästan tio tjänsteinnehavare. Inget av regionförvaltningsverken har en tjänsteman som enbart koncentrerar sig på konsumentsäkerhetstillsyn. 

Det har föreskrivits att tillsynsmyndigheterna enligt konsumentsäkerhetslagen även är tillsynsmyndigheter enligt vissa andra författningar. Enligt 56 § i lagen om leksakers säkerhet (1154/2011) utövas tillsynen över efterlevnaden av lagen av de myndigheter som nämns i konsumentsäkerhetslagen. Tillsynsmyndigheterna i konsumentsäkerhetslagen utövar i fråga om maskiner i konsumentbruk tillsyn över efterlevnaden statsrådets förordning om maskiners säkerhet (400/2008) och i fråga om personlig skyddsutrustning tillsyn över efterlevnaden av statsrådets beslut om personlig skyddsutrustning (1406/1993) Enligt 24 § i miljöskyddslagen (527/2014) utövas tillsyn över efterlevanden av vissa förordningar av statsrådet som utfärdats med stöd av miljöskyddslagen av de tillsynsmyndigheter som avses i konsumentsäkerhetslagen. När det gäller leksaker genomför Säkerhets- och kemikalieverket tämligen aktiv marknadskontroll och den i denna proposition föreslagna ändringen i fråga om tillsynsmyndigheterna för konsumenttjänsters säkerhet påverkar inte den kontrollen. Konsumentsäkerhetsmyndigheternas tillsyn enligt miljöskyddslagen har i praktiken varit ytterst ringa. Den i denna proposition föreslagna ändringen påverkar inte de nämnda författningarna. 

Konsumentsäkerhetsfrågorna hör enligt självstyrelselagen för Åland (1144/1991) till landskapets lagstiftningsbehörighet. Rikets bestämmelser om konsumentsäkerhet har satts i kraft på Åland genom respektive landskapslag (1988:8). I landskapet utövas tillsyn över konsumenttjänster av Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet. 

2.2  Den internationella utvecklingen samt lagstiftningen i utlandet och i EU

2.3  Bedömning av nuläget

Den nuvarande konsumentsäkerhetslagen har bara varit i kraft några år. Med tanke på verksamhetsutövarna har lagens centrala bestämmelser varit i kraft redan före det. Ursprungligen, sedan år 1987, har endast näringsidkare varit ansvariga aktörer i den nationella lagstiftningen om produktsäkerhet. Tillämpningsområdet för lagstiftningen har emellertid utvidgats, först år 1993 och senare år 2004, så att lagstiftningen utöver konsumtionsvaror även gäller varor som överlåts till personer som jämställs med konsumenter samt konsumenttjänster och även tjänster som inte är kommersiella. Dessutom har aktörer inom den offentliga förvaltningen och privata aktörer i annan än näringsverksamhet blivit ansvariga aktörer. Lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet, som föregick den nuvarande lagen, reviderades år 2011 till den nuvarande konsumentsäkerhetslagen, bland annat för att skapa klarhet i bestämmelserna och utveckla bestämmelserna om administrativa tvångsmedel som tillsynsmyndigheterna hade till förfogande. Avsikten var bland annat att främja utvecklingen av den kommunala tillsynen över konsumenttjänsters säkerhet, genom att göra bestämmelserna om tillsyn enhetligare med motsvarande bestämmelser i andra lagar om miljö- och hälsoskydd. När lagen bereddes ansågs det behövligt att revidera bestämmelserna om konsumenttjänster även genom att för nya tillhandahållare av vissa konsumenttjänster som är förenade med betydande risker föreskriva en skyldighet att anmäla sin verksamhet till tillsynsmyndigheten samt för redan verksamma tillhandahållare av nämnda tjänster en skyldighet att upprätta ett säkerhetsdokument med centrala saker i samband med riskhantering. I praktiken hade tillsynsmyndigheterna redan länge förutsatt en skriftlig riskanalys och riskhantering av dem som tillhandahåller nämnda tjänster, i syfte att fullgöra den allmänna omsorgsplikten enligt lagen. Enligt Säkerhets- och kemikalieverkets informationsinsamling gjordes det år 2014 sammanlagt cirka 270 anmälningar i hela landet. 

De allmänna utgångspunkterna och principerna för lagstiftningen om produktsäkerhet har vista sig vara ändamålsenliga. De överensstämmer och harmoniserar till stora delar med Europeiska unionens bestämmelser om produktsäkerhet, vilka är förpliktande för Finland. EU-bestämmelserna gäller emellertid bara konsumtionsvaror och varor som används i samband med tjänster, alltså inte egentligen tjänster som tillhandahålls konsumenter. Bestämmelserna om konsumenttjänsters säkerhet är nationella. 

Konsumentsäkerhetslagen är en del av miljö- och hälsoskyddet som det föreskrivs om i 21 § i hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010). Bestämmelser om miljö- och hälsoskydd finns även i lagen om samarbetsområden för miljö- och hälsoskyddet (410/2009), statsrådets förordning om kommunala tillsynsplaner för miljö- och hälsoskyddet (665/2006) samt i statsrådets förordning om riksomfattande tillsynsprogram för miljö- och hälsoskyddet (78/2011). 

Det nuvarande trestegssystemet i fråga om tillsynsmyndigheter har på många sätt visat sig vara icke-fungerande. I kommunerna och regionförvaltningsverken har konsumentsäkerhetstillsyn utgjort en så liten del av miljö- och hälsoskyddshelheten, att tjänsteinnehavarna inte förvärvar tillräcklig erfarenhet och riktig sakkunskap för modern konsumentsäkerhetstillsyn. Ofta hänför sig kompetensen hos hälsoinspektörer som utför tillsynsuppgifter inom miljö- och hälsoskyddet i stor utsträckning till exempel till livsmedelshygien eller hälsoskyddsområdet och utförande av enskilda mätningar och inte till exempel till säkerhetsledningssystem eller riskhantering, som är mer betydelsefulla områden med tanke på den moderna konsumentsäkerhetstillsynen. I nuläget kan en enskild kommunal tjänsteinnehavare utföra uppgifter inom konsumentsäkerhetstillsynen bara några arbetsdagar per år. Dessutom används en del av den obetydliga arbetstiden till exempel för utbildning, rapportering och upprättande av tillsynsplan. I förhållande till den tillsyn som utövas i kommunerna, används vid regionförvaltningsverken och det centrala ämbetsverket Tukes oproportionellt mycket tid till exempel för utbildning och vägledning av kommunala tjänsteinnehavare samt för uppgifter i samband med insamling av information. När tillsynen över konsumenttjänster koncentreras till Tukes, blir till exempel styrningen av tillsynen, utbildningen av tjänsteinnehavare och insamlingen av information om tillsynen avsevärt mycket smidigare. 

Traditionellt, under den tidigare lagstiftningen, har man även inom produktsäkerhetstillsynen i lång utsträckning koncentrerat sig på inspektioner av enskilda kontrollobjekt, ibland till och med mycket detaljerat, så att man inspekterat till exempel att enskild utrustning på den kommunala lekplatsen överensstämmer med standarden. I tillsynen har den lokala nivån betonats, eftersom tillsynen på motsvarande sätt som inom miljö- och hälsoskyddet i övrigt, såsom livsmedelsövervakningen och hälsotillsynen, har fokuserat på inspektionsbesök och de observationer som gjorts i samband med besöken. Under 2000-talet har man dock upptäckt att tyngdpunkten i konsumentsäkerhetstillsynen bör förskjutas från inspektioner av enskilda objekt och i synnerhet enskilda anordningar mot övervakning av egenkontrollen, säkerhetskulturen och säkerhetsledningssystemet hos den aktör som svarar för tillhandahållandet av tjänsten. Då förutsätts av den personal som utför tillsynen också mer kompetens och utbildning som hänför sig till säkerhetsledningssystem och riskhantering jämfört med den typiska kompetensen och utbildningen hos de tjänsteinnehavare som för närvarande utför tillsynen. 

När det gäller konsumentsäkerhetstillsynen som utförs i kommunerna måste det konstateras att tillsynen fungerat bättre i vissa kommuner och tillsynsenheter än i andra. I många kommuner har det blivit verklighet att tillsynspersonalen specialiserat sig på konsumentsäkerhetstillsyn. Dessutom har kommuner inom ramen för de knappa resurserna för miljö- och hälsoskyddet utfört konsumentsäkerhetstillsyn så väl som det varit möjligt i den nuvarande konstellationen. Kommunernas tidigare fokusering mer på inspektioner av enskilda objekt och tekniska detaljer har i lång utsträckning skett under styrning av centralförvaltningen. I och med att tillsynsuppgiften är utspridd över hela landet är det emellertid knappast möjligt att lösa till exempel utspriddheten som observerats vara ett strukturellt problem i tillsynen eller ojämnheten av viss grad. Trots försök kan man genom den kommunala tillsynen inte helt svara mot behovet att utveckla tillsynen i en mer helhetsbetonad riktning av ny typ. På riksomfattande nivå kan man granska till exempel säkerhetsledningssystemen hos aktörerna i en viss bransch på olika håll i landet, eller säkerhetsnivån för lekplatser i olika städer och underhållssystemen för lekplatserna i förhållande till varandra. 

Utöver det ovan beskrivna trestegssystemet i fråga om tillsynsmyndigheter utövar Säkerhets- och kemikalieverket även i nuläget tillsyn över konsumtionsvarors säkerhet i hela landet. Den nu föreslagna ändringen påverkar inte denna tillsyn. 

3.1  Målsättning

Genom propositionen ska tillsynen över konsumenttjänsters säkerhet överföras från de nuvarande kommunala och regionala konsumentsäkerhetsmyndigheterna till Säkerhets- och kemikalieverket Tukes. Genom överföringen ska tillsynsmyndighetssystemet förenklas avsevärt jämfört med den nuvarande trestegsmodellen. I fortsättningen ska Tukes svara för tillsynen över både konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet. Utöver det ska Tullen fortfarande ha sin nuvarande uppgift att utöva tillsyn över efterlevnaden av konsumentsäkerhetslagen, när varor som används i samband med konsumtionsvaror och konsumenttjänster importeras till Finland från länder utanför EU, när varor exporteras från Finland, när varor transporteras via Finland samt i vissa avgränsade situationer då varor levereras till Finland från Europeiska unionens medlemsländer. 

Genom att uppgifterna i anslutning till konsumentsäkerhetstillsyn tas bort från kommunerna genomförs även regeringsprogrammet för statsminister Sipiläs regering och programmets mål att minska kommunernas uppgifter och skyldigheter. 

När tillsynen över konsumenttjänsters säkerhet koncentreras till Säkerhets- och kemikalieverket, finns det skäl att samtidigt se över sättet att utöva tillsyn, så att det ska motsvara den moderna uppfattningen om konsumentsäkerhetstillsyn. I stället för den tidigare tillsynen, som i stor utsträckning fokuserar på inspektioner av enskilda tekniska detaljer, bör den nya tillsynen fokusera på bättre effekter i verkligheten, övervakning av aktörernas egenkontroll och säkerhetsledningssystem samt olika metoder för styrning. Det behöver dock fortfarande göras inspektioner som mer liknar den traditionella myndighetstillsynen. På samma sätt behöver anmälningar om konsumenttjänster som eventuellt orsakar fara, som till exempel konsumenter gör hos myndigheten, behandlas på lämpligt sätt. I enlighet med det moderna tillsynssättet är objekten för inspektionerna dock de ansvariga aktörerna och deras egenkontrollsystem och säkerhetsledning. Då kommer det att genomföras ett klart mindre antal inspektioner än för närvarande, men inspektionerna kommer sannolikt att vara avsevärt mycket mer täckande än inspektionerna enligt den nuvarande modellen. Avsikten är alltså att på ett sådant sätt som främjar säkerheten och förebygger olyckor påverka alla tjänster som tillhandahålls av samma tjänsteleverantör, till skillnad från när enskilda objekt inspekteras. Således har tillsynen större verkningsfullhet än vid inspektion av enskilda objekt. Tillsynsmyndigheten ska på samma sätt som i nuläget ha skyldighet att tillämpa riskanalys i tillsynen och angelägenhetsgradera uppgifterna. 

Koncentreringen av övervakningen av konsumenttjänster till Tukes har en förenhetligande verkan på tillsynen på olika håll i landet. I nuläget kan till exempel tolkningarna av kraven i lagstiftningen avvika från varandra vid olika tillsynsenheter och det kan hända att fall bedöms på olika sätt i olika kommuner. När Tukes är tillsynsmyndighet för hela landet, är det lättare att säkerställa att tillsynen samt tillämpningen och tolkningarna av lagen är lika oberoende av i vilken region den övervakade verksamheten bedrivs. När tillsynen koncentreras till Tukes samt till följd av att sättet att utöva tillsyn reformeras, utvecklas också yrkesskickligheten och kompetensen hos den personal som utför tillsyn. Det kan väntas att detta också har en positiv effekt med tanke på kontrollobjekten, i och med lika och opartisk behandling av aktörer samt expertisen i tillsynen. 

När tillsynen överförs till staten, överförs den också på ett visst sätt betraktat till vissa delar längre bort från kontrollobjekten. Tukes bör alltså planera och rikta tillsynen så att förebyggande tillsyn till exempel riktas speciellt till sådana verksamhetsutövare som har stora kundvolymer eller vars verksamhet annars är förknippad med betydande risker. Tillsynsmyndighetens skyldighet att behandla till exempel olika anmälningar om farosituationer kvarstår oförändrad. Dessutom torde det vara motiverat att Tukes informationsstyrning till exempel i form av information på webbsidor betjänar en så stor del av de verksamhetsutövare som omfattas av lagens tillämpningsområde som möjligt. 

I propositionen föreslås att anmälningsskyldigheten för nya verksamhetsutövare som tillhandahåller vissa konsumenttjänster, som ingår i den nuvarande lagen, ska slopas. En anmälningsskyldighet i likhet med den nuvarande behövs i och med det nya sättet att utöva tillsyn inte på samma sätt som när anmälningsskyldigheten föreskrevs, när tillsynen kommer att fokusera mer på kontroll av verksamhetsutövarnas säkerhetsledningssystem och riskhantering än på lokala inspektioner. Dessutom syftar slopandet av anmälningsskyldigheten att i enlighet med regeringsprogrammet för Sipiläs regering avveckla reglering och göra den administrativa bördan lättare. Även myndigheternas administrativa börda minskar i och med att anmälningsskyldigheten slopas, när myndigheterna inte behöver behandla inkomna anmälningar. När Säkerhets- och kemikalieverket i fortsättningen utövar tillsyn, når verket verksamhetsutövare i branschen till exempel genom samarbete med organisationer inom olika branscher samt med hjälp av information som finns på ämbetsverkets webbplats. 

3.2  Alternativ för genomförande

I rapporten av den utredningsman som arbets- och näringsministeriet tillsatte år 2012 (ANM Rapporter 3/2013) behandlades olika alternativ för omorganiseringen av tillsynen över konsumenttjänsters säkerhet. Utredningsmannen konstaterade i sin rapport att organiseringen av övervakningen av konsumenttjänster till exempel i anslutning till räddningsverkens verksamhet eller i anslutning till övervakningen av arbetarskydd i praktiken inte kunde komma i fråga på grund av förhållandesätten hos respektive intressentgrupper och de ansvariga ministerierna. Även det alternativ där tillsynen bara delvis förstatligas, så att vissa mer utmanande konsumenttjänstobjekt övergår till den statliga centralmyndighetens tillsyn var enligt rapporten en besvärlig lösning bland annat därför att det är svårt att hitta ett ändamålsenligt sätt att fördela kontrollobjekten. Utredningsmannen gick in för att föreslå att tillsynen tills vidare bevaras i nuvarande form och att man följer upp hur de nuvarande åtgärderna för att utveckla miljö- och hälsoskyddet, såsom större tillsynsenheter, påverkar situationen. Det kan dock inte ses att de gångna åren skulle ha medfört en förbättring i situationen. Allt som allt har till exempel de kommunala resurserna för konsumentsäkerhetstillsynen enligt rapporteringarna minskat ytterligare. Således är det inte ändamålsenligt att fortsätta med den nuvarande modellen, utan tiden är inne för en överföring av uppgifterna från kommunerna och regionförvaltningsverken till Säkerhets- och kemikalieverket. 

3.3  De viktigaste förslagen

Det föreslås att tillsynen över konsumenttjänsters säkerhet ska överföras från kommunerna och regionförvaltningsverken och koncentreras till Säkerhets- och kemikalieverket. I konsumentsäkerhetslagen ska göras de ändringar som överföringen förutsätter, till exempel i bestämmelserna om tillsynsmyndigheter, tillsynsplaner och insamling av information. 

Skyldigheten för nya verksamhetsutövare som tillhandahåller vissa konsumenttjänster att anmäla sin verksamhet till tillsynsmyndigheten, som gällt sedan ingången av 2012, ska slopas både på grund av att anmälan är mindre nödvändig i och med det nya tillsynssättet än när skyldigheten föreskrevs och i syfte att minska regleringen och den administrativa bördan. 

Dessutom föreslås i konsumentsäkerhetslagen vissa justeringar som behövs av författningstekniska skäl. 

Eftersom avsikten är att i och med ändringen åtskilja konsumentsäkerhetstillsynen från helheten av miljö- och hälsoskydd, föreslås att hänvisningen till konsumentsäkerhetslagen i 21 § i hälso- och sjukvårdslagen, som gäller miljö- och hälsoskydd, ska strykas. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Det föreslås att kommunernas och regionförvaltningsverkens konsumentsäkerhetstillsyn ska koncentreras till Säkerhets- och kemikalieverket Tukes. Framöver ska Tukes sköta tillsynen över konsumenttjänsters säkerhet för hela landets del. För tillsynen behöver Tukes tillräckligt med ytterligare resurser.  

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Genom ändringen tas tillsynsuppgifterna enligt konsumentsäkerhetslagen bort från kommunerna och regionförvaltningsverken. Momentet för statsandelar till kommunerna justeras i enlighet med den andel som utgår. Detta har kalkylmässiga konsekvenser för miljö- och hälsoskyddsenheterna, men i och med att tillsynsuppgifterna i regel fördelas mellan ett stort antal personer, väntas ändringen inte ha direkta konsekvenser för personalen i kommunerna eller regionförvaltningsverken. Det kan antas att det kommer att vara relativt lätt att anpassa sig till konsekvenserna av ändringen i och med att visstidsanställningar upphör och personal går i pension. När det gäller kostnader för lokaler torde anpassningen ske något långsammare. 

Genom ändringen får Säkerhets- och kemikalieverket ett nytt uppgiftsområde, tillsyn över konsumenttjänsters säkerhet. Ändringen förutsätter att tillsynen organiseras på ett ändamålsenligt sätt vid Tukes. För personalens del bör man beakta behovet av kompetens med tanke på den nya, moderna konsumentsäkerhetstillsynen, såsom kännedom om säkerhetsledningssystem och riskhantering. Tukes ska för tillsynen upprätta en tillsynsplan, där de olika delområdena i verksamheten och deras effekter har beaktats. Säkerhets- och kemikalieverket har preliminärt planerat att tillsynen ska förläggas till verkets verksamhetsställen i Helsingfors och Rovaniemi. Enligt Säkerhets- och kemikalieverket möjliggör placeringen av verksamheten till Helsingfors de bästa förutsättningarna att med tanke på det nya tillsynssättet samverka till exempel med paraplyorganisationer inom olika branscher och motsvarande betydande intressentgrupper. På grund av servicestrukturen i norra Finland, inspektörernas resekostnader och de tidvis stora turistvolymerna är det dock motiverat att placera en del sakkunniga vid verksamhetsstället i Rovaniemi. I verkets beräkning har beaktats betydelsen av den regionala och lokala nivån vid övervägandet av överföring av uppgifter, som framfördes av underarbetsgruppen inom Virsu-projektet.  

För kommunernas del ska det beaktas att deras roll med tanke på lagstiftningen om konsumentsäkerhet ändras, så att de framöver, i stället för att vara både tillsynsmyndigheter och verksamhetsutövare, endast är verksamhetsutövare, dvs. ansvariga aktörer som lagstiftningen förpliktar. Till denna del ändras situationen inte, utan kommunerna är även för närvarande sådana ansvariga aktörer som avses i lagen, men i fortsättningen är kommunerna inte längre tillsynsmyndigheter. 

I och med att kommunernas och regionförvaltningsverkens tillsynsuppgift upphör, upphör också Tukes uppgift att styra kommunerna och regionförvaltningsverken. I och med detta upphör utöver den egentliga styrningen också behovet att samla in information från kommunerna och regionförvaltningsverken samt utbildningen för kommunerna och regionförvaltningsverken. I nuläget har vid Tukes anvisats ett årsverke i personalresurser för styrning av region- och lokalförvaltningen. Framöver kan den nämnda resursen användas för själva tillsynen i dess olika former. När konsumentsäkerhetstillsynen åtskiljs från helheten av miljö- och hälsoskydd, kan det för Säkerhets- och kemikalieverkets samt det ansvariga ministeriets, arbets- och näringsministeriets, del ses att samarbetet med andra miljö- och hälsoskyddsmyndigheter inom centralförvaltningen och ministerier kommer att minska något. Detta samarbete har i det nuvarande tillsynssystemet tagit orimligt mycket resurser i anspråk i förhållande till den tillsyn som utövas i kommunerna. 

När tillsynen vidare åtskiljs från helheten av miljö- och hälsoskydd, behöver Säkerhets- och kemikalieverket i fortsättningen inte delta i upprätthållandet och utvecklingen av YHTI-systemet, vilket årligen har tagit en del resurser i anspråk. 

I nuläget har det i kommunerna i viss mån gjorts så kallade gemensamma inspektioner inom miljö- och hälsoskyddet. Då har till exempel hälsoinspektören kunnat göra inspektionerna enligt både konsumentsäkerhetslagen och hälsoskyddslagen på samma gång. På detta sätt har det uppnåtts synergifördelar med tanke på både tillsynsmyndigheterna och tillsynsobjekten. När konsumentsäkerhetstillsynen åtskiljs från miljö- och hälsoskyddet och överförs till Tukes, är det inte längre möjligt att göra riktigt likadana gemensamma inspektioner. Däremot är det även i fortsättningen möjligt med olika slags samarbete mellan olika myndigheter. I fortsättningen är det för Tukes möjligt och kanske ofta även nyttigt att har samarbete av samma typ som de nuvarande gemensamma inspektionerna till exempel med räddningsmyndigheten eller polisen. Om det i varje enskilt fall bedöms som motiverat, kan Tukes göra gemensamma inspektioner även med kommunala myndigheter inom miljö- och hälsoskyddet, så som hälsoskyddsinspektörer. 

Konsumentsäkerhetstillsynen har varit en liten del av miljö- och hälsoskyddet. Utöver de ovan konstaterade synpunkterna kan det ses knappast några allas negativa konsekvenser av att konsumentsäkerhetstillsynen tas bort från helheten av miljö- och hälsoskydd.  

Om det i samband med tillsyn med stöd av andra lagar inom miljö- och hälsoskyddet upptäcks risker som hänför sig till konsumentsäkerhet, kan och ska dessa anmälas till Säkerhets- och kemikalieverket på samma sätt som till andra myndigheter, när missförhållanden inom deras verksamhetsområde upptäcks. 

4.3  Miljökonsekvenser

Propositionen bedöms inte ha miljökonsekvenser. 

4.4  Samhälleliga konsekvenser

5.1  Beredningsskeden

Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid arbets- och näringsministeriet. Omorganiseringen av tillsynen över konsumenttjänster har utretts under flera år. De relevanta aktörerna har i stor utsträckning varit eniga i frågan. 

I fråga om resursen som ska överföras från momentet för statsandelar till kommuner har arbets- och näringsministeriet fört förhandlingar med Finlands Kommunförbund. Propositionen stämmer överens med den gemensamma syn som uppnåddes vid förhandlingarna. 

Ärendet har på det sätt som förutsätts i 11 § i kommunallagen (410/2015) behandlats i delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning (Kuthanek), som finns i anslutning till finansministeriet (den 8 september 2015). 

I fråga om ändringen av 21 § i hälso- och sjukvårdslagen, för vars beredning social- och hälsovårdsministeriet ansvarar, har det begärts föredragningstillstånd. 

5.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

Av utkastet till proposition begärdes utlåtanden från sammanlagt 78 instanser. Utlåtande begärdes av olika ministerier, myndigheter inom centralförvaltningen, regionförvaltningen och lokalförvaltningen, olika organisationer med anknytning till ämnesområdet samt konsumentsäkerhetsdelegationen. Begäran om utlåtande är offentligt framlagd på arbets- och näringsministeriets webbplats. Dessutom finns begäran om utlåtande offentligt framlagd på Säkerhets- och kemikalieverkets extranät för konsumentsäkerhetstillsynen. Säkerhets- och kemikalieverket skickade per e-post information om detta till kommunerna och regionförvaltningsverken. Utlåtande gavs av cirka 60 instanser. 

I utlåtandena förhöll sig ministerierna, de centrala ämbetsverken och organisationerna generellt sett antingen positiva eller neutrala till propositionen. Myndigheterna inom regionförvaltningen hade delade uppfattningar, när en del av regionförvaltningsverken understödde överföringen och en del av verken motsatte sig den. I merparten av utlåtandena från kommunala tillsynsenheter eller företrädare för kommunala tillsynsmyndigheter ansågs det vara bättre att ha kvar den nuvarande uppgiftsfördelningen. I en del av bland annat dessa utlåtanden ansågs också att nuläget för konsumentsäkerhetstillsynen i kommunerna beskrivits som för anspråkslös i utkastet till proposition. Vissa tillsynsenheter i stora städer understödde dock den föreslagna ändringen. 

De organisationer som företrädde näringslivet och gav utlåtande understödde enhälligt den föreslagna ändringen i fråga om både förstatligandet av tillsynen och slopandet av anmälningsskyldigheten. 

En del av remissinstanserna ansåg att det vore motiverat att vänta tills en omorganisering av miljö- och hälsoskyddet i sin helhet övervägs, i och med att konsumentsäkerhetstillsynen i nuläget är den del av miljö- och hälsoskyddet. För konsumentsäkerhetstillsynens del har ärendet dock utretts redan under många år och det anses vara ändamålsenligt att göra framsteg i frågan. Den utredningsman som arbets- och näringsministeriet tillsatte år 2012 ansåg i sin rapport att tillsynen bör förstatligas, om det inte sker en positiv utveckling i tillsynen.