Senast publicerat 03-11-2021 12:15

Regeringens proposition RP 62/2016 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av markan-vändnings- och bygglagen och av 3 § i lagen om Finlands ekonomiska zon

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att markanvändnings- och bygglagen samt lagen om Finlands ekonomiska zon ändras. Till markanvändnings- och bygglagen ska det enligt förslaget fogas bestämmelser om havsplanering, som samtidigt ska bli tillämpliga i Finlands ekonomiska zon.  

Genom propositionen genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättandet av en ram för havsplanering. 

Havsplaneringen är en ny form av planering, fristående från systemet för planering av områdesanvändningen, som gäller territorialvattnet och den ekonomiska zonen. Enligt propositionen är det de förbund på landskapsnivå vars område innefattar territorialvatten som är ansvariga för att det utarbetas havsplaner. Miljöministeriet ska sköta den allmänna utvecklingen och styrningen av havsplaneringen samt samarbetet med grannländerna. 

Syftet med havsplanerna är att de ska främja hållbar utveckling och tillväxt vad gäller ett havsområdes olika användningsområden samt hållbar användning av ett havsområdes naturresurser genom samordning av behoven inom de olika användningsområdena.  

Lagarna avses träda i kraft den 1 oktober 2016. 

ALLMÄN MOTIVERING

Inledning

Syftet med propositionen är att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättandet av en ram för havsplanering (2014/89/EU, nedan havsplaneringsdirektivet) som antogs den 23 juli 2014. Det centrala målet för direktivet är att det ska inrättas en ram för havsplanering i syfte att främja hållbar tillväxt i havsrelaterade ekonomier och hållbar utveckling i havsområden samt bevarande, skydd och förbättring av miljön i havsområden. Genom havsplanerna förbereder man sig för de havsrelaterade näringarnas framtida utveckling och behov samt hantering av den miljöbelastning som havet utsätts för. 

Havsplaneringen är en ny planeringsform, fristående från systemet för planering av områdesanvändningen. Havsplaner är översiktliga planer som täcker territorialvattnet och den ekonomiska zonen i deras helhet och som granskar behoven inom de olika funktionerna på ett övergripande sätt och samordnar dem. Till dessa hör i synnerhet sektorerna för energi, sjötransport, fiske och vattenbruk, turism, rekreation samt bevarande, skydd och förbättring av miljön.  

I propositionen ingår förslag till bestämmelser om ordnande av havsplaneringen och utarbetande av havsplaner. I propositionen föreslås att det i markanvändnings- och bygglagens paragrafer som gäller uppgifterna för miljöministeriet och förbunden på landskapsnivå görs de ändringar som beror på havsplaneringen och att bestämmelser om havsplanering tas in i det nya 8 a kap. 

Nuläge

2.1  Lagstiftning och praxis

Markanvändnings- och bygglagen (132/1999) styr planeringen av områdesanvändningen. Systemet för planering av områdesanvändningen innefattar landskapsplanerna, generalplanerna och detaljplanerna samt de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Tyngdpunkten för planläggningen ligger på planering av markområden, men även territorialvatten som hör till kommunernas områden har planerats i landskaps-, general- och detaljplanerna. Territorialvattnen har i planerna avsatts som bl.a. vattenområden, naturvårdsområden, försvarsmaktens områden, områden för vindkraftverk, hamnområden, farleder och vattenbruksområden. Enligt markanvändnings- och bygglagen ska förbunden på landskapsnivå sköta planeringen på landskapsnivå. 

I lagen om utveckling av regionerna och förvaltning av strukturfondsverksamheten (7/2014) föreskrivs att landskapsförbunden svarar för den strategiska regionutvecklingen som helhet och ska i den uppgiften svara bl.a. för inledandet av planeringen av landskapets trafiksystemplan och för inledandet av planeringsprocessen för omfattande regionala planer för naturresurser och miljö, ledningen av det anknytande samarbetet och samordningen av denna planering med den övriga planeringen på landskapsnivå. 

Bestämmelser om den ekonomiska zonen finns i lagen om Finlands ekonomiska zon (1058/2004). Enligt den lagen ska vissa sektorspecifika lagar, såsom vattenlagen, gruvlagen, naturvårdslagen, miljöskyddslagen samt lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen tillämpas i den ekonomiska zonen. Markanvändnings- och bygglagen tillämpas däremot inte i den ekonomiska zonen.  

Inom den ekonomiska zonen har kuststaten suveräna rättigheter vad avser ekonomisk exploatering och utforskning av zonen och tillgångarna i den. Dessutom har kuststaten inom sin ekonomiska zon jurisdiktion med avseende på uppförande och användning av konstgjorda öar och andra konstruktioner, övervakning av marinvetenskaplig forskning samt, i viss mån, vidtagande av åtgärder i syfte att skydda och bevara den marina miljön. Övriga staters rättigheter inom den ekonomiska zonen utgör en avsevärd begränsning av kuststatens rättigheter i zonen. Till övriga staters rättigheter i den ekonomiska zonen hör friheterna till sjöfart och överflygning, utläggande av undervattenskablar och rörledningar samt annan enligt folkrätten legitim användning av havet i samband med dessa friheter, i överensstämmelse med bestämmelserna i Förenta nationernas havsrättskonvention (FördrS 49-50/1996, UNCLOS, nedan havsrättskonventionen). 

Enligt lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004) ska miljöministeriet för havsvårdsförvaltningen i samarbete med jord- och skogsbruksministeriet upprätta en havsförvaltningsplan för Finlands territorialvatten och ekonomiska zon. Närmare föreskrifter om havsförvaltningsplanen finns i förordningen om havsvårdsförvaltningen (980/2011). 

Med stöd av lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen upprättas det havsförvaltningsplaner för territorialvattnet och den ekonomiska zonen för att skydda och bevara den marina miljön, förhindra att dess status försämras samt trygga och återställa de marina ekosystemen så att en god miljöstatus i den marina miljön kan upprätthållas eller uppnås före år 2020.  

Havsförvaltningsplanen består av tre delar, av vilka de två tidigare har godkänts av statsrådet den 13 december 2012 (bedömning av havets nuvarande tillstånd och goda status samt om uppställande av miljömål och indikatorer) och den 21 augusti 2014 (övervakningsprogrammet för havsförvaltningsplanen för åren 2014–2020). I december 2015 godkände statsrådet åtgärdsprogrammet för Finlands havsförvaltningsplan. I åtgärdsprogrammet har de åtgärder angetts som behövs för att en god status i den marina miljön ska kunna uppnås och upprätthållas. Havsplaneringen är en av åtgärderna. Statusen i den marina miljön förbättras inte bara genom havsförvaltningsplanen utan också genom de regionala förvaltningsplaner som gäller vattenvård som statsrådet godkände i december 2015. 

I lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program (200/2005) föreskrivs om allmän skyldighet för myndigheter att utreda miljökonsekvenserna samt om ett formbundet miljöbedömningsförfarande för vissa planer och program. 

I självstyrelselagen för Åland (1144/1991) anges vilka frågor som hör till Ålands behörighet. Enligt den lagen hör planeringen av områdesanvändningen till Ålands behörighet. Därmed svarar Åland för genomförandet av havsplaneringen inom sitt område. 

2.2  Den internationella utvecklingen samt lagstiftningen i Europeiska unionen

2.2.1  Förenta nationernas havsrättskonvention

I Förenta nationernas havsrättskonvention har det avtalats mellan staterna om rätten att använda havet. Enligt konventionen har kuststaten inom den ekonomiska zonen suveräna rättigheter vad avser ekonomisk exploatering och utforskning av zonen och tillgångarna i den. Dessutom har kuststaten behörighet att uppföra och använda konstgjorda öar och andra konstruktioner, övervaka marinvetenskaplig forskning samt, i viss mån, vidta åtgärder i syfte att skydda och bevara den marina miljön.  

Kuststaten har inte på samma sätt suveränitet över sin ekonomiska zon som över sitt egentliga territorium, som innefattar territorialvattnen. Den har suveräna rättigheter vad avser de ovan nämnda åtgärderna, till den del de inte särskilt har begränsats i havsrättskonventionen. Inte heller staters behörighet att planera områdesanvändningen i sina ekonomiska zoner har begränsats.  

Med tanke på folkrätten är det emellertid avsevärd skillnad mellan planering av territorialvattnet och planering av den ekonomiska zonen. Andra staters rättigheter i den ekonomiska zonen utgör en avsevärd begränsning. Till dessa hör friheterna till sjöfart och överflygning, utläggande av undervattenskablar och rörledningar samt annan enligt folkrätten legitim användning av havet i samband med dessa friheter i överensstämmelse med havsrättskonventionen. 

2.2.2  Europeiska unionens havspolitik

Europeiska unionens viktigaste politiska dokument som gäller havsområden är blåboken för en integrerad havspolitik (Kommissionens meddelande – En integrerad havspolitik för Europeiska unionen KOM(2007)0575). Syftet med den integrerade havspolitiken är att utveckla en mera sammanhängande strategi för havsfrågor och öka samordningen inom olika politiksektorer. Den integrerade havspolitiken omfattar bl.a. blå tillväxt, integrerad användning av kustområden samt havsplanering. Ramdirektivet om en marin strategi (2008/56/EG) är miljöpelaren i den integrerade havspolitiken. Genom den fastställs det en ram inom vilken medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som behövs för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus i den marina miljön senast 2020. Ramdirektivet om en marin strategi har genomförts i Finland genom lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen. 

2.2.3  Havsplaneringsdirektivet

Havsplaneringsdirektivet är en del av Europeiska unionens integrerade havspolitik. Målet för direktivet är att det inrättas en ram för havsplanering i syfte att främja hållbar tillväxt i havsrelaterade ekonomier, hållbar utveckling i havsområden och hållbar användning av marina resurser. 

Direktivet förutsätter att medlemsstaterna upprättar och genomför havsplanering och upprättar havsplaner. Vid genomförandet kan medlemsstaten utnyttja befintliga förvaltningsstrukturer, befintlig politik och befintliga bestämmelser eller övriga styrmedel. Direktivet lyfter fram gränsöverskridande samarbete för samordning av havsplanerna och säkerställande av att havsplanerna är enhetliga. Samordningen kan också ske genom befintliga samarbetsstrukturer eller någon annan metod.  

Havsplaneringsdirektivet tillämpas på marina vatten som definieras i ramdirektivet om en marin strategi. De marina vattnen inbegriper de vatten som sträcker sig från fastlandets strandlinje till den ekonomiska zonens yttre gräns. Medlemsstaterna får bestämma vilka områden som ingår i havsplanerna. Direktivet ska inte tillämpas på planläggning. Enligt direktivet ska det inte heller tillämpas på kustvatten eller delar av kustvatten som omfattas av den fysiska planeringen, förutsatt att detta anges i havsplanerna. Direktivet ska inte tillämpas på försvaret eller den nationella säkerheten.  

Strävan är att havsplanerna ska bidra till hållbar utveckling i sektorerna för energi till havs, sjötransport, fiske och vattenbruk samt bevarande, skydd och förbättring av miljön. De ska också främja beredskapen inför effekterna av klimatförändringar. Medlemsstaterna kan dessutom sätta upp andra mål för sina havsplaner och avgöra hur de olika målen återspeglas och prioriteras i havsplanerna. När havsplaner utarbetas ska behoven inom de olika användningsområdena samordnas med hänsyn till särdragen i de marina regionerna och samspelet mellan land och hav.  

Medlemsstaterna ska inrätta ett offentligt förfarande för information till alla berörda parter och samråd med relevanta aktörer och myndigheter och den berörda allmänheten på ett tidigt stadium i utvecklingen av havsplaner. Dessa ska också ha tillgång till planerna när de har färdigställts. Vid upprättandet av havsplaner ska den bästa tillgängliga kunskapen användas. 

Medlemsstaterna ska se till att direktivet genomförs nationellt senast den 18 september 2016 och upprätta havsplaner senast den 31 mars 2021. Havsplanerna ska ses över minst vart tionde år. Det ska rapporteras till kommissionen om havsplanerna och alla senare uppdateringar inom tre månader från det att de offentliggörs. Rapporteringen innefattar kopior av planerna och relevanta redogörelser för hur genomförandet av direktivet framskrider.  

2.2.4  Havsplaneringen i vissa länder

I Sverige har det varit möjligt för kommunerna att utarbeta planer för havsområden. Kommunala planer har utarbetats framför allt för kustområden. Havsplaneringsdirektivet har genomförts genom plan- och bygglagen (2010:900) och miljöbalken (1998:808). Enligt miljöbalken ska det finnas tre havsplaner (Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet) som omfattar ett område från en nautisk mil utanför baslinjen till den ekonomiska zonens yttre gräns. Havsplanerna utarbetas och godkänns av staten. En havsplan är en plan med rättsverkningar och både myndigheterna och kommunerna ska beakta havsplanen i planeringen och beslutsfattandet som gäller havsområdet. Sveriges riksintresse gäller territorialhavet och den ekonomiska zonen. I Sverige hör havsplaneringen till Havs- och vattenmyndigheten. 

I Estland är det staten som utarbetar och godkänner havsplanerna. Direktivet har genomförts genom planeringslagen. I Estland utgör havsplaneringen en del av Estlands nationella fysiska planering. Den sträcker sig till territorialvattnet och den ekonomiska zonen. De frågor som eventuellt behandlas i planerna gäller energi- och transportinfrastrukturen, fiskodling, skyddsområden samt åtgärder som behövs för att uppnå en god miljöstatus i den marina miljön. I planerna anges de långsiktiga åtgärderna och riktlinjerna för användningen av havet inom olika förvaltningsområden.  

I Rysslands havsstrategi 2030, som antogs av den ryska regeringen år 2010, ingick havsplanering som en åtgärd. Efter det har Ryssland utarbetat en havsplan för östra Finska viken. År 2015 antog den ryska regeringen målprogrammet ”World Oceans 2016–2031” för kuster och havsområden, där planering av havs- och kustområden utgör en arbetsmetod. Rysslands finansministerium har för avsikt att inleda beredningen av lagstiftning om havsplanering 2016. 

Tyskland har stiftat en lag om planläggning av den ekonomiska zonen redan 2004. I Tysklands lag om planering av områdesanvändningen (Raumordnungsgesetz, ROG 1997) ges Förbundsrepubliken Tyskland befogenhet att utarbeta en plan för områdesanvändningen för den ekonomiska zonen. Det är ministeriet för trafik och digital infrastruktur (Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur) som ansvarar för utarbetandet. Förbundsländerna i kustområdet ansvarar för planeringen av det egna territorialvattnet. I planerna anges bindande mål för områdesanvändningen och styrande principer för planeringen som ska beaktas i det övriga beslutsfattandet. I planerna anges reserveringar för områdesanvändningen som ska trygga och utveckla sjötransporten, stärka ekonomin och havsforskningen, främja vindkraften och skydda naturmiljöerna. Beträffande planerna ska det göras en bedömning av miljökonsekvenserna och utföras samråd med de olika parterna.  

I Norge är det staten som utarbetar och Stortinget som godkänner havsplanerna. I Norge finns det inte någon särskild lag om havsplanering, utan planerna utarbetas inom ramen för lagar som gäller olika förvaltningsområden. Den viktigaste av de tillämpliga lagarna är plan- och bygglagen (Plan- og bygningsloven 2008). I planerna presenteras funktioner inom olika förvaltningsområden, såsom sjötransport, energiproduktion, fiske och miljöskydd. Planerna ska medverka till hållbar användning av havet och skydd av ekosystemen. Beträffande planerna ska det göras en bedömning av miljökonsekvenserna och utföras samråd med de olika parterna.  

2.3  Bedömning av nuläget

Samtidigt som sjötransporterna och havets övriga användningsområden, såsom energiproduktionen och utläggandet av olika slags rör och kablar har ökat, har också den miljöbelastning som användningen föranleder ökat. Den ökade användningen av havet och främjandet av blå tillväxt förutsätter inte bara att olika användningsområden samordnas och att motstridigheter mellan dem löses, utan också planmässig beredskap inför framtida behov. I nuläget är det möjligt att planera områdesanvändningen endast inom territorialvattnet. Detta är inte tillräckligt med tanke på de utmaningar som är förknippade med användningen av havet och behovet av att skydda den marina miljön samt det faktum att användningen av havet och ekosystemen sträcker sig utanför territorialvattnet.  

I dagens läge är möjligheterna att delta och förfarandet för att delta olika i fråga om territorialvattnet och den ekonomiska zonen. I fråga om den ekonomiska zonen sker deltagandet i samband med förfarandet för bedömning av miljökonsekvenserna av ett enskilt projekt, i fråga om territorialvattnen i samband med planläggningen. Möjligheterna för olika aktörer att delta i den övergripande havsplaneringen är otillräckliga i synnerhet i fråga om den ekonomiska zonen. En hållbar utveckling av havsområdet förutsätter övergripande planering av havsområdet så att olika samband kan utredas och bedömas och så att goda möjligheter att delta kan erbjudas.  

I nuläget är informationen om havsområdet splittrad mellan olika myndigheter samtidigt som mängden, kvaliteten och tillgången i fråga om informationen varierar; något som försvårar en effektiv användning av informationen vid havsplaneringen. Genom att information som tagits fram av olika myndigheter förenas och utnyttjas i större utsträckning än för närvarande kan man främja blå tillväxt och förbättra möjligheterna att skydda den marina miljön. Kunskapsbasen om havsområden nära den finska kusten har ökat avsevärt när det första skedet av inventeringarna inom det mångåriga programmet för den marina undervattensmiljön (VELMU) färdigställdes 2015.  

Förpliktelsen enligt havsplaneringsdirektivet att samarbeta i syfte att samordna planerna i synnerhet i transnationella frågor gäller för Finlands del Sverige och Estland där man håller på att inleda utarbetandet av planerna. För närvarande har Finland inte någon sådan planering som skulle omfatta territorialvattnet och den ekonomiska zonen som kunde användas som utgångspunkt för det samarbete som avser samordning av havsplanerna.  

Målsättning och de viktigaste förslagen

3.1  Målsättning

Målet med propositionen är att ordna havsplaneringen och utarbetandet av havsplanerna på ett så ändamålsenligt och resurseffektivt sätt som möjligt, så att havsplanerna skapar ett mervärde och förutsättningar för långsiktig och hållbar utveckling av havsområdet.  

Målet är att man ska förbereda sig för havsområdenas långsiktiga användningsbehov genom att olika funktioner granskas på ett övergripande sätt i fråga om ett omfattande havsområde och på en översiktlig nivå så att behoven för olika funktioner kan samordnas och eventuella motstridigheter lösas. Målet med planerna är att hitta synergieffekter mellan olika sektorer, öka kunskapen i takt med planeringsprocessen och främja blå tillväxt. 

Ett annat mål med propositionen är att utarbetandet av havsplanerna ordnas så att inte bara samarbetet mellan de olika myndigheterna utan också intressentgruppernas och andra berörda parters deltagande i beredningen av planerna skapar genomslag och får de olika aktörerna att förbinda sig till planerna och genomförandet av dem i den egna verksamheten. Havsplanerna har inte några rättsverkningar och inte heller någon bindande verkan på tillståndsförfaranden eller andra förfaranden enligt annan lagstiftning.  

Målet är också att planerna ska ge Finland goda förutsättningar för samarbete i Östersjöområdet med andra länder i frågor som gäller användningen av havsområdet. 

3.2  Alternativ

Eftersom havsplaneringsdirektivet är ett ramdirektiv erbjuder det många möjligheter för det nationella genomförandet. För att hitta alternativ för genomförandet har man tittat på de myndigheter som ansvarar för beredningen och styrningen av planen, planeringsformen, planens rättsverkningar och omfattningen av det område som planeras samt antalet planer.  

Det kunde vara miljöministeriet, närings-, trafik- och miljöcentralerna eller förbunden på land-skapsnivå som ansvarar för beredningen av planen. I dagens läge har statens central- och regionalförvaltning varken några planeringsuppgifter inom områdesanvändningen eller personalresurser för det. Med tanke på skötseln av uppgiften har förbunden på landskapsnivå stark kompetens inom planeringsprocessen och informationshanteringen. Miljöministeriet eller närings-, trafik- och miljöcentralerna kunde vara de myndigheter som sköter den allmänna styrningen av planeringen. Bägge myndigheter sköter för närvarande uppgifter som hänför sig till planering av områdesanvändningen. 

Planeringsformer kunde vara planläggning på landskapsnivå eller separat havsplanering. I dagens läge kan en landskapsplan utarbetas för territorialvattnet, men inte för den ekonomiska zonen. En utvidgning av planläggningen på landskapsnivå så att den också omfattar den ekonomiska zonen skulle innebära att det utarbetas planer med rättsverkningar för den ekonomiska zonen och att det ska rapporteras till kommissionen om planer som omfattas av subsidiaritetsprincipen. Om förbunden på landskapsnivå utarbetar planer med rättsverkningar för den ekonomiska zonen, förutsätter detta komplexa förfaranden mellan staten och förbunden på landskapsnivå, eftersom det i sista hand är staten som i rättsligt hänseende ansvarar för den ekonomiska zonen i förhållande till andra länder.  

Antalet planer som utarbetas och deras omfattning kunde variera från en plan som täcker territorialvattnet och den ekonomiska zonen till flera regionalt sett mindre planer. Havsplaneringsdirektivet möjliggör även att enbart den ekonomiska zonen planeras i havsplanerna, i det fall att planer för territorialvattnet utarbetas inom ramen för den nationella planläggningen. Eftersom antalet planer då skulle vara stort och arealen i fråga om de områden som planeras skulle vara liten, skulle det krävas mer resurser för att samordna de olika planeringsprocesserna, växelverkan och planernas innehåll. Med tanke på resursanvändningen vore det effektivt med ett rimligt antal planer, som täcker regionalt sett omfattande sammanhängande helheter.  

Vid bedömningen av havsplanernas rättsverkningar har även tillämpningen av lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program vid utarbetandet av planerna granskats. När havsplaner utarbetas ska lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program tillämpas. Enligt 3 § i den lagen ska den myndighet som ansvarar för planeringen se till att miljökonsekvenserna av planen utreds och bedöms i tillräcklig utsträckning under beredningen, om genomförandet av planen kan ha betydande miljökonsekvenser. Denna allmänna skyldighet gäller förbunden på landskapsnivå när de bereder havsplaner. Vid beredningen av regeringspropositionen har det emellertid bedömts att det formbundna miljöbedömningsförfarandet enligt lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program inte behöver tillämpas vid havsplaneringen, eftersom planerna inte har rättsverkningar för beslut om tillstånd till projekt eller godkännande av projekt. 

3.3  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås att direktivet genomförs genom att det utarbetas övergripande och översiktliga havsplaner för Finlands territorialvatten och ekonomiska zon. Havsplanerna är planer som är fristående från systemet för planering av områdesanvändningen. I havsplanerna granskas behoven inom olika sektorer, i synnerhet energisektorn, sjötransporterna, fisket och vattenbruket, turismen, rekreationen samt bevarandet, skyddet och förbättringen av miljön. När planen utarbetas ska det fästas uppmärksamhet vid havsområdets lokala särdrag samt samspelet mellan land och hav. 

Havsplanerna har inga rättsverkningar och de har inte heller någon bindande verkan i fråga om tillståndsförfaranden eller andra förfaranden enligt annan lagstiftning. Planernas genomslag bygger i hög grad på olika myndigheters och även andra aktörers samarbete och eventuella engagemang när det gäller att beakta planerna i den egna verksamheten. Planernas mervärde baserar sig på granskning av havsområdet som en större helhet samt identifiering och samordning av olika sektorers behov och intressen. Genom samordning av dessa intressen kan man uppnå synergieffekter och öka samförståndet och kunskapen. 

I propositionen föreslås det att direktivet genomförs genom en ändring av markanvändnings- och bygglagen så att havsplaneringsuppgifterna fogas till de uppgifter som sköts av förbunden på landskapsnivå och miljöministeriet och så att bestämmelser om havsplanering fogas till lagen i form av ett eget kapitel. Det är de förbund på landskapsnivå vars område innefattar territorialvatten som ansvarar för utarbetandet av havsplanerna. Förbunden utarbetar planerna i samarbete och samordnar planerna. Dessutom ska planerna samordnas med Ålands havsplaner. Det föreslås att lagen kompletteras med nödvändiga bestämmelser om förfaranden för samarbete, deltagande och remissbehandling samt information som hänför sig till utarbetandet av havsplanerna.  

I propositionen föreslås det också att lagen om Finlands ekonomiska zon ändras så att markanvändnings- och bygglagens bestämmelser om havsplanering tillämpas i den ekonomiska zonen. 

Propositionen innehåller ett bemyndigande för statsrådet att utfärda förordning. Närmare bestämmelser om havsplanernas utformning, antalet havsplaner, planeringsområdena och tidsfristerna utfärdas genom förordning. 

Propositionens konsekvenser

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Havsplaneringen är en ny uppgift för förbunden på landskapsnivå. Den bedöms emellertid inte medföra några avsevärda ekonomiska kostnader för förbunden, eftersom de redan har en planeringsorganisation och personal. Uppgiften bedöms inte kräva mer personal, eftersom tidpunkten för den process som ska upprepas åtminstone vart tionde år gör det möjligt att anpassa utarbetandet av havsplanerna till andra uppgifter. Också för närvarande planerar förbunden territorialvattnen som en del av den övriga planeringen på landskapsnivå. Planeringen och hanteringen av den information som behövs för planeringen medför emellertid i någon mån kostnader för förbunden. Inom ramen för Europeiska havs- och fiskerifondens dispositionsplan för havspolitikens medel, som är under beredning, kommer sammanlagt 10,6 miljoner euro att åren 2016–2020 fördelas på sex olika teman. Havsplaneringen kommer enligt planerna att vara ett av dessa teman. Vidare planeras det att havskunskap ska vara ett annat tema och en portal för marin information som finansieras inom ramen för det temaområdet kommer att betjäna också havsplaneringens behov.  

Propositionen bedöms inte ha några direkta ekonomiska konsekvenser för andra myndigheter eller för andra aktörer.  

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Utarbetandet av havsplanerna förutsätter samarbete mellan myndigheterna. Havsplaneringen bedöms öka samarbetet mellan myndigheterna samt kunskapen om myndigheternas verksamhet och mål.  

Havsplaneringen ökar arbetsvolymen för de förbund på landskapsnivå som i fortsättningen utarbetar havsplanerna. Ökningen av arbetsvolymen bedöms emellertid inte vara särskilt stor med beaktande av förbundens starka planeringskompetens, organisation och personal samt det planerings- och strategiarbete som förbunden utför i dagens läge. Havsplanerna är allmänt hållna och det finns gott om tid för utarbetandet av planerna. Detta skapar flexibilitet i planernas innehåll och tidtabellerna för utarbetandet.  

Utvecklandet av havsplaneringen, samarbetet med grannländerna och övriga länder samt rapporteringsskyldigheten vad gäller havsplanerna är nya uppgifter för miljöministeriet. Uppgifterna kan skötas genom en omfördelning av nuvarande personalresurser.  

Havsplaneringen medför i någon mån extra arbete även för andra statliga central- och regionalförvaltningsmyndigheter. Det extra arbetet föranleds av deltagande i utarbetandet av havsplanerna och lämnande av utlåtanden om dem. Det extra arbetet kan skötas med nuvarande resurser. 

4.3  Miljökonsekvenser

Havsplaneringen bedöms öka hållbarheten vad gäller användningen av havet. Granskningen och samordningen av behoven inom de olika användningsområdena innefattar målsättningar för bevarande, skydd och förbättring av den marina miljön. En granskning av havsområdet som en större helhet kan antas förbättra möjligheterna till miljöskydd och beaktande av ekosystemen i planeringen av verksamheten. Med hjälp av havsplanerna kan man också förbereda sig för effekterna av klimatförändringen och de miljörisker som är förknippade med den samt deras följder. 

4.4  Samhälleliga konsekvenser

Havsplaneringen ökar planmässigheten när det gäller användningen av havet. Planmässigheten kan antas medföra välfärd tack vare den blå tillväxten och skapa förutsättningar för skydd av den marina miljön. Planeringen och den anknytande möjligheten att delta kan bedömas öka öppenheten och förbättra också medborgarnas möjligheter att delta i beslut som gäller havet. Det kan bedömas att en ökning av samarbetet och informationsutbytet mellan myndigheterna och samordningen av funktionerna ökar effektiviteten när det gäller myndigheternas användning av resurser samt skapar genomslag.  

Beredningen av propositionen

För beredningsarbetet tillsattes det en arbetsgrupp för perioden 13.1.2015–31.10.2015. Arbetsgruppen hade i uppdrag att bereda förslag för det nationella genomförandet av direktivet. I enlighet med tillsättningsbrevet ska arbetsgruppens förslag innehålla förslag till behövliga bestämmelser om och administrativa förfaranden för hur havsplaneringen ska ordnas i Finland. Representerade i arbetsgruppen var de ministerier som är centrala med tanke på ärendet samt som sakkunniga företrädare för de sektorer som är av central betydelse för ärendet. Under beredningen har ett stort antal intressentgrupper hörts på de informations- och diskussionsmöten som ordnades den 16 mars 2015 och 28 september 2015. På tjänstemannanivå har man varit i kontakt med Ålands landskapsregering under hela beredningsprocessen.  

Utkastet till proposition var på remiss 16.12.2015–29.1.2016. Det kom in sammanlagt 43 yttranden från olika aktörer. Alla åtta förbund på landskapsnivå som är belägna på kusten och även några kustkommuner lämnade yttranden. I yttrandena ansågs det att regeringens proposition har beretts i växelverkan och att den grundläggande lösning som föreslås i propositionen, dvs. att förbunden på landskapsnivå ska sköta havsplaneringsuppgifterna, är ett lyckat och resurseffektivt sätt att genomföra havsplaneringen. I yttrandena fästes det särskilt uppmärksamhet vid kostnadskonsekvenserna av havsplaneringen, tillämpningen av den ekosystembaserade metoden, naturskyddet samt deltagandet och konsekvensbedömningen i samband med planeringen. Det ansågs att dessa frågor inte hade beaktats i tillräcklig mån i regeringens utkast till proposition. I yttrandena behandlades även havsplanernas avsaknad av rättsverkningar, deras styrande verkningarna och förfarandena för godkännande av havsplanerna. I några yttranden framfördes det önskemål om att lagen eller förordningen skulle innehålla bestämmelser om planernas innehåll och utformning. Det har gjorts ett separat sammandrag av yttrandena. 

Arbetsgruppen för havsplanering har redan under arbetets gång behandlat dessa frågor, som också lyftes fram i yttrandena, och beaktat dem i beredningen av förslaget. Utifrån de synpunkter och ändringsförslag som lades fram i yttrandena har utkastet till regeringens proposition emellertid utökats med en paragraf som gäller information och den paragraf som gäller deltagande har förtydligats och dessutom har det gjorts vissa andra preciseringar. 

DETALJMOTIVERING

Lagförslag

1.1  Markanvändnings- och bygglagen

17 §.Vederbörande ministeriums uppgifter. Det föreslås att ett nytt 2 mom. fogas till paragrafen. Till de uppgifter som miljöministeriet ansvarar för fogas enligt förslaget allmän utveckling och styrning av havsplaneringen samt samarbete med grannländerna inom havsplaneringen. Med allmän utveckling och styrning avses åtgärder som främjar utarbetandet av havsplanerna och säkerställer sådan enhetlighet som havsplanerna kräver. Åtgärderna kan dessutom gälla produktion av information som behövs vid utarbetandet av planerna samt framtagande av informationsmaterial. Miljöministeriet ansvarar både för samarbetet med de grannländer som hör till Europeiska unionen i syfte att samordna havsplanerna och för samarbetet med de länder som inte hör till Europeiska unionen. I detta samarbete deltar förbunden på landskapsnivå och vid behov andra myndigheter.  

Genom den föreslagna bestämmelsen genomförs förpliktelserna i artiklarna 13.1, 6.2 f, 6.2 g, 11 och 12 i havsplaneringsdirektivet. 

19 §.Uppgifter för förbund på landskapsnivå. Det föreslås att till paragrafen fogas havsplanering som en ny uppgift för förbunden på landskapsnivå. Havsplaneringen är en uppgift som är fristående från systemet för planering av områdesanvändningen. 

Genom den föreslagna bestämmelsen genomförs förpliktelsen i artikel 13.1 i havsplaneringsdirektivet. 

Det nya 8 a kap.Havsplanering 

67 a §.Havsplaneringens syfte och innehåll. Det föreslås att till lagen fogas en ny 67 a § med bestämmelser om havsplaneringens syfte och innehåll.  

I 1 mom. föreskrivs det att syftet med havsplaneringen är att främja hållbar utveckling och tillväxt vad gäller ett havsområdes olika användningsområden samt hållbar användning av havsområdets naturresurser. Med användningsområde avses olika sektorer, såsom fiske, rekreation eller energiproduktion. Naturresurserna kan bestå av t.ex. fiskfångster, mineraler i havsbottnen eller kustens rekreationsmiljö. Med främjande av hållbar utveckling och tillväxt vad gäller de olika användningsområdena avses t.ex. att havsplaneringen ska beakta den marina miljöns och ekosystemens bärkraft.  

I 2 mom. föreskrivs det att havsplaneringen ska granska de olika användningsområdenas nuvarande och framtida behov och försöka samordna dem. Det är i synnerhet energisektorn, sjötransporten, fisket och vattenbruket, turismen, rekreationen samt bevarandet, skyddet och förbättringen av miljön och naturen som är sådana användningsområden som behöver granskas och samordnas. Inom havsplaneringen kan dessutom även andra användningsområden granskas. 

Dessutom föreskrivs det att havsområdets särdrag ska beaktas när planen utarbetas. Till dessa hör bl.a. de naturgeografiska förhållandena, naturvärdena och kulturarvet. I planeringen ska det också fästas uppmärksamhet vid växelverkan mellan hav och land. Det kan vara fråga om t.ex. befintlig eller planerad bebyggelse, hamnar, trafikförbindelser, energinät eller annan verksamhet som bedrivs på land men som påverkar havet. Dessutom ska försvarets och gränsbevakningens behov beaktas.  

Genom den föreslagna bestämmelsen genomförs förpliktelserna i artiklarna 1, 4.2, 4.5, 5.1, 5.2, 6.1, 6.2 a, 6.2 b, 6.2 c, 7 och 8 i havsplaneringsdirektivet.  

67 b §.Utarbetande och godkännande av en havsplan. Det föreslås att en ny 67 b § fogas till lagen. I paragrafen föreslås bestämmelser om utarbetande och godkännande av en havsplan.  

I paragrafen föreskrivs att det utarbetas en havsplan för territorialvattnet och den ekonomiska zonen. Territorialvatten definieras i lagen om gränserna för Finlands territorialvatten och ekonomisk zon definieras i lagen om Finlands ekonomiska zon.  

De förbund på landskapsnivå, vars område innefattar territorialvatten, ansvarar för att en havsplan utarbetas och godkänns. Förbunden på landskapsnivå ska bereda havsplanen i samarbete med varandra. Förbunden på landskapsnivå kan sinsemellan komma överens om ett eventuellt gemensamt förfarande för godkännande. Genom samarbetet eftersträvas övergripande och omfattande planering, samordning av processer och planer samt resurseffektivitet.  

Förbunden på landskapsnivå ska samordna sina havsplaner och i den mån det är möjligt även samordna sina havsplaner med Ålands havsplaner. Avsikten är att kontinuiteten i de funktioner som anges i planerna ska säkerställas och att eventuella motstridigheter mellan de olika planerna ska undvikas. 

Genom den föreslagna bestämmelsen genomförs förpliktelserna i artiklarna 2.1, 4.1, 6.2 c och 13.1 i havsplaneringsdirektivet.  

I 2 mom. föreslås ett bemyndigande för statsrådet att utfärda förordning. Närmare bestämmelser om antalet havsplaner, planeringsområdena och tidsfristerna utfärdas genom förordning av statsrådet.  

I propositionen föreslås det inte några bestämmelser om havsplanernas utformning, utan det är en fråga som förbunden på landskapsnivå själva får ta ställning till. Det bemyndigande att utfärda förordning som föreslås i 2 mom. kompletteras dock med möjligheten att utfärda bestämmelser om havsplanernas utformning genom förordning. 

67 c §.Deltagande och utlåtanden. Det föreslås att en ny 67 c § fogas till lagen. I paragrafen föreslås bestämmelser om deltagande i havsplaneringen.  

I 1 mom. föreslås det att förbunden på landskapsnivå ska ordna beredningen av en havsplan så att de myndigheter och sammanslutningar vars verksamhetsområde behandlas vid planeringen har möjlighet att delta i beredningen av planen. I ett tillräckligt tidigt skede av planeringsprocessen ska förbunden på landskapsnivå begära utlåtande av de myndigheter och sammanslutningar vars verksamhetsområde planen berör på ett väsentligt sätt. Dessa verksamhetsområden innefattar åtminstone energisektorn, sjötransporten, fisket och vattenbruket, turismen, rekreationen samt skyddet av miljön och naturen. Ett syfte för möjligheten att delta och remissförfarandet är att den plan som utarbetas ska förankras hos de olika aktörerna och att planens genomslag ska öka. Beträffande den ekonomiska zonen ska utlåtande begäras av utrikesministeriet. Med hjälp av utrikesministeriets utlåtande säkerställs det att folkrättsliga förpliktelser som gäller den ekonomiska zonen beaktas i planerna.  

Andra än de som avses i 1 mom. ska ges tillfälle att ta del av beredningsmaterialet och framföra sina synpunkter om det. Detta ska ske genom att information om ärendet lämnas på internet. Tillfälle att framföra synpunkter ges genom att beredningsmaterialet hålls framlagt i minst 30 dagar.  

Genom den föreslagna paragrafen genomförs förpliktelserna i artiklarna 6.2 d och 9 i havsplaneringsdirektivet. 

67 d §. Information om en havsplan. Det föreslås att en ny 67 d § fogas till lagen. I paragrafen föreslås bestämmelser om information om en havsplan. 

Förbunden på landskapsnivå ska informera om en godkänd havsplan och dess motivering på internet. Av motiveringen ska framgå bl.a. hur synpunkter och utlåtanden har beaktats i planen. Information om en godkänd havsplan ska dessutom sändas till de myndigheter och sammanslutningar som har deltagit i beredningen. Den godkända planen ska vara tillgänglig för de olika parterna på internet.  

I 2 mom. föreslås en bestämmelse om att de godkända havsplanerna ska lämnas till miljöministeriet. Förbunden på landskapsnivå ska utan dröjsmål lämna de godkända havsplanerna och ändringarna i dem till miljöministeriet för kännedom, för att ministeriet ska kunna rapportera om havsplanerna till Europeiska unionens kommission inom den tidsfrist på tre månader som anges i direktivet.  

Genom den föreslagna paragrafen genomförs förpliktelserna i artikel 9 i havsplaneringsdirektivet. 

1.2  Lagen om Finlands ekonomiska zon

Bestämmelser om den ekonomiska zonen finns i lagen om Finlands ekonomiska zon (1058/2004). I den ekonomiska zonen ska enligt 2 kap. i den lagen tillämpas den lagstiftning som räknas upp i kapitlet och som gäller bl.a. fiske, naturvård, skydd av undervattensledningar samt marksubstanser och gruvmineraler. Enligt 3 § i den lagen gäller i den ekonomiska zonen vad som föreskrivs i miljöskyddslagen, lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen och vattenlagen. I dagens läge är markanvändnings- och bygglagen inte tillämplig i den ekonomiska zonen.  

Till 3 § 1 mom. i lagen om Finlands ekonomiska zon fogas en bestämmelse enligt vilken i den ekonomiska zonen också ska gälla vad som föreskrivs i bestämmelserna om havsplanering i 8 a kap. i markanvändnings- och bygglagen. Till paragrafens rubrik fogas dessutom havsplanering. 

Närmare bestämmelser och föreskrifter

Den statsrådsförordning som föreslås bli utfärdad om havsplanering preciserar och kompletterar bestämmelserna om havsplanering i 8 a kap. i markanvändnings- och bygglagen. Det föreslås att förordningen utfärdas med stöd av bemyndigandet i 67 b § som gäller utarbetande och godkännande av en havsplan. 

Ikraftträdande

Lagarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2016. 

Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

I den föreslagna lagen om ändring av markanvändnings- och bygglagen finns det bestämmelser som har betydelse för den kommunala självstyrelsen. Enligt 121 § i grundlagen ska bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. Enligt vedertagen praxis har 121 § i grundlagen ansetts gälla inte bara enskilda kommuner utan också samkommuner. Bestämmelser om de uppgifter som anförtros förbunden på landskapsnivå föreslås bli utfärdade genom lag. Havsplaneringen är en ny uppgift som anförtros förbunden på landskapsnivå. 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

1. Lag  om ändring av markanvändnings- och bygglagen 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i markanvändnings- och bygglagen (132/1999) 19 § och 
fogas till 17 §, sådan den lyder delvis ändrad i lagarna 955/2012 och 28/2016, ett nytt 2 mom., varvid de nuvarande 2 och 3 mom. blir 3 och 4 mom., samt till lagen ett nytt 8 a kap. som följer: 
17 §  Vederbörande ministeriums uppgifter 
Kläm 
Miljöministeriet svarar för den allmänna utvecklingen och styrningen av havsplaneringen enligt 8 a kap. samt för samarbetet med grannländerna inom havsplaneringen. 
Kläm 
19 §  Uppgifter för förbund på landskapsnivå  
Förbunden på landskapsnivå ska sköta planeringen på landskapsnivå samt havsplaneringen. 
8 a kap. 
Havsplanering 
67 a §  Havsplaneringens syfte och innehåll 
Syftet med havsplaneringen är att främja hållbar utveckling och tillväxt vad gäller ett havsområdes olika användningsområden samt hållbar användning av havsområdets naturresurser.  
Vid havsplaneringen ska man granska behoven inom olika användningsområden och försöka samordna dessa behov. Användningsområden som ska granskas är i synnerhet sektorerna för energi, sjötransport, fiske och vattenbruk, turism, rekreation samt bevarande, skydd och förbättring av miljön och naturen. Vid havsplaneringen ska hänsyn tas till havsområdets särdrag och växelverkan mellan land och hav. Dessutom ska försvarets behov beaktas. 
67 b §  Utarbetande och godkännande av en havsplan 
En havsplan ska omfatta territorialvattnet och den ekonomiska zonen. De förbund på landskapsnivå vars område innefattar territorialvatten svarar för att en havsplan utarbetas och godkänns. Förbunden på landskapsnivå ska bereda havsplanen i samarbete med varandra. Havsplanerna ska samordnas. 
Närmare bestämmelser om havsplanernas utformning, antalet havsplaner, planeringsområdena och tidsfristerna utfärdas genom förordning av statsrådet.  
67 c §  Deltagande och utlåtanden 
Förbunden på landskapsnivå ska ordna beredningen av en havsplan så att de myndigheter och sammanslutningar vars verksamhetsområde behandlas vid planeringen har möjlighet att delta i beredningen av planen. Förbunden på landskapsnivå ska begära utlåtande av de myndigheter och sammanslutningar vars verksamhetsområde eller uppgifter planen på ett väsentligt sätt berör. Beträffande den ekonomiska zonen ska utlåtande begäras av utrikesministeriet.  
Andra än de som avses i 1 mom. ska genom ett meddelande som publiceras på internet ges tillfälle att ta del av beredningsmaterialet och framföra sina synpunkter. Minst 30 dagar ska reserveras för framförandet av synpunkter.  
67 d §  Information om en havsplan 
Förbunden på landskapsnivå ska informera om en godkänd havsplan och dess motivering på internet. Uppgift om att havsplanen har godkänts ska sändas till de myndigheter och sammanslutningar som deltagit i beredningen. Havsplanen ska vara tillgänglig för alla på internet.  
Förbunden på landskapsnivå ska utan dröjsmål sända den godkända havsplanen och ändringar av den till miljöministeriet för kännedom. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 

2. Lag  om ändring av 3 § i lagen om Finlands ekonomiska zon 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om Finlands ekonomiska zon (1058/2004) rubriken för 3 § och 3 § 1 mom., sådant det lyder i lag 544/2014, som följer:  
3 §  Lagstiftning som ska tillämpas på miljöskydd, vattenbyggande och havsplanering 
I den ekonomiska zonen tillämpas lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (468/1994), miljöskyddslagen (527/2014), lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004), vattenlagen (587/2011) och 8 a kap. om havsplanering i markanvändnings- och bygglagen (132/1999) samt de bestämmelser som utfärdats med stöd av dem.  
Kläm 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 14 april 2016 
Statsminister Juha Sipilä 
Jordbruks- och miljöminister Kimmo Tiilikainen