2.1  Lagstiftning och praxis

Markanvändnings- och bygglagen (132/1999) styr planeringen av områdesanvändningen. Systemet för planering av områdesanvändningen innefattar landskapsplanerna, generalplanerna och detaljplanerna samt de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Tyngdpunkten för planläggningen ligger på planering av markområden, men även territorialvatten som hör till kommunernas områden har planerats i landskaps-, general- och detaljplanerna. Territorialvattnen har i planerna avsatts som bl.a. vattenområden, naturvårdsområden, försvarsmaktens områden, områden för vindkraftverk, hamnområden, farleder och vattenbruksområden. Enligt markanvändnings- och bygglagen ska förbunden på landskapsnivå sköta planeringen på landskapsnivå. 

I lagen om utveckling av regionerna och förvaltning av strukturfondsverksamheten (7/2014) föreskrivs att landskapsförbunden svarar för den strategiska regionutvecklingen som helhet och ska i den uppgiften svara bl.a. för inledandet av planeringen av landskapets trafiksystemplan och för inledandet av planeringsprocessen för omfattande regionala planer för naturresurser och miljö, ledningen av det anknytande samarbetet och samordningen av denna planering med den övriga planeringen på landskapsnivå. 

Bestämmelser om den ekonomiska zonen finns i lagen om Finlands ekonomiska zon (1058/2004). Enligt den lagen ska vissa sektorspecifika lagar, såsom vattenlagen, gruvlagen, naturvårdslagen, miljöskyddslagen samt lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen tillämpas i den ekonomiska zonen. Markanvändnings- och bygglagen tillämpas däremot inte i den ekonomiska zonen.  

Inom den ekonomiska zonen har kuststaten suveräna rättigheter vad avser ekonomisk exploatering och utforskning av zonen och tillgångarna i den. Dessutom har kuststaten inom sin ekonomiska zon jurisdiktion med avseende på uppförande och användning av konstgjorda öar och andra konstruktioner, övervakning av marinvetenskaplig forskning samt, i viss mån, vidtagande av åtgärder i syfte att skydda och bevara den marina miljön. Övriga staters rättigheter inom den ekonomiska zonen utgör en avsevärd begränsning av kuststatens rättigheter i zonen. Till övriga staters rättigheter i den ekonomiska zonen hör friheterna till sjöfart och överflygning, utläggande av undervattenskablar och rörledningar samt annan enligt folkrätten legitim användning av havet i samband med dessa friheter, i överensstämmelse med bestämmelserna i Förenta nationernas havsrättskonvention (FördrS 49-50/1996, UNCLOS, nedan havsrättskonventionen). 

Enligt lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004) ska miljöministeriet för havsvårdsförvaltningen i samarbete med jord- och skogsbruksministeriet upprätta en havsförvaltningsplan för Finlands territorialvatten och ekonomiska zon. Närmare föreskrifter om havsförvaltningsplanen finns i förordningen om havsvårdsförvaltningen (980/2011). 

Med stöd av lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen upprättas det havsförvaltningsplaner för territorialvattnet och den ekonomiska zonen för att skydda och bevara den marina miljön, förhindra att dess status försämras samt trygga och återställa de marina ekosystemen så att en god miljöstatus i den marina miljön kan upprätthållas eller uppnås före år 2020.  

Havsförvaltningsplanen består av tre delar, av vilka de två tidigare har godkänts av statsrådet den 13 december 2012 (bedömning av havets nuvarande tillstånd och goda status samt om uppställande av miljömål och indikatorer) och den 21 augusti 2014 (övervakningsprogrammet för havsförvaltningsplanen för åren 2014–2020). I december 2015 godkände statsrådet åtgärdsprogrammet för Finlands havsförvaltningsplan. I åtgärdsprogrammet har de åtgärder angetts som behövs för att en god status i den marina miljön ska kunna uppnås och upprätthållas. Havsplaneringen är en av åtgärderna. Statusen i den marina miljön förbättras inte bara genom havsförvaltningsplanen utan också genom de regionala förvaltningsplaner som gäller vattenvård som statsrådet godkände i december 2015. 

I lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program (200/2005) föreskrivs om allmän skyldighet för myndigheter att utreda miljökonsekvenserna samt om ett formbundet miljöbedömningsförfarande för vissa planer och program. 

I självstyrelselagen för Åland (1144/1991) anges vilka frågor som hör till Ålands behörighet. Enligt den lagen hör planeringen av områdesanvändningen till Ålands behörighet. Därmed svarar Åland för genomförandet av havsplaneringen inom sitt område. 

2.2  Den internationella utvecklingen samt lagstiftningen i Europeiska unionen

2.3  Bedömning av nuläget

Samtidigt som sjötransporterna och havets övriga användningsområden, såsom energiproduktionen och utläggandet av olika slags rör och kablar har ökat, har också den miljöbelastning som användningen föranleder ökat. Den ökade användningen av havet och främjandet av blå tillväxt förutsätter inte bara att olika användningsområden samordnas och att motstridigheter mellan dem löses, utan också planmässig beredskap inför framtida behov. I nuläget är det möjligt att planera områdesanvändningen endast inom territorialvattnet. Detta är inte tillräckligt med tanke på de utmaningar som är förknippade med användningen av havet och behovet av att skydda den marina miljön samt det faktum att användningen av havet och ekosystemen sträcker sig utanför territorialvattnet.  

I dagens läge är möjligheterna att delta och förfarandet för att delta olika i fråga om territorialvattnet och den ekonomiska zonen. I fråga om den ekonomiska zonen sker deltagandet i samband med förfarandet för bedömning av miljökonsekvenserna av ett enskilt projekt, i fråga om territorialvattnen i samband med planläggningen. Möjligheterna för olika aktörer att delta i den övergripande havsplaneringen är otillräckliga i synnerhet i fråga om den ekonomiska zonen. En hållbar utveckling av havsområdet förutsätter övergripande planering av havsområdet så att olika samband kan utredas och bedömas och så att goda möjligheter att delta kan erbjudas.  

I nuläget är informationen om havsområdet splittrad mellan olika myndigheter samtidigt som mängden, kvaliteten och tillgången i fråga om informationen varierar; något som försvårar en effektiv användning av informationen vid havsplaneringen. Genom att information som tagits fram av olika myndigheter förenas och utnyttjas i större utsträckning än för närvarande kan man främja blå tillväxt och förbättra möjligheterna att skydda den marina miljön. Kunskapsbasen om havsområden nära den finska kusten har ökat avsevärt när det första skedet av inventeringarna inom det mångåriga programmet för den marina undervattensmiljön (VELMU) färdigställdes 2015.  

Förpliktelsen enligt havsplaneringsdirektivet att samarbeta i syfte att samordna planerna i synnerhet i transnationella frågor gäller för Finlands del Sverige och Estland där man håller på att inleda utarbetandet av planerna. För närvarande har Finland inte någon sådan planering som skulle omfatta territorialvattnet och den ekonomiska zonen som kunde användas som utgångspunkt för det samarbete som avser samordning av havsplanerna.  

3.1  Målsättning

Målet med propositionen är att ordna havsplaneringen och utarbetandet av havsplanerna på ett så ändamålsenligt och resurseffektivt sätt som möjligt, så att havsplanerna skapar ett mervärde och förutsättningar för långsiktig och hållbar utveckling av havsområdet.  

Målet är att man ska förbereda sig för havsområdenas långsiktiga användningsbehov genom att olika funktioner granskas på ett övergripande sätt i fråga om ett omfattande havsområde och på en översiktlig nivå så att behoven för olika funktioner kan samordnas och eventuella motstridigheter lösas. Målet med planerna är att hitta synergieffekter mellan olika sektorer, öka kunskapen i takt med planeringsprocessen och främja blå tillväxt. 

Ett annat mål med propositionen är att utarbetandet av havsplanerna ordnas så att inte bara samarbetet mellan de olika myndigheterna utan också intressentgruppernas och andra berörda parters deltagande i beredningen av planerna skapar genomslag och får de olika aktörerna att förbinda sig till planerna och genomförandet av dem i den egna verksamheten. Havsplanerna har inte några rättsverkningar och inte heller någon bindande verkan på tillståndsförfaranden eller andra förfaranden enligt annan lagstiftning.  

Målet är också att planerna ska ge Finland goda förutsättningar för samarbete i Östersjöområdet med andra länder i frågor som gäller användningen av havsområdet. 

3.2  Alternativ

Eftersom havsplaneringsdirektivet är ett ramdirektiv erbjuder det många möjligheter för det nationella genomförandet. För att hitta alternativ för genomförandet har man tittat på de myndigheter som ansvarar för beredningen och styrningen av planen, planeringsformen, planens rättsverkningar och omfattningen av det område som planeras samt antalet planer.  

Det kunde vara miljöministeriet, närings-, trafik- och miljöcentralerna eller förbunden på land-skapsnivå som ansvarar för beredningen av planen. I dagens läge har statens central- och regionalförvaltning varken några planeringsuppgifter inom områdesanvändningen eller personalresurser för det. Med tanke på skötseln av uppgiften har förbunden på landskapsnivå stark kompetens inom planeringsprocessen och informationshanteringen. Miljöministeriet eller närings-, trafik- och miljöcentralerna kunde vara de myndigheter som sköter den allmänna styrningen av planeringen. Bägge myndigheter sköter för närvarande uppgifter som hänför sig till planering av områdesanvändningen. 

Planeringsformer kunde vara planläggning på landskapsnivå eller separat havsplanering. I dagens läge kan en landskapsplan utarbetas för territorialvattnet, men inte för den ekonomiska zonen. En utvidgning av planläggningen på landskapsnivå så att den också omfattar den ekonomiska zonen skulle innebära att det utarbetas planer med rättsverkningar för den ekonomiska zonen och att det ska rapporteras till kommissionen om planer som omfattas av subsidiaritetsprincipen. Om förbunden på landskapsnivå utarbetar planer med rättsverkningar för den ekonomiska zonen, förutsätter detta komplexa förfaranden mellan staten och förbunden på landskapsnivå, eftersom det i sista hand är staten som i rättsligt hänseende ansvarar för den ekonomiska zonen i förhållande till andra länder.  

Antalet planer som utarbetas och deras omfattning kunde variera från en plan som täcker territorialvattnet och den ekonomiska zonen till flera regionalt sett mindre planer. Havsplaneringsdirektivet möjliggör även att enbart den ekonomiska zonen planeras i havsplanerna, i det fall att planer för territorialvattnet utarbetas inom ramen för den nationella planläggningen. Eftersom antalet planer då skulle vara stort och arealen i fråga om de områden som planeras skulle vara liten, skulle det krävas mer resurser för att samordna de olika planeringsprocesserna, växelverkan och planernas innehåll. Med tanke på resursanvändningen vore det effektivt med ett rimligt antal planer, som täcker regionalt sett omfattande sammanhängande helheter.  

Vid bedömningen av havsplanernas rättsverkningar har även tillämpningen av lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program vid utarbetandet av planerna granskats. När havsplaner utarbetas ska lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program tillämpas. Enligt 3 § i den lagen ska den myndighet som ansvarar för planeringen se till att miljökonsekvenserna av planen utreds och bedöms i tillräcklig utsträckning under beredningen, om genomförandet av planen kan ha betydande miljökonsekvenser. Denna allmänna skyldighet gäller förbunden på landskapsnivå när de bereder havsplaner. Vid beredningen av regeringspropositionen har det emellertid bedömts att det formbundna miljöbedömningsförfarandet enligt lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program inte behöver tillämpas vid havsplaneringen, eftersom planerna inte har rättsverkningar för beslut om tillstånd till projekt eller godkännande av projekt. 

3.3  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås att direktivet genomförs genom att det utarbetas övergripande och översiktliga havsplaner för Finlands territorialvatten och ekonomiska zon. Havsplanerna är planer som är fristående från systemet för planering av områdesanvändningen. I havsplanerna granskas behoven inom olika sektorer, i synnerhet energisektorn, sjötransporterna, fisket och vattenbruket, turismen, rekreationen samt bevarandet, skyddet och förbättringen av miljön. När planen utarbetas ska det fästas uppmärksamhet vid havsområdets lokala särdrag samt samspelet mellan land och hav. 

Havsplanerna har inga rättsverkningar och de har inte heller någon bindande verkan i fråga om tillståndsförfaranden eller andra förfaranden enligt annan lagstiftning. Planernas genomslag bygger i hög grad på olika myndigheters och även andra aktörers samarbete och eventuella engagemang när det gäller att beakta planerna i den egna verksamheten. Planernas mervärde baserar sig på granskning av havsområdet som en större helhet samt identifiering och samordning av olika sektorers behov och intressen. Genom samordning av dessa intressen kan man uppnå synergieffekter och öka samförståndet och kunskapen. 

I propositionen föreslås det att direktivet genomförs genom en ändring av markanvändnings- och bygglagen så att havsplaneringsuppgifterna fogas till de uppgifter som sköts av förbunden på landskapsnivå och miljöministeriet och så att bestämmelser om havsplanering fogas till lagen i form av ett eget kapitel. Det är de förbund på landskapsnivå vars område innefattar territorialvatten som ansvarar för utarbetandet av havsplanerna. Förbunden utarbetar planerna i samarbete och samordnar planerna. Dessutom ska planerna samordnas med Ålands havsplaner. Det föreslås att lagen kompletteras med nödvändiga bestämmelser om förfaranden för samarbete, deltagande och remissbehandling samt information som hänför sig till utarbetandet av havsplanerna.  

I propositionen föreslås det också att lagen om Finlands ekonomiska zon ändras så att markanvändnings- och bygglagens bestämmelser om havsplanering tillämpas i den ekonomiska zonen. 

Propositionen innehåller ett bemyndigande för statsrådet att utfärda förordning. Närmare bestämmelser om havsplanernas utformning, antalet havsplaner, planeringsområdena och tidsfristerna utfärdas genom förordning. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Havsplaneringen är en ny uppgift för förbunden på landskapsnivå. Den bedöms emellertid inte medföra några avsevärda ekonomiska kostnader för förbunden, eftersom de redan har en planeringsorganisation och personal. Uppgiften bedöms inte kräva mer personal, eftersom tidpunkten för den process som ska upprepas åtminstone vart tionde år gör det möjligt att anpassa utarbetandet av havsplanerna till andra uppgifter. Också för närvarande planerar förbunden territorialvattnen som en del av den övriga planeringen på landskapsnivå. Planeringen och hanteringen av den information som behövs för planeringen medför emellertid i någon mån kostnader för förbunden. Inom ramen för Europeiska havs- och fiskerifondens dispositionsplan för havspolitikens medel, som är under beredning, kommer sammanlagt 10,6 miljoner euro att åren 2016–2020 fördelas på sex olika teman. Havsplaneringen kommer enligt planerna att vara ett av dessa teman. Vidare planeras det att havskunskap ska vara ett annat tema och en portal för marin information som finansieras inom ramen för det temaområdet kommer att betjäna också havsplaneringens behov.  

Propositionen bedöms inte ha några direkta ekonomiska konsekvenser för andra myndigheter eller för andra aktörer.  

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Utarbetandet av havsplanerna förutsätter samarbete mellan myndigheterna. Havsplaneringen bedöms öka samarbetet mellan myndigheterna samt kunskapen om myndigheternas verksamhet och mål.  

Havsplaneringen ökar arbetsvolymen för de förbund på landskapsnivå som i fortsättningen utarbetar havsplanerna. Ökningen av arbetsvolymen bedöms emellertid inte vara särskilt stor med beaktande av förbundens starka planeringskompetens, organisation och personal samt det planerings- och strategiarbete som förbunden utför i dagens läge. Havsplanerna är allmänt hållna och det finns gott om tid för utarbetandet av planerna. Detta skapar flexibilitet i planernas innehåll och tidtabellerna för utarbetandet.  

Utvecklandet av havsplaneringen, samarbetet med grannländerna och övriga länder samt rapporteringsskyldigheten vad gäller havsplanerna är nya uppgifter för miljöministeriet. Uppgifterna kan skötas genom en omfördelning av nuvarande personalresurser.  

Havsplaneringen medför i någon mån extra arbete även för andra statliga central- och regionalförvaltningsmyndigheter. Det extra arbetet föranleds av deltagande i utarbetandet av havsplanerna och lämnande av utlåtanden om dem. Det extra arbetet kan skötas med nuvarande resurser. 

4.3  Miljökonsekvenser

Havsplaneringen bedöms öka hållbarheten vad gäller användningen av havet. Granskningen och samordningen av behoven inom de olika användningsområdena innefattar målsättningar för bevarande, skydd och förbättring av den marina miljön. En granskning av havsområdet som en större helhet kan antas förbättra möjligheterna till miljöskydd och beaktande av ekosystemen i planeringen av verksamheten. Med hjälp av havsplanerna kan man också förbereda sig för effekterna av klimatförändringen och de miljörisker som är förknippade med den samt deras följder. 

4.4  Samhälleliga konsekvenser

Havsplaneringen ökar planmässigheten när det gäller användningen av havet. Planmässigheten kan antas medföra välfärd tack vare den blå tillväxten och skapa förutsättningar för skydd av den marina miljön. Planeringen och den anknytande möjligheten att delta kan bedömas öka öppenheten och förbättra också medborgarnas möjligheter att delta i beslut som gäller havet. Det kan bedömas att en ökning av samarbetet och informationsutbytet mellan myndigheterna och samordningen av funktionerna ökar effektiviteten när det gäller myndigheternas användning av resurser samt skapar genomslag.