Senast publicerat 03-11-2021 12:36

Regeringens proposition RP 66/2016 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av universitetslagen och yrkeshögskolelagen

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås ändringar i universitetslagen och yrkeshögskolelagen. Enligt propositionen kan högskolorna besluta att tillsammans ordna den undervisning i språk och kommunikation som ingår i deras examina eller att anskaffa undervisningen av andra universitet eller yrkeshögskolor. På detta sätt har högskolorna enligt förslaget rätt att helt eller delvis avstå från att själva ge undervisning i språk och kommunikation som ingår i examina. Förslaget gäller inte undervisning som leder till examina inom området språkvetenskap eller kommunikation, som även framöver ska bedrivas vid alla de högskolor som har utbildningsansvar inom området. Med denna lagändring eftersträvas inga ändringar i högskolornas övriga samarbete. 

Lagarna avses träda i kraft den 1 augusti 2016. 

ALLMÄN MOTIVERING

Inledning

Enligt regeringsprogrammet för Sipiläs regering ska högskolornas och forskningsinstitutens profilering och arbetsfördelning bli klarare under regeringsperioden, och dessutom ska samarbetet öka. Målet är också att kostnadseffektiviteten inom högskolesystemet och forskningsverksamheten ska förbättras, vilket kan uppnås bland annat genom intensivare samarbete mellan universitet och yrkeshögskolor inom stödtjänster, bibliotek och språkutbildning. På många orter finns det flera högskolor, och då skulle ökat samarbete och en ändamålsenlig arbetsfördelning mellan högskolorna göra det möjligt att ordna stödtjänster och språkundervisning på ett både effektivt och högklassigt sätt. 

Ett intensivare samarbete mellan högskolor i fråga om stödtjänster och biblioteksverksamhet är möjligt med stöd av de gällande lagarna. Lagen kräver inte att högskolorna sköter sitt biblioteksväsen och andra stödtjänster själv. Detta gäller inte Nationalbiblioteket, som det föreskrivs om särskilt. Högskolorna bedriver också mycket undervisningssamarbete med andra högskolor. Av högskolorna kan man i själva verket rentav förutsätta brett nationellt och internationellt samarbete eftersom man endast på det sättet kan säkerställa den högsta möjliga nivån på utbildningen. För yrkeshögskolornas del finns det också en förpliktande bestämmelse i fråga om detta (6 § i yrkeshögskolelagen). Ur den gällande lagstiftningens perspektiv blir undervisningssamarbetet mellan högskolorna emellertid problematiskt om en högskola låter bli att ordna egen undervisning så att studerandena inte kan avlägga hela sin examen vid det universitet eller den yrkeshögskola till vilken de har antagits. För att i enlighet med regeringsprogrammet förbättra verksamhetens kostnadseffektivitet mer än enbart i liten utsträckning och för att genomföra en så täckande och högklassig undervisning i språk och kommunikation som möjligt krävs det att man avviker från denna princip. Det föreslås att lagen ändras så att högskolorna kan ordna annan undervisning i språk och kommunikation än språkvetenskaplig undervisning tillsammans, eller helt eller delvis anskaffa undervisningen av andra universitet eller yrkeshögskolor. En högskola behöver då inte själv erbjuda samma undervisning. 

Nuläge

Bestämmelser om högskolornas uppgifter utfärdas genom lag. Universitetens uppgifter definieras i 2 § i universitetslagen (558/2009) och yrkeshögskolornas i 4 § i yrkeshögskolelagen (932/2014). Förutom dessa allmänna uppgifter i anslutning till vetenskap, konst och undervisning har varje högskola ett utbildningsansvar som definierats för den. För universitetens del finns det bestämmelser om utbildningsansvaret och examensstrukturen i 7 § i universitetslagen och i statsrådets förordning om examina och specialiseringsutbildningar vid universitet (794/2004, nedan examensförordningen), som har utfärdats med stöd av universitetslagens 7 § 3 mom., samt i undervisnings- och kulturministeriets förordning om precisering av universitetens utbildningsansvar (1451/2014, nedan förordningen om utbildningsansvar). Enligt 7 § i universitetslagen kan lägre och högre högskoleexamina samt vetenskapliga, konstnärliga och yrkesinriktade påbyggnadsexamina avläggas vid universiteten. I examensförordningen finns det en förteckning över utbildningsområden, examensbenämningar och de universitet där de olika examina kan avläggas. Genom förordningen om utbildningsansvar preciseras bestämmelserna i examensförordningen inom det humanistiska, det pedagogiska, det naturvetenskapliga, det samhällsvetenskapliga och det tekniska området samt för lärarutbildningen. Det föreskrivs om de områden inom vilka universiteten ska ordna undervisning som leder till lägre och högre högskoleexamen. Utbildningsansvaret har ansetts innebära att universiteten är skyldiga att erbjuda en möjlighet att avlägga examen inom alla de områden som anges i dessa förordningar (Mäenpää, Yliopistolaki 2009, s. 241). Bestämmelser om yrkeshögskolornas uppgifter finns i 4 § i yrkeshögskolelagen och bestämmelser om deras utbildningsansvar finns i lagens 8 §. Bestämmelserna är mera tydligt förpliktande än de som finns i universitetslagen. Det föreskrivs att det ”i tillståndet för en yrkeshögskola anges vilka yrkeshögskoleexamina och till dem hörande examensbenämningar yrkeshögskolan ska utfärda (utbildningsansvar)”. 

Utbildningsansvaret har inom bägge högskolesektorerna av tradition ansetts innebära att en högskola ska erbjuda all undervisning som ingår i de obligatoriska kraven för examen. Med andra ord ska den studerande ha möjlighet att avlägga en högskoleexamen som omfattas av utbildningsansvaret vid sin egen högskola utan att vara tvungen att komplettera sina studier vid någon annan högskola. Högskolorna har omfattande autonomi vad gäller undervisningsinnehållet, men alla högskoleexamina berörs av mål för färdigheterna i språk och kommunikation som har fastställts i förordning. När det gäller universiteten finns dessa bestämmelser i examensförordningen och för yrkeshögskolornas del finns de i statsrådets förordning om yrkeshögskolor (1129/2014, nedan yrkeshögskoleförordningen). Språkkraven gäller kunskaper både i de båda inhemska språken och i minst ett främmande språk. När det gäller de inhemska språken ska kunskaperna motsvara kraven för högskoleutbildad personal hos tvåspråkiga myndigheter i språklagstiftningen för myndigheter (lagen om de språkkunskaper som krävs av offentligt anställda, 424/2003, 6 §) och behoven inom den egna branschen. När det gäller främmande språk och kommunikation ska en universitetsstuderande som bedriver studier som leder till högre eller lägre högskoleexamen förvärva sådana språkkunskaper som gör det möjligt för honom eller henne att följa utvecklingen i den egna branschen och att arbeta i en internationell miljö. Också i fråga om kommunikativa färdigheter ställs det krav i 7 och 9 § i examensförordningen. På motsvarande sätt ska den som bedriver studier som leder till yrkeshögskoleexamen förvärva sådana språkkunskaper som behövs med tanke på yrkesutövningen och utvecklingen i yrkesmässigt avseende (7 § i yrkeshögskoleförordningen). De kommunikativa färdigheterna ska vara tillräckliga eller goda för det egna området samt för internationell verksamhet och internationellt samarbete (4 och 5 § i yrkeshögskoleförordningen). Dessutom innehåller förordningarna bestämmelser om andra mål för universitetsexamina och yrkeshögskoleexamina. Till målen hör bland annat förmåga till livslångt lärande. Studieperiodernas studieinnehåll fastställs i undervisningsplanerna. Uppgörandet av undervisningsplaner omfattas av högskolornas autonomi i fråga om undervisningen, som tryggas inte bara i 9 § i yrkeshögskolelagen och 6 § i universitetslagen utan också i 16 § 3 mom. i grundlagen. 

Högskolorna har ordnat sin undervisning i språk och kommunikation på olika sätt. En högskola kan ha en språkcentral eller någon annan enhet som för alla enheters eller fakulteters del svarar för ordnandet av de studier i främmande språk och det andra inhemska språket samt studier i kommunikation som ingår i examina. Vid universiteten har språkundervisningen ordnats enligt denna centraliserade modell. Av yrkeshögskolorna har de flesta däremot ordnat språkundervisningen mera utspritt och som en del av undervisningsutbudet inom olika utbildningsprogram eller enheter. Det utspridda sättet att ordna undervisningen på har under de senaste åren blivit allt vanligare hos yrkeshögskolorna. Av yrkeshögskolorna är det bara skolorna i Jyväskylä, S:t Michel och Tammerfors samt Saimaan ammattikorkeakoulu som för närvarande ordnar språkundervisningen helt centraliserat. 

Inom bägge högskolesektorerna, men speciellt när det gäller yrkeshögskolorna, genomförs undervisningen i språk och kommunikation i allt högre grad i kombination med andra studier. Genom sådan integrerad undervisning kan man bättre möta de branschspecifika kraven i fråga om språkkunskaperna. Examensförordningen och yrkeshögskoleförordningen, som reglerar målen för examina, kräver att språkkunskaperna hos dem som har avlagt examen uttryckligen ska motsvara uppgifterna inom utbildningsområdet. Integrerad undervisning minskar inte den arbetsinsats som krävs för språkundervisningen. Övergången till integrerad undervisning kan till och med ha motsatt effekt, eftersom den ofta genomförs i mindre grupper än centraliserad undervisning. Det har påvisats att integrerad undervisning ökar studiemotivationen och förbättrar resultaten. 

Enligt 44 § i universitetslagen och 37 § i yrkeshögskolelagen kan en studerande som har förvärvat språkkunskaper på annat sätt än genom att delta i högskolans undervisning få kunskaperna tillgodoräknade i sin examen och på så sätt få studier som hör till examen ersatta. Tillgodoräknande av studier är i praktiken mycket vanligt och det finns ingen övre gräns för hur stor andel av de studier som ingår i examen som får vara tillgodoräknade. Tillgodoräknandet av språkstudier begränsas emellertid av att målen för språkkunskaperna såsom ovan konstaterats är branschspecifika. Studerande kan på eget initiativ genomföra språkstudier vid en annan högskola. Språkstudier vid en annan högskola kan också grunda sig på ett avtal mellan högskolor. En högskola kan till exempel utvidga det språkutbud som den erbjuder sina studerande genom att komma överens med en annan högskola om att studerandena har rätt att delta i den andra högskolans undervisning. Denna verksamhet grundar sig på att studerandena frivilligt söker sig till undervisningen vid en annan högskola och att studierna räknas till godo. En högskola kan inte på basis av ett sådant här arrangemang avstå från att ge sådan språkundervisning som hör till dess utbildningsansvar. Dessa arrangemang är förknippade med problem i synnerhet vad gäller brister i ömsesidighet och antagningen till kurser (de egna studerandena har företräde). 

Antalet språklärare vid universiteten är ca 520. Uppskattningsvis en tredjedel av dem är timlärare på deltid. Antalet årsverken inom undervisningen är sammanlagt cirka 460. Detta motsvarar ungefär tre procent av hela den personalresurs som universiteten använder till undervisning. Det finns ingen motsvarande information om yrkeshögskolorna, eftersom den största delen av personalen inom språkundervisningen är utspridd på enheter som ger annan undervisning. 

Språklärarna vid universiteten och yrkeshögskolorna lyder under olika kollektivavtal. De kollektivavtal som tillämpas hos yrkeshögskolorna är två (Bildningsarbetsgivarna rf:s kollektivavtal för den privata undervisningssektorn och Avainta ry:s kollektivavtal, det s.k. AVAINTES). Dessa avtal innebär inga betydande skillnader i arbetsvillkoren för yrkeshögskolornas språklärare. Den totala arbetstiden för språklärarna inom bägge högskolesektorerna är 1 600 timmar. Universitetens kollektivavtal skiljer sig från yrkeshögskolornas avtal på så sätt att det medför en övre gräns på 392 undervisningstimmar (kontaktundervisning) per år som allmänt ska iakttas vid universiteten. Det finns ingen sådan övre gräns hos yrkeshögskolorna, där antalet undervisningstimmar för språklärarna också är högre än hos universiteten. Det finns inga tillförlitliga uppgifter om omfattningen av den kontaktundervisning som ges av språklärarna vid yrkeshögskolorna, eftersom den inte statistikförs. I planen för den totala arbetstiden antecknar yrkeshögskolorna undervisningens omfattning på ett sådant sätt att den inbegriper förberedelser inför undervisningen och andra uppgifter som direkt ansluter sig till undervisningen. Omfattningen av undervisning som mäts på detta sätt varierar stort och är vanligen cirka 800–1400 timmar. Den största delen av lärarna placerar sig ändå närmare den övre ändan av intervallet. På grund av undervisningens mångskiftande karaktär, gruppstorlekarna och andra liknande omständigheter berättar antalet timmar kontaktundervisning inte så mycket om arbetsmängden. Det finns ingen betydande skillnad i lärarnas allmänna lönenivå högskolesektorerna emellan. De nuvarande kollektivavtalen upphör att gälla den 31 januari 2017, om de inte förlängs. 

Enligt 27 § 3 mom. i universitetslagen och 64 § 2 mom. i yrkeshögskolelagen kan universitet och yrkeshögskolor ha gemensamma enheter. Detta skulle göra det möjligt att till exempel inrätta gemensamma språkcentraler. Det har inte inrättats några gemensamma språkenheter. Rätten att inrätta gemensamma enheter ger inte högskolorna rätt att avstå från egen språkundervisning som ingår i examina. 

Språkundervisningen vid högskolorna har varit under förändringstryck de senaste åren, och är det fortfarande, på grund av att studierna i lång svenska och andra främmande språk än engelska har minskat. Förändringen är speciellt påtaglig för tyska och franska. Det är bara de som skriver ryska som har ökat något. Detta ökar trycket på högskolornas grundkurser. Det har också lett till en kraftig minskning av möjligheterna till mera avancerad undervisning i andra främmande språk än engelska. 

Målsättning och de viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås det att universitet och yrkeshögskolor ska kunna ordna sin undervisning i språk och kommunikation i samarbete med eller anskaffa undervisningen av andra universitet och yrkeshögskolor helt eller delvis. Högskolan behöver inte ordna egen undervisning till denna del. Den högskola där den studerande har studierätt kan alltså fullgöra sitt utbildningsansvar i fråga om de språk som ingår i examina utan att själv tillhandahålla denna undervisning. Den undervisning i språk och kommunikation som erbjuds den studerande produceras av ett annat universitet eller en annan yrkeshögskola. Ett universitet kan anskaffa undervisning av ett annat universitet eller av en yrkeshögskola och vice versa. Enligt denna proposition kan undervisning inte anskaffas av andra juridiska personer. Förslaget möjliggör en flexibel arbetsfördelning mellan högskolorna i fråga om språkundervisningen. 

Eftersom det är fråga om möjliggörande lagstiftning, är det högskolan som avgör om den ska producera sin undervisning i språk och kommunikation på samma sätt som nu, dela sitt undervisningsansvar mera än tidigare med en annan högskola, eller om den klart ska koncentrera undervisningen till en viss högskola. Högskolorna får komma överens sinsemellan om undervisningen ska ordnas gemensamt eller om man anskaffar den från andra universitet eller högskolor. Avtalet ska inbegripa tillräckliga möjligheter att övervaka att avtalet fullföljs samt att vid behov upphäva det. Det ska också innehålla villkor om hur den högskola som anskaffar undervisning ska ersätta den högskola som tillhandahåller undervisningen. 

Bestämmelsen gäller enbart sådana studier i kommunikation och språk som avses i examensförordningen och yrkeshögskoleförordningen och inte universitetens och yrkeshögskolornas undervisning i språk och kommunikation som leder till examen inom dessa områden, det vill säga grundstudier, ämnesstudier och fördjupade studier inom språkvetenskap och kommunikation vid universitet eller motsvarande grundstudier, yrkesstudier och fördjupande yrkesstudier vid yrkeshögskolor. Undervisning i såväl obligatoriska som frivilliga språkstudier kan anskaffas av en annan högskola. 

Ansvaret för studieinnehållet ligger enligt förslaget fortfarande hos den som utfärdar examen, dvs. högskolan som anskaffar undervisningstjänsten. Ifrågavarande högskola beslutar på normalt sätt om läroplanen och kursernas kunskapsmål. Vid planeringen och tillhandahållandet av undervisning bör det beaktas att språk- och kommunikationsfärdigheterna samt kraven som ställts på dem i högskolorna är starkt examens- och branschspecifika. Förslaget strävar inte efter att förenhetliga språkundervisningen vid universiteteten och yrkeshögskolorna, utan att erbjuda bättre utvecklingsmöjligheter utgående från olika behov och förfaranden. Den som utfärdar examen ansvarar i sista hand för att studerandena förvärvar de examens- och branschspecifika färdigheter i språk och kommunikation som krävs enligt examensförordningen och yrkeshögskoleförordningen. Om målen enligt förordningarna inte uppnås, fullgör den högskola som anskaffar tjänsten inte sitt utbildningsansvar på det sätt som lagen kräver. Den högskola som anskaffar en undervisningstjänst ska också följa kvaliteten på tjänsten som ett led i högskolans allmänna kvalitetssäkringsprocess. Skyldigheten att planera studieinnehåll och uppfölja kvaliteten innebär att högskolorna även framöver alltid bör ha tillräcklig kompetens för dessa uppgifter samt en möjlighet att upphäva eller på annat sätt avsluta avtalet. 

En studerande som deltar i undervisning i språk eller kommunikation vid en annan högskola ska direkt med stöd av lag ha begränsad studierätt utan rätt att avlägga examen vid den högskola där undervisningen genomförs. Utbildningen genomförs alltså så att studerandena när de genomför sina studier i språk och kommunikation lyder under den högskolas förvaltningsmakt som tillhandahåller undervisningen. Detta innebär att den högskola som tillhandahåller undervisningen åtminstone ska ansvara för bedömningen av kurserna, ordnandet av möjlighet till rättelse och disciplinära åtgärder. Beroende på avtalet mellan högskolorna är det antingen den högskola som anskaffar undervisning eller den som tillhandahåller undervisning som kan sköta antagningen till en kurs. Antagningen ska ske på likvärdiga grunder. Undervisningen ska ordnas, liksom all högskoleundervisning, så att det är möjligt att studera smidigt och utexamineras inom måltiden. Förslaget grundar sig på att regleringen och styrningen av universitetens och yrkeshögskolornas verksamhet har ordnats på ett överensstämmande sätt. Bägge högskolesektorerna har i lag tryggad undervisningsfrihet. Bestämmelserna om bedömning av studieprestationer, ändringssökande och disciplinära åtgärder motsvarar varandra. 

Det som föreslås skiljer sig från sådana gemensamma enheter mellan universitet eller universitet och yrkeshögskolor som nämns i 27 § 3 mom. i universitetslagen och 64 § 2 mom. i yrkeshögskolelagen på så sätt att ansvaret för språkundervisningen enligt den paragraf som föreslås kan delas mellan de högskolor som samarbetar utan att de inrättar en gemensam enhet. 

I propositionen föreslås det inte att högskolorna ska kunna lägga ut sin undervisning i språk och kommunikation till gemensamt ägda aktiebolag eller anskaffa undervisning från andra aktörer som erbjuder undervisning än högskolor. Utgångspunkten är att undervisningen även i fortsättningen ska produceras med hjälp av högskolornas egen personal. 

Genom förslaget eftersträvas högre kvalitet och ökad hushållning med resurserna inom språkundervisningen. 

Propositionens konsekvenser

Konsekvenserna av propositionen beror på vad universiteten och yrkeshögskolorna gör. Om undervisningen i språk och kommunikation släpps fri högskolorna emellan kommer det troligtvis att förbättra både undervisningens kvalitet och resurshushållningen. Förslaget tillåter både den nuvarande verksamhetsmodellen, ett större undervisningssamarbete än nu och att undervisningen helt och hållet anskaffas av en annan högskola. Varje högskola fattar beslut om saken på basis av de lokala förhållandena och högskolans mål. Lagen tillåter att det bildas större undervisningsenheter, vilket underlättar ordnandet och utvecklingen av undervisningen (t.ex. virtuell undervisning). Med större enheter kan man också minska administrationen i anslutning till undervisningen. När resurser slås ihop möjliggör förslaget också ett större språkutbud inom undervisningen och snabbare utexaminering. Särskilt på mindre högskoleorter kan alla parter dra nytta av en hopslagning av resurserna i sin verksamhet. De resurser som frigörs genom en effektivare verksamhet kan i enlighet med vad högskolan beslutar användas till förbättring av undervisningen i språk och kommunikation eller överföras till högskolans övriga verksamhet. 

Ändringen har konsekvenser för under vilken arbetsgivare den undervisning som ordnas lyder. Detta har konsekvenser för personalen. Det är sannolikt att undervisning kommer att anskaffas från bägge hållen mellan högskolesektorerna beroende på högskolornas kunnande och prioritetsområden. Om språkundervisningen kopplas ihop med strategierna för internationalisering stöder det språkundervisningens ställning i högskolorna. Lärarnas olika kollektivavtal påverkar antagligen högskolornas lösningar. Eftersom majoriteten av språklärarna är kvinnor påverkar förändringarna kvinnor mer än män. 

Detta lagförslag ändrar inte undervisningens mål och ändrar följaktligen inte heller det att språk- och kommunikationsfärdigheterna är examens- och branschspecifika. Lagförslaget gör det alltså inte möjligt att till exempel ge alla universitets- och yrkeshögskolestuderande all undervisning i engelska eller svenska genom samma kurs. 

Brett samarbete mellan högskolor och mellan högskolesektorerna när det gäller språkundervisning planeras just nu åtminstone i Villmanstrand, Rovaniemi, Tammerfors, Vasa och på Östra Finlands universitets område samt i Helsingfors mellan Hanken och Arcada och mellan Aalto-universitetet och Yrkeshögskolan Metropolia. Dessa projekt skulle direkt kunna dra nytta av den föreslagna lagen, som kommer att innebära flera alternativ till verksamhetsmodeller. 

Med stöd av de föreslagna bestämmelserna beaktas de studiepoäng som beviljats studerandena i finanseringen till den högskola som utfärdar examen vid beräkningen av det årliga beloppet för studerande som har avlagt 55 studiepoäng enligt finansieringsmodellerna för universitet och yrkeshögskolor.  

Köpet av sådana språkundervisningstjänster som avses i denna proposition av en annan högskola har inga skattepåföljder. Det är inte fråga om sådan näringsverksamhet som är skattepliktig i universitetens och yrkeshögskolornas inkomstbeskattning. Högskoleundervisning som leder till examen uppfyller inte rekvisitet för näringsverksamhet. Det är inte heller fråga om skattepliktig affärsverksamhet enligt mervärdesskattelagen, eftersom verksamheten omfattas av det undantag gällande utbildning som anges i 39 och 40 § i mervärdesskattelagen. 

Vid arbets- och näringsministeriet bereds en ny upphandlingslag som grundar sig på EU:s upphandlingsdirektiv (2014/24/EU). I upphandlingsdirektivet ingår en artikel (12.4), enligt vilken skyldigheten att konkurrensutsätta enligt direktivet inte tillämpas på sådana arrangemang mellan upphandlande enheter genom vilka man säkerställer offentliga tjänster för att tillgodose det allmänna intresset. En motsvarande bestämmelse har ingått i utkastet till upphandlingslag. Den föreslagna bestämmelsen gör det möjligt att anskaffa undervisning av en annan högskola utan skyldighet till konkurrensutsättning. 

Beredningen av propositionen

I beredningen av propositionen har man hört högskolorna, de arbetsmarknadsparter som verkar i dem och andra intressenter. Alla 14 universitet, 13 yrkeshögskolor och 15 intresseorganisationer lämnade ett utlåtande. Endast tre av remissinstanserna (en yrkeshögskola och två intresseorganisationer) motsatte sig förslaget. Förslaget ansågs viktigt eftersom det anses leda till bättre användning av ekonomiska resurser och undervisningsresurser. Detta har positiva verkningar på kvaliteten på och kostnaderna för undervisningen. Remissinstanserna bedömde att förslaget skulle ha speciella fördelar för undervisningen i ovanliga språk, för små högskoleenheter och -orter samt för utvecklingen av digital undervisning. Förslaget skulle ge upphov till starkare kompetenskluster. Förslaget ses också som en möjlighet att göra studierna smidigare. Reformen är ett välkommet redskap för högskolornas strukturella reform. Införandet av olika verksamhetsmodeller som lämpar sig för olika omständigheter anses huvudsakligen vara en positiv utveckling. 

De som motsätter sig förslaget ser förslaget som ett hot i synnerhet mot yrkeshögskolornas självständiga språkundervisning och dess förfaranden som inbegriper stark branschorientering, specialisering hos lärarna och integrerad undervisning. Även språklärarnas ställning och skillnaderna i kollektivavtalen orsakar bekymmer. Användningen av reformen för att eftersträva besparingar till priset av undervisningens kvalitet upplevs som ett hot. En av remissinstanserna anser även att förslaget är onödigt eftersom samarbete är möjligt redan nu. 

Utlåtandena framhäver i allmänhet vikten av undervisningens examens- och branschorientering samt av den integrerade undervisningen. Som exempel på branschorienteringens betydelse kan nämnas patientsäkerheten. Reformen får inte leda till att dessa förfaranden äventyras, till otidsenlig generisk undervisning som genomförs som massföreläsningar. Undervisningen i språk och kommunikation är en väsentlig del av examina. Studerandenas smidiga tillgång till språkundervisning bör tryggas genom undervisningsarrangemang och tillräcklig resursfördelning. Undervisningen får inte heller distanseras fysiskt från den övriga undervisningen. Lärarna ska också ha möjlighet att specialisera sig på ett visst undervisningsområde. Den föreslagna lösningen där samarbetet är begränsat till andra högskolor ansågs allmänt vara bra, liksom att förslaget med respekt för högskolornas autonomi grundar sig på högskolornas egna beslut. 

Flera utlåtanden önskade i allmänhet att högskolornas verksamhetsfrihet ökas och att motsvarande samarbete tillåts även på andra undervisningsområden. Å andra sidan sågs detta också som ett hot i vissa intresseorganisationers utlåtanden. 

Därtill påminde remissinstanserna om att språkcentren och språklärarna även har flera andra uppgifter, till exempel att undervisa grundstuderande. Bland annat tillhandahåller de översättningstjänster för högskolorna, deltar i integrationen av internationella studerande och internationell personal i högskolegemenskapen, ger stöd i ansökan om stipendier och i vetenskapligt skrivande samt utbildar personalen. Dessa är funktioner som måste beaktas i beslut om undervisningsarrangemang. 

DETALJMOTIVERING

Lagförslag

1.1  Universitetslagen

7 a §.Undervisningen i språk och kommunikation. Ett universitet ska kunna ordna sin undervisning i språk och kommunikation i samarbete med ett annat universitet eller en yrkeshögskola eller anskaffa undervisningen av ett annat universitet eller en yrkeshögskola. Universitetet behöver inte ordna egen undervisning till denna del för att fullgöra sitt utbildningsansvar. Bestämmelsen tillåter ett brett samarbete mellan högskolorna inom undervisningen i språk och kommunikation. 

Bestämmelsen gäller endast sådana studier i kommunikation och språk som avses i examensförordningen (i synnerhet 5, 7 och 9 §), och inte universitetens undervisning i språk och kommunikation som leder till examen inom området språkvetenskap eller kommunikation, det vill säga grundstudier, ämnesstudier och fördjupade studier inom språkvetenskap och kommunikation. Bestämmelsen gäller inte heller utbildningen till teckenspråkstolk eller kontakttolk. Med universitet och yrkeshögskolor avses i förslaget såväl inhemska som utländska högskolor. Högskolan ska ha en officiell ställning som universitet eller högskola som beviljats av staten eller följer direkt av lagen. 

En studerande som deltar i undervisning med stöd av 1 mom. eller 8 a § 1 mom. i yrkeshögskolelagen har direkt med stöd av 2 mom. begränsad studierätt utan rätt att avlägga examen vid det universitet där undervisningen genomförs. Utbildningen genomförs alltså så att studerandena när de genomför sina studier i språk och kommunikation lyder under den högskolas förvaltningsmakt som tillhandahåller undervisningen. Den högskola som tillhandahåller undervisningen ansvarar för åtminstone bedömningen av kurserna, ordnandet av möjlighet till rättelse och disciplinära åtgärder. Beroende på avtalet mellan högskolorna är det antingen den högskola som anskaffar undervisning eller den som tillhandahåller undervisning som kan sköta antagningen till en kurs. När det gäller undervisningen i språk och kommunikation lyder den studerande under den högskolas förvaltning som tillhandahåller undervisningen också när han eller hon deltar i undervisningen i det egna universitetets lokaler eller i samband med annan undervisning som ges av det egna universitetet. Eftersom det är fråga om studier som leder till examen ska de i enlighet med 8 § i universitetslagen och 12 § i yrkeshögskolelagen vara avgiftsfria. Eftersom det är fråga om begränsad studierätt blir den studerande på grundval av sådana studier som avses här inte medlem av det andra universitetets studentkår. 

Ansvaret för studieinnehållet ligger enligt förslaget fortfarande hos den som utfärdar examen, dvs. universitetet som anskaffar undervisningstjänsten. Ifrågavarande högskola beslutar på normalt sätt enligt sin instruktion om läroplanen och kursernas kunskapsmål. I planeringen av undervisningen kan man dock även samarbeta med den som tillhandahåller undervisningen, vilket är motiverat även med tanke på att undervisningens frihet ska verkställas på ett så brett plan som möjligt. Vid planeringen och tillhandahållandet av undervisning bör det beaktas att språk- och kommunikationsfärdigheterna och kraven på dem är examens- och branschspecifika. Den som utfärdar examen ansvarar i sista hand för att studerandena förvärvar de examens- och branschspecifika språkkunskaper som krävs enligt examensförordningen. Undervisningen ska i enlighet med 2 § 2 mom. i universitetslagen ordnas så att en hög internationell kvalitet säkerställs. Det universitet som anskaffar en undervisningstjänst ska följa kvaliteten på tjänsten som ett led i högskolans allmänna kvalitetssäkringsprocess (87 § i universitetslagen). Om målen enligt förordningarna inte uppnås, fullgör det universitet som anskaffar tjänsten inte sitt utbildningsansvar (7 § i universitetslagen och 5, 7 och 9 § i examensförordningen). Med stöd av denna bestämmelse jämställs språkstudier som genomförts vid en annan högskola med de studier som den studerande genomför vid sitt eget universitet, vilket betyder att det inte krävs att de räknas till godo särskilt för att de ska få ingå i studerandens examen. 

7 b §.Specialiseringsutbildningar. Den nya 7 b § motsvarar till sitt innehåll 7 a § i den gällande lagen. 20 e § i statsrådets förordning om examina och specialiseringsutbildningar vid universitet (1439/2014), som utfärdats med stöd av bemyndigandet i 7 a § i den gällande lagen, fortsätter att gälla trots förändringen. 

1.2  Yrkeshögskolelagen

8 a §.Undervisningen i språk och kommunikation. En yrkeshögskola ska kunna ordna sin undervisning i språk och kommunikation i samarbete med en annan yrkeshögskola eller ett universitet eller anskaffa undervisningen av en annan yrkeshögskola eller ett universitet. Yrkeshögskolan behöver inte ordna egen undervisning till denna del för att fullgöra sitt utbildningsansvar. Bestämmelsen tillåter ett brett samarbete mellan högskolorna inom undervisningen i språk och kommunikation. 

Bestämmelsen gäller endast sådana studier i kommunikation och språk som avses i yrkeshögskoleförordningen (i synnerhet 4, 5 och 7 §), och inte yrkeshögskolornas grundstudier, yrkesstudier och fördjupande yrkesstudier i språk och kommunikation som leder till examen inom området språk eller kommunikation. Med universitet och yrkeshögskolor avses i förslaget såväl inhemska som utländska högskolor. Högskolan ska ha en officiell ställning som universitet eller högskola som beviljats av staten eller följer direkt av lagen. 

En studerande som deltar i undervisning med stöd av 1 mom. eller 7 a § 1 mom. i universitetslagen har direkt med stöd av 2 mom. begränsad studierätt utan rätt att avlägga examen vid den yrkeshögskola där undervisningen genomförs. Utbildningen genomförs alltså så att studerandena när de genomför sina studier i språk och kommunikation lyder under den högskolas förvaltningsmakt som tillhandahåller undervisningen. Den högskola som tillhandahåller undervisningen ansvarar för åtminstone bedömningen av kurserna, ordnandet av möjlighet till rättelse och disciplinära åtgärder. Beroende på avtalet mellan högskolorna är det antingen den högskola som anskaffar undervisning eller den som tillhandahåller undervisning som kan sköta antagningen till en kurs. När det gäller undervisningen i språk och kommunikation lyder den studerande under den högskolas förvaltning som tillhandahåller undervisningen också när han eller hon deltar i undervisningen i den egna högskolans lokaler eller i samband med annan undervisning som ges av den egna högskolan. Eftersom det är fråga om studier som leder till examen ska de i enlighet med 8 § i universitetslagen och 12 § i yrkeshögskolelagen vara avgiftsfria. Eftersom det är fråga om begränsad studierätt blir den studerande på grundval av sådana studier som avses här inte medlem av ett universitets studentkår. 

Ansvaret för studieinnehållet ligger enligt förslaget fortfarande hos den som utfärdar examen, dvs. högskolan som anskaffar undervisningstjänsten. Ifrågavarande högskola beslutar på normalt sätt enligt sin instruktion om läroplanen och kursernas kunskapsmål. I planeringen av undervisningen kan man dock även samarbeta med den som tillhandahåller undervisningen, vilket är motiverat även med tanke på att undervisningens frihet ska verkställas på ett så brett plan som möjligt. Vid planeringen och tillhandahållandet av undervisning bör det beaktas att språk- och kommunikationsfärdigheterna och kraven på dem är examens- och branschspecifika. Den som utfärdar examen ansvarar i sista hand för att studerandena förvärvar de examens- och branschspecifika språkkunskaper som krävs enligt examensförordningen och yrkeshögskoleförordningen. Den yrkeshögskola som anskaffar undervisning ansvarar för undervisningens kvalitet (62 § i yrkeshögskolelagen). Den högskola som anskaffar en undervisningstjänst ska följa kvaliteten på tjänsten och vid behov utveckla sin verksamhet till denna del som ett led i högskolans allmänna kvalitetssäkringsprocess (62 § i yrkeshögskolelagen). Om målen enligt förordningarna inte uppnås, fullgör den högskola som anskaffar tjänsten inte sitt utbildningsansvar (8 § i yrkeshögskolelagen och 4, 5 och 7 § i yrkeshögskoleförordningen). Med stöd av denna bestämmelse jämställs språkstudier som genomförts vid en annan högskola med de studier som den studerande genomför vid sin egen yrkeshögskola, vilket betyder att det inte krävs att de räknas till godo särskilt för att de ska få ingå i studerandens examen. 

Ikraftträdande

Lagarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2016. 

Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Denna proposition ska bedömas med tanke på följande grundlagsbestämmelser: 16 § 3 mom. (vetenskapens, konstens och den högsta undervisningens frihet), 123 § 1 mom. (universitetens självstyrelse) och 124 § (överföring av förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter). 

I 16 § 3 mom. i grundlagen tryggas vetenskapens, konstens och den högsta utbildningens frihet. Till den högsta utbildningens frihet hör frihet i fråga om såväl undervisningsinnehåll och undervisningsmetoder som ordnandet av undervisningen. Grundlagsutskottet har ansett (GrUU 11/2009 rd) att bestämmelsen innebär att universiteten bör kunna ge garantier för att vetenskapens, konstens och utbildningens frihet realiseras. I 6 § i universitetslagen föreskrivs det också att det ”vid universiteten råder undervisnings- och forskningsfrihet samt konstnärlig frihet” och att ”lärarna ska dock iaktta de bestämmelser och föreskrifter som gäller anordnandet av utbildningen och undervisningen”. På motsvarande sätt anges i 9 § i yrkeshögskolelagen: ”Yrkeshögskolan har undervisnings- och forskningsfrihet i utförandet av de uppgifter som avses i 4 §. I undervisningen ska dock de bestämmelser och föreskrifter som gäller utbildningen och undervisningen iakttas.” Grundlagsutskottet har också krävt en bestämmelse i universitetslagen (32 § 3 mom.) om att arbetsgivaren i arbetsavtalsförhållandet inte får förfara på ett sätt som hotar den frihet som forskningen, konsten och undervisningen ska ha. Denna bestämmelse tryggar ytterligare friheten i fråga om undervisningens innehåll och metoder vid universiteten. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i yrkeshögskolelagen, men en motsvarande rättsnorm kan anses följa direkt av 9 § i yrkeshögskolelagen. Undervisningens frihet i fråga om innehållet och metoderna är därmed tryggad på lagnivå i bägge högskolesektorerna. 

Friheten att ordna undervisningen, eller den institutionella friheten i fråga om undervisningen, innebär att den som ger högsta undervisning har rätt att självständigt besluta om det sätt på vilket undervisningen ordnas. Denna frihet kan anses omfatta även sådan anskaffning av undervisning av en annan högskola som föreslås i denna proposition. När anskaffningen av språkundervisning sker efter ett universitets eller en yrkeshögskolas egen prövning och eget beslut och av en annan högskola, där undervisningsfriheten i fråga om innehåll och metoder är tryggad i lag, kan anskaffningen inte anses hota den högsta utbildningens frihet. Tvärtom ökar den föreslagna bestämmelsen högskolornas frihet att ordna undervisningen jämfört med nu. 

Enligt regeringens uppfattning kan man inte av 16 § 3 mom. i grundlagen ensamt eller tillsammans med 123 § härleda en princip enligt vilken universitetet självt måste ordna all obligatorisk undervisning som ingår i examen. Om en sådan tolkning dock gjordes är regeringens proposition trots det genomförbar eftersom det handlar om ett klart avgränsat och motiverat undantag. Yrkeshögskolorna är en del av det finländska högskoleväsendet och deras verksamhet omfattas av en reglering och styrning som motsvarar universitetslagen. Förslaget förbättrar högskolornas möjligheter att erbjuda högklassig undervisning i språk och kommunikation. 

Enligt 123 § 1 mom. i grundlagen har universiteten självstyrelse enligt vad som närmare bestäms genom lag. Självstyrelsen kan delas in i ekonomisk och administrativ självstyrelse samt akademisk självstyrelse, som består av självstyrelse i fråga om vetenskap och undervisning. Grundlagsutskottet har ansett att med självstyrelse avses framför allt att beslut om universitetens interna administration fattas av universitets egna myndigheter, med de begränsningar som bestäms i lag, och inte av statens allmänna förvaltningsmyndigheter (GrUU 1/1998). Grundlagsutskottet har också förutsatt att universitetsgemenskapen ska ha en i lag garanterad möjlighet att välja majoriteten av ett universitets styrelsemedlemmar inifrån universitetssamfundet. Dessutom har grundlagsutskottet förutsatt att styrelsens och rektorns uppgifter ska vara så exakt definierade i lag att ingen betydande del av deras beslutanderätt kan föras utom räckhåll för universitetssamfundet. (GrUU 11/2009) I sista hand tryggar dessa krav kärnan i universitetens verksamhet, det vill säga fri vetenskap, konst och högsta utbildning. Utformat på detta sätt är självstyrelsen garanterad genom de bestämmelser som finns i universitetslagen om sammansättningen av och uppgifterna för ett universitets styrelse, rektorns uppgifter, universitetskollegiet och dess uppgifter samt, när det gäller stiftelseuniversitet, gemensamma kollegiala förvaltningsorgan. Grundlagens 123 § gäller inte yrkeshögskolor. 

Det föreslås att universiteten ska ha möjlighet, men inte vara tvungna, att ordna den undervisning i språk och kommunikation som hör till deras utbildningsansvar genom att anskaffa undervisning direkt från ett annat universitet eller en yrkeshögskola samtidigt som de själva avstår från att tillhandahålla undervisning i en obligatorisk del av examen. De beslut som detta samarbete kräver ska vid varje universitet fattas av och ansvaret för dem ligga hos det organ som anges i universitetets instruktion och i universitetslagen. Grundlagsutskottet har likaså ansett det vara godtagbart att ett universitet bland annat själv beslutar om att majoriteten av dess styrelse får bestå av personer som inte hör till universitetssamfundet, trots att detta om det vore obligatoriskt inte hade varit möjligt enligt utskottet i och med att det kränker universitetets autonomi. Ansvaret för undervisningens innehåll och kvalitet (2 § 2 mom. i universitetslagen) samt uppföljningen av konsekvenserna av beslut och att reagera på iakttagelser kommer även i fortsättningen att höra till universitetets behörighet och ansvar (87 § i universitetslagen). Grundlagen kräver inte självstyrelse av yrkeshögskolorna, och självstyrelsen är inte heller tryggad på samma sätt som i fråga om universiteten. Ur grundlagens perspektiv är det därmed tillräckligt att universitetens självstyrelse inte kränks. Förslaget iakttar universitetens självstyrelse som föreskrivs i 123 § 1 mom. i grundlagen eftersom det ger universiteten större behörighet än tidigare att ordna undervisningen genom universitetets eget beslut. 

Vidare kan det konstateras att det i yrkeshögskolelagen finns sådana bestämmelser om angelägenheter som är centrala med tanke på studerandenas rättssäkerhet som motsvarar bestämmelserna i universitetslagen. Dessa gäller bland annat avgiftsfri undervisning och tillåtna avgifter, antagning av studerande och bedömning av studieprestationer, disciplinära åtgärder och sökande av ändring i förvaltningsbeslut. Detta möjliggör bland annat att ansvaret för bedömning av studierna överförs till den högskola som tillhandahåller undervisningen. I den föreslagna verksamhetsmodellen ligger ansvaret för planeringen av undervisningens innehåll, som hör till kärnan i undervisningsfriheten, fortfarande hos den högskola som utfärdar examen. Tillsammans är dessa förhållanden tillräckliga för att garantera kvaliteten på undervisningen i språk och kommunikation samt studerandenas rättssäkerhet även när det sker sådant samarbete mellan högskolor som avses i förslaget. 

I bedömningen av propositionen ska det beaktas att samarbete med andra högskolor är nödvändigt i allmänhet med tanke på undervisningens innehåll och kvalitet, och att sådant samarbete redan för närvarande sker i mycket stor utsträckning. Universiteten kan i efterhand godkänna vilken som helst kompetens som förvärvats annanstans som en del av de examina de utfärdar. Tillgodoräknandet av studier kan ske likaväl i förhand som i efterhand. Tillgodoräknandet grundar sig på identifiering och erkännande av kunnande och beror inte på högskolesektor- eller läroanstaltskrav. Högskolorna har även samarbetsavtal som överskrider sektorsgränserna. Kurser och studiehelheter som avlagts på basis av dessa godkänns automatiskt som en del av examen. Därtill har högskolorna med stöd av examensförordningen (3 § 2 mom.) och yrkeshögskoleförordningen (1 § 3 mom.) rätt att ordna utbildning som leder till en eller flera examina tillsammans med en eller flera finländska eller utländska högskolor (universiteten med universitet och yrkeshögskolor med högskolor), även om dessa gemensamma eller dubbelexamina inte kan vara det enda sättet att avlägga examen inom ifrågavarande utbildningsområde. Eftersom definitionen av utbildningsområdena är så bred har denna begränsning dock inte någon stor praktisk betydelse. 

Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Det är en tolkningsfråga om högskolorna anses vara sådana myndigheter som avses i bestämmelsen. Detta har dock ingen betydelse eftersom bestämmelserna om samarbete mellan högskolor i fråga om undervisningen i språk och kommunikation uppfyller kravet på bestämmelser i lag, behövs för att högskolorna ska kunna sköta sina uppgifter på ett mera ändamålenligt sätt än nu och äventyrar inte såsom ovan konstaterats studerandenas ställning med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller god förvaltning. 

I enlighet med vad som beskrivits ovan står lagförslaget inte i strid med grundlagen och det kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Med beaktande av hur viktig tolkningen av 16 § och 123 § i grundlagen är för högskolelagstiftningen föreslås det dock att ett utlåtande om propositionen begärs av riksdagens grundlagsutskott. 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

1. Lag om ändring av universitetslagen 

I enlighet med riksdagens beslut  
ändras i universitetslagen (558/2009) 7 a §, sådan den lyder i lag 1172/2014, samt 
fogas till lagen en ny 7 b § som följer: 
7 a § Undervisningen i språk och kommunikation 
Ett universitet får ordna sin undervisning i språk och kommunikation i samarbete med ett annat universitet eller en yrkeshögskola eller anskaffa undervisningen av ett annat universitet eller en yrkeshögskola. Universitetet behöver inte ordna egen undervisning till denna del för att fullgöra sitt utbildningsansvar. 
En studerande som deltar i undervisning med stöd av 1 mom. eller 8 a § 1 mom. i yrkeshögskolelagen (932/2014) har begränsad studierätt utan rätt att avlägga examen vid det universitet där undervisningen genomförs. 
7 b § Specialiseringsutbildningar 
Specialiseringsutbildningar vid universiteten är avsedda att genomföras efter högskoleexamen av personer som redan har varit yrkesverksamma. Specialiseringsutbildningarna främjar professionell utveckling och specialisering med målet att skapa kompetens inom expertisområden som saknar utbildningsutbud på marknadsmässiga villkor. 
Bestämmelser om specialiseringsutbildningarnas gemensamma mål och minimiomfattning utfärdas genom förordning av statsrådet. Som specialiseringsutbildning ordnas inte sådan utbildning som universiteten ordnar i form av affärsverksamhet enligt 5 § 2 mom. 
Som specialiseringsutbildning får ordnas endast sådan utbildning vars grunder universiteten sinsemellan har avtalat om. Under avtalsförfarandet ska samarbete bedrivas med företrädare för arbets- och näringslivet. Närmare bestämmelser om avtal om specialiseringsutbildning, avtalets innehåll och ordnande av utbildningen utfärdas genom förordning av statsrådet. 
En offentlig förteckning ska föras över avtalen om specialiseringsutbildningar. Närmare bestämmelser om den offentliga förteckningen och de uppgifter som ska föras in i den utfärdas genom förordning av statsrådet. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 

2. Lag om ändring av yrkeshögskolelagen 

I enlighet med riksdagens beslut  
fogas till yrkeshögskolelagen (932/2014) en ny 8 a § som följer: 
2 kap 
Tillstånd och tillståndsvillkor för yrkeshögskola 
8 a § Undervisningen i språk och kommunikation 
Undervisningen i språk och kommunikation En yrkeshögskola får ordna sin undervisning i språk och kommunikation i samarbete med en annan yrkeshögskola eller ett universitet eller anskaffa undervisningen av en annan yrkeshögskola eller ett universitet. Yrkeshögskolan behöver inte ordna egen undervisning till denna del för att fullgöra sitt utbildningsansvar. 
En studerande som deltar i undervisning med stöd av 1 mom. eller med stöd av 7 a § 1 mom. i universitetslagen har begränsad studierätt utan rätt att avlägga examen vid den yrkeshögskola där undervisningen genomförs. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 21 april 2016 
Statsminister Juha Sipilä 
Undervisnings- och kulturminister Sanni Grahn-Laasonen