4.1
Beredningsskeden och beredningsmaterial
Behandling av ändringen av ansvarsgränserna i Finland 2012
Frågan om höjning av ansvarsgränserna behandlades 2012 före IMO:s juridiska kommittés sammanträde i samarbete med ministerier, ämbetsverk och intressentgrupper inom ramen för Sjöfartsdelegationen och riksdagen informerades därom den 30 mars 2012.
Miljöministeriet och Finlands miljöcentral som ansvarar för bekämpningen av miljöskador förorsakade av fartyg anser att ansvarsgränserna i ändringsprotokollet bör höjas. Eventuella skador orsakade av bunkerolja från fartyg är allvarliga samt ekonomiskt betungande och de skadelidande bör få full ersättning för fastställda skador och inte reducerad ersättning på grund av att ansvarsgränsen är låg. Principen om att förorenaren betalar bör fungera i fråga om miljöskador till sjöss. Det bör inte finnas en betydande disproportion mellan ansvarsgränsen och de kostnader som olyckan i praktiken föranleder. Skador orsakade av bunkerolja från fartyg kan exempelvis i Finlands geografiska förhållanden vara stora och myndigheterna bör få full ersättning för bekämpningsåtgärderna. Miljöministeriet ansåg att ansvarsgränserna ska höjas i enlighet med Australiens förslag, men höjningen ska dock inte vara lägre än Japans förslag. Vid bedömningen av höjningsbehovet ska även beaktas den tid som krävs för att ändringens ikraftträdande och den tidigaste därpå följande möjligheten till höjning. Miljöministeriet konstaterade dessutom att statens revisionsverk inledde en revision under ämnet miljörisker och oljebekämpning 2011. Inom ramen för revisionen ska man utreda det statsfinansiella kostnadsansvaret vid fartygsoljeskador. Som utgångspunkt för ämbetsverkets revision har som en risk bl.a. ansetts att staten blir tvungen att betala kostnaderna för skadestånd och bekämpning då den som förorsakat skadan eller försäkringsbolaget inte ersätter skadan till fullt belopp.
Ur rederinäringens synvinkel ansågs det inte nödvändigt att höja ansvarsgränserna 2012, men om gränserna justeras anser rederierna att man ska sträva efter skäliga höjningar. Rederierna ansåg att de förhöjda ansvarsgränserna ökar rederiernas försäkringskostnader samtidigt som näringen även i övrigt utsätts för kostnadstryck i hög grad.
Försäkringsbolagens synvinkel 2012 var att man bör sträva efter skäliga höjningar i fråga om höjningen av ansvarsgränserna i enlighet med Japans förslag. Höjningen av ansvarsbegränsningarna återspeglas på rederiernas ansvarsförsäkringar.
Företrädare för rättsvetenskapen föreslog att ansvarsgränserna höjs i enlighet med Australiens förslag för att globalbegränsningskonventionens förhållande mellan person- och egendomsskador ska bibehållas och ansvarsgränserna justeras till följd av en nedgång i penningvärdet. Dessutom har uppmärksamhet fästs vid att de låga ansvarsgränserna står i strid med principen om att förorenaren betalar.
Beredningen av ärendet av IMO:s juridiska kommitté 2012
Australien föreslog 2012 att ansvarsgränserna höjs med det största belopp som konventionen tillåter, nämligen sex procent per år. Australien motiverade sitt förslag i fråga om olyckor med ersättningarnas storlek. Trots att antalet olyckor som överstiger ansvarsgränsen är litet, har beloppet av ersättningar som överskridit ansvarsgränsen i dessa fall varit anmärkningsvärt. Det innebär att staten blir tvungen att bära det största ansvaret för ersättningarna.
Förändringar i penningvärdet har Australien preciserat i figur 1 samt i tabellerna 1 och 2.
Figur 1: Relativ värdeminskning för gränser enligt LLMC 96. (Källa: LEG 99/4/3, Relative decline in value of LLMC 96 limits)
Decline in LLMC limits = minskning i gränser enligt LLMC, LLMC 96 limit= LLMC 96 -gräns, Year = År, Value = Värde
Tabell 1: KPMG:s analys – centrala iakttagelser.(Källa: LEG 99/4/3, KPMG Analysis – Key Findings)
| Konsumentprisindex | Konsumentprisindex och särskild dragningsrätt |
| Värdeminskning | Årlig öknings-takt som krävs för att uppnå 1996 års värde | Värdeminskning | Årlig öknings-takt som krävs för att uppnå 1996 års värde |
Enkelt medeltal för LLMC 96 –länderna | -49 % | 5.4 % | -41 % | 3.1 % |
Internationella valutafondens värde | -54 % | 4.1 % | -54 % | 4.1 % |
Tabell 2: KPMG Vägt medeltal för variationer i inflationstakten. (Källa: LEG 99/4/3, KPMG Weighted average of Inflation variation)
| Värdeminskning | Årlig ökningstakt som krävs för att uppnå 1996 års värde |
värde 1996-2010 | -45 % | 4.3 % |
IMF 1996 -2015 prognos | -54 % | 4.1 % |
KPMG:s prognos för låg inflation 1996-2015 | -47 | 3.4 % |
KPMG:s prognos för hög inflation 1996-2015 | -53% | 4.0 % |
Australien ansåg att en absolut minimihöjning av gränserna med 4,1 procent ska utföras, i annat fall kommer inflationen att äta upp värdet på höjningen då den träder i kraft. Australien ansåg att den höjning som återspeglar sig på försäkringsavgifterna inte kommer att vara betydande på lång sikt.
LEG 99/4/1: Japan
Japan föreslog 2012 för IMO:s juridiska kommitté att ansvarsgränserna höjs med högst 45 procent jämfört med de nuvarande gränserna. Japan konstaterade att endast i sju av sammanlagt 595 rapporterade olyckor orsakade av fartygs bunkerolja 2000-2009 har kostnaderna överstigit gränserna enligt 1996 års ändringsprotokoll. När det gäller andra olyckor har gränsen överskridits endast i tre fall. Därför anser Japan att erfarenheterna av olyckor inte motiverar till att höja ansvarsgränserna. Japan anser att försäkringsavgifterna och deras eventuella stegring inte kan räknas ut direkt utifrån en höjning av ansvarsgränserna. Enligt Japan utgör endast förändringar i penningvärdet en motivering till höjning av ansvarsgränserna.
LEG 99/4/8: International Chamber of Shipping (ICS)och P&I-klubbar
I fråga om motiveringarna hänvisade ICS och P&I-klubbarna till de beräkningar av förändringar i penningvärdet som Japan har presenterat. De konstaterar beträffande försäkringarna att det inte genast går att beräkna hur en höjning av ansvarsgränserna inverkar på försäkringsavgifterna, eftersom försäkringsavgifterna består av så många olika faktorer. De konstaterar emellertid att stora olyckor har en höjande effekt även på försäkringsavgifterna i efterhand. ICS och P&I-klubbarna anser att en maximihöjning inte är berättigad, men om den juridiska kommittén anser det nödvändigt att höja ansvarsgränserna, ska höjningen motsvara Japans förslag. ICS och P&I-klubbarna för också fram ett önskemål att man inte genom stora höjningar ska göra tröskeln högre för stater att ansluta sig till globalbegränsningskonventionen.
P&I-klubbarna har gjort upp en lista över tio fall där skadornas sammanlagda kostnader översteg ansvarsgränserna enligt ändringsprotokollet. Dessa fall har sammanställts i tabell 3.
Tabell 3: Skador orsakade av bunkerolja - olycksfallsstatistik. (Källa: LEG 99/4/6, Spills from ships’ bunker oil – claims data).
Fartyg | GT | Olycksplats | Skada ca US$ | LLMC gräns US$ |
Bohai Challende | 8 708 | Japan 2011 | 8,6 mn | 5,66 mn |
Full City | 15 873 | Norge 2009 | 46,4 mn | 10 mn |
Pacific Adventurer | 18 391 | Australien 2009 | Överskrider gränsen i fråga, inga exakta uppgifter | 18,9 mn |
Maersk Holyhead | 17 980 | Venezuela 2005 | 32,5 mn | 11,23 |
Vicuna | 11 636 | Brasilien 2004 | 31,5 mn | 7,37 mn |
Don Pedro | 10 957 | Spanien 2007 | 16,5 mn | 6,9 mn |
Sea Diamond | 22 412 | Grekland 2007 | 37,3 mn | 13,9 mn |
Gold Leader | 1 466 | Japan 2008 | 50-60 mn över gränsen i fråga | 1,64 mn |
Server | 19 864 | Norge 2007 | 35,3 mn | 12,33 mn |
Ku San | 1 972 | Japan 2006 | 2,79 mn | 1,55 mn |
Exempel på skador orsakade av bunkerolja i Finlands havsområden
I merparten av de skador som orsakats av bunkerolja i Finlands havsområden har Finlands miljöcentral fått ersättning från fartygets ansvarsförsäkring. De bekämpningskostnader som föranleddes Ålands landskapsregering till följd av M/S Janras olycka (GT 3999) den 23 december 2000 överskred emellertid det belopp som betalades från fartygets begränsningsfond (LLMC 1976, ansvarsgräns 1 080 289 euro). Resten av bekämpningskostnaderna, 114 629 euro, betalades till landskapsregeringen från oljeskyddsfondens medel.
Beredningen av propositionen
Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid kommunikationsministeriet samt inom ramen för den av statsrådet tillsatta sjöfartsdelegationen.
Remissyttranden om utkastet till regeringens proposition begärdes av justitieministeriet, arbets- och näringsministeriet, utrikesministeriet, miljöministeriet, Ålands landskapsregering, Konkurrens- och konsumentverket, Trafikverket, Trafiksäkerhetsverket, Finlands miljöcentral, Finlands näringsliv, Hamnoperatörerna rf, Suomen Konepäällystöliitto - Finlands Maskinbefälsförbund - Finnish Engineers´ Association ry, Finlands Skeppsmäklareförbund rf, Suomen Laivanpäällystöliitto - Finlands Skeppsbefälsförbund ry, Suomen Matkustajalaivayhdistys - Passagerarfartygsföreningen i Finland ry, Finlands Sjömans-Union rf, Finlands Hamnförbund rf, Rederierna i Finland rf, Företagarna i Finland rf och försäkringsbolag.
4.2
Remissyttranden och hur de har beaktats
Utlåtande om propositionen gavs av Ålands landskapsregering, justitieministeriet, utrikesministeriet, miljöministeriet, Konkurrens- och konsumentverket, Trafikverket, Trafiksäkerhetsverket, Finlands miljöcentral, Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry, Finlands näringsliv, Suomen Erikoisalusten Työnantajaliitto SET ry, Rederierna i Finland rf, Teknologiindustrin rf och försäkringsbolaget Alandia Marine.
Ålands landskapsregering förhåller sig positivt till propositionen därför att den överensstämmer med principen om att förorenaren betalar. Till exempel år 2000 i samband med olyckan med fartyget m/s Janras överskred skadorna beloppet för redarens ansvarsgräns.
Utrikesministeriet och justitieministeriet rekommenderade i sina utlåtanden bl.a. att genomförandet av ändringarna av ansvarsgränserna undantagsvis borde ske genom ett s.k. genomförande av sakinnehåll i stället för genom en blankettlag. I detta fall är det fråga om en ändring av en enda konventionsbestämmelse (artikel 3), som i Finland endast kräver en ändring av 9 kap. 5 § i sjölagen. På motsvarande sätt har man år 2002 förfarit även vid ändringen av sjölagens 10 kap. 5 § (se RP 5/2002 rd och EV 32/2002 rd). Justitieministeriet konstaterade i sitt utlåtande dessutom att propositionen borde klargöra fördelningen av behörigheterna mellan EU och medlemsstaterna inom det område som ändringsprotokollet gäller. Förslagen har beaktats vid den slutliga beredningen av propositionen.
Miljöministeriet understödde att Finland ska godkänna ändringarna av bestämmelserna i artikel 3 i 1996 års protokoll om ansvarsbegränsning och att man samtidigt ändrar 9 kap. 5 § i sjölagen. Miljöministeriet har redan tidigare ansett att ansvarsgränserna borde höjas i enlighet med principen om att förorenaren betalar. Höjningen av ansvarsgränserna förbättrar bekämpningsmyndigheternas möjligheter att få ersättning till fullt belopp t.ex. för kostnaderna för bekämpning vid en skada orsakad av förorening genom bunkerolja. Miljöministeriet gjorde också några tekniska anmärkningar om propositionen.
Trafikverket förhöll sig positivt till propositionen och konstaterade att skadorna på de säkerhetsanordningar för sjöfarten som verket ansvarar för är rätt ringa jämfört med övriga sjöfartsskador, och att ansvarsbegränsningen därför inte kommer att gälla dem i praktiken.
Trafiksäkerhetsverket konstaterade i sitt utlåtande att verket har deltagit i beredningen av förslaget i samband med att dessa ärenden har behandlats vid IMO år 2012, att propositionen överensstämmer med det som man avtalade om då och att Trafiksäkerhetsverket därför inte har något att tillägga om propositionen.
Finlands miljöcentral anser att propositionen behövs och att lagförslagen är ändamålsenliga.
Suomen Erikoisalusten Työnantajaliitto SET ry föreslog inga ändringar i propositionens innehåll och förhöll sig positivt till att de föreslagna ändringarna av lagstiftningen överensstämmer med det som avtalats i IMO:s juridiska kommitté.
Rederierna i Finland rf konstaterade att de i egenskap av medlemsförening inom organisationen International Chamber of Shipping (ICS) har deltagit internationellt i beredningen av konventionen samt understött propositionen med vissa anmärkningar. Rederierna i Finland rf konstaterade att ändringarna inverkar på de ersättningskrav som ställs på basis av bunkerkonventionen (FördS 4/2009) och WRC-konventionen om borttagning av vrak (Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks). Konventionen om borttagning av vrak antogs den 18 maj 2007 och trädde i kraft internationellt den 14 april 2015, men Finland har ännu inte ratificerat konventionen. Rederierna i Finland rf anser att det är viktigt att ansvarsbegränsningen bevaras för att man inom sjöfartsnäringen ska ha möjlighet att få försäkringar till rimliga priser. Försäkringsbolaget Alandia Marine konstaterade i sitt utlåtande att den höjning på 51 % av beloppen för ansvarsbegränsningarna som föreslås kommer att avspegla sig i försäkringsavgifterna för rederiernas ansvarsförsäkringar (P&I). Alandia MArine konstaterade dock också att det är svårt att säga hur mycket just höjningen av beloppen för ansvarsbegränsningarna inverkar på höjningstrycket, eftersom försäkringsavgifterna fastställs på basis av en individuell kartläggning av riskerna, i vilken man bl.a. beaktar det enskilda fartygets skadeståndshistoria, skick, ålder, fatygsklass, trafikeringsområde och t.ex. den last som transporteras. På fartygets försäkringsavgifter inverkar eventuellt också internationella större olyckor. Om ett fartyg är ansvarsförsäkrat i ett ömsesidigt försäkringsbolag (t.ex. P&I Club), påverkas fartygets avgifter för ansvarsförsäkringen dessutom av andra i samma ömsesidiga försäkringsbolag försäkrade fartygs skadehistoria samt av andra omständigheter som ska beaktas vid försäkringsbolagets kartläggning av risker. Alandia Marine anser att de föreslagna ändringarnas konsekvenser för försäkringsavgifterna kommer att vara marginella. Konkurrens- och konsumentverket, Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry, Finlands näringsliv och Teknologiindustrin rf hade inget att konstatera om propositionen.