1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Lagstiftningen om statistikcentralen och dess aktualitet 

Enligt 2 § 1 mom. 1 punkten i statistiklagen avses med statistikmyndigheter statistikcentralen ”som allmän myndighet inom statens statistikväsen samt Naturresursinstitutet, Tullen och Institutet för hälsa och välfärd när de sköter lagstadgade uppgifter i anknytning till statistikframställning”. Statistikcentralens uppgifter fastställs i statistiklagen och SC-lagen. Enligt lagarnas ömsesidiga dynamik är statistiklagen en funktionell författning som omfattar alla statliga myndigheters statistikproduktion och som innehåller kraven enligt EU:s statistikreglering, medan SC-lagen är en snäv administrativ författning som endast gäller statistikcentralen. På ett allmänt plan ger SC-lagen statistikcentralen omfattande rättigheter att behandla information för statistiska ändamål av både andra registerförande myndigheter och uppgiftslämnare inom den privata sektorn. Dessutom ger statistiklagen en möjlighet att för statistiska ändamål inhämta avtalsbaserat informationsmaterial av den privata sektorn för statistiska ändamål. Avtal kan innehålla villkor som förhindrar att forsknings- och utredningsbehoven tillgodoses fullt ut. Statistiklagen, vars 5 kap. (14–19 §) innehåller särskilda bestämmelser om statistikcentralens statistikväsen, har ändrats sex gånger under dess giltighetstid (från och med 1.5.2004 då den tidigare statistiklagen (62/1994) upphävdes) främst på grund av utvecklingen av annan lagstiftning. SC-lagen är i sin tur från tiden före Finlands EU-medlemskap, och den har endast ändrats en gång. Å andra sidan har EU:s statistikreglering samtidigt utvidgats avsevärt, och när det gäller dess regleringsstruktur är den betydligt mer komplicerad och detaljerad än tidigare. Därför är den centrala slutsatsen i utredningen att i synnerhet SC-lagen bör uppdateras och eventuellt överses. När vardera lagen utvecklas gäller det i sin tur att beakta EU:s dataskyddsreglering som reviderats avsevärt. För att förtydliga förhållandet mellan SC-lagen och statistiklagen samt arbetsfördelningen mellan parallella distansanvändningssystem och förhindra att forskar- och materialtjänsten överbelastas innehåller lagförslagen också vissa tekniska informativa bestämmelser. 

Den operativa beredningen av den ekonomiska politiken och i synnerhet närings-, finans- och skattepolitiken har förändrats kraftigt i och med Finlands EU-medlemskap och införandet av en gemensam valuta och det fördjupade samarbetet inom euroområdet. Ur statsrådets perspektiv talar denna utveckling för en granskning av om den nationella statistiklagstiftningen bör uppdateras. Samtidigt har den nationella lagstiftningen om och EU-regleringen av informationshantering och informationens offentlighet, tillgänglighet och avgiftsbelagdhet utvidgats och blivit mer detaljerad. Kraven på transparens inom offentlig förvaltning har också ökat. 

Det administrativa registermaterialets betydelse för beredningen av samhälleligt beslutsfattande och som bakgrundsmaterial för vetenskaplig forskning har ökat och förutsätter också en aktuell nationell statistiklagstiftning. Därför är det viktigt att säkerställa att den nationella statistiklagstiftningen, tillämpningspraxis för EU:s statistikförordning och de tillämpliga allmänna principerna för statistikväsendet inte ställer hinder eller begränsar statistikcentralens möjlighet att effektivt bemöta den ökade efterfrågan på administrativt registermaterial i samhället. Förslaget genomför mer detaljerat i den nationella lagstiftningen punkt 8.6 i uppförandekoderna där uppfyllandet av kraven enligt artikel 17 a i EU:s statistikförordning bedöms. 

I dag får statistikcentralen endast insamla uppgifter som behövs för statistiska ändamål. I artiklarna 1, 2 och 17 a i EU:s statistikförordning föreskrivs att det statistiska ändamålet även omfattar utveckling av kvalitativ förbättring av statistiken. Statistikcentralen får lämna ut uppgifter som insamlats för statistiska ändamål för vetenskaplig forskning och statistiska utredningar av samhällsförhållandena, men den får inte samla in uppgifter direkt för detta ändamål. Detta har lett till situationer där en stor del av myndigheternas register överförs till statistikcentralen för statistiska ändamål, men en del uppgifter överförs inte, eftersom statistikcentralen inte behöver för statistiska ändamål. En forskare måste ansöka om specialtillstånd av en annan registerförande myndighet, om han eller hon i sin forskning behöver uppgifter som inte har överförts till statistikcentralen. Med tanke på minskandet av den administrativa bördan och normavvecklingen är behovet av att förtydliga lagstiftningen uppenbart. 

Statistikcentralens distansanvändningssystem 

Tack vare den informationssäkra behandlingsmiljön kan forskarna ges användarrättigheter till sekretessbelagda uppgifter enligt 13 § i statistiklagen från vilka endast uppgifter som möjliggör direkt identifiering har raderats (namn, adress, offentligt tillgängligt identifieringsnummer). Från material som utlämnas till icke-informationssäkra behandlingsmiljöer ska även uppgifter som möjliggör indirekt identifiering raderas, vilket innebär att materialet inte är lika heltäckande för forsknings- och utredningsändamål. Även kravet i artikel 23 i EU:s statistikförordning stöder målen för främjande av nyttjandet av offentlig information enligt 13 § i statistiklagen. Dessa mål lägger vikt vid rätten att använda uppgifter som kan identifieras indirekt inom vetenskaplig forskning i syfte att säkerställa vetenskapens frihet. I förarbetena till statistiklagen åläggs statistikcentralen dock inte någon särskild skyldighet att bevilja användarrättigheter via en viss teknisk lösning, eftersom bestämmelsen, eftersom bestämmelsen inte ”ställning till det tekniska sättet för utlämnande eller tillgång, utan till denna del ska 13 b § iakttas” (RP 154/2012 rd, s. 35). Enligt förarbetena är innehavaren av användarrättigheter skyldig att förstöra eller återsända fysiskt utlämnade uppgifter till statistikcentralen efter att användningstillståndet gått ut (RP 154/2012 rd, s. 36). För att stärka dataskyddet har statistikcentralen antagit riktlinjer enligt kommissionens förordning (EU) nr 557/2013 av den 17 juni 2013 om tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik vad gäller tillgång till konfidentiella uppgifter för vetenskapliga syften och om upphävande av kommissionens förordning (EG) nr 831/2002, nedan kommissionens förordning, när det gäller sekretessbelagda uppgifter som lämnas ut till kommissionen. Den kompletterar EU:s statistikförordning. Enligt statistikcentralens riktlinjer utlämnas sekretessbelagda uppgifter, på vilka andra skyddsmetoder för statistiska uppgifter inte tillämpas, endast via informationssäkra användningsmiljöer. 

Exempel. Kombination av material förutsätter en gemensam identifierare. Eftersom direkta identifierare ska raderas enligt 13 § i statistiklagen, skapas ersättande pseudoidentifierare när material kombineras. Med hjälp av pseudoidentifierare kan forskare kombinera de materialhelheter för vilka användningstillstånd för forskningsändamål beviljats. Utifrån materialet eller materialhelheten kan statistiska objekt i vissa situationer identifieras indirekt. Dessutom kan annan offentligt tillgänglig information öka risken för avslöjande. Till exempel en trafikolycka som behandlats i medier kan på basis av olycksplatsen kombineras med en individ i materialet, och därigenom avslöjas all information om individen i materialet. Detta kallas för indirekt identifiering. Statistikcentralen förutsätter tystnadsplikt av dem som behandlar material. Enligt användningstillståndet får de som behandlar uppgifter inte indirekt eller på annat sätt försöka identifiera statistiska objekt. 

I distansanvändningssystemet kan också uppgifter i andra register eller uppgifter som forskare själva samlat kombineras med statistikcentralens uppgifter när forskningsmaterialet bildas. En annan registermyndighet eller forskare lämnar det material som ska kombineras till statistikcentralen, där materialets identifierare ersätts med pseudoidentifierare och görs tillgängligt i distansanvändningssystemet efter kryptering. Användningen av distansanvändningssystemet har expanderat, och via systemet utlämnas förutom statistikcentralens material även material av andra myndigheter (till exempel Tullen, THL och ANM) när det kombineras med statistikcentralens material. I enlighet med användningstillstånden av andra myndigheter öppnar statistikcentralen färdiga materialhelheter av material som inlämnats till den för forskare i distansanvändningssystemet. Materialet kan också kompletteras av material som forskarna sammanställt, till exempel enkätresultat. Den myndighet som är personuppgiftsansvarig eller en annan instans fattar beslut om att lämna ut uppgifter för forskning. 

Med tanke på distribueraren och användaren av forskningsmaterial är distansanvändningssystemet kostnadseffektivt, eftersom alla myndigheters material som används i ett forskningsprojekt finns i ett system. Forskarnas arbete underlättas också av att de inte behöver ta hand om förvaringen av materialet. Statistikcentralen har tillhandahållit distansanvändningssystemet som en delningsplattform och för andra myndigheters material för att göra allt väsentligt forskningsmaterial lätt tillgängligt via systemet. Detta förbättrar statistikcentralens servicenivå samt underlättar och effektiviserar forskarnas arbete och sänker kostnaderna för färdigmaterial och administration i forskningsprojekt. 

Exempel. Problemet med tillgång till forskningsmaterial gäller inte endast finländska aktörer. ANM och Helsinki GSE har påpekat att förutsättningarna för distansanvändning inte är optimala med tanke på forskning. Till exempel jämförande undersökningar med finskt material av Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) har enligt ANM dröjt avsevärt på grund av att utländska forskares användning av data i statistikcentralens distansanvändningssystem har förutsatt (i) en teknisk anslutning, användarnamn beviljat av ett universitet och stark autentisering, (ii) avtal om sekretess med statistikcentralen, (iii) distansanvändningsförbindelse mellan utlandet och statistikcentralen, (iv) anslutning till ANM:s organisationsavtal, (v) användningstillstånd för ANM:s data, (vi) användningstillstånd för data från NTM-centralernas och TE-byråernas utvecklings- och förvaltningscenter (UF-centret) samt (vi) statistikcentralens användningstillstånd för distansanvändningssystemet Fiona. Enligt Helsinki GSE gäller problemet också i situationer där en finländsk forskare är gästforskare i utlandet, i synnerhet i ett land som inte hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. En orsak är dataskyddsutmaningarna relaterade till de amerikanska underrättelsemyndigheternas omfattande rätt till information. 

Riksdagens tillgång till information 

Syftet med förslaget är att i synnerhet förbättra riksdagens tillgång till information relaterad till närings-, ekonomi- och samhällspolitiken i största allmänhet direkt från statsrådet, vilket riksdagens grundlagsutskott allmänt förutsatt (GrUU 30/2020 rd) samt att säkerställa riksdagens ställning i stärkandet av statistikmyndigheternas ansvar i tillsynen av iakttagandet och genomförandet av riktlinjerna som kompletterar EU:s statistikförordning. Utskottet har konstaterat att riksdagens rätt att få begärda uppgifter är ovillkorlig och att statsrådet saknar behörighet att vägra lämna ut begärda uppgifter. Utskottet har dessutom förutsatt att riksdagen också måste få en tillräckligt detaljerad utredning av grunderna för lösningarna och till exempel dimensioneringen av budgetförslaget jämte motiveringar. För utlåtandet inhämtade utskottet omfattande respons av riksdagens andra utskott i fråga om problem med tillgång till information. 

Enligt Helsinki GSE kan aktuellt material vara mycket viktigt i överraskande situationer men inte endast i dem. Till exempel i motiveringarna till beviljat kostnadsstöd under coronavirusepidemin har det varit viktigt att kunna följa upp lönesumman och antalet permitterade och uppsagda med hjälp av inkomstregistret och andra register (ekonomiutskottet). Likaså har uppföljningen av vaccinationstäckningen enligt bransch och yrke visat sig vara viktig, och till exempel Nationella expertgruppen för vaccinationsfrågor (KRAR) har på denna punkt rätt långt varit beroende av Situationsrummets rapporter (social- och hälsovårdsutskottet). I normala tider är det relevant att följa med skatteintäkterna på statlig och kommunal nivå, eftersom åtminstone kommunerna ofta saknar en klar bild av hur deras skatteintäkter utvecklas under året (finansutskottet). En del av Situationsrummets rapporter, såsom rapporten om sjukskötare som lämnar sektorn, distribueras till riksdagen via statsrådet (arbets- och näringsministeriet). 

Dessutom gynnas riksdagens informationstjänst, som aktivt används av riksdagsledamöterna, indirekt av förslagen i propositionen. Av dessa orsaker är det viktigt att effektivt bemöta aktuella behov av informationsmaterial hos riksdagen och dess utskott, och distributionen av statsrådets beredningsarbete via en enskild forskningsorganisation såsom Situationsrummet kan endast motiveras som en tillfällig lösning. Å andra sidan finns det en stor efterfrågan på snabb tillgång till administrativt registermaterial som avses i artikel 17 a i EU:s statistikförordning i samhället, och därför är det viktigt att bemöta forskare och myndigheter som behöver information så jämlikt som möjligt i en informationssäker behandlingsmiljö. Även erfarenheterna av Situationsrummet, i synnerhet då det visat sig vara en effektiv operativ modell för forskartjänstens distansanvändningssystem, talar för ett mer omfattande arrangemang för forskare och myndigheter. 

Europeiska unionens statistikreglering 

Grunden för EU:s statistikreglering utgörs av artikel 338 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, nedan FEUF (tidigare artikel 285 i EG-fördraget), vars 2 punkt lyder: ”Framställningen av unionsstatistik ska uppfylla krav på opartiskhet, tillförlitlighet, objektivitet, vetenskapligt oberoende, kostnadseffektivitet och insynsskydd för statistiska uppgifter; den får inte innebära en alltför stor belastning för de ekonomiska aktörerna.”. 

En central författning i EU:s statistikreglering är EU:s statistikförordning, vars företräde i förhållande till den nationella statistiklagstiftningen erkänns i 1 § 3 mom. i statistiklagen: ”Bestämmelserna i denna lag tillämpas på statistik [som omfattas av Europeiska gemenskapens statistikprogram] till den del den ovan nämnda förordningen inte är tillämplig”. EU:s statistikförordning är förpliktande när statistik som omfattas av Europas statistikprogram upprättas, vilket största delen av statistikcentralens statistik är. En central princip för statistiken enligt EU:s statistikförordning är opartiskhet, med vilket avses att statistiken ska utvecklas, framställas och spridas på ett neutralt sätt och att alla användare ska behandlas lika (artikel 2.1 b). EU:s statistikförordning ändrades år 2015 (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/759 av den 29 april 2015 om ändring av förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik), och den tillämpas på europeisk statistik och statistiska områden som fastställs i statistikprogrammet. I fråga om statistikens ställning i de nya EU-förordningarna används begreppen ”ämnesområde”, ”ämne” och ”specifikt ämne”. Om enskilda uppgifter som ska lämnas föreskrivs i särskilda statistikspecifika förordningar och ramförordningar (framework regulation), om vilka föreskrivs närmare i kommissionens genomförandeakter som utfärdats med stöd av förordningarna. Om statistikprogrammet i artikel 13 i EU:s statistikförordning. Programmet 2021–2027, som godkändes genom Europaparlamentets och rådets medbeslutandeförfarande, offentliggjordes nyligen, och det innehåller utöver statistik utredningsuppgifter om ny informationsproduktion och utveckling av statistisk produktionsteknik. De EU-förordningar som reglerar innehållet i statistiken har främst ändrats till ramförordningar och i dem kan konventionell statistik inte längre särskiljas, eftersom den ersatts med dataelement och temaområden. Till följd av ändringarna är det allt svårare att dra en gräns mellan nationell statistik och EU-statistik. 

Om möjligheten för medlemsstaternas nationella statistikmyndigheter att utlämna uppgifter som samlats för statistiska ändamål för forskning föreskrivs i första stycket i artikel 23 i EU:s statistikförordning enligt följande: ”Kommissionen (Eurostat) eller NSI eller andra nationella myndigheter får, inom ramen för sina respektive behörighetsområden, ge forskare som gör statistiska analyser i vetenskapligt syfte tillgång till konfidentiella uppgifter som endast indirekt kan identifiera de statistiska objekten. Om uppgifterna har överförts till kommissionen (Eurostat) krävs uttryckligt tillstånd från den NSI eller annan nationell myndighet som lämnat uppgifterna.” Det är värt att notera att distansanvändningssystem, som var sällsynta i Europa när artikeln stiftades och är det fortfarande, inte nämns i bemyndigandet. Däremot kan en sådan tolkning indirekt härledas ur kommissionens förordning som tillämpas på kommissionen (Eurostat). Eftersom förordningen inte tillämpas på medlemsstaternas nationella statistikmyndigheter, bör de avhålla sig från att dra slutsatser av den i organiseringen av sin verksamhet. 

Enligt 13 b § i statistiklagen får uppgifter som samlats in för statistiska ändamål lämnas ut med hjälp av ”en teknisk anslutning, i något annat format som kan behandlas tekniskt eller elektroniskt, i skriftlig form eller på något annat för ändamålet lämpligt, tryggt och tillförlitligt sätt”. Enligt 13 a § i statistiklagen, som baserar sig på artikel 19 i EU:s statistikförordning, får en statistikmyndighet producera och för offentligt bruk överlåta sådana uppgifter utifrån vilka det statistiska objektet inte kan identifieras vare sig direkt eller indirekt oberoende av sekretessplikten. Enligt artikel 19 i EU:s statistikförordning ska alla metoder som en tredje part rimligen kan tänkas använda beaktas när identifieringsuppgifter raderas eller bearbetas i övrigt. 

Bemyndigandet i EU:s statistikförordning är direkt tillämplig lagstiftning som endast gäller uppgifter som insamlats för EU:s statistik. Motsvarande skrivningar har senare gjorts i nationella statistiklagar så att de också omfattar statistiskt material avsett för nationellt bruk. Statistiklagen kompletterades år 2013 med en möjlighet att lämna ut pseudonymiserat statistiskt material för forsknings- och utredningsändamål, dvs. uppgifter som inte längre möjliggör direkt identifiering. Detta ökade i sin tur efterfrågan på forskningsmaterial kraftigt, och till exempel forskartjänstens verksamhetsvolym har cirka fyrdubblats efter att lagändringen trädde i kraft. 

EU:s statistikreglering lämnas dock en viss nationell rörelsefrihet i situationer där avsikten är att öka en ändamålsenlig användning av statistik och dess användbarhet. Även i Finland har det förekommit efterfrågan på och behov av detta. Nationell rörelsefrihet har nyttjats i till exempel arrangemanget med Situationsrummet, om vilket det finns ett särskilt beslut av statistikcentralens generaldirektör när det gäller utlämnande av aktuellt statistiskt material för forskning innan statistik baserad på materialet offentliggörs. Enligt punkt 15.4 i riktlinjerna ”Tillgång till statistiska mikrodata tillåts i forskningssyfte enligt särskilda regler eller protokoll”. 

Dataförvaltningsakten 

EU kommer att reglera distributionsmetoder av sekretessbelagda uppgifter genom kommissionens förslag från november 2020 till EU:s dataförvaltningsakt (Data Governance Act, nedan EU:s dataförvaltningsakt), som på många sätt antagligen kommer att påverka statistikcentralens uppgifter (teknisk stödpunkt för sekundär användning av data, expansion av uppgifterna för forskartjänstens distansanvändningssystem, nationell centraliserad informationspunkt för sekundär användning av uppgifter). Förslaget hör till kommissionens datastrategi (Statsrådets skrivelse till riksdagen om kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning (dataförvaltningsakten), U 1/2021 rd) och kompletterar Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, nedan direktivet om öppna data. I EU:s dataförvaltningsakt liksom också i rapporten av Spolanders arbetsgrupp erkänns de behandlande organisationernas centrala roll i användningen av material för forskning och andra sekundära ändamål. EU:s dataförvaltningsakt har nyligen justerats i lagstiftningsförhandlingarna (trilogerna) mellan rådet och Europaparlamentet i vilka kommissionen deltog som medlare. På grund av den separata beredningen av det nationella genomförandet av EU:s dataförvaltningsakt och kommissionens förslag till ändring av EU:s statistikförordning som bereds innevarande år och som beaktar konsekvenserna av EU:s dataförvaltningsakt innehåller denna proposition inga förslag relaterade till genomförandet av EU:s dataförvaltningsakt. EU:s dataförvaltningsakt fastställer principerna för delning av EU-data, vilket innebär att myndigheter bland annat ska tillhandahålla mer stöd för sekundär användning av data. I EU:s dataförvaltningsakt beskrivs uppgifterna och skyldigheterna relaterade till sekundär användning av information från den offentliga förvaltningen, men den tar inte ställning till hur uppfyllandet av kraven ska uppfyllas nationellt. Alla myndigheter som lämnar ut uppgifter för sekundär användning förutsätts ha informationssäkra behandlingsmiljöer och använda pseudonymisering eller anonymisering, vilket antagligen kommer att leda till en ökad efterfrågan på informationssäkra driftmiljöer och processer för användningstillstånd. 

Enligt EU:s dataförvaltningsakt ska medlemsstaterna utse ett eller flera behöriga organ, som får vara sektorsvisa, för att stödja de offentliga myndigheter som beviljar tillgång till vidareutnyttjande av kategorier av data för sekundär användning i utförandet av denna uppgift. Stödet ska, när så är nödvändigt, innefatta (a) tekniskt stöd för att tillhandahålla en säker behandlingsmiljö för att ge tillgång till vidareutnyttjande av data (b) tekniskt stöd i samband med användningen av beprövad teknik för att säkerställa databehandling på ett sätt som bevarar integriteten för den information som finns i de data för vilka vidareutnyttjande tillåts, däribland teknik för pseudonymisering, anonymisering, generalisering, borttagande och randomisering av personuppgifter, (c) Bistånd till offentliga myndigheter, i förekommande fall, när de behöver vidareutnyttjarnas samtycke eller tillstånd för vidareutnyttjande för altruistiska och andra ändamål i linje med särskilda beslut av datainnehavarna, däribland om den jurisdiktion eller de jurisdiktioner (jurisdictions) där databehandlingen är avsedd att utföras samt (d) bistånd till offentliga myndigheter vad gäller tillräckligheten i de åtgärder som vidtas av en vidareutnyttjare. De behöriga organen får också anförtros uppgiften att bevilja tillgång till vidareutnyttjande av de kategorierna av data i enlighet med unionsrättens eller nationell lagstiftnings bestämmelser om sådan tillgång. 

Behöriga organ ska ha tillräcklig juridisk och teknisk kapacitet och expertis för att kunna följa relevant unionslagstiftning eller nationell lagstiftning om systemen för tillgång till kategorierna av data. Medlemsstaterna ska meddela kommissionen vilka behöriga organ som utsetts. De ska också meddela kommissionen alla senare ändringar av dessa organs identitet. De forskartjänster som beskrivs i EU:s dataförvaltningsakt ska tilldelas någon nationell myndighet. Enligt propositionen är statistikcentralen en tillhandahållare av datahanteringstjänster. 

På nationell nivå föreslås en eller flera tekniska stödpunkter som bland annat stöder sökande och användning av data (i) genom att tillhandahålla en informationsmiljö (i dag Findatas distansanvändningsmiljö Kapseli och statistikcentralens distansanvändningsmiljö Fiona i Finland), (ii) införa pseudonymierings- och anonymiseringsmetoder (i dag Findata och statistikcentralens forskartjänst i Finland) och (iii) inhämta information om sekundära användares samtycke (i dag ansvarar ingen för detta i Finland). Dessutom ska medlemsstaterna utse (i) en nationell gemensam informationspunkt, som förmedlar ansökningar till de tekniska stödpunkterna och ha en förteckning över och beskrivningar av dem, (ii) en myndighet som ansvarar för registreringen och övervakningen av dem som tillhandahåller förmedlingstjänster samt (iii) en myndighet som ansvarar för registreringen och övervakningen av dataaltruismorganisationer. 

Mikrosimuleringsmodeller 

I anslutning till forskartjänsten finns en mikrosimuleringsmodell för bedömning i synnerhet av konsekvenser av ändringar av lagstiftningen om personbeskattning och förmåner, men den kan också användas i trafik- och företagsundersökningar samt epidemiologiska modeller. Mikrosimulering är en simuleringsmetod på enskilda aktörers nivå, till exempel personer, hushåll, fordon och företag. Med mikrosimulering avses i allmänhet en metod där programmerade regler tillämpas på material på enhetsnivå. I mikrosimulering granskas främst förändringar i fördelningen, och metoden används för att bedöma konsekvenser av ekonomiska och demografiska förändringar för samhället. Ett annat växande tillämpningsområde är fördelningen av trafikflöden i gatunät. Mikrosimulering har nära kopplingar till andra simuleringsmetoder på enhetsnivå: cellautomation (cellular automation, CA) och agentbaserad simulering (agent-based modeling, ABM). 

Exempel. I skatte- och socialskyddsmodeller har regler för skatte- och socialskyddssystemet programmerats in i mikrosimuleringsmodellen, och de tillämpas på registermaterial med bakgrundsinformation. Registeruppgifterna kan bestå av en persons ålder, kön, civilstånd, sysselsättningssituation och inkomster. På registerenheter tillämpas regler som leder till simulerade förändringar i enhetens status. Reglerna kan vara mycket deterministiska, varvid effekterna av förändringar i dem kan bedömas med stor sannolikhet, till exempel hur beskattningen påverkar en viss inkomst. Å andra sidan kan reglerna beakta osäkerhet, såsom vid beräkning av förväntad livslängd eller konsekvenser av prövningsbaserat utkomststöd. Resultatet är ett estimat av tillämpningen av dessa regler, eventuellt efter flera på varandra följande tillämpningssteg. 

Vid utvecklingen av mikrosimuleringsmodeller har det å andra sidan sedan år 2017 konstaterats att statistikcentralen inte kan lämna ut periodiskt material om arbetslöshetsskyddet för simulering innan statistikcentralens officiella programkod är helt klar. Som serviceproducent är det statistikcentralen som avgör när tjänsten är färdig. Ett problem det kan ta fyra till fem år att processa nytt material för modellen. Å andra sidan kan till exempel anslutning av Fpa:s register över utkomststöd till en mikrosimuleringsmodell inom några dagar ge mycket nyttigt statistiskt material för bemötande av aktuella behov av data. 

Mikrosimulering är en central metod i forskning och utredningar, och den har separata resurser och administratörer samt kortare köer än forskartjänsten. Det är också möjligt att förbättra mikrosimuleringens servicenivå, eftersom det visat sig vara möjligt att erbjuda andra informationsanvändare snabba och skräddarsydda tjänster som avviker från Situationsrummets tjänster. Dessutom har mikrosimulering separat finansiering för detta ändamål. Eftersom målet för propositionen är att utvidga verksamheten även till andra informationsanvändare än forskare och myndigheter, har uppmärksamhet fästs vid mikrosimuleringsmodellens kunder. Mikrosimuleringsmodellen är inte statistik utan en tjänst, vars material i allmänhet offentliggörs relativt långsamt. För närvarande använder modellen fortfarande materialåret 2018 över vilket all relevant statistik redan har offentliggjorts, till exempel sysselsättningsstatistiken för år 2018 över ett år sedan (https://tilastokeskus.fi/til/tyokay/2018/01/tyokay_2018_01_2020-04-17_tie_001_fi.html). Komplettering av huvudmodellen med ytterligare material om till exempel arbetslöshetsskydd och utkomststöd är mycket nyttigt, men även det bör ske smidigt och snabbt. Att fastställa när statistik kan offentliggöras kan offentliggöras anknyter till statistikproduktionens autonomi och oberoende samt till statistisk konfidentialitet som baserar sig på de statistiska principerna i EU:s statistikförordning (artikel 2). Syftet med propositionen är således inte att ingripa i statistikproduktion eller när statistik kan offentliggöras, utan i synnerhet i att göra administrativt registermaterial tillgängligt för forskning och utredningar innan mer omfattande statistiskt material baserat på registeruppgifter är klart och offentliggjort samt när det gäller mikrosimulering att mer aktivt involvera användare i utvecklingen innan materialet används i den egentliga mikrosimuleringsmodellen. 

Utmaningar med användning av forskningsdata 

Genom statsrådets gemensamma forsknings- och utredningsverksamhet, som samordnas av Statsrådets kansli, nedan TEAS, produceras information till stöd för det samhälleliga beslutsfattandet, den kunskapsbaserade styrningen och den praktiska verksamheten. Tillgången till statistiskt material för forskning och utredningar när det gäller TEAS-projekt är viktigt i synnerhet för att statistikcentralens forskartjänst i dag tillhandahåller material på enhetsnivå för vetenskaplig forskning och statistiska utredningar. Utöver TEAS-projekt utförs det även andra utredningar i anslutning till statsrådet. Forskartjänsten används utöver av statsrådet, dess ministerier och myndigheter, såsom VATT och Konkurrens- och konsumentverket (nedan KKV) i synnerhet av andra viktiga samhälleliga aktörer, såsom universitet, högskolor, yrkeshögskolor, forskningsinstitut och tankesmedjor, som är forskartjänstens huvudsakliga kunder. 

Handläggningen av förfrågningar om användningstillstånd för skräddarsytt material tar länge på grund av de tillgängliga resurserna, och det kan ha tagit över två år för att få forskningsresultat på grund av materialköerna (beviljande av användningstillstånd, bildande av material samt forskning och analys). Av forskarnas begränsade finansieringsperioder går fortfarande mycket tid åt till att vänta på användningstillstånd, vilket är problematiskt eftersom tidskraven inom forskning har stramats åt. 

Exempel på statistikcentralens verksamhet inom nya sektorer. Den slutliga statistiken över växthusgasutsläpp blir klar cirka 15 månader efter utgången av statistikåret på grund av statistikcentralens rapporteringsschema, varefter den rapporteras till EU och en månad senare till Förenta nationerna, nedan FN, med anledning av klimatavtalet (enligt besluten av avtalspartsmötena). Eftersom snabba preliminära uppgifter om utsläpp beräknas med något grovkornigare metoder och utifrån preliminära uppgifter, offentliggörs de redan fem månader efter utgången av statistikåret, medan de preliminära uppgifterna om utsläpp offentliggörs cirka ett år efter utgången av statistikåret. De ändringar som görs efter offentliggörandet av de preliminära uppgifterna som också är statistik i december är dock ringa. Även de snabba preliminära uppgifterna om de totala utsläppen ligger på samma nivå som de slutliga siffrorna bortsett från markanvändningen, även om förändringar på en eller ett par procent är vanliga. Rapporteringen av växthusgasutsläpp omfattar förutom uppgifter om utsläpp även bland annat en bred nationell inventarierapport och uppföljning av utsläppsmålen. Innehållet i rapporteringen och rapporteringscykeln regleras av anvisningar enligt klimatavtalet, anvisningar av den internationella klimatpanelen (The Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) och EU-lagstiftningen. Kalkylerna ska också uppdateras och offentliggöras retroaktivt för hela tidsserien även till följd av små förändringar i kalkylmetoderna. 

Statistikcentralen lyder under FM:s resultatstyrning, som ställer mål för forskartjänsten bland annat i fråga om antalet ansökningar om användningstillstånd, den målsatta tiden för leveranser av material och medianleveranstid för färdigmaterial och skräddarsytt material via distansanvändningssystemet. I resultatavtalet mellan FM och statistikcentralen för år 2019 stod följande om medianleveranstiderna för färdigmaterial: år 2017 var utfallet 36 dagar, år 2018 var estimatet 72 dagar samt målet för år 2019 var 50 dagar, för år 2020 40 dagar och för år 2021 35 dagar. Enligt uppföljningen var leveranstiderna 43 dagar år 2017, 72 dagar år 2018, 84 dagar år 2019, 78 dagar år 2020 och 98 dagar år 2021. Väntetiden för den äldsta ansökan för skräddarsytt material för forskningsprojekt har varit längre än för färdigmaterial, normalt minst sex månader. De långa leveranstiderna motsvarar inte målen enligt resultatstyrningen. I resultatavtalet avtalas bland annat om målen för statistikcentralens serviceförmåga. Resultatavtalet för år 2020 innehåller mål för antalet ansökningar om användningstillstånd och leveranstider för forskartjänsten. Enligt resultatindikatorerna för det nyaste resultatavtalet ökade antalet ansökningar och leveranstiderna utan att extra resurser allokerats till utförandet av uppgifterna. Eftersom antalet ansökningar ökade, skulle leveranstiderna ha blivit längre år 2020 om inte statistikcentralen allokerat avsevärt mycket mer resurser till forskartjänsten genom att tillsätta sju nya tjänster. I juni 2021 hade alla ansökningar om användningstillstånd tagits emot under år 2021. I slutet av år 2021 hade den äldsta färdiga ansökan om användningstillstånd som väntade på handläggning tagits emot i oktober 2021, vilket innebär att handläggningstiden har blivit kortare men leveranstiden längre. 

Den långa väntetiden för forskningsmaterial har visat sig vara ett problem inom forskningen. Forskartjänstens och Findatas begränsade resurser och dröjsmål i materialleveranser på grund av det förhindrar utrednings- och forskningsprojektens framskridande avsevärt. Ett undantag utgörs av Situationsrummet som tilldelades separata resurser för att snabbt reagera på det akuta informationsbehovet på grund av coronavirusepidemin. 

Exempel. Forskare har berättat att de ett halvt år efter inlämnandet av ansökan om användningstillstånd inte ens fått en kontaktperson i forskartjänsten. Enligt 23 § 2 mom. i förvaltningslagen (434/2003) ska en myndighet på en parts begäran ge en uppskattning om när ett beslut kommer att ges samt svara på förfrågningar om hur behandlingen framskrider. När det gäller laglighetsövervakningen har biträdande justitiekanslern ansett att det räcker med att ett ämbetsverk meddelar att uppmärksamhet fästs vid information om den uppskattade handläggningstiden och säkerställer genom intern utbildning att information ges om den uppskattade handläggningstiden till var och på begäran (OKV/1973/1/2017, 10.10.2018). I forskartjänsten utses en kontaktperson först när kontaktpersonen kan ta sig an projektet. Forskartjänsten har dessutom en jourhavande som svarar på forskarnas frågor om bland annat handläggningstiden. De upprepade problemen med handläggningen av ansökningar om användningstillstånd kan äventyra tidsschemat för och genomförandet av TEAS-projekt och andra utredningar med akuta informationsbehov. Till exempel informationsproblemen relaterade till periodiskt material om arbetslöshetsskyddet äventyrar avsevärt det arbete som Arbetsgruppen för utveckling av utkomstskyddet för arbetslösa utför (SHM:s rapporter och promemorior 2021:11). Endast ett snabbt proaktivt agerande där tillgången till alternativt material utreddes löste situationen och möjliggjorde högkvalitativ konsekvensbedömning. Situationen verkar för sin del försvåra uppnåendet av de sysselsättningspolitiska målen enligt Sanna Marins regeringsprogram liksom också tillämpningen av principen om kunskapsledning enligt regeringsprogrammet och infriandet av regeringens löfte om kunskapsbaserat beslutsfattande. 

Generellt är det viktigt att svara på förfrågningar om användningstillstånd enligt 23 § i förvaltningslagen utan oskäligt dröjsmål, eftersom betydelse av och efterfrågan på materialet ökar hela tiden. Dröjsmålen i tillgången till material har lett till dröjsmål i beviljandet av användningstillstånd och nyttjandet av material. Detta kan bero på resursbrist i handläggningen av användningstillstånd eller bristfälliga ansökningar, som kompletteras med hjälp av frågor till sökande. När material från flera myndigheter behövs i ett projekt beror dröjsmålen ofta på myndigheternas separata tillståndsprocesser och den tid som går åt till att ta emot, kombinera och pseudonymisera materialet. Arbetsprocesserna är relativt snabba när allt är i skick, men om brister förekommer i material, processer eller ansökningar krävs det betydligt mer tid. Färdigmaterial innehåller kompakta materialhelheter som hämtats direkt från statistiskt material och bildats på olika sätt. Genom olika kombinationer av materialet får forskarna material som är i linje med forskningsplanen. Genomförandet av dataskyddet backas upp av det informationssäkra distansanvändningssystemet, där forskare kan behandla statistiskt material på ett informationssäkert sätt och skriva ut material efter att statistikcentralen har säkerställt att utskrifterna inte innehåller uppgifter som avslöjar statistiska objekt. Distansanvändningssystemet är den primära kanalen för tillhandahållandet av material för forsknings- och utredningsändamål. Uppgifter om dödsorsak, uppgifter som definieras i 19 § i statistiklagen och pseudonymiserat servicematerial baserat på enkäter kan även lämnas ut på andra informationssäkra sätt. Avsikten är således att SC-lagen även framöver ska möjliggöra olika tekniska lösningar för utlämnande av uppgifter om dödsorsak. Normalt sker utlämnandet i form av bilagor som skickas med skyddad e-post. 

Statistikcentralens material är en viktig del av samhälleligt relevant forskning. Statistikcentralen har kartlagt utmaningar relaterade till utveckling av forskartjänsten, påskyndande av servicetider och förbättring av samarbetet med kunder. Syftet med de utvecklingsåtgärder som statistikcentralen inledde våren 2019 är att genom enskilda åtgärder förbättra forskartjänsten, till exempel genom att utveckla dödsorsaksmaterialet och materialets urvalskod, utveckla och producera nytt färdigmaterial, uppdatera färdigmaterial årligen och administrera helheter av färdigmaterial samt producera så kallade metadata och administrera och utveckla systemen för beskrivning av metadata. Dessutom har processuella problem observerats, eftersom tjänster inte har utvecklats till produkter, servicebehoven hos olika kundgrupper fortfarande bör preciseras samt ansökningsförfarandet och anvisningarna och blanketterna för tjänsten bör förtydligas. Enligt forskartjänstens kundnöjdhetsenkäter (2019, 2020) är kunderna nöjda på det stora hela, och personalen fick beröm för arbetet, men i synnerhet ansökningsprocessens totala längd och personalresursernas tillräcklighet väckte kritik. Skolbetyget för kundnöjdhet var 8,27 år 2019 och 8,97 år 2020. Syftet med propositionen är att stödja statistikcentralens egna utvecklingsåtgärder. 

Exempel. För upprättandet av konsumentprisindexet har kassamaterial insamlats, eftersom det inte finns annat material om kvantiteter och priser som beskriver konsumtion. Statistikcentralen får kassamaterial avtalsbaserat och får inte lämna ut det för forsknings- och utredningsändamål. Vid ANM bereds (7.4.2022) statsrådets framtidsredogörelse för handeln, som blir föremål för ett öppet skriftligt samråd. Avsikten är att överlämna den till riksdagen under vårsessionen 2022. Syftet är att komma med ett utvecklingsförslag till ett officiellt statistiskt system för handeln som uppfyller dagens krav även i fråga om utveckling (i dag motsvarar systemet inte till alla delar behoven, eftersom det är splittrat, klassificeringarna bör uppdateras och statistiska metoder för näthandeln införas). Förslaget saknar således betydelse i synnerhet för kassadata som behövs för forskning. Tillgången till information för att utveckla Sisu-mikrosimuleringsmodellen, som statistikcentralen administrerar och som sedan år 2013 avsett för omfattande bruk, har betydelse. I dag används Sisu av 80 användare från 22 organisationer. Redan administrationen av Sisu-modellen, som är avsedd för planering, uppföljning och bedömning av personbeskattningen och socialskyddslagstiftningen, slukar en hel del resurser av statistikcentralens mikrosimuleringsteam, vars prestationsförmåga dock belastats av att personalomsättningen varit stor redan i tio år. Sisu-modellen har utvecklats i åratal med fokus på samma ämnesområden. Därför är det viktigt att bedöma om modellen kan utvecklas mer användarorienterat så att även användarna involveras i utvecklingen. Dessa extra resurser kan resultera i en effektivare och mångsidigare utveckling, eftersom det ofta är användarna som har den särskilda substanskompetensen. Detta förutsätter att användarna ska kunna programmera in sina förslag i statistikcentralens mikrosimuleringsmodell enligt dess arkitektur. Annars bevaras inte helhetens integritet. 

Kombination av externt material och förande av register vid pseudonymisering av filer 

Det forskningsmaterial som beställs av forskartjänsten bildas i allmänhet av statistikcentralens omfattande datalager, som bildats under årens lopp av uppgifter som insamlats av olika registermyndigheter eller direkt av informationslämnare för statistikcentralens statistiska ändamål. 

I forskning behövs också ofta information som inte finns med i det material som statistikcentralen samlat in för statistiska ändamål. Då är det möjligt att kombinera material som forskare själva samlat in eller som inhämtats från andra register med statistikcentralens material. Forskare som beviljats användningstillstånd för material i ett annat register ska begära att material som innehåller identifierare skicka direkt till statistikcentralen, där forskartjänstens personal ändrar direkta identifierare till pseudoidentifierare och laddar upp materialet i distansanvändningssystemet för forskarna. De register som lämnar ut material har ansett att arrangemanget ofta fungerar väl, eftersom dataskyddet blir bättre än om materialet lämnas ut direkt till forskarna. Ibland har det varit oklart för leverantörer av material vilken dataskyddsrättsliga roll statistikcentralen har. Statistikcentralen ingår alltid avtal om forskartjänster med forskningsprojekt. I avtalet fastställs statistikcentralens roll som personuppgiftsbiträde på forskningsprojektets vägnar för det material som lämnas ut för forskningsändamål. Statistikcentralen kombinerar och behandlar alltid material forskningsprojektspecifikt. Material som bildats en gång kan inte användas på nytt i ett annat forskningsprojekt. Dataskyddslagstiftningen förutsätter forskningsprojektspecifikt fastställda användningssyften för förvaring av material. Det att material som bildats en gång inte kan utnyttjas i andra forskningsprojekt ökar statistikcentralens arbetsmängd och orsakar för sin del köer i leveranserna av material. 

Material av andra materialägare (ursprungliga register) lämnas till forskartjänsten antingen enligt användningstillstånd som materialägaren beviljat forskaren för ett enskilt forskningsprojekt (ad hoc) eller på förhand enligt ett separat avtal om utlämnande av material mellan statistikcentralen och materialägaren. Materialägarnas mikromaterial kombineras genom att direkta identifierare i materialet ersätts med enhetliga pseudoidentifierare, så att användaren i distansanvändningssystemet kan kombinera materialet med statistikcentralens material. Statistiklagen tillåter inte utlämnande av material med direkta identifierare för forskningsändamål (utom de uppgifter som nämns i 19 § i statistiklagen). Uppgifter kan lämnas ut för teknisk kombination av forskningsmaterial till en annan statistikmyndighet. Dödsorsakshandlingar lämnas ut enligt 28 § i offentlighetslagen. 

Exempel. Målet för Fpa:s forskningsprojekt (Användningen av förmåner och tjänster inom ramen för den sociala tryggheten i Uleåborg 2013–2018) var att (i) med hjälp av registermaterial utreda användningen av tjänster och socialskyddsförmåner inom social- och hälsovårdens olika sektorer bland olika befolkningsgrupper och (ii) producera forskningsbaserad information som stöd för social- och hälsovårdsreformen och socialskyddsreformen. Fokus låg särskilt på kombinationer och parallell användning av tjänster och förmåner inom olika sektorer. Materialet bildar en unik och viktig informationskälla inom social- och hälsovårdstjänster, och dess starka sida är att det kombinerar olika informationskällor. Registermaterialet omfattade alla personer som bott i Uleåborg åren 2013–2018 (årligen 191 000–202 000 personer, sammanlagt cirka 240 000 personer). Uleåborg är den femte största kommunen i Finland, och materialet är representativt åtminstone för stadsregioner. I praktiken vore det ett ambitiöst projekt att sammanställa motsvarande material om alla kommuner, men det är lättare att göra det om alla välfärdsområden. Av arbetsekonomiska orsaker borde materialet insamlas och administreras endast en gång och centraliserat på en plattform som möjliggör omfattande användning för forsknings- och utredningsändamål. Statistikcentralen vore ett naturligt administrativt alternativ för en sådan plattform. 

För forskningsprojektspecifika kombinationer måste användaren ansöka om användningstillstånd för andra materialägares uppgifter hos dem. Statistikcentralen begär kopior av de andra materialägarnas tillstånd innan materialet kombineras. Användaren eller användarens organisation blir personuppgiftsansvarig för det forskningsmaterial som materialägaren lämnar ut till användaren, och om den lagstiftning som gäller materialägaren inte begränsar utlämnandet kan materialägaren lämna ut materialet fysiskt till användaren även med identifierare. I avtalet om forskartjänster mellan statistikcentralen och användaren fastställs rättigheterna och skyldigheterna för den personuppgiftsansvarige (uppdragsgivaren) och personuppgiftsbiträdet (statistikcentralen) enligt artikel 28 i dataskyddsförordningen när statistikcentralen är personuppgiftsbiträde för forskningsmaterialet på uppdragsgivarens vägnar. I avtalet fastställs att statistikcentralen ansvarar för pseudonymiseringen av uppgifterna och exporten till distansanvändningssystemet, varefter materialägaren på användarens begäran direkt kan överföra materialet till statistikcentralen för pseudonymisering. Efter att statistikcentralen har fullgjort sina avtalsskyldigheter har den inte längre rätt att administrera materialet utan det raderas från statistikcentralens server. Materialet förvaras i distansanvändningssystemet endast så länge som forskningen förutsätter och/eller användningstillståndet gäller. 

Statistikcentralen har tillhandahållit det informationssäkra distansanvändningssystemet även som delningsplattform för andra myndigheters färdigt sammanställda ’generiska’ forskningsmaterial dvs. färdigmaterial. Avtalet mellan statistikcentralen och materialägaren gäller respektive organisations uppgifter och ansvar visavi materialet. Enligt avtalet är materialägaren personuppgiftsansvarig för det bildade färdigmaterialet, medan statistikcentralen är personuppgiftsbiträde på den personuppgiftsansvariges vägnar. I avtalet kommer parterna överens om färdigmaterialets innehåll, uppdateringar, förvaring, pseudonymisering, överföring av beskrivningar till Taika-katalogen och om att statistikcentralen ger forskarna åtkomst till materialet enligt det forskningsprojektspecifika användningstillstånd som materialägaren lämnat till statistikcentralen. Med vissa materialägare har statistikcentralen avtalat om ett lättare förfarande för användningstillstånd enligt vilket (i) användaren ansöker om användningstillstånd för materialägarens färdigmaterial på statistikcentralens tillståndsblankett och (ii) statistikcentralen underrättar materialägaren om ansökan, varefter materialägaren har 10 dagar på sig att motsätta sig beviljandet av användningstillstånd. 

Statistikcentralen som personuppgiftsansvarig 

Enligt dataskyddslagstiftningen är statistikcentralen personuppgiftsansvarig för de uppgifter som den samlat in för statistiska ändamål. När det gäller uppgifter som erhållits för forskar- och materialtjänsten förblir den ursprungliga personuppgiftsansvarige, som kan till exempel vara en annan myndighet eller forskare, personuppgiftsansvarig för sitt material. Efter att forskningsmaterialet har lämnats ut till innehavaren av användningstillstånd ansvarar innehavaren för behandlingen av uppgifterna i sin verksamhet och är personuppgiftsansvarig för de uppgifter som behandlas. 

Exempel. I enlighet med forskar- och materialtjänstens dataskyddsrättsliga roller skulle till exempel Utbildningsstyrelsen, nedan OPH, vara personuppgiftsansvarig för uppgifter som lämnats till forskar- och materialtjänsten tills statistikcentralen som personuppgiftsbiträde lämnat ut dem till innehavaren av användningstillstånd på OPH:s vägnar. OPH ansvarar då för att behandlingsåtgärderna inför utlämnandet är lagliga (till exempel för att de tekniska och organisatoriska säkerhetsåtgärderna är tillräckliga) tills uppgifterna anses vara överlämnade till den nya personuppgiftsansvarige. OPH:s roll som personuppgiftsansvarig innebär också att utlämnande av uppgifter från OPH:s datalager och register regleras av den särskilda eller allmänna lagstiftningen om detta. Huruvida OPH lagt ut behandlingsåtgärder relaterade till utlämnande (såsom förvaring och redigering av uppgifter och slutligt utlämnande till innehavare av användningstillstånd) till en annan part (till exempel forskar- och materialtjänsten) saknar betydelse för bedömningen till denna del. Det är värt att notera att uppgifter i enlighet med informationshanteringslagen kan utlämnas via en elektronisk förbindelse endast till en annan myndighet. Om avsikten är att lämna ut uppgifter i forskar- och materialtjänsten för OPH:s via distansanvändningssystemet Fiona kan en elektronisk förbindelse till materialet endast beviljas en annan myndighet. 

Statistikcentralen är dessutom personuppgiftsansvarig för identifierare och pseudoidentifierare, som den sparar och förvarar för uppgifter som den sammanställt, kombinerat och pseudonymiserat. Statistikcentralen är personuppgiftsansvarig för de uppgifter som tagits emot för forskar- och materialtjänsten, om det med den ursprungliga personuppgiftsansvarige har avtalats om att färdigt material bildas av uppgifterna och förvaras i forskar- och materialtjänsten. Statistikcentralen behandlar också personuppgifter relaterade till det material som tas emot för forskar- och materialtjänsten, om uppgifterna används i enskilda forskningsprojekt i forskar- och materialtjänsten och inget färdigt material bildas av dem. Som personuppgiftsansvarig har statistikcentralen rätt att för forskar- och materialtjänsten behandla nödvändiga personuppgifter och särskilda kategorier av personuppgifter samt personuppgifter relaterade till straffdomar och överträdelser. 

Något förenklat sagt finns det två alternativ för utveckling av statistikcentralens dataskyddsrättsliga roller när det gäller färdigmaterial som samlas in för andra än statistiska ändamål: (i) statistikcentralen är personuppgiftsbiträde på den personuppgiftsansvariges vägnar för material som forskar- och materialtjänsten mottagit, varvid (a) utlämnande av material baserar sig på den personuppgiftsansvariges beslut, (b) färdigmaterial baserar sig på avtal och färdigmaterial i praktiken ofta innehåller den personuppgiftsansvariges uppgifter och (c) utlämnande baserar sig på lagstiftning som gäller den personuppgiftsansvarige; eller (ii) statistikcentralen är personuppgiftsansvarig för färdigmaterial och (a) beslutar om användarrättigheter, (b) och förvaring, och (c) dess ställning baserar sig på lag. 

Utlämnande av uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter och som avses i artikel 9 i dataskyddsförordningen är enligt dataskyddsförordningen möjligt om ”behandlingen är nödvändig för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål” (artikel 9.2 j). Uppgifter om längden på frånvaro på grund av religiös övertygelse, medlemskap i fackförbund, sjukdom, yrkessjukdom eller arbetsolycka får dock lämnas ut. När uppgifter behandlas ska relevanta skyddsåtgärder vidtas i en informationssäker behandlingsmiljö. Uppgifterna ska pseudonymiseras innan de analyseras. De uppgifter som publiceras ska anonymiseras eller aggregeras så att enskilda personer inte kan identifieras utifrån dem. 

Beställaren av materialet (innehavaren av användningstillstånd, forskningsprojektets ansvariga chef eller forskningsorganisation) är i sin tur personuppgiftsansvarig efter att materialet blivit tillgängligt i distansanvändningssystemet. Statistikcentralen är avtalsbaserat personuppgiftsbiträde på den personuppgiftsansvariges vägnar när forskningsmaterial administreras i distansanvändningssystemet. Statistikcentralen ansvarar för (i) den verksamhet som uppdraget förutsätter samt den tekniska anslutningen för sparande, behandling och utlämnande av uppgifter, (ii) datasystemens användbarhet samt uppgifternas integritet, oförvansklighet, skydd och förvaring samt för (iii) förvaring, utplåning och arkivering av uppgifterna på den personuppgiftsansvariges vägnar, om vilket föreskrivs närmare i dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och arkivlagen (831/1994). Den personuppgiftsansvarige (uppdragsgivaren) och statistikcentralen ingår ett uppdragsavtal som även inbegriper avtal mellan den personuppgiftsansvarige och personuppgiftsbiträdet som avses i dataskyddsförordningen (artikel 28.3). Gemensamma serviceproducenter, ämbetsverk och inrättningar är fortfarande personuppgiftsansvariga för de ursprungliga informationskällorna och ansvarar för innehållet, riktigheten och aktualiteten för de uppgifter som lämnas ut. I forskar- och materialtjänsten administrerar statistikcentralen också färdigmaterial baserat på andra myndigheters material, varvid den ursprungliga myndigheten förblir personuppgiftsansvarig. 

Om villkoren för behandling av personuppgifter föreskrivs i artikel 28 och 29 i dataskyddsförordningen. Personuppgiftsbiträdet och personer som utför arbete under personuppgiftsbiträdets överinseende får endast behandla personuppgifter på instruktion från den personuppgiftsansvarige, såvida lagstiftningen inte kräver det (artikel 29). Artikel 28 i förordningen ska iakttas när ett personuppgiftsbiträde agerar på en personuppgiftsansvarigs vägnar. Den personuppgiftsansvarige får endast anlita personuppgiftsbiträden som ger tillräckliga garantier om att genomföra lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder på ett sådant sätt att behandlingen uppfyller kraven i förordningen och säkerställer att den registrerades rättigheter skyddas (artikel 28.1). Personuppgiftsbiträdet får inte anlita ett annat personuppgiftsbiträde utan att ett särskilt eller allmänt skriftligt förhandstillstånd har erhållits av den personuppgiftsansvarige (artikel 28.2). 

Personuppgiftsbiträdets verksamhet ska regleras genom ett avtal eller en annan rättsakt enligt unionsrätten eller enligt medlemsstaternas nationella rätt som är bindande för personuppgiftsbiträdet med avseende på den personuppgiftsansvarige och i vilken föremålet för behandlingen, behandlingens varaktighet, art och ändamål, typen av personuppgifter och kategorier av registrerade, samt den personuppgiftsansvariges skyldigheter och rättigheter anges. Dessutom föreskrivs närmare om omständigheter som ska tas upp i handlingen (artikel 28.3). 

Personuppgiftsbiträdet får endast behandla personuppgifter på dokumenterade instruktioner från den personuppgiftsansvarige, såvida inte denna behandling krävs enligt unionsrätten eller enligt en medlemsstats nationella rätt som personuppgiftsbiträdet omfattas av. I så fall ska personuppgiftsbiträdet informera den personuppgiftsansvarige om det rättsliga kravet innan uppgifterna behandlas, såvida sådan information inte är förbjuden med hänvisning till ett viktigt allmänintresse enligt denna rätt. Den personuppgiftsansvarige behöver dock inte informeras separat om varje behandling, utan det räcker med att informera om den lagstadgade rätten att behandla personuppgifter en gång, till exempel när handlingen mellan biträdet och den personuppgiftsansvarige upprättas (artikel 28.3 a). 

Personuppgiftsbiträdet omfattas av tystnadsplikt. Personuppgiftsbiträdet ska om möjligt bistå den personuppgiftsansvarige med att se till att den personuppgiftsansvariges skyldighet att besvara förfrågningar fullgörs. Den personuppgiftsansvarige och personuppgiftsbiträdet kan sinsemellan avtala om till exempel att personuppgiftsbiträdet lämnar de uppgifter som behövs för att tillgodose den registrerades rättigheter till den personuppgiftsansvarige eller att den personuppgiftsansvarige ber den registrerade att vända sig direkt till personuppgiftsbiträdet (artikel 28.3 b och e). 

Handlingen mellan den personuppgiftsansvarige och personuppgiftsbiträdet ska innehålla en punkt om hur uppgifterna behandlas när tjänsterna upphör. Alternativen är att uppgifterna raderas eller återlämnas till den personuppgiftsansvarige och befintliga kopior raderas, såvida lagstiftningen inte kräver att personuppgifterna ska bevaras. Det finns nationella bestämmelser om förvaring av uppgifter och förvaringstider efter att tjänsterna avslutats i bland annat offentlighetslagen. I arkivlagen föreskrivs dessutom om arkivering av handlingar. Lagstiftningen förbjuder personuppgiftsbiträdet att använda uppgifterna för egna syften efter att avtalet löpt ut. De ska dock lagras för bland annat övervakningssyften (artikel 28.3 g). 

Av statistikcentralens lagstadgade uppgifter (till exempel beviljande av användningstillstånd för uppgifter som samlats in för statistiska ändamål) följer till exempel den dataskyddsrättsliga ställningen för den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet. Statistikcentralen är personuppgiftsansvarig för de uppgifter som den samlat in för statistiska ändamål vad gäller de uppgifter som forskar- och materialtjänsten mottagit, varvid statistikcentralen agerar avtalsbaserat på andra personuppgiftsansvarigas vägnar som personuppgiftsbiträde, medan de andra personuppgiftsansvariga ansvarar för användningstillstånden. Behandlingen av personuppgifter baserar sig i regel på den personuppgiftsansvariges lagstadgade skyldighet (artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen). Om den personuppgiftsansvariges och personuppgiftsbiträdets skyldigheter föreskrivs också i kapitel IV i dataskyddsförordningen. Uppgifter samlas in för andra myndigheters planering, styrning och statistikföring, främst för att stödja ledningen. Användningsändamålet påminner om statistikföring som avses i 6 § 1 mom. 7 punkten i dataskyddslagen. 

Behandlingsgrunden härleds ur artikel 6 i dataskyddsförordningen och särskilda kategorier av personuppgifter, såsom hälsouppgifter och genetiska uppgifter, och dessutom ur artikel 9. När användningstillståndsmyndigheten och andra personuppgiftsansvariga som lämnar ut uppgifter behandlar personuppgifter har de rätt att göra det med stöd av artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen, enligt vilken behandlingen av personuppgifter är lagenlig om den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Detta innebär dock inte att uppgifter inte för dessa ändamål i vissa situationer får behandlas på någon annan grund, som följer direkt av dataskyddsförordningen. Till den del som grunden för behandlingen av personuppgifter inte följer av artikel 6 i dataskyddsförordningen ska de närmare grunderna enligt artikel 6 och 9 framställas närmare för respektive användningsändamål. 

Som personuppgiftsansvarig ansvarar statistikcentralen för att registrerades rättigheter enligt dataskyddsförordningen tillgodoses. Registrerade har inte rätt att göra invändningar mot behandlingen av personuppgifter enligt artikel 21 i dataskyddsförordningen, eftersom rätten att göra invändningar inte gäller behandling av personuppgifter för att fullgöra lagstadgade skyldigheter. Avsaknaden av rätten att göra invändningar äventyrar inte registrerades rättigheter i det ifrågavarande användningsändamålet. Utifrån uppgifterna fattas till exempel inte beslut om registrering. Uppgifterna är också indirekta till sin karaktär, vilket innebär att personernas identifieringsuppgifter, såsom namn eller personbeteckning, inte framgår av materialet, utan personer kan endast identifieras indirekt. Till den del som statistikcentralen agerar som personuppgiftsbiträde ansvarar de personuppgiftsansvariga som behandlar personuppgifter för tillgodoseendet av registrerades rättigheter enligt dataskyddsförordningen, till exempel statliga myndigheter som avses i 15 § i statistiklagen. Rätten att göra invändningar mot behandling av personuppgifter har inte i praktiken varit en stor fråga i statistikcentralens verksamhet, eftersom sådana förfrågningar från registrerade har varit mycket sällsynta. 

Personuppgiftsansvariga ska behandla uppgifter informationssäkert och med hjälp av relevanta metoder säkerställa att det informationssystem som används för att tillhandahålla tjänsterna har planerats och utvecklats samt fungerar enligt lagarna om informationssäkerhet och dataskydd och bestämmelser som utfärdats med stöd av dem samt de nationella definitionerna av överensstämmelse. Överföringen av uppgifter från informationssystem ökar inte väsentligt statistikcentralens administrativa börda utan utgör en del av den normala verksamheten. Informationshanteringslagen förutsätter interoperabilitet mellan ämbetsverkens informationssystem, vilket i Finland har genomförts som datatekniskt gränssnittssamarbete som främjar förfarandet med en kontaktpunkt i skötseln av ärenden med myndigheter. Än så länge är inte distansanvändningssystem för statistiskt material i linje med denna princip (till exempel Findatas Kapseli och statistikcentralens Fiona). Ett automatiserat elektroniskt gränssnitt är en datateknisk lösning som underlättar skötandet av myndighetsärenden genom att samma information endast behöver lämnas en gång till myndigheter, varefter informationen överförs till myndigheter som har rätt att ta del av den via datatekniska gränssnitt. Med informationssäkerhet avses bevarande av informationens konfidentialitet, integritet och användbarhet, vilket omfattar både administrativa och tekniska åtgärder som säkerställer att (i) de uppgifter som behandlas endast är tillgängliga för dem som har rätt att ta del av dem, (ii) uppgifterna endast kan ändras av behöriga personer och (iii) uppgifter och informationssystem används av behöriga personer. En definition av informationssäkerhet föreslås, liksom även av säkerhetsklassificeringens nivå, som på grund av sin omfattning och horisontella karaktär bör lämnas på motiveringsnivån. Med en informationssäker driftmiljö avses enligt 3 § 11 punkten i lagen om sekundär användning bland annat ”en teknisk, organisatorisk och fysisk driftmiljö för behandling av uppgifter där informationssäkerheten har säkerställts genom lämpliga administrativa och tekniska åtgärder”. 

Syftet med propositionen är att förtydliga statistikcentralens och vissa andra myndigheters roll när statistikcentralen kombinerar och pseudonymiserar material för forsknings- och utredningsändamål. I dag utgörs personuppgiftsansvariga (innan forskningen börjar) för material som överförs till distansanvändningssystemet av (i) statistikcentralen (material som samlats in för statistiska ändamål enligt statistiklagen), (ii) andra personuppgiftsansvariga (till exempel ANM, THL och Tullen) för uppgifter som de överfört som färdigmaterial till statistikcentralen enligt separat avtal samt (iii) forskare och forskningsgrupper för material som till exempel erhållits av andra myndigheter med användningstillstånd, material som erhållits genom webbenkäter och pseudonymiserat material som behandlas i distansanvändningssystemet. 

Tid för bevarande av uppgifter 

Om tiden för bevarande av uppgifter som insamlats för statistiska ändamål föreskrivs i 10 a § i statistiklagen enligt vilken de myndigheter som framställer statistik får bevara de uppgifter som de samlat in för statistiska ändamål så länge det är nödvändigt med tanke på uppnåendet av syftet med statistiklagen, om det inte föreskrivs något annat om bevarande av uppgifter i någon annan lag som gäller en ovan avsedd myndighet. Syftet med statistiklagen är också att främja användningen av uppgifter som samlats in för statistiska ändamål inom vetenskaplig forskning och statistiska utredningar av samhällsförhållanden, vilket också ska beaktas när tiden för bevarande av uppgifter fastställs. Enligt motiveringen till bestämmelsen ska det vid bedömningen av hur nödvändigt det är att bevara uppgifter tillämpas bestämmelserna i dataskyddsförordningen utan särskilda hänvisningar till dataskyddsförordningen, dvs. i synnerhet beakta uppgiftsminimeringsprincipen (artikel 5.1 c). Därefter ska uppgifterna förstöras inom ett år, såvida Riksarkivet inte med stöd av arkivlagen beslutar att uppgifterna ska bevaras varaktigt. Statistiklagens 10 a § bekräftar att dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och offentlighetslagen tillämpas på behandling av uppgifter som samlats in för statistiska ändamål, om inte något annat föreskrivs i statistiklagen eller i någon annan lag (1 § 2 mom. i statistiklagen). 

Med stöd av arkivlagen har Riksarkivet fattat flera beslut om gallring dvs. förvaringstid för statistikcentralens datamaterial. Riksarkivets praxis omfattar analogt material och statistiskt digitalt material, såsom videor och ljudinspelningar. Med tanke på propositionen är Riksarkivets beslut från år 2018 om varaktig förvaring av digitalt statistiskt material på den mest exakta nivån från år 1995 framåt centralt. I enlighet med arkivlagen har statistikcentralen själv fastställt förvaringstiderna för datamaterial som bevaras för viss tid. Beslut om förvaring av digitalt datamaterial för statistikproduktion för viss tid fattades våren 2021. 

Vid fastställandet av förvaringstiderna för digitalt datamaterial för statistikproduktion beaktades behovet av datamaterialet enligt det ursprungliga användningsändamålet i statistikcentralens verksamhet. Uppgifterna har samlats in av statistikcentralen för statistiska ändamål: (i) Datamaterialet för analysfasen bildas av statistikens slutliga material på enhetsnivå och aggregerade makrodata. Enligt Riksarkivets beslut förvaras uppgifterna på enhetsnivå varaktigt i datalager enligt det ursprungliga användningsändamålet. Dessutom arkiveras det slutliga datamaterialet på enhetsnivå för att säkerställa mycket långvarigt bevarande av materialet; (ii) Massdatamaterial inom indirekt informationsinsamling (administrativt registermaterial) som erhålls via mottagningsprocessen för material förvaras i råmateriallagret i de sista datalagren i ett år från mottagningsdatumet som antecknats i informationsinsamlingsregistret. Dessutom kan samma eller nästan samma material begäras på nytt av leverantören; (iii) Datamaterial som uppstår vid planeringen förvaras i två år (AMS2019) från den sista dagen i materialets referensår. Om materialet måste förvaras längre på grund av dröjsmål eller andra orsaker fattas ett nytt beslut innan förvaringstiden går ut. Om uppgifterna är valida med tanke på ny statistikproduktion ska de överföras till datamaterialet för statistikproduktionen och raderas från utvecklings- eller testmiljön. Förvaringstiden för datamaterial för års-, kvartals- och månadsstatistik är tre år från utgången av det senaste referensåret. Förvaringstiden för statistik som sammanställs mer sällan för vissa år fastställs på motsvarande sätt. 

För forskningsmaterial som vid statistikcentralen sammanställts för enskilda forskningsprojekt finns inget beslut för förvaringstid av riksarkivet. Eftersom forskningsmaterial ofta bildas genom kombinationer av statistiskt material har det inte funnits någon förvaringsgrund för forskningsmaterial efter att forskningsprojektet slutförts på grund av att de ursprungliga uppgifterna förvaras bland statistiskt material utifrån vilket forskningsmaterialet kan bildas på nytt. När forskningsmaterial kombineras med en utomstående aktörs uppgifter agerar statistikcentralen på materialägarens vägnar och kan endast förvara materialet så länge som de åtgärder om vilka avtalats i avtalet mellan den personuppgiftsansvarige och personuppgiftsbiträdet (statistikcentralen) förutsätter det. 

Forskartjänstens färdigmaterial bildar en egen separat informationshelhet för vilket ett förslags bereds för Riksarkivets gallringsbeslut. Färdigmaterial baserar sig rätt långt på statistiskt material, men ibland innehåller det också uppgifter från råmateriallagret eller produktionsfasen. Eftersom tidsserierna för en del färdigmaterial har harmoniserats eller förädlats på något annat sätt, är det motiverat att bevara detta material. En annan motivering till bevarande är att många forskningsprojekt använder färdigmaterial i sina studier och hänvisar till det som materialkällor. 

Behovet av att bevara uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter ska bedömas regelbundet, även om ingen exakt tid för radering av dem föreslås av orsaker som beskrivs nedan i motiven till lagstiftningsordning nedan i avsnitt 12. På förvaringstiderna för uppgifter tillämpas vad som föreskrivs i dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och informationshanteringslagen. Enligt artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen ska personuppgifter ”får inte förvaras i en form som möjliggör identifiering av den registrerade under en längre tid än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. Personuppgifter får lagras under längre perioder i den mån som personuppgifterna enbart behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1, under förutsättning att de lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs enligt denna förordning genomförs för att säkerställa den registrerades rättigheter och friheter (lagringsminimering).”. Uppgifterna lagras tills vidare om förutsättningarna enligt artikel 5.1 e i dataskyddsförordningen uppfylls, eftersom användningsändamålet har behov av tidsserier och motsvarande långvarig uppföljning. Uppgifterna överförs till arkiv enligt arkivlagen. 

Exempel. Statskontoret fungerar som personuppgiftsansvarig med avseende på de uppgifter som används i statsförvaltningens analys- och rapporteringstjänster. När det gäller uppgifter som behandlas i analys- och rapporteringstjänster omfattar de inte uppgifter som hör till särskilda kategorier av personer enligt artikel 9 i dataskyddsförordningen med undantag för nedan nämnda uppgifter. Behandling av personuppgifter som bland annat avslöjar politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person eller uppgifter om hälsa är i regel förbjuden enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen. När uppgifter lämnas ut ur register för analys- och rapporteringstjänsten fastställs sökvillkoren så att dessa uppgifter i allmänhet inte överförs från de ursprungliga registren till analys- och rapporteringstjänsten. 

Källsystemen för analys- och rapporteringstjänster innehåller uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter och känsliga personuppgifter enligt den upphävda personuppgiftslagen (523/1999). Dessa är uppgifter om medlemsavgifter i fackföreningar, uppgifter om grunden för utsökningsskuld, adressuppgifter eller identifierbara personuppgifter för personer som omfattas av spärrmarkering samt sjukfrånvarouppgifter. Uppgifterna, även uppgifter om sjukdom, yrkessjukdom eller olycksfall i arbetet eller längden på sjukfrånvaro kan lämnas ut, eftersom de är viktiga indikatorer som kan utnyttjas vid utvecklandet, styrningen och ledningen av verksamheten. Uttrycket ”uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter” används i dataskyddsförordningen som momentet hänvisar till (RP 20/2020 rd, s. 29-30). 

I statistikcentralen uppgifterna pseudonymiseras, vilket innebär att de inte direkt avslöjar till vilken fackförening en person hör, utan i undersökningar måste separata enkäter utföras. Det är också viktigt att (i) vid behandlingen av uppgifter vidta lämpliga skyddsåtgärder i en informationssäker behandlingsmiljö, (ii) pseudonymisera uppgifterna innan de överförs till analys och (iii) anonymisera eller aggregera de uppgifter som publiceras så att enskilda personer inte kan identifieras utifrån dem. Med undantag för servicematerial som bildats av enkäter har pseudonymiserat material tills vidare inte lämnats ut utanför distansanvändningssystemet. Eftersom EU:s dataförvaltningsakt kommer att förutsätta informationssäkra behandlingsmiljöer, gäller det att förbereda sig på detta. 

Med aggregerat statistiskt material avses tillförlitligt anonymiserad och summerad statistisk information. Med lämpliga skyddsåtgärder avses sådana tekniska och organisatoriska åtgärder som säkerställer att behandlingen av personuppgifter är lagenlig, med beaktande av behandlingens art, omfattning, sammanhang och ändamål samt riskerna för de registrerades rättigheter. Med pseudonymisering avses behandling av personuppgifter på så sätt att personuppgifterna inte längre kan kopplas till en viss person utan kompletterande uppgifter. Sådana kompletterande uppgifter ska förvaras omsorgsfullt åtskilda från personuppgifte. De uppgifter som publiceras anonymiseras, vilket innebär att datamaterial som innehåller personuppgifter behandlas så att uppgifter om en enskild person inte längre är i identifierbar form och att identifiering förhindras på ett oåterkalleligt sätt så att en utomstående part inte längre kan ändra tillbaka uppgifter som den innehar till en identifierbar form. Uppgifter kan också summeras till nivån för mer omfattande observationsenheter, dvs. aggregeras eller konverteras till statistik där uppgifter om mindre populationer som understiger den statistiketiska gränsen (summor av tre eller färre än tre statistiska objekt) inte publiceras. Dessa skyddsåtgärder säkerställer att de uppgifter som publiceras har en sådan form att enskilda personer inte kan identifieras utifrån dem och att sekretessbelagda uppgifter inte avslöjas. 

Statistikcentralens sekretessplikt 

En annan central statistisk princip vid sidan av opartiskhet i EU:s statistikförordning är statistisk konfidentialitet med vilket avses att ”sådana konfidentiella uppgifter om enskilda statistiska objekt som erhålls direkt för statistiska ändamål eller indirekt från administrativa eller andra källor ska skyddas samt ett förbud mot att använda uppgifterna för andra ändamål än statistiska och att olagligen röja dem” (artikel 2.1 e). Statistisk konfidentialitet innebär alltså inte att statistiken är konfidentiell utan att de uppgifter som samlats in för statistiska ändamål är konfidentiella. Personuppgifter är redan av andra orsaker konfidentiella. Den statistiska konfidentialiteten saknar således betydelse till exempel för tidpunkten för utlämnande av uppgifter förutsatt att bestämmelsen om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter i 13 § i statistiklagen iakttas. 

Definitionen av statistisk konfidentialitet preciseras av vissa andra definitioner: 

- Med statistiskt objekt avses den grundläggande observationsenhet, såsom en fysisk person, ett hushåll, en näringsidkare och andra företag, som uppgifterna avser (artikel 3.6). 

- Med konfidentiella uppgifter avses data som gör det möjligt att antingen direkt eller indirekt identifiera de statistiska objekten och därmed röja uppgifter om enskilda. För att avgöra om ett statistiskt objekt kan identifieras ska alla relevanta sätt som en utomstående rimligen kan använda för att identifiera det statistiska objektet beaktas (artikel 3.7). 

- Med direkt identifiering avses identifiering av ett statistiskt objekt genom namn och adress eller genom ett allmänt tillgängligt identifikationsnummer (artikel 3.9). 

- Med indirekt identifiering avses identifiering av ett statistiskt objekt på något annat sätt än genom direkt identifiering (artikel 3.10). 

Sekretessen gäller således identifierbara objektspecifika uppgifter, vilket är väsentligt med tanke på dataskyddet. Aggregerade uppgifter är inte sekretessbelagda. 

De statistiska principerna har preciserats i uppförandekoderna i artikel 11 i EU:s statistikförordning vars genomförande följs upp (i) enligt artikel 11 i förordningen på ett sätt som Europeiska oberoende rådgivande organet för statistikstyrning ESGAB (European Statistical Governance Advisory Board) följer och anmärker vid behov offentligt, (ii) i anslutning till Europeiska revisionsrätten, nedan ERR (EU Court of Auditors, ECA), revisioner och (iii) oberoende inbördes utvärdering (Peer Review). Den internationella tillsynen över statistikverksamhetens opartiskhet, oberoende och konfidentialitet har effektiviserats i synnerhet efter att det vid utredningen av orsakerna den europeiska statsskuldkrisen som bröt ut i samband med den globala finanskrisen framgick att myndigheterna i en viss medlemsstat hade förvrängt statistiskt material och ifrågasatt ställningen och oberoendet för generaldirektören för landets statistikmyndighet. Dessa händelser kan betraktas som ett exempel på hur en statistikmyndighets oberoende kan brytas ner direkt eller indirekt och hur beslutsfattare kan tänka att nationella intressen måste beaktas vid upprättandet statistik. Liknande förvrängning av regionalt statistiskt material uppdagades i två andra medlemsstater. Statistikkommittén ESAC (European Statistical Advisory Committee), som inrättades år 2008 och som består av representanter för användare av statistik, värnar för sin del om statistikmyndigheternas oberoende. Betydelsen av samarbete och samordning inom ramen för det europeiska statistiska systemet accentueras av att tillförlitligt statistiskt material (till exempel om bruttonationalprodukten) spelar en viktig roll i samordningen av den ekonomiska politiken och fördelningen av EU-stöd. Dessutom har statistiskt material mer omfattande betydelse för bland annat finansmarknaden. Trots att statistiskt material är mycket sensitivt är det en central del av EU:s dagliga verksamhet. 

Avståndet mellan statistikmyndigheterna och riksdagen säkerställer statistikmyndigheternas oberoende. Å andra sidan bör riksdagens rätt till information tryggas i synnerhet då riksdagens grundlagsutskott har fäst särskild uppmärksamhet vid detta även med tanke på grunderna för budgetförslagens storlek (GrUU 30/2020 rd). För att säkerställa statistikmyndigheternas oberoende bör det föreslagna företrädet för statsrådet och dess ministerier före den underställda förvaltningen i fråga om ansökningar om användningstillstånd därför begränsas till brådskande fall (till exempel TEAS-projekt). Med tanke på statistikmyndigheternas ansvar är det också viktigt att stärka riksdagens förutsättningar att indirekt följa upp iakttagandet av uppförandekoderna som kompletterar EU:s statistikförordning och övervakningen av genomförandet. 

År 2012 var föremålet för ERR:s revisioner iakttagandet av uppförandekoderna, och föremålet för nästa revision är förhållandet mellan EU:s statistikmyndighet (Eurostat) och medlemsstaternas nationella statistikmyndigheter. Jämförelser görs med cirka fem års intervall, och den tredje jämförelsen utförs åren 2021–2022. I Finland utfördes revisionen mellan den 8 och 12 november 2021, och den resulterade i 14 rekommendationer för utveckling av statistiksystemet vars framskridande kommissionen (Eurostat) kommer att övervaka årligen. Finland fick inga anmärkningar för agerande i strid med uppförandekoderna. I anslutning till revisionen har statistikcentralen berett en självutvärdering av iakttagandet av uppförandekoderna. Enligt förarbetena till statistiklagen har det tolkats att innehållet i uppförandekoderna i Finland uppfylls och säkerställs genom statistiklagen, i vars 2 § det föreskrivs om yrkesmässigt oberoende på samma sätt som i riktlinje 1 i uppförandekoderna, samt genom den övriga lagstiftningen, såsom SC-lagen, offentlighetslagen, strafflagen (39/1889) och statstjänstemannalagen (750/1994). EU:s statistikförordning förutsätter yrkesmässigt oberoende med vilket avses att ”statistiken ska utvecklas, framställas och spridas på ett oberoende sätt, utan några påtryckningar från politiskt håll eller från intressegrupper, särskilt när det gäller val av vilken teknik eller vilka definitioner, metoder eller källor som ska användas, tidsplanen för spridning av uppgifter och uppgifternas innehåll, vara fri från varje påtryckning från politiska grupperingar, intressegrupper, gemenskapsinstitutioner eller nationella myndigheter” (artikel 2.1 a). Förslagen i propositionen kränker inte statistikcentralens yrkesmässiga oberoende. Enligt den akademiska litteraturen om EU:s statistikreglering har yrkesmässigt oberoende inte heller ansetts begränsa förutsättningarna för de nationella statistikmyndigheterna i medlemsstaterna att beakta det allmännas behov. Det yrkesmässiga oberoendet gäller upprättande, utveckling och distribution av statistik och är inte tillämpligt på distribution av uppgifter som tagits emot av statistikcentralens forskar- och materialtjänst enligt denna proposition. 

I Finland har generaldirektörerna för statistikcentralen och de övriga statistikmyndigheterna (Naturresursinstitutet (nedan Luke), THL och Tullen) samt EES-myndigheterna (Migrationsverket (nedan Migri) och Finlands miljöcentral (nedan Syke) som hör till det europeiska statistiksystemet (European Statistical System, nedan ESS) och det offentligrättsliga samfundet (Arbetshälsoinstitutet) undertecknat ett kvalitetslöfte som stöder iakttagande av riktlinje 4 i uppförandekoderna. Kvalitetslöftet är ett löfte om att förbinda sig till kvalitet. Målet för åtagandet som är förenligt med EU:s statistikförordning är att trygga förtroendet för europeisk statistik och främja genomförandet av de statistiska riktlinjerna enligt uppförandekoderna. Enligt EU:s statistikförordning (artikel 4) är ESS är partnerskapet mellan gemenskapens statistikmyndighet, dvs. kommissionen (Eurostat), och de nationella statistikbyråerna (NSI) och andra nationella myndigheter som i medlemsstaterna ansvarar för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik. Kvalitetsriktlinjerna utgörs av relevans, exakthet, tidsenlighet och rättidighet, tillgänglighet och transparens samt jämförbarhet samt tydlighet och konsistens. Statistikcentralen har å andra sidan bedömt att kommissionen i framtiden kan fortsätta att förutsätta att åtagandet att följa uppförandekoderna ska ske på politisk nivå eller att kopplingen till uppförandekoderna ska göras tydligare i den nationella lagstiftningen. 

Statsrådets företräde före dess underställda myndigheter i fråga om ansökningar om användningstillstånd 

Kunskapsbaserat samhälleligt beslutsfattande förutsätter forskning och utredning som kan reagera snabbt och snabbt tillgängligt statistiskt material för myndigheterna. Forskning som stöder samhälleligt beslutsfattande använder allt mer material som uppstår inom offentlig förvaltning, även statistikväsendet. Enligt 13 § i statistiklagen får statistikcentralen lämna ut sekretessbelagda uppgifter som den samlat in för statistiska ändamål för vetenskaplig forskning och statistiska utredningar som gäller samhällsförhållandena. Dessa uppgifter får inte lämnas ut för att användas vid undersökningar eller utredningar, tillsyn, rättegångar, administrativt beslutsfattande eller vid någon annan motsvarande behandling av ärenden som gäller personer, företag, sammanslutningar eller stiftelser. Statistikcentralen beslutar om utlämnande av uppgifter och beviljande av användningstillstånd, och i samband med detta bedömer den utifrån ansökan om användningstillstånd om användningsändamålet är godtagbart. Vid statistikcentralen handläggs alla ansökningar om användningstillstånd för utlämnande av material på enhetsnivå av forskartjänsten. Efterfrågan på forskningsmaterial och ansökningar om användningstillstånd har ökat, och till exempel antalet användare av forskartjänstens distansanvändningssystem har fördubblats under de senaste fyra åren. Forskartjänstens personalresurser har dock inte ökat i samma proportion, vilket ledde till längre leveranstider för material och dröjsmål i samhällspolitiskt viktiga forskningsprojekt åren 2019–2020. Genom att öka forskartjänstens personalresurser och erbjuda forskare allt mer färdigmaterial samtidigt som forskningsprojekten koncentrerat beställningarna till allt större projekthelheter har köerna förkortats år 2021. Väntetiden för användningstillstånd är fortfarande 2–3 månader, och det kan ta flera månader att leverera materialet beroende på beställningens kvalitet och uppdragets omfattning. 

Informationshanteringslagen, dataskyddsförordningen och EU:s statistikförordning förhindrar inte att statsrådets och dess ministeriers brådskande ansökningar om användningstillstånd (till exempel för TEAS-projekt) får företräde före ansökningar av myndigheter som lyder under statsrådet. Eftersom förslaget till företräde innebär en förändring jämfört med nuläget, kan statistikcentralen inte längre åberopa att statistiken inte är klar ens i situationer där den ursprungliga materialägaren redan har producerat offentligt tillgänglig statistik. Till exempel PSC och ANM har publicerat statistik baserat på sitt ursprungliga datamaterial i situationer där statistikcentralen har bearbetat uppgifter innan de använts i statistiken. När det gäller myndigheter med operativ produktion producerar Skatteförvaltningen uppgifter om skattetagare och skattestatistik samt Fpa statistik över utkomststöd i Kelasto. Databastabellerna publiceras nästan i realtid inom en eller ett par månader. I den avgiftsfria statistikdatabasen StatFin tillhandahåller statistikcentralen en plattform för publicering av ANM:s arbetsförmedlingsstatistik där det redan finns uppgifter från år 2021 (https://pxnet2.stat.fi/PXWeb/pxweb/fi/StatFin/StatFin__tym__tyonv__k1/statfin_tyonv_pxt_12uc.px/). Statistikcentralens inställning till utlämnande av statistiskt material för forsknings- och utredningsändamål är således strängare än många andra myndigheters i synnerhet i fråga om aktuella uppgifter, eftersom utlämnande av uppgifter på många punkter regleras strängare i statistisklagstiftningen än i den övriga lagstiftningen. Propositionen gör det möjligt att lämna ut betydligt mer aktuellt forskningsmaterial på enhetsnivå för forsknings- och utredningsändamål än vad fallet är i dag. Uppgifter lämnas ut till forskare redan innan statistikcentralens egen statistik har publicerats, till exempel genast efter att materialets ägare har publicerat uppgifter i materialet. 

Exempel. PSC lämnar uppgifterna om pensioner till statistikcentralens basmaterial för sysselsättningsstatistiken så att ålderspensionens begynnelsedag framgår av dem och, om pensioneringen föregåtts av arbetsoförmåga, även begynnelsedagen för den. I praktiken har statistikcentralen dock inte behov av uppgifter om begynnelsedagen för den egentliga ålderspensionen, och därför blir endast begynnelsedagen för hela kedjan kvar efter statistikcentralens interna databehandlingsprocess. I en situation där rehabiliteringsstöd byts till invalidpension och därefter till ålderspension, är den enda begynnelsedagen för pensioneringen begynnelsedagen för rehabiliteringsstöd (bortsett från vissa undantag såsom garantipension). Ursprungligt råmaterial, som består av administrativt registermaterial, har dock visat sig vara viktigt inom bland annat forskning som kan nyttjas i socialpolitisk lagberedning relaterad till arbetslöshetsskyddet. Eftersom administrativt registermaterial ofta innehåller information som saknas i bearbetat och pseudonymiserat material, kan det användas på mer varierande sätt. Syftet med propositionen är att undvika situationer där information som behövs för forsknings- och utredningsändamål blir mindre informativt. 

Användningstillstånd för material som statistikcentralen samlat in för statistiska ändamål kan beviljas för forskningsändamål och statistiska utredningar av samhällsförhållanden med stöd av statistiklagen. På motsvarande sätt kan PSC ur sina register plocka forskningsmaterial för vetenskaplig forskning. Uppgifter lämnas ut med iakttagande av principerna enligt offentlighetslagen och dataskyddslagen. Statistikcentralen har tolkat att rent PSC-material är tillgängligt via PSC, varvid statistikcentralen har förädlat data från PSC genom att kombinera materialet med andra uppgifter för att bilda det statistiska materialet. Forskare har kunnat ansöka om användningstillstånd för PSC:s material direkt hos PSC och få tillgång till det genast efter att registret blivit klart. Eftersom PSC inte är en statistikmyndighet och dess tillståndspraxis inte möjliggör statistiska utredningar av samhällsförhållanden, har dessa användare varit tvungna att vänta på statistikcentralens slutliga material (https://www.etk.fi/tutkimus-tilastot-ja-ennusteet/tutkimus/tutkimusyhteistyo/). 

PSC sammanställer statistik över pensioner. Eftersom PSC inte är en statistikmyndighet, har den inte rätt att få personuppgifter om till exempel socioekonomisk bakgrund som statistikcentralen eller andra myndigheter samlat in. Därför lämnar PSC inte heller ut sekretessbelagda uppgifter med stöd av 13 § i statistiklagen. Av dessa orsaker berikas PSC:s datamaterial vid statistikcentralen genom att kombinera materialet med bakgrundsvariabler. I vissa situationer tar det lång tid att producera bakgrundsvariabler, men de ursprungliga uppgifterna utan bakgrundsvariabler är tillgängliga enligt PSC:s tidsschema. Det är möjligt att PSC:s registermaterial har överförts till ett datalager utan bearbetning för forskningsändamål, men i allmänhet är detta inte fallet. Statistikcentralen förbehåller sig ensamrätt att publicera statistik som den producerat, men andra myndigheter har fortfarande rätt att publicera sin statistik självständigt. Detta kan leda till dröjsmål i publiceringen av statistik men å andra sidan säkerställer det att statistiskt material av statistikmyndigheter och andra myndigheter som publicerar statistik snabbare blir tillgängligt för forskningsändamål. 

Det är viktigt att säkerställa distansanvändningssystemens serviceförmåga och undvika kapacitetsproblem för att minska belastningen av forskartjänstens resurser till följd av ansökningar om användningstillstånd av forskare och myndigheter samt samtidigt minska behovet av offentlig diskussion om forskartjänstens finansiering. I det nyare jämförelseobjektet till statistikcentralens forskartjänst, Findata, är antalet ansökningar som väntar på beslut fyrdubbelt jämfört med det aktuella läget vid statistikcentralens forskartjänst. Problemen anknyter delvis till kostnadsfördelningen, eftersom Findata inte ansvarar för kostnaderna för data och infrastruktur som forskarsamfundet får stå för. Findatas verksamhet baserar sig på lagen om sekundär användning. Findata beviljar datatillstånd för forskningsändamål när uppgifter kombineras från flera social- och hälsovårdsregister som regleras av lagen om sekundär användning. 

När det gäller företrädet för ansökningar om användningstillstånd av statsrådet och dess ministerier före de myndigheter som lyder under statsrådet har syftet varit att följa de andra nordiska statistikmyndigheternas exempel. 

Offentlighetslagen och informationshanteringslagen 

Regleringen av myndighetshandlingars offentlighet hör i allmänhet till medlemsstaternas befogenheter. Eftersom EU inte har allmänna befogenheter att harmonisera regleringen av myndighetshandlingars offentlighet, begränsas och styrs den nationella rörelsefriheten på denna punkt i synnerhet av kraven enligt de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Undantag utgörs dock särskilda begränsade unionsrättsliga författningar som följer av behörighetsgrunderna enligt EU:s grundfördrag och som bland annat gäller miljöinformationens offentlighet och skyddet för affärshemligheter. Även regleringen av EU:s öppna data som utvecklats under de senaste åren anknyter till offentlighetsfrågor. Dessutom omfattar EU-regleringen på olika områden bestämmelser som kan påverka handlingars offentlighet i medlemsstaterna. EU:s heltäckande offentlighetsreglering omfattar dock endast dess egna organ. 

JM:s arbetsgrupp utreder för närvarande en översyn av offentlighetslagen. Arbetsgruppens uppgift är att utreda och utvärdera (i) vilka problem som finns med att uppnå och genomföra syftet med offentlighetsprincipen på ett tillbörligt sätt och vilka åtgärder som påverkar dessa strävanden samt (ii) om offentlighetslagens tillämpningsområde tillräckligt omfattande och aktuellt i synnerhet med beaktande av förändringar i förvaltningsstrukturerna. Syftet är att uppdatera den gällande offentlighetsregleringen. Målet är en tydligare och mer fungerande lagstiftning som ökar öppenheten i samhället och motsvarar nutidens krav. Eftersom projektet pågår till juni 2023, begränsar sig propositionen till behoven av att revidera lagen och de centrala hindren ur statistikmyndigheternas perspektiv. 

Om förvaltning av, tillgång till och utlämnande av myndighetsuppgifter via tekniska gränssnitt föreskrivs allmänt utöver i 13 b § i statistiklagen i informationshanteringslagen när det gäller myndigheter som avses i 4 § 1 mom. i offentlighetslagen samt riksdagens ämbetsverk och offentligrättsliga inrättningar som styrs av riksdagen (Fpa, FB och Statens revisionsverk, nedan VTV) samt universiteten. Föreslagna nya 2 a § i SC-lagen som kompletterar 13 b § i statistiklagen och är liksom 13 b § i statistiklagen en specialbestämmelse som preciserar den allmänna bestämmelsen i 24 § i informationshanteringslagen och som åsidosätter den allmänna lagen (lex specialis derogat legi generali) och möjliggör utlämnande av information till ”andra parter än myndigheter”, såsom forskar- och materialtjänstens kunder. Det huvudsakliga syftet med informationshanteringslagen är att främja en god informationshantering, interoperabilitet mellan informationssystem och informationslager samt sekundär användning av myndighetsuppgifter genom att konvertera handlingar till ett digitalt och maskinläsbart format samt göra det möjligt att lämna ut information via tekniska gränssnitt även till andra än myndigheter. I lagar om specifika organisationer och funktioner föreskrivs det om olika enskilda informationssystem, databehandlingsrättigheter och andra frågor som berör informationshantering samt om rätten att behandla personuppgifter. 

Om tillgången till digitala uppgifter via tekniska gränssnitt och elektroniska förbindelser föreskrivs dessutom i informationshanteringslagen. Om beslut om utlämnande av uppgifter och tidsfristerna för detta föreskrivs däremot i 14 § i offentlighetslagen. Syftet med tillämpningsbegränsningen är att undvika överlappande reglering i de nationella allmänna förvaltningslagarna, offentlighetslagen och informationshanteringslagen. En jämförelse av de nationella allmänna lagarna med direktivet om öppna data är dock en utmaning på grund av avvikelserna i deras systematik. På grund av genomförandet av direktivet om öppna data gäller den reviderade regleringen enligt offentlighetslagen och informationshanteringslagen värdefullt datamaterial och information som uppdateras ofta och i realtid. Skyldigheter som gäller data som uppdateras ofta eller i realtid ska tillämpas nationellt endast på offentliga handlingar när informationen inte ingår i en myndighets personregister eller i en handling från vilken uppgifter kan lämnas ut endast på vissa villkor. Regleringen till följd av genomförandet av direktivet om öppna data har således inte stor betydelse med tanke på skyddet för personuppgifter. 

Europeiska unionens reglering av behandling av personuppgifter 

Skyddet för personuppgifter fastställs allmänt i artikel 16 i FEUF, enligt vilken alla har rätt till skydd av sina personuppgifter. Regleringen av skyddet av personuppgifter har harmoniserats genom EU-lagstiftningen i artikel 8 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (Charter of fundamental rights of the European Union, 2000/C 364/01) (GrUU 31/2017 rd, s. 3) och dataskyddsförordningen, och dessutom kan det finnas särskild dataskyddsreglering. Dataskyddsförordningen fastställer den nationella rörelsefriheten som även omfattar förhållandet mellan dataskyddet och den nationella offentlighetslagstiftningen. Dataskyddsförordningen, som utfärdades med stöd av artikel 16.2 i FEUF, trädde i kraft den 24 maj 2016 och har tillämpats sedan den 25 maj 2018. Dataskyddsförordningen är bindande till alla delar och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Målet för dataskyddsförordningen är att harmonisera medlemsstaternas dataskyddspraxis och stärka registrerades självbestämmanderätt. Eftersom dataskyddsförordningen dock ger en direktivaktig nationell rörelsefrihet, kan medlemsstaterna införa nationell lagstiftning som kompletterar förordningen. Den finska dataskyddslagen som kompletterar förordningen trädde i kraft den 1 januari 2019. 

Dataskyddsförordningen tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2). Registrerades identifieringsuppgifter kan bestå av en persons namn, personbeteckning eller adress som är både direkt och indirekt identifierbara uppgifter. Med personuppgifter avses upplysningar som avser en identifierad eller identifierbar dvs. registrerad fysisk person (artikel 4). I dataskyddsförordningen avses med ”behandling” en åtgärd eller en kombination av åtgärder beträffande personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller ej, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller ändring, framtagning, läsning, användning, utlämning genom överföring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring (artikel 4.2). Dataskyddsförordningen tillämpas inte på avlidna personer (skäl 158). I Finland är statistikcentralen arkivmyndighet för handlingar om dödsorsak och Riksarkivet arkivmyndighet enligt lagen om Riksarkivet (1145/2016). Arkivverket blev Riksarkivet i början av år 2017. 

I dataskyddsförordningen definieras personuppgiftsansvarig och personuppgiftsbiträde (artikel 4). Personuppgiftsansvarig är en part som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. Personuppgiftsbiträde är en part som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning. Om personuppgiftsansvarigas och personuppgiftsbiträdens skyldigheter föreskrivs i bland annat kapitel IV i dataskyddsförordningen där det också föreskrivs om gemensamt personuppgiftsansvariga (artikel 26). Om två eller fler personuppgiftsansvariga gemensamt fastställer ändamålen med och medlen för behandlingen ska de vara gemensamt personuppgiftsansvariga, varvid de under öppna former ska fastställa sitt respektive ansvar för att fullgöra skyldigheterna enligt dataskyddsförordningen. 

Artikel 25 i dataskyddsförordningen gäller inbyggt dataskydd och dataskydd som standard. Dataskyddet ska beaktas redan i planeringsskedet, och tekniska och organisatoriska åtgärder relaterade till behandling av personuppgifter ska vidtas så att de registrerades rättigheter tillgodoses och dataskyddsförordningen iakttas. Behandlingen av uppgifter ska planeras riskbaserat genom att beakta de risker som behandlingen av personuppgifter medför för registrerades rättigheter och friheter. Utgångspunkten är att endast personuppgifter som är nödvändiga för ändamålet med behandlingen behandlas. Om säkerhet i samband med behandlingen föreskrivs i artikel 32 i dataskyddsförordningen. Om en typ av behandling sannolikt leder till en hög risk för registrerades rättigheter och friheter ska den personuppgiftsansvarige utföra en bedömning av konsekvenserna för dataskyddet (artikel 35). Kravet anknyter till statistikcentralens informationssäkra distansanvändningssystem som stöder säkerhetskraven för behandlingen. 

Om registrerades rättigheter föreskrivs i artikel 12–22 i dataskyddsförordningen. Registrerade har rätt att få veta vilka uppgifter den personuppgiftsansvarige samlat in om dem. Registrerade har rätt att begära att den personuppgiftsansvarige rättar felaktiga personuppgifter som gäller dem och att få sina personuppgifter raderade från registret samt rätt att på vissa villkor överföra uppgifterna till en annan personuppgiftsansvarig och rätt invända mot användning av personuppgifter för till exempel profilering. Dataskyddsförordningen tillåter begränsning av registrerades rättigheter i vissa situationer och endast på vissa villkor. Om undantag från registrerades rättigheter kan föreskrivas genom lag när uppgifter behandlas för forskningsändamål eller statistiska ändamål (till exempel artikel 89). Dessutom medför dataskyddsförordningen direkt vissa begränsningar av registrerades rättigheter. 

Personuppgifter ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål (artikel 5.1 b). Bestämmelsen baserar sig på artikel 8.2 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, enligt vilken huvudregeln för behandling av personuppgifter är att uppgifter ska behandlas på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund och endast för de ändamål för vilka de ursprungligen samlats in (principen om ändamålsbundenhet). Uppgifterna får användas för andra ändamål bara om det nya ändamålet är förenligt med det ursprungliga. Ytterligare behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga forskningsändamål eller statistiska ändamål ska inte anses vara oförenligt med de ursprungliga ändamålen. Behandling av personuppgifter förutsätter en behandlingsgrund (artikel 6). Behandling är endast laglig om den uppfyller ett av villkoren i artikel 6. Behandlingen kan bland annat basera sig på personens samtycke, skyddet av intressen som är av grundläggande betydelse för en fysisk person, fullgörande av en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige, utförande av en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Personuppgifter får behandlas för andra ändamål än det ursprungliga även med den registrerades samtycke eller om behandlingen är tillåten enligt EU:s eller medlemsstatens lagstiftning (artikel 6.4). 

Enligt artikel 9.1 i dataskyddsförordningen är behandling av särskilda kategorier av personuppgifter i regel förbjuden. Särskilda kategorier av personuppgifter utgörs av bland annat ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person samt uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Särskilda kategorier av personuppgifter åtnjuter särskilt skydd enligt dataskyddsförordningen, och behandling av dem är endast tillåten i situationer som avses i artikel 9.2. I vissa situationer kan behandling av uppgifter tillåtas enligt EU:s eller medlemsstatens lagstiftning, om det är nödvändigt och står i proportion till det eftersträvade syftet. Dessutom ska det föreskrivas om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Det kan bli aktuellt att bedöma särskilda frågor avseende anpassningen av offentligheten och dataskyddet till varandra, såsom personbeteckning, med tanke på en reform av sekretessgrunderna i 24 § i offentlighetslagen. Offentlighetslagen innehåller inga uttryckliga bestämmelser om att alla särskilda personuppgifter som räknas upp i artikel 9 i dataskyddsförordningen ska sekretessbeläggas. Å andra sidan innehåller offentlighetslagen begränsningar för utlämnande av personuppgifter och i allmänhet strängare bundenheten till användningsändamål och reglering av skyddsåtgärder till följd av särskild lagstiftning. 

Enligt artikel 9.2 j i dataskyddsförordningen är behandling tillåten om den är nödvändig för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål i enlighet med artikel 89.1, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenligt med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. 

I artikel 10 i dataskyddsförordningen föreskrivs om behandling av uppgifter som rör fällande domar i brottmål samt överträdelser. Behandling får endast utföras under kontroll av myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. I 7 § i dataskyddslagen föreskrivs om behandling av uppgifter. Behandling är tillåten för vetenskaplig eller historisk forskning eller statistikföring förutsatt att uppgifterna behandlas för ändamål som fastställs i 6 § 1 mom. i dataskyddslagen och att skyddsåtgärder enligt 6 § 2 mom. i dataskyddslagen vidtas. 

I artikel 89 i dataskyddsförordningen föreskrivs om skyddsåtgärder och undantag för behandling för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål. Skyddsåtgärderna ska säkerställa att tekniska och organisatoriska åtgärder har införts för att se till att särskilt principen om uppgiftsminimering iakttas. Med principen om uppgiftsminimering avses att de behandlade personuppgifterna ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (artikel 5). Exempel skyddsåtgärder är kryptering eller pseudonymisering (artikel 6.4 e). 

Vetenskaplig forskning bör förstås i en vid bemärkelse med en positiv syn på vetenskap och forskning så att den även omfattar till exempel teknisk utveckling och demonstration, grundforskning, tillämpad forskning och privatfinansierad forskning (skäl 159). Med statistiska ändamål avses varje åtgärd som vidtas för den insamling och behandling av personuppgifter som är nödvändig för statistiska undersökningar eller för framställning av statistiska resultat (skäl 162). Resultatet av behandlingen för statistiska ändamål består inte av personuppgifter, utan av aggregerade personuppgifter, och resultatet eller uppgifterna får inte användas till stöd för åtgärder eller beslut som avser en särskild fysiskperson. Tolkningens positiva syn på vetenskap och forskning avviker något från lagen om sekundär användning, enligt vars 37 § utvecklings- och innovationsverksamhet inte betraktas som forskning (GrUU 1/2018 rd, s. 5–6). De möjligheter som den något vidare tolkningen i dataskyddsförordningen ger för främjande av vetenskap och forskning och som inte utesluter utvecklings- och innovationsverksamhet med undantag för behandling av uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter är dock motiverad, eftersom det forskningsmaterial som statistikcentralen tillhandahåller avviker rätt mycket från det material som regleras av lagen om sekundär användning och baserar sig väsentligt på starkt skyddade privata personuppgifter (GrUU 1/2018 rd, s. 5–6). I främjandet av vetenskap och forskning inom utvecklings- och innovationsverksamhet hänvisas dessutom till skäl 159 i dataskyddsförordningen, och i propositionen föreslås inte att det föreskrivs om detta i nationell lag till skillnad från proposition om lagen om sekundär användning (RP 159/2017 rd). 

Om överföringar av personuppgifter till tredjeländer och internationella organisationer föreskrivs i kapitel V i dataskyddsförordningen. Behandling av personuppgifter är endast laglig om och i den mån som åtminstone ett av de följande sex villkoren som räknas upp i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen uppfylls: (i) den registrerades samtycke, (ii) fullgörande ett avtal, (iii) den personuppgiftsansvariges rättsliga förpliktelse, (iv) skyddet av den registrerades grundläggande intressen, (v) allmänt intresse eller den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (vi) den personuppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen. 

I statistikcentralens statistik är grunden för behandlingen av personuppgifter den personuppgiftsansvariges rättsliga förpliktelse: statistikcentralens uppgift att producera statistik (artikel 6.1 c) eller direkt insamling av personuppgifter (artikel 6.1 e). I propositionen föreslås att statistikcentralen ska bemöta forskarsamfundets aktuella datamaterialbehov via forskar- och materialtjänsten, där grunden för behandlingen av personuppgifter antingen är ovan nämnda rättsliga förpliktelse eller uppgift av allmänt intresse statistikcentralens myndighetsutövning som personuppgiftsansvarig (artikel 6.1 e). Artikel 6 c och e i dataskyddsförordningen medför inte motsvarande rättigheter för registrerade (liksom inte heller artikel 21.6). Även om en behandlingsgrund är tydligast kan den rättsliga grunden för behandling i vissa situationer vara samtidigt både artikel 6.1 c och e. Bemötandet av forskarsamfundets aktuella datamaterialbehov har bedömts passa statistikcentralen, eftersom den enligt statistiklagen (2 § 2 mom. 1 punkten) är allmän myndighet inom statens statistikväsen. Denna lagstadgade uppgift som anvisats statistikcentralen är utövande av offentlig makt, och dessutom är vetenskaplig forskning, statistiska utredningar av samhällsförhållanden och utveckling av tjänster för forskarsamfundet vara av allmänt intresse. De sex villkor som räknas upp i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen kan användas som behandlingsgrund för vetenskaplig forskning och statistiska utredningar utifrån prövning från fall till fall. Det är möjligt att behandla personuppgifter för vetenskapliga forskningsändamål och statistiska ändamål förutsatt att kraven för ändamålsbundenheten enligt artikel 89 i förordningen iakttas (artikel 5.1 b). Dessutom är användningsändamålet för personuppgifter i forskar- och materialtjänsten begränsat så att uppgifterna används för vetenskaplig forskning eller statistiska utredningar av samhällsförhållanden. 

Inom EU har dataskyddsförordningens förhållande till vetenskaplig forskning debatterats livligt, och åsikterna har gått isär: “The rules contain a special regime affording a degree of flexibility for genuine research projects that operate within an ethical framework and aim to grow society’s collective knowledge and wellbeing. How this special regime should operate in practice is under discussion. Some argue that the GDPR offers too much flexibility, others that the rules threaten vital research activity.” 

Begreppet statistisk utredning har inte definierats och inte heller egentligen motiverats i statistiklagstiftningen. Däremot har avgränsningen till samhällsförhållanden behandlats (motivering till 13 § 2 mom. 1 punkten). Redan för 30 år sedan föreskrev SC-lagen (2 § 1 mom.) att statistikcentralen ska ”framställa statistik över samhällsförhållandena och deras utveckling” och likaså redan i den första lagen om statistikcentralen (796/1970). Enligt motiveringen till den lagens 1 § är den viktigaste uppgiftsgruppen att framställa och offentliggöra statistik över samhällsförhållanden (RP 79/1970 rd, s. 1). Således är behandlingsgrunden enligt dataskyddsförordningen också för statistiska utredningar den personuppgiftsansvariges rättsliga förpliktelse (artikel 6.1 c) och liksom för vetenskaplig forskning artikel 6.1 e reglerad genom 4 § i dataskyddslagen. Däremot finns det inga bestämmelser om vilka myndigheter som ska utföra statistiska utredningar. Avsikten är att behandla möjligheten att definiera statistiska utredningar informationssäkra användningsmiljöer på lagnivå vid den fortsatta beredningen som kompletterar propositionen. Begreppet statistisk utredning anknyter till frågan bestämmelsen om en statistikmyndighets rätt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter i 13 § statistiklagen även omfatta myndigheter som framställer statistik. Vid den fortsatta beredningen gäller det också att de föreslagna ändringarna av EU:s statistikförordning på kommissionens initiativ senare under innevarande år, eftersom de fortfarande kan begränsa möjligheten att definiera begreppen i den nationella statistiklagstiftningen, såsom statistiskt objekt och teknisk driftmiljö samt känsliga personuppgifter som är tillämpliga på alla statistikmyndigheter. 

Nationellt handlingsutrymme 

Även om den allmänna dataskyddsförordningen är en nationellt direkt tillämplig rättsakt, ger den medlemsstaterna i vissa frågor nationellt handlingsutrymme i likhet med direktiv. Det nationella handlingsutrymmet förpliktar dock inte direkt till alla delar medlemsstaterna att utfärda nationell lagstiftning som kompletterar eller preciserar den allmänna dataskyddsförordningen, utan beslut om saken har överlämnats åt den nationella lagstiftaren att bedöma. Det föreslås att det nationella handlingsutrymmet i syfte att komplettera den allmänna dataskyddsförordningen utnyttjas i en situation där upphävandet av personuppgiftslagen medför behov av nationell lagstiftning, till exempel för att den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter i vissa situationer eller förutsättningarna för vetenskaplig forskning ska bibehållas så långt möjligt så som de är nu. Det nationella handlingsutrymmet kan också utnyttjas senare till exempel vid utfärdande av speciallagstiftning, såsom den föreslagna statistiklagstiftningen, vars syfte på samma sätt som dataskyddslagens är att stärka förutsättningarna för vetenskaplig forskning. 

Den nationella prövningsmarginalen gäller särskilt behandlingen av personuppgifter inom den offentliga sektorn. Detta framgår till exempel av det nationella handlingsutrymme som grunderna för behandling av personuppgifter möjliggör. Den nationella prövningsmarginalen gäller i viss utsträckning också behandlingen av personuppgifter inom den privata sektorn. Dataskyddsförordningen kan kompletteras och tillämpningen av den preciseras genom nationell lagstiftning på det sätt som anges i förordningen. I till exempel artikel 23 i dataskyddsförordningen ges medlemsstaterna möjlighet att begränsa den registrerades rättigheter i vissa situationer. Den registrerades rättigheter kan bland annat begränsas i vissa särskilda situationer som avses i kapitel IX i dataskyddsförordningen, till exempel när personuppgifter behandlas för vetenskapliga forskningsändamål. 

Det nationella handlingsutrymmet i propositionen baserar sig på genomförandet av förutsättningarna enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen. Ett centralt förslag till denna del är att i enlighet med artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen utvidga Situationsföreträde till opublicerat statistiskt material, i synnerhet administrativt registermaterial som behövs för forsknings- och utredningsändamål, till att även omfatta det övriga forskarsamfundet. Då har föremålet för granskningen varit (i) de allmänna villkor som ska gälla för den personuppgiftsansvariges behandling, (ii) vilken typ av uppgifter som ska behandlas, (iii) de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, (iv) ändamålsbundenhet, (v) lagringstid samt typer av behandling och förfaranden för behandling, inbegripet åtgärder för att tillförsäkra en laglig och rättvis behandling, såsom åtgärder för andra särskilda behandlingssituationer som beskrivs i kapitel IX i dataskyddsförordningen. 

I propositionen behandlas egentligen endast statistikcentralens ställning och uppgifter som personuppgiftsansvarig ur dataskyddsförordningens perspektiv. Statistikcentralen är således personuppgiftsansvarig när (i) uppgifter behandlas för statistiska ändamål, (ii) uppgifter som samlats in för statistiska ändamål behandlas för forskar- och materialtjänsten och (iii) uppgifter kombineras och pseudonymiseras för dessa ändamål. Orsaken till att nationellt handlingsutrymme används och varför det är proportionellt och förenligt med målet för allmänt intresse motiveras i bägge lagförslagen även bestämmelsespecifikt. 

Den centrala riktlinjen i propositionen är förhållandet till laglig behandling av personuppgifter enligt artikel 6 i dataskyddsförordningen. Enligt indelningen i propositionen baserar sig behandlingen av personuppgifter vid statistikcentralens statistikväsen på artikel 6.1 c (”behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige”) eller på artikel 6.1 e i viss insamling av uppgifter som riktas direkt mot registrerade. I den föreslagna forskar- och materialtjänsten baserar sig behandlingen av personuppgifter på artikel 6.1 e (”behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning”). Enligt indelningen baserar sig de föreslagna ändringarna av statistiklagen för att utvidga statistikcentralens rätt till information på artikel 6.1 c (rättslig förpliktelse). De föreslagna ändringarna av SC-lagen baserar sig i sin tur artikel 6.1 e (allmänt intresse). Det allmänna intresse som avses i propositionen anknyter till Finlands nationella strategi för utveckling av informationssamhället och främjande av ekonomisk tillväxt baserad på kreativitet, kompetens och ny kunskap för att upprätthålla välfärdssamhället. 

Till denna del följer propositionen riktlinjerna av riksdagens förvaltningsutskott: ”Det nationella handlingsutrymme som avses i artikel 6 i förordningen kan användas också vid utfärdande av särskilda nationella bestämmelser. Enligt artikelns 1 punkt är behandling ”endast laglig om och i den mån som åtminstone ett av villkoren i artikelns 1 punkt är uppfylld”. Enligt erhållen utredning finns det för närvarande inga förutsättningar för att tolka artikeln på annat sätt än enligt dess ordalydelse. Att döma av artikelns ordalydelse kan hantering av personuppgifter således vara baserad på flera av de rättsliga grunder som avses i artikel 6. Utskottet påpekar att punkt 1 c och e delvis kan vara överlappande. Utskottet vill betona att användning av flera än en rättslig grund för hantering av personuppgifter ändå inte kan leda till att det blir oklart vilka rättigheter den registrerade enligt lagen ska ha. Det ska alltid framgå tydligt ur den föreslagna lagstiftningen.” 

3  Mål

Utgångspunkterna vid beredningen av propositionen har varit att det i den första fasen av reformen av SC-lagen, med beaktande av statistikcentralens viktiga roll som en myndighet som samordnar den statistiska verksamheten, i brådskande takt bör bedömas (i) om det finns förutsättningar att förtydliga den dataskyddsrättsliga ställningen för statistikcentralens forskartjänst, (ii) om erfarenheter av de tillfälliga åtgärder som vidtagits för att stärka uppföljningen och bekämpningen av coronavirusepidemin, i synnerhet Situationsrummet, kan utnyttjas, (iii) om det finns förutsättningar för och behov av att göra dessa tillfälliga krisåtgärder bestående och mer omfattande till sitt tillämpningsområde samt (iv) om det finns förutsättningar att undanröja eller minska hinder för tillgången till aktuellt forskningsmaterial och utmaningar som de orsakar, till exempel genom att luckra upp tunga administrativa rutiner och processer, minska byråkratin för forskningstillstånd och -material samt förhindra dröjsmål i leveranser av material. När man dessutom beaktar arbetet för att hitta ett lämpligt publiceringsforum för studier, relaterade referentbedömningsprocesser (peer review), ytterligare analyser som behövs och behovet av att förvara forskningsmaterial för att kontrollera resultaten i efterhand med tanke på fel eller fusk, är det motiverat att lätta på den administrativa bördan relaterad till myndighetsprocesser genom nationella åtgärder för att främja det allmänna intresset. 

Möjligheterna att stärka forskartjänstens verksamhetsförutsättningar har dessutom utretts till den del som detta förutsätter för en utvidgad rätt till information för statistikcentralen när uppgifter samlas in för statistiska ändamål av vissa andra myndigheter. Behovet av att utvidga informationsinsamlingsbefogenheterna anknyter till statistikföring, och uppgifter som erhållits för den är tillgängliga för vetenskaplig forskning. Dessutom har statistikcentralens skyldighet att i en snabbare takt lämna ut sekretessbelagda som tagits emot för statistiska ändamål för vetenskaplig forskning och statistiska utredningar av samhällsförhållanden utretts. Likaså har det ansetts vara möjligt att följa och utveckla flexibla och samarbetsorienterade rutiner enligt den gällande omfattande avtalspraxisen tillsammans med andra personuppgiftsansvariga (till exempel avtal om utlämnande av material, uppdrag och forskartjänster samt avtal med informationsskyldiga eller deras representanter) där behoven relaterade till forskar- och myndighetssamfundets datamaterial på ett genuint sätt prioriteras visavi forskar- och materialtjänstens övriga uppgifter. 

Möjligheten att på ett omfattande plan få åtkomst till och utnyttja administrativt registermaterial som statistikcentralen mottagit för statistiska ändamål inom forskning och beslutsfattande är ett viktigt samhälleligt mål där de delvis motstridiga kraven relaterade till dataskydd, digitalisering och transparens bör beaktas. En utmaning blir då bland annat strävan efter att begränsa dataskyddet till skyddet av integritet och affärshemligheter utan att förhindra utlämnande av direkta identifieringsuppgifter via offentlig service, såsom skolor eller hälso- och sjukvårdens enheter, såvida uppgifter om till exempel personal, elever eller deras föräldrar inte anslutits till dem från annat håll. 

Syftet med förslaget är dessutom att i synnerhet förbättra riksdagens tillgång till information relaterad till närings-, ekonomi- och samhällspolitiken i största allmänhet direkt från statsrådet, vilket riksdagens grundlagsutskott allmänt förutsatt (GrUU 30/2020 rd) samt för sin del att säkerställa riksdagens ställning i stärkandet av de nationella statistikmyndigheternas ansvar i tillsynen av iakttagandet och genomförandet av riktlinjerna som kompletterar EU:s statistikförordning. 

Med tanke på implementeringen av god praxis från Situationsrummet, såsom omfattande och snabb tillgång till material är det ytterst viktigt att utveckla den verksamhet som statistikcentralens forskartjänst i dag bedriver. Det är viktigt att finna metoder där den höga servicenivå baserad på smidiga processer som utvecklats för Situationsrummet kan utvidgas till att omfatta en större del av forskar- och myndighetssamfundet med beaktande av statistikcentralens personalresurser. Propositionen stärker statistiklagens syfte som enligt 3 § är att främja användningen av uppgifter som insamlats för statistiska ändamål för vetenskaplig forskning och statistiska utredningar av samhällsförhållandena. Aktuell och lika tillgång till material samt framhävande av betydelsen av administrativt material som avses i punkt 8.6 i uppförandekoderna möjliggör betydligt mer aktuella och omfattande studier och analyser för forskar- och myndighetssamfundet samt andra informationsanvändare. En förbättrad tillgång till forskningsmaterial främjar lika möjligheter för forskar- och myndighetssamfundet att utföra både långsiktig akademisk forskning och snabbare tillämpande utredningar baserade på empiriska data. Med beaktande av vetenskapens frihet som är tryggad enligt 16 § 3 mom. i grundlagen är det dessutom viktigt att alla som ägnar sig åt akademisk forskning har rätt till ett jämlikt bemötande och lika åtkomst till forskningsmaterial i en permanent datastruktur. Det är mer motiverat att stödja statistikcentralens utvecklingsarbete och tillgången till aktuellt datamaterial som stöder samhälleligt beslutsfattande för forskar- och myndighetssamfundet samt statsrådet och dess ministerier på ett mer omfattande plan på så lika villkor som för Situationsrummet än att utveckla en lösning för en enstaka akademisk aktör såsom Situationsrummet. Ett annat centralt mål för propositionen är att säkerställa en bättre tillgång till statistiskt material för forskar- och myndighetssamfundet samt statsrådet och dess ministerier. Däremot är syftet inte att ge statsrådet och dess ministerier till exempel privilegier att ge uppdrag (såsom tabulationer och utredningar) i fråga om statistikproduktion – med det föreslagna företrädet för brådskande ansökningar om användningstillstånd visavi myndigheter som lyder under statsrådet – utan att bevara statsrådets självständiga och oberoende rätt att besluta om användningen av dess material. EU:s statistikförordning (skäl 13) uppmanar också till akademiskt samarbete: ”För att samordna statistiska koncept och metoder bör ett interdisciplinärt lämpligt samarbete med akademiska institutioner utvecklas.” Detsamma gäller skäl 26 i EU:s statistikförordning: ”Forskarvärlden bör få bättre möjligheter att ta del av konfidentiella uppgifter som används för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik, för analys av intresse för den vetenskapliga utvecklingen i Europa. Forskarnas tillgång till konfidentiella uppgifter i vetenskapligt syfte bör därför förbättras utan att man äventyrar den höga skyddsnivå som krävs för konfidentiella statistiska uppgifter” 

En precisering av forskar- och materialtjänstens uppgifter och verksamhet i SC-lagen stärker dess ställning och etablerar den som en central uppgift för statistikcentralen, och dess vikt har erkänts i statistikcentralens tidigare strategier. Dessutom har behov av att utveckla statistikcentralens uppgifter i en mer service- och informationsorienterad riktning identifierats. Lagändringen stöder utvecklingen av rutiner som etablerats i tillämpningspraxis för 13 § i statistiklagen för bland annat behandling av material som samlas in för statistiska ändamål men som också kan tas emot och tillhandahållas för vetenskaplig forskning och statistiska utredningar av samhällsförhållanden och som andra myndigheter vill lämna till statistikcentralen för att tillhandahållas för forsknings- och utredningsändamål. Sådant material kan lämnas ut för forskning och utredningar även innan statistik över det publicerats, såvida utlämnandet av uppgifterna på annat sätt än med stöd av 13 § i statistiklagen inte bryter mot statistikhemligheten eller på ett väsentligt och ogrundat sätt äventyrar ett opartiskt bemötande av andra informationsanvändare. Företrädet för brådskande ansökningar om användningstillstånd av statsrådet eller dess ministerier före ansökningar om användningstillstånd av myndigheter som lyder under statsrådet och handläggningen av dem utan oskäligt dröjsmål är ett exempel på en sådan godtagbar grund liksom också det att en annan myndighet har tabulerat anonymiserade data från egna register för öppna databaser. 

Propositionen främjar utlämnande av mer aktuellt forskningsmaterial på enhetsnivå för vetenskaplig forskning och statistiska utredningar av samhällsförhållanden. Det är viktigt att information som samlats in från andra myndigheter för statistiska ändamål kan lämnas ut till forskare genast efter att det eller en del av det publicerats. Dessa publiceringar kan också tänkas omfatta andra än statistikcentralens egna publiceringar, bland annat materialägares uppdateringar av sina statistiskdatabaser, såvida det inte finns andra vägande orsaker (till exempel om det uppenbart påverkar marknaden, 24 § 1 mom. 13 punkten i offentlighetslagen). Detta innebär att uppgifterna kan lämnas ut redan innan statistikcentralens egen statistik har publicerats, till exempel genast efter att materialets ägare har publicerat uppgifter i materialet. Den statistikmyndighet som samlat in uppgifterna avgör villkoren för utlämnande i sista hand. Å andra sidan är det viktigt uppgifter som andra myndigheter lämnat till forskar- och materialtjänsten lämnas ut för forsknings- och utredningsändamål så snabbt som möjligt då statistikcentralen inte publicerar statistik över dem. 

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

6  Remissvar

Utkastet till regeringens proposition skickades på remiss den 3 december 2021, och remisstiden gick ut den 14 januari 2022. Utlåtanden gavs av 37 av de 70 parter till vilka begäran om utlåtande skickades. Utlåtanden gavs av justitieministeriet (JM), undervisnings- och kulturministeriet (UKM), inrikesministeriet, social och hälsovårdsministeriet (SHM), arbets- och näringsministeriet (ANM), utrikesministeriet, miljöministeriet, Fpa, Finlands Bank (FB), Statens revisionsverk (VTV), CSC – Tieteen tietotekniikan keskus Oy, Pensionsskyddscentralen (PSC), Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi), Riksarkivet, Naturresurscentret (Luke), Migrationsverket (Migri), Lantmäteriverket, Utbildningsstyrelsen (OPH), Verket för finansiell stabilitet (RVV), Finlands miljöcentral (Syke), Olycksfallsförsäkringscentralen, Institutet för hälsa och välfärd (THL), Dataombudsmannens byrå, Statistikcentralen, Tullen, Forskningsetiska delegationen (TENK), Tutkimuslaitosten yhteenliittymä (Tulanet), Statskontoret, Skatteförvaltningen, professor Roope Uusitalo (Helsingfors universitet), professor Otto Toivanen (Aalto-universitetet och Helsinki GSE), servicechef Turkka Näppilä (Tammerfors universitet), biträdande professor Leo Lahti (Åbo universitet), Työn ja talouden tutkimus LABORE, Finlands Akademi, Teknologiska forskningscentralen VTT Ab och Statens ekonomiska forskningscentral VATT. 

Utkastet till regeringens proposition understöddes på bred basis i utlåtandena. Centrala teman i responsen var behovet av att fördjupa behandlingen av dataskyddet, eventuella problem med företrädet för statsrådet och dess ministerier, forskar- och materialtjänstens resursbehov, statistikcentralens stränga tolkning av EU-regleringen och statistiklagen som begränsar förutsättningarna för forskning, behovet av att komplettera indikatorerna för konsekvensbedömning och uppnående av målen, informationsskyldigheten för privata serviceproducenter inom småbarnspedagogik, dvs. företag, samfund, stiftelser eller enskilda näringsidkare och informationsskyldigheten för IT-operatörer, behovet av nya definitioner på lagnivå och flera lagtekniska observationer av behovet av exakt avgränsade formuleringar i lagstiftningsförslagen. Dessutom fästes uppmärksamhet vid behovet av en övergripande bedömning för att undvika onödiga investeringar i informationssystem inom statskoncernen och åstadkomma enhetliga mål för forskartjänstens infrastruktur och forskningsekosystem samt ömsesidighet i informationsutbytet för att balansera statistikcentralens växande rätt till information, dvs. att statistikcentralen också ska ha rätt och vara skyldig att samarbeta med andra statliga inrättningar, såsom vissa forskningsinstitut, och lämna ut uppgifter som de behöver för att sköta sina lagstadgade uppgifter. Avsikten har varit att beakta responsen på det stora hela, även om en del av den gäller områden som kommer att behandlas i den fortsatta beredningen. I lagförslag 1 har särskild uppmärksamhet fästs vid möjligheten till en riskbaserad strategi utifrån dataskyddsförordningen samt de hot och risker som behandlingen av uppgifter medför. I förhandlingarna om att fördjupa regleringen av dataskyddet har JM, SHM, Dataombudsmannens byrå och statistikcentralen i synnerhet tagit upp statistikcentralens roll som personuppgiftsbiträde och personuppgiftsansvarig samt bildare och förvarare av färdigmaterial för material som samlats in för statistiska ändamål och för forskar- och materialtjänsten. Utkastet till regeringens proposition har också kompletterats med flera exempel, en närmare utredning av lagförslagens förhållande till dataskyddsförordningen samt av en utredning av tillräckliga ramvillkor för lagstiftningsvillkoren för nödvändigheten att avvika från förutsättningarna för utlämnande av personuppgifter och ändamålsbegränsningen i förhållande till grundlagsutskottets riktlinjer. 

7  Specialmotivering

8  Bestämmelser på lägre nivå än lag

Propositionen anknyter inte omedelbart till bestämmelser på lägre nivå än lag. Med anledning av propositionen gäller det dock att bedöma behovet av att utveckla innehållet i FM:s förordning om statistikcentralens avgiftsbelagda prestationer 2020 och 2021 (1271/2019, nedan FM:s SC-förordning), som i allmänhet uppdateras vartannat och vars nuvarande version (1137/2021) gäller till slutet av år 2022. Dessutom finns det behov av att utreda en uppdatering av regleringen av det statistiska rådet i den gamla förordningen om statistikcentralen (1110/1991 och 105/1992, av vilka den senare verkar ha upphävts men inte den förra) och bedöma om regleringen bör ske på lagnivå av konstitutionella skäl. 

9  Ikraftträdande

Lagarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2023. 

10  Genomförande och uppföljning

FM följer upp konsekvenserna av de föreslagna lagändringarna. Utöver behovet av att uppdatera den nationella statistiklagstiftningen finns det även behov av att diskutera utvidgningen av Statistikcentralens rätt till information till exempel för att utveckla förmögenhetsstatistiken och den regionala statistiken samt förtydliga rapporteringsskyldigheten, särskilt för att stärka forskar- och materialtjänsten. Dessa frågor, behovet av att införa tydliga indikatorer för att bedöma uppnåendet av operativa mål och nedan nämnda synpunkter av förvaltningsutskottet, kommer att behandlas ytterligare i synnerhet med tanke på konsekvenserna av EU-regleringen som reformeras i bedömningspromemorian om icke-brådskande reformbehov av den nationella statistiklagstiftningen som offentliggörs senare men senast efter att riksdagen behandlat propositionen och då utskottens eventuella önskemål på den fortsatta beredningen blivit klara. Bedömningen av andra behov av att reformera den nationella statistiklagstiftningen, såsom den kommande och gällande EU-regleringen och den reformerade dataskyddsregleringen och dess tillämpningspraxis, kommer att fortsätta under innevarande regeringsperiod, och då kommer också de här föreslagna lagändringarnas ändamålsenlighet och konsekvenser att följas upp. 

I samband med behandlingen av regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av statistiklagen RP 77/2019 rd konstaterade förvaltningsutskottet att ” det ytterligare behövs en närmare bedömning av vilka konsekvenser EU:s allmänna dataskyddslagstiftning har för vår statistiklag och att man vid behov måste vidta lagberedningsåtgärder för att revidera statistiklagen” (FvUB 14/2019 rd, s. 3–4). Utskottets utlåtande har beaktats i propositionen. 

Riksdagens förvaltningsutskott har dessutom gett flera utlåtanden om dataskyddsförordningen (FvUU 11/2012 rd, FvUU 6/2013 rd, FvUU 30/2014 rd, FvUU 22/2014 rd, FvUU 36/2014 rd, FvUU 2/2015 rd, FvUU 10/2015 rd och FvUU 25/2015 rd). Även grundlagsutskottet har gett ett utlåtande om dataskyddsförordningen (GrUU 12/2012 rd) med vilken propositionen har jämförts. 

Vid den fortsatta beredningen är avsikten att bedöma den nationella statistiklagstiftningens regleringsstruktur, såsom (i) behovet av att reformera SC-lagen för att bättre ta hänsyn till modern reglering av centrala myndigheter och målen för statistikcentralens strategiska utveckling, särskilt som en del av utvecklingen och förtydligandet av informationsvärdekedjan, (ii) behovet av att se över den kompletterande statusen för SR SC-förordningen och FM SC-förordningen och behovet av att uppdatera dem, särskilt när det gäller utvecklingen av forskar- och materialtjänsten, (iii) det eventuella behovet av att närmare reglera statistikcentralens uppgifter och innehållet i nämnda föreskrifter och statistikcentralens arbetsordning på lagnivå, (iv) följa upp och bedöma anhängiga JM-projekt relaterade till allmän förvaltningsrätt offentlighetslagen, automatiserat beslutsfattande, beredskapslagen (1552/2011)) och hur de påverkar den nationella statistiklagstiftningen, i det första skedet SC-lagen samt EU:s dataförvaltningsakt, förslaget till förordning av den 21 april 2021 om en harmoniserad reglering av artificiell intelligens (U 28/2021 rd) och förslaget till förordning av den 23 februari 2022 om EU:s Data Act (U 29/2022 rd). Dessutom finns det fortfarande behov av att bedöma (v) förhållandet mellan statistisk information och den straffrättsliga regleringen av insiderhandel och marknadsmissbruk och (vi) behovet av att uppdatera statistikväsendets mandat för insamling av statistiska uppgifter i enlighet med riktlinje 2 i uppförandekoden, i synnerhet för att stödja statsrådets och dess ministeriers politiska mål och databehov. Det kan också bli aktuellt att bedöma behovet av (vii) andra befintliga uppgifter till stöd för statistikcentralens myndighetsutövning och som en del av dess roll som allmän myndighet för statens statistikväsen (till exempel mikrosimulering, energi- och miljöstatistik, växthusgasinventering, statistik över offentliga samfunds underskott och skuldrapportering (excessive deficit procedure, EDP) till Eurostat, befolkningsprognoser och agerande som arkivarie för dödsorsakshandlingar). Även dessa frågor tas upp i bedömningspromemorian om icke-brådskande behov av reformering av nationell statistiklagstiftning, till vilken fogats ett utkast till ny SC-lag som motsvarar moderna bestämmelser om centralämbetsverk. 

Statistikcentralens arbetsordning ger generaldirektören omfattande behörighet som är typiskt för centralämbetsverk, vilken bland annat har möjliggjort beslutet om separata tjänster för Situationsrummet, som fått aktuellt statistiskt material på andra villkor än andra informationsanvändare. Utvecklingen av Statistikcentralens uppgifter i riktning mot en service- och informationsorganisation samt efterlevnaden av principen om öppna data och förvaring av information i en informationssäker behandlingsmiljö så likvärdigt som möjligt för informationsanvändarna och utan oskäligt dröjsmål talar för att i synnerhet SC-lagen bör uppdateras. 

Enligt en kolumn från den 13 september 2021 har SHM påbörjat en utredning av konsekvenserna av lagen om sekundär användning (https://stm.fi/-/toisiolakia-kehitetaan-yhteistyossa-). Syftet är att utreda hur väl de uppsatta målen för lagen om sekundär användning har uppnåtts och identifiera de olika konsekvenserna av lagen. Enligt de uppgifter som erhållits kommer SHM:s utredning inte att leda till lagstiftningsåtgärder under innevarande valperiod. Dessutom publicerade UKM den 17 november 2021 en utredning av konsekvenserna av social- och hälsovårdslagstiftningens bestämmelser om forskning för forskningens frihet och för forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamheten enligt regeringens FoUI-färdplan (Finland skapar lösningar för ett hållbart samhälle i utveckling, 23.4.2020) (UKM:s publikationer 2021:42), i vilken behandlas relativa och objektiva tolkningslinjer för personuppgifter samt europeisk rättspraxis som stöder en relativ tolkningslinje. Samma information kan därför vara personlig information för en men anonym för en annan. Sambandet mellan de 19 föreslagna rekommendationerna i utredningen och statistikcentralens verksamhet kommer att diskuteras närmare vid den fortsatta beredningen av propositionen. Syftet med propositionen är följa riktlinjerna i regeringens FoUI-färdplan, och den stöder sig på skäl 159 i dataskyddsförordningen i strävan efter att främja utvecklings- och innovationsverksamhet inom vetenskap och forskning. 

På grund av att propositionen är brådskande och de valda avgränsningarna har endast 14 § i lagen om sekundär användning använts som modell för föreslagna nya 2 b § i SC-lagen, men detta beror på flera orsaker: (i) lagen om sekundär användning är mycket mer detaljerad än statistiklagstiftningen, (ii) det forskningsmaterial som avses i lagen om sekundär användning (datainnehåll, datatyper) skiljer sig mycket från det material som tillhandahålls av statistikcentralen, eftersom det till skillnad från lagen om sekundär användning inte väsentligt baserar sig på starkt skyddade privata personuppgifter och därför inte utesluter utvecklings- och innovationsverksamhet i främjandet av vetenskap och forskning, (iii) riksdagens grundlagsutskott och social- och hälsovårdsutskottet har krävt en omedelbar ändring av sekundärlagen, (iv) den roll som lagen om sekundär användning tilldelar Findata i den nationella forskningsinfrastrukturen skiljer sig från den roll som statistikcentralen behöver som en allmän myndighet statens statistikväsen, och (v) SHM har meddelat att lagen om sekundär användning kommer att utvärderas. Enligt de uppgifter som erhållits har SHM genomfört en opublicerad preliminär utredning av konsekvenserna och genomförandet av lagen om sekundär användning, och dessutom har en arbetsgrupp tillsatts för att bedöma rättsliga frågor och utreda internationellt utlämnande av uppgifter. 

UKM:s utredning betonar behovet av att snabbt lösa problemet med personuppgiftskaraktären hos pseudonymiserade uppgifter i en situation där mottagaren av uppgifterna inte har faktiska eller lagliga medel att identifiera de registrerade tilläggsuppgifterna genom att använda eller på annat sätt identifiera de registrerade uppgifterna. OKM bereder också en regeringsproposition med förslag till lag om ett aktiebolag kallat CSC – Centret för finländsk expertis inom IT Ab och dess uppgifter. Bolaget förvaltar, underhåller och utvecklar offentlig forskningsinfrastruktur och förser sina ägare med experttjänster inom forskning, utbildning, kultur och offentlig förvaltning. Enligt utkastet till propositionen får bolaget även sälja sin överkapacitet av offentlig forskningsinfrastruktur till andra än sina ägare till marknadspris. 

Av dessa skäl är förslaget begränsat till en konsolidering av forskar- och materialtjänsten på lagnivå och vissa av statistikcentralens nya åtkomsträttigheter till information. Däremot har förslaget jämförts med lagen om sekundär användning och därmed beaktat grundlagsutskottets förslag att ”social- och hälsovårdsutskottet bör noggrant granska behoven att revidera lagen om sekundär användning särskilt med tanke på den vetenskapliga forskningen” (GrUU 25/2021 rd). 

För den fortsatta beredningen utarbetas en bedömningspromemoria om övriga behov av att utveckla den nationella statistiklagstiftningen som har uppkommit under beredningen av propositionen och som inte har ansetts vara så brådskande att de borde ha behandlats i denna proposition. Syftet med bedömningen av den nationella statistiklagstiftningen är därför i första hand att bedöma regleringen av FM:s förvaltningsområde (statistikcentralen, Tullen) men också att ta hänsyn till regleringen av statistikverksamheten inom kommunikationsministeriets, jord- och skogsbruksministeriets och SHM:s förvaltningsområde. Preliminärt har FM fått kännedom om så många sådana utvecklingsaspekter att den intensiva bilaterala beredningen av propositionen mellan FM och Statistikcentralen senare kan komma att utvidgas till att andra intressenter. 

11  Förhållande till andra propositioner

12  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Dataskyddsförordningen 

Riksdagens grundlagsutskott har konstaterat att dataskyddsförordningen är en EU-rättsakt som till alla delar är förpliktande och direkt tillämplig lagstiftning i samtliga medlemsstater. I EU-domstolens (nedan EUD) rättspraxis har unionslagstiftningen företräde framför nationell rätt i överensstämmelse med de villkor som lagts fast i denna rättspraxis (GrUU 1/2018 rd, s 3). Utskottet har också konstaterat att det inte ingår i dess konstitutionella uppdrag att bedöma regleringen av den nationella verkställigheten med avseende på den materiella EU-rätten (GrUU 31/2017 rd, s. 4). Utskottet har dock uttalat sig om förhållandet mellan EU-rätten och den nationella lagstiftningen. Grundlagsutskottet har i sin tolkningspraxis konstaterat att till den del som EU-lagstiftningen förutsätter eller möjliggör nationell reglering ska vid användningen av detta nationella handlingsutrymme kraven som följer av de grundläggande och mänskliga rättigheterna beaktas (GrUU 1/2018 rd, s. 3, och GrUU 25/2005 rd, s. 3). Utskottet har därför framhållit att det i regeringens propositioner finns anledning att särskilt i fråga om bestämmelser som är av betydelse med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna tydligt klargöra ramarna för det nationella handlingsutrymmet (GrUU 26/2017 rd, s. 42, GrUU 2/2017 rd, s. 2, GrUU 44/2016 rd, s. 4, GrUU 1/2018 rd, s. 3). I synnerhet i lagförslag 1 i propositionen eftersträvas att följa dessa allmänna principer som utskottet fastställt för tillämpningen av dataskyddsförordningen. Statistikcentralen är personuppgiftsansvarig för det material som insamlas för statistiska ändamål samt för forskar- och materialtjänsten om färdigt material bildas av uppgifterna och förvaras i forskar- och materialtjänsten. Statistikcentralen behandlar också personuppgifter relaterade till det material som tas emot för forskar- och materialtjänsten, om uppgifterna används i enskilda forskningsprojekt i forskar- och materialtjänsten och inget färdigt material bildas av dem. 

Grundlagsutskottet har dessutom lyft fram kravet på ändamålsbegränsning, framför allt i fråga om behandling av känsliga uppgifter (GrUU 1/2018 rd, s. 4). När det gäller omfattande register med biometriska kännetecken av det slag som nu är i fråga finns det enligt grundlagsutskottet orsak att förhålla sig negativt till att uppgifterna används för ändamål som ligger utanför det syfte som de egentligen samlats in och registrerats för (GrUU 14/2009 rd, s. 4/II). Man kan då bara göra exakt avgränsade och som mycket små karakteriserbara undantag från ändamålsbundenheten. Bestämmelserna får inte leda till att någon annan verksamhet än den som är förknippad med det ursprungliga ändamålet blir det huvudsakliga eller ens ett viktigt ändamål (GrUU 14/2017 rd, s. 5–6). I synnerhet i lagförslag 1 i propositionen eftersträvas att följa dessa förutsättningar som utskottet fastställt för utlämnande av uppgifter och avvikelser från ändamålsbundenheten. 

Grundlagsutskottet menar att i en konstitutionell bedömning av skydd för personuppgifter ska tyngdpunkten ligga på en innehållslig analys av bestämmelserna om skyddet och behandlingen av personuppgifter. Det relevanta i en konstitutionell analys av användningen av det nationella handlingsutrymmet är (i) dels de innehållsliga krav som ställs av skyddet för privatlivet och personuppgifter och (ii) dels relationen mellan skyddet för övriga informationsrelaterade grundläggande fri- och rättigheter och skyddet för privatlivet och personuppgifter. Dessutom finns det konstitutionella frågor relaterade till garantierna för rättssäkerhet och god förvaltning, som kräver nationell lagstiftning (GrUU 14/2018 rd, s. 7). Utskottet understryker vidare att skyddet för privatlivet och personuppgifter inte har företräde framför andra grundläggande fri- och rättigheter (GrUU 14/2018 rd, s. 8). Analysen går ut på att samordna och avväga två eller flera bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 54/2014 rd, s. 2, GrUU 10/2014 rd, s. 4). Utskottet har särskilt lyft fram balansen mellan handlingars offentlighet och skyddet för personuppgifter (GrUU 22/2008 rd, s. 4). I synnerhet i lagförslag 1 i propositionen eftersträvas att följa dessa allmänna förutsättningar som utskottet fastställt för skyddet av de grundläggande rättigheterna och friheterna. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om lagstiftning som kompletterar dataskyddsförordningen ansett det motiverat att justera sin tidigare ståndpunkt till lagstiftningen om skyddet för personuppgifter på vissa punkter. Enligt utskottet utgör dataskyddsförordningens detaljerade bestämmelser, som tolkas och tillämpas i enlighet med de rättigheter som garanteras i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, över lag en tillräcklig rättslig grund även med avseende på skyddet för privatlivet och personuppgifter enligt 10 § i grundlagen. Enligt utskottet svarar dataskyddsförordningens bestämmelser korrekt tolkade och tillämpade bestämmelserna enligt utskottets uppfattning också mot den nivå på skyddet för personuppgifter som bestäms utifrån den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen, nedan EK). Således är det inte längre av konstitutionella skäl nödvändigt att speciallagstiftningen inom förordningens tillämpningsområde heltäckande och detaljerat föreskriver om behandling av personuppgifter. I stället bör skyddet för personuppgifter härefter i första hand tillgodoses med stöd av den allmänna dataskyddsförordningen och den nya nationella allmänna lagstiftningen (GrUU 14/2018 rd, s. 4). Även med tanke på tydligheten anser utskottet att man bör förhålla sig restriktivt när det gäller att införa nationell speciallagstiftning. Sådan lagstiftning bör vara avgränsad till nödvändiga bestämmelser inom ramen för det nationella handlingsutrymme som dataskyddsförordningen medger. Mot bakgrund av EUD:s rättspraxis gäller samma återhållsamhet till exempel för nationella reglering av gemensamma register enligt artikel 26 i dataskyddsförordningen, även om praxis bygger på EU-lagstiftning före dataskyddsförordningen (Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein) C-210/16, Jehovas vittnen C-25/17 och Fashion ID C-40/17). Utskottet anser dock att det är klart att behovet av speciallagstiftning i enlighet med det riskbaserade synsätt som krävs i dataskyddsförordningen måste bedömas utifrån de hot och risker som behandlingen av personuppgifter orsakar. Ju större risk fysiska personers rättigheter och friheter utsätts för på grund av behandlingen, desto mer motiverat är det med mer detaljerade bestämmelser. Denna omständighet är av särskild betydelse när det gäller behandling av känsliga uppgifter (GrUU 14/2018 rd, s. 5). I synnerhet i lagförslag 1 i propositionen eftersträvas att följa dessa riktlinjer som utskottet fastställt för behandlingen av personuppgifter. 

Av dessa skäl har bägge lagförslagen i propositionen (i) tagit hänsyn till det begränsade nationella handlingsutrymme som dataskyddsförordningen tillåter och (ii) ägnat särskild uppmärksamhet åt särskilda kategorier av personuppgifter och bedömt huruvida regleringen är tillräcklig i detta avseende. I lagförslag 1 har särskild uppmärksamhet fästs vid möjligheten till en riskbaserad strategi utifrån dataskyddsförordningen samt de hot och risker som behandlingen av uppgifter medför. Den användning av nationellt handlingsutrymme som föreslås i propositionen är nödvändig eftersom det allmänna intresse som förutsätts enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen anknyter till Finlands nationella strategi för utveckling av informationssamhället och främjande av ekonomisk tillväxt baserad på kreativitet, kompetens och ny kunskap för att upprätthålla välfärdssamhället. Av dessa orsaker anses bägge lagförslagen uppfylla de krav som följer av 10 § i grundlagen enligt grundlagsutskottets justerade tolkning. För användningen av nationellt handlingsutrymme redogörs närmare utöver i specialmotiveringen i slutet av avsnitt 2 ovan. Lagförslagen förväntas också ligga i linje med dataskyddsförordningen. 

Riksdagens och statsrådets tillgång till information och likabehandling 

Propositionen baserar sig på (i) behovet av att utveckla statistikcentralens uppgifter mot en service- och informationsorganisation genom att stärka forskar- och materialtjänstens ställning och verksamhetsförutsättningar och (ii) målet att främja riksdagens tillgång till information från statsrådet (GrUU 30/2020 rd) så att den åtminstone motsvarar riksdagens behov information från statsrådet på kort sikt. I anslutning till det senare målet föreslås att statsrådets och dess ministeriers rätt till information från statistikcentralen stärks genom att ge deras ansökningar om användningstillstånd företräde och ge statistikcentralen rätt till information från andra statliga myndigheter samt en mer omfattande möjlighet att lämna ut statistiskt material, i synnerhet administrativt registermaterial, för forsknings- och utredningsändamål innan det ifrågavarande statistiska materialet publiceras, såvida utlämnandet av information på annat sätt än enligt 13 § i statistiklagen inte bryter mot statistikhemligheten eller på ett väsentligt och omotiverat sätt äventyrar likabehandlingen av andra informationsanvändare. Företrädet för brådskande ansökningar om användningstillstånd av statsrådet eller dess ministerier före ansökningar om användningstillstånd av myndigheter som lyder under statsrådet och handläggningen av dem utan oskäligt dröjsmål är en sådan godtagbar grund liksom också det att en annan myndighet har tabulerat anonymiserade data från egna register för öppna databaser. Det som talar för utlämnande av registermaterial så snabbt som möjligt för forsknings- och utredningsändamål är att det är viktigare att snabbt få tillgång till informationen än att rätta relativt små fel, trots att råmaterial även kan innehålla stora fel. Genom dessa avgränsningar och genom att det är fråga om administrativt registermaterial som behövs för forsknings- och utredningsändamål säkerställs också att utlämnande av registermaterial för forsknings- och utredningsändamål inte står i strid med andra principer om god förvaltning. Särskilt de förutsättningar för utlämnande av uppgifter och undantaget från ändamålsbegränsningen som anges i lagförslag 1 i propositionen och som utskottet ställer anses vara uppfyllda. 

Riksdagens rätt till information hör till (i) parlamentarism och parlamentarisk övervakning, (ii) lagstiftnings- och budgetmakten och (iii) dess behörighet i internationella frågor och EU-frågor, när riksdagen deltar i sättandet i kraft av internationella förpliktelser och beredningen av EU-ärenden. Riksdagens rätt att få nödvändig information av statsrådet innefattar statsrådets skyldighet att (i) på eget initiativ lämna den information som riksdagen behöver och (ii) lämna den information som riksdagen begär separat. Riksdagens rätt att få information av statsrådet är ovillkorlig. Statsrådet har inte befogenhet att vägra lämna de begärda uppgifterna med motiveringen att uppgifterna inte är nödvändiga för behandlingen av ärendet Riksdagen bedömer självständigt vilken information den behöver för att hantera ärenden. Rätten till information förutsätter utlämnande av tillräckligt omfattande och tillförlitlig information som behövs för behandling av ärenden på eget initiativ och på förhand (GrUU 30/2020 rd). Av dessa orsaker bör statsrådets rätt att tillgodose brådskande behov av information från statistikcentralen stärkas. I egenskap av en statlig myndighet som lyder under statsrådet och centralämbetsverk inom FM:s förvaltningsområde kan inte heller statistikcentralen bemöta riksdagen som om den bara vore en kund bland andra. Statsrådets rätt att få information från statistikcentralen grundar sig i princip på 28 § i offentlighetslagen, enligt vars 1 mom. ”kan en myndighet i enskilda fall bevilja tillstånd att ta del av en sekretessbelagd handling för vetenskaplig forskning eller statistikföring eller för ett sådant planerings- eller utredningsarbete som en myndighet utför, om det är uppenbart att de intressen som sekretessplikten är avsedd att skydda inte kränks om uppgifter lämnas ut”, om inte något annat föreskrivs genom lag. Propositionen stöder sig framför allt på den andra meningen i momentet, enligt vilken ”prövningen av om tillstånd skall beviljas skall utgå från att den vetenskapliga forskningens frihet tryggas”. Enligt 28 § 2 mom. i offentlighetslagen kan ett tillstånd ”beviljas för viss tid och till detta skall fogas föreskrifter som behövs för att skydda allmänna och enskilda intressen” och återkalla det ”när skäl därtill prövas föreligga”. Tillståndsprövningen är inte knuten till några kriterier, vilket kan vara problematiskt, särskilt när det gäller den vetenskapliga forskningens frihet och bedrivandet av forskning med tillstånd. Det kan dessutom vara oklart vad återkallelse av tillstånd innebär i praktiken om handlingarna redan har lämnats ut för ett visst ändamål​och om återkallelsen baserar sig på hur informationen får användas för forskning eller annan verksamhet eller om det endast begränsar åtkomst efter återkallelsen av tillståndet. 

I synnerhet lagförslag 1 i propositionen kompletterar således bestämmelsen i 28 § offentlighetslagen. I praktiken har till exempel FM:s rätt till information traditionellt motiverats av att arbetsuppgifterna relaterade till budgetförslag och offentliga finansiella planer ofta är brådskande. Om utlämnande av material som insamlats för statistiska ändamål föreskrivs i 13 § statistiklagen. Av dessa orsaker anses lagförslagen uppfylla de villkor som utskottet ställt för riksdagens rätt att få information från statsrådet (GrUU 30/2020 rd). 

Som en ringa avvikelse från opartiskt bemötande föreslås i propositionen att en ansökan om användningstillstånd som statsrådet eller dess ministerium klassificerat som brådskande (till exempel för TEAS-projekt) bör prioriteras visavi ansökningar om användningstillstånd av en myndighet som är underställd statsrådet och avgöras utan oskäligt dröjsmål. Om statistik inte offentliggjorts är det således inte ett hinder eller ett skäligt dröjsmål för utlämnande av administrativt registermaterial som används för statistiken till forskar- och materialtjänsten, såvida utlämnandet av uppgifterna på annat sätt än med stöd av 13 § i statistiklagen inte bryter mot statistikhemligheten eller på ett väsentligt och ogrundat sätt äventyrar ett opartiskt bemötande av andra informationsanvändare. Företrädet för brådskande ansökningar om användningstillstånd av statsrådet eller dess ministerier före ansökningar om användningstillstånd av myndigheter som lyder under statsrådet och handläggningen av dem utan oskäligt dröjsmål är ett exempel på en sådan godtagbar grund liksom också det att en annan myndighet har tabulerat anonymiserade data från egna register för öppna databaser. Genom dessa avgränsningar och genom att det är fråga om administrativt registermaterial som behövs för forsknings- och utredningsändamål säkerställs också att utlämnande av registermaterial för forsknings- och utredningsändamål inte står i strid med andra principer om god förvaltning. Objektiva kriterier ska användas för bedömningar av huruvida ansökningar om användningstillstånd är brådskande och ges företräde, vilket gjordes också i Situationsrummet (forskningens betydelse i kriser). Eftersom förslaget till företräde till väsentliga delar anknyter till bemötandet av riksdagens behov av information, vilket indirekt stöder riksdagens verksamhet och således även de värderingar som utgör grunden för EU ”Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.” ”Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.” enligt artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen (FEU), anses förslaget inte stå i strid med principen om opartiskhet enligt artikel 338.2 i FEUF eller EU:s statistikförordning (artikel 2.1 b) och således inte heller äventyra förtroendet för statistikens opartiskhet och objektivitet. En motsvarande indelning i två steg av statsrådets och dess ministeriers avvikande ställning jämfört med ställningen för myndigheter som lyder under statsrådet och andra offentliga myndigheter finns till exempel i 80 § i grundlagen som gäller rätten att utfärda normer på lägre nivå än lag. Förslagen till att stärka rätten till tillgång till information för riksdagen och statsrådet bryter inte heller mot den jämlikhet som garanteras av 6 § i grundlagen och som gäller människor och förbjuder diskriminering av medborgare eller grupper av medborgare. Av dessa orsaker anses lagförslagen uppfylla kraven i 6 § i grundlagen och även vara i linje med EU:s statistikförordning. 

Uppförandekoden och riksdagens tillgång till information 

Dessutom ska framställning av statistik följa den uppförandekod som fastställs i EU:s statistikförordning, om inte annat följer av statistiklagen eller SC-lagen. Propositionen preciserar och stärker statistikcentralens engagemang för EU:s statistikreglering, de statistiska principer som ligger till grund för den och den uppförandekod som kompletterar dessa principer. Uppförandekoden är ett avtalsarrangemang med karaktär av självreglering (soft law) de europeiska tillsynsmyndigheternas meddelanden om frågor och svar (Questions and Answers) som europeiska och nationella statistikmyndigheter fastställt för sig själva. I syfte att säkerställa riksdagens roll och statistikmyndigheternas ansvarighet föreslås att de kan tolkas från fall till fall enligt nationell lagstiftning. Den i propositionen föreslagna tolkningen av punkterna 7.7 och 15.4 i uppförandekoden är att statistiskt material får göras tillgängligt för forskning, med vissa begränsningar, även innan det har publicerats. Enligt punkt 15.4 i riktlinjerna: ”Tillgång till statistiska mikrodata tillåts i forskningssyfte enligt särskilda regler eller protokoll”. 

Förslaget innebär dock inget undantag från de bindande statistiska principer som fastställs i EU:s statistikförordning. Uppförandekoden innehåller 16 allmänna riktlinjer, som kallas principer, på (i) den institutionella miljön (yrkesmässigt oberoende, samordning och samarbete, mandat för datainsamling och tillgång till data, tillräckliga resurser, kvalitetsåtagande, statistiskt dataskydd (statistiksekretess) och datasäkerhet, opartiskhet och objektivitet ), (ii) statistiska processer (god metodik, lämpliga statistiska förfaranden, rimlig uppgiftslämnarbörda, kostnadseffektivitet) och (iii) statistiska produkter (relevans, noggrannhet och tillförlitlighet, aktualitet och punktlighet, samanvändbarhet och jämförbarhet, tillgänglighet och tydlighet). Varje princip specificeras i sammanlagt 84 allmänna förklaringar (indikatorer). Uppförandekoden är ett slags deklaration eller en resultattavla som myndigheterna själva utarbetar för att efterleva, varvid vissa av dess principer kan behöva tolkas mer i detalj i lag och i motiveringar till nationell lagstiftning. Ur regleringssynpunkt på lägre nivå än lagnivå är åtagandet att följa uppförandekoden genom administrativa beslut i själva verket jämförbart med den normativa makt som statistikcentralen utövar enligt de normer för regeringen och andra offentliga förvaltningsmyndigheter som avses i 80 § 2 mom. i grundlagen. Av dessa orsaker anses lagförslagen uppfylla kraven i 80 § i grundlagen och även vara i linje med EU:s statistikförordning. 

Propositionen stärker således för sin del riksdagens förutsättningar att indirekt följa upp iakttagandet av uppförandekoderna som kompletterar EU:s statistikförordning och övervakningen av genomförandet. En väsentlig del av det etablerade systemet för behandling av EU-ärenden i Finland är att företrädare för ministerierna inte kan delta i behandlingen och regleringen av EU:s förordningar utan riksdagens medverkan och samtycke. För konsekvensens skull har detta krav i propositionen indirekt utsträckts till statistikmyndigheter och deras tjänstemän som lyder under statsrådet. Av dessa orsaker anses lagförslagen för sin del uppfylla de villkor som utskottet ställt för riksdagens rätt att få information från statsrådet (GrUU 30/2020 rd). 

Skyddet för privatlivet och personuppgifter samt vetenskapens frihet 

De föreslagna lagändringarna är relevanta för skyddet för personuppgifter och integritet som tryggas i 10 § i grundlagen. Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen ska närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Grundlagsutskottet har tidigare ansett att det är viktigt med tanke på skyddet för personuppgifter att reglera åtminstone syftet med registreringen av uppgifterna, uppgifternas innehåll, det tillåtna användningsändamålet (inklusive rätten att överlåta registrerade uppgifter), den tid uppgifterna finns kvar i registret och den registrerades rättsskydd (GrUU 25/1998 rd). Dessutom ska regleringen av dessa aspekter på lagnivå också ha heltäckande och detaljerad. I synnerhet i lagförslag 1 i propositionen eftersträvas att följa dessa allmänna riktlinjer som utskottet fastställt för skyddet för personuppgifter. 

Skyddet enligt artikel 10 i grundlagen kompletteras av skyddet av privatlivet enligt artikel 8 i EIF och skyddet av privatlivet enligt artikel 7 och skyddet av personuppgifter enligt artikel 8 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (GrUU 1/2018 rd, s 2–3). Enligt artikel 52.1 EU:s i stadga om de grundläggande rättigheterna ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag, förenlig med det väsentliga innehållet i dess rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av EU eller mot behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Enligt artikel 52.3 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna har de samma innebörd och räckvidd i den mån stadgans rättigheter motsvarar dem som garanteras av EIF. I rättspraxis avgör de domar som meddelats av EUD det väsentliga innehållet i skyddet av privatlivet och personuppgifterna i detta avseende. Även artikel 8 i EIF har i rättspraxis för Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, nedan Europadomstolen, även ansetts omfatta skyddet av personuppgifter. 

Propositionen kränker inte det skydd för privatlivet som tryggas i 10 § i grundlagen, eftersom en ansökan om användningstillstånd för statistiskt material ska verkställas utan att äventyra statistikhemligheten. Under beredningen av dataskyddsförordningen ansåg Finland det vara nödvändigt att definiera det nationella handlingsutrymmet så att dataskyddet inte hindrar tillämpningen av den offentlighetsprincip om vilken föreskrivs i 12 § 2 mom. i grundlagen. Enligt grundlagen får offentligheten begränsas genom lag endast om det finns nödvändiga skäl för det. I synnerhet skyddandet av en annan grundläggande rättighet, till exempel skyddet för privatlivet, kan vara ett sådant nödvändigt skäl (GrUU 4/2014 rd, GrUU 2/2008 rd). Statistikhemligheten förutsätter däremot att (i) sekretessbelagda uppgifter som hänför sig till enskilda statistiska objekt och som erhållits direkt för statistiska ändamål eller indirekt från administrativa eller andra källor skyddas och (ii) användning av de erhållna uppgifterna för andra än statistiska ändamål och olagligt avslöjande av dem förhindras. Å andra sidan möjliggör 13 § i statistiklagen också utlämnande av sekretessbelagda uppgifter. Enligt EU:s statistikförordning (artikel 3.6) avser statistiskt objekt den grundläggande observationsenhet, såsom en fysisk person, ett hushåll, en näringsidkare och andra företag, som uppgifterna avser. Enligt 10 § i grundlagen utfärdas närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter genom lag. Skyddet för personuppgifter behandlas i avsnitt 2 ovan om bedömningen av nuläget. Enligt responsen på propositionsutkastet skiljer sig de finländska myndigheter tolkning av till exempel statistiska objekt från varandra, och därför är det ändamålsenligt att behandla begrepp som direkt definieras i förpliktande EU-reglering (statistiskt objekt, teknisk behandlingsmiljö) i den bedömningspromemoria som gäller andra behov av att utveckla den nationella statistiklagstiftningen och som offentliggörs senast efter riksdagsbehandlingen av propositionen då utskottens eventuella önskemål på den fortsatta beredningen blivit klara. 

En risk relaterad till sekretessgrunder är att regleringen splittras i form av specialreglering av utlämnande av baserad på speciallagar. Enligt lagberedningsanvisningarna ska lagstiftningen vara tydlig och undvika splittring. Respekt för allmänna lagar hindrar också ett flöde av normer. Även grundlagsutskottet har uppmärksammat den betungande och komplexa regleringen av behandlingen av personuppgifter (GrUU 2/2018 rd, GrUU 49/2017 rd, GrUU 31/2017 rd, GrUU 71/2014 rd). Å andra sidan har utskottet betonat att personuppgifter ska reglas på lagnivå, heltäckande och detaljerat (GrUU 31/2017 rd, s. 2). Utskottet har ansett att genomförandet av personuppgiftsskyddet inte längre kan utgå från en regleringsmodell baserad på speciallagar utan att skyddet för personuppgifter i framtiden ska tryggas primärt med stöd av dataskyddsförordningen och nationell allmän lag. I anslutning till detta bör man undvika nationell speciallagstiftning, som bör reserveras endast för situationer då den är dels tillåten enligt dataskyddsförordningen, dels nödvändig för att tillgodose skyddet för personuppgifter (GrUU 2/2018 vp, GrUU 14/2018 rd). Därför har syftet varit att så snävt som möjligt inkludera reglering av dataskyddet i propositionen. Utgångspunkten är att i synnerhet lagförslag 1 i propositionen kompletterar således bestämmelsen i 28 § offentlighetslagen. Förutsättningarna för nationellt handlingsutrymme och behovet av reglering har beskrivits ovan. 

I lagförslag 1 i propositionen om att avveckla Situationsrummets särställning och att eftersträva en så lika behandling som möjligt av andra informationsanvändare inom forskar- och myndighetssamfundet har beaktats den vetenskapsfrihet som tryggas i 16 § 3 mom. i grundlagen. 

Särskilda kategorier av personuppgifter 

Enligt grundlagsutskottet bör bestämmelserna om behandling av känsliga uppgifter fortfarande analyseras utifrån praxis för bestämmelser på lagnivå (GrUU 14/2018 rd, GrUU 15/2018 rd). Till följd av tillämpningen av EU:s dataskyddsförordning och man i dess artikel 9 använder begreppet särskilda kategorier av personuppgifter, ska man i den nationella lagstiftningen för tydlighetens skull undvika att använda begreppet känsliga uppgifter (GrUU 14/2018 rd), men likväl menar utskottet att det fortfarande är motiverat att i konstitutionellt hänseende beskriva vissa grupper av personuppgifter uttryckligen som känsliga (GrUU 15/2018 rd). Dessa avser ett bredare spektrum av uppgifter än endast särskilda kategorier av personuppgifter som avses i dataskyddsförordningen (GrUU 17/2018 rd). Grundlagsutskottet har lyft fram riskerna med behandlingen av känsliga uppgifter och ansett att omfattande databaser med känsliga uppgifter medför allvarliga risker för informationssäkerheten och missbruk av uppgifter. Riskerna kan i sista hand utgöra ett hot mot personers identitet (GrUU 15/2018 rd, GrUU 13/2016 rd, GrUU 14/2009 rd). 

Även enligt skäl 51 i dataskyddsförordningen bör personuppgifter som till sin natur är särskilt känsliga med hänsyn till grundläggande rättigheterna och friheter och som avses i artikel åtnjuta särskilt skydd, eftersom behandling av sådana uppgifter kan innebära betydande risker för de grundläggande rättigheterna och friheterna. Därför har grundlagsutskottet särskilt påpekat att det bör finnas exakta och noga avgränsade bestämmelser om att det är tillåtet att behandla känsliga uppgifter bara om det är absolut nödvändigt (GrUU 15/2018 rd). Därför begränsar propositionen statistikcentralens rätt till att den endast får nödvändig sekretessbelagd information, men det är dessutom nödvändigt att förbereda sig för oförutsedda och akuta situationer (såsom coronaepidemin, där snabba analyser av restriktioners sociala och ekonomiska konsekvenser har efterfrågats och placering och sysselsättningen av flyktingar från kriget i Ukraina ger ytterligare information om de åtgärder som behövs). Förslaget utgör därför inte en materiell ny rätt till tillgång till information för statistikcentralen utan ett förtydligande av förfarandet. Bestämmelserna om behandling av uppgifter om hälsotillstånd och andra känsliga personuppgifter i informationsresursen inom småbarnspedagogik måste vara detaljerade och heltäckande, inom den ram som dataskyddsförordningen tillåter (GrUU 17/2018 rd). 

Det föreslås att inga egentliga bestämmelser om personuppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter och som i övrigt anses känsliga ska revideras. I motiveringen till förslaget bedöms dessa specifika skyddsåtgärder för behandling av personuppgifter för att skydda de registrerades rättigheter. Propositionen medför därför inga nämnvärda begränsande konsekvenser för skyddet av registrerades privatliv. De nya kategorierna av personuppgifter som lagras i registret minskar dock skyddet för registrerades privatliv, även om de föreslagna bestämmelserna om innehållet i uppgifterna i registret syftar till att vara exakt avgränsade. Detta har betydelse också för utlämnandet av personuppgifter. Registreringen och den övriga behandlingen av sådana personuppgifter samt tröskeln för utlämnande av personuppgifter ska dock begränsas till vad som är nödvändigt för att den personuppgiftsansvarige som tar emot uppgifter ska kunna utföra uppgiften. 

I lagförslag 1 i propositionen föreslås dock en avgränsning enligt vilken statistikcentralen utan hinder av sekretessbestämmelser kan ta emot, sammanställa och förvara sådana nödvändiga uppgifter som lämnas ut för vetenskaplig forskning, statistiska utredningar av samhällsförhållanden för forskar- och materialtjänsten eller bildande av färdigmaterial med stöd av 28 § i offentlighetslagen. Förslaget syftar till att följa riktlinjerna i regeringens FoUI-färdplan och bygger på skäl 159 i dataskyddsförordningen för att främja utveckling och innovation inom vetenskap och forskning. Möjligheten att utveckla begreppen i statistiklagen till exempel genom att ersätta begreppet känsliga uppgifter med ett annat uttryck, såsom begreppet personuppgifter som hör till särskilda grupper av personuppgifter, kommer att utredas i den fortsatta beredningen av propositionen. 

Propositionen tar hänsyn till grundlagsutskottets synpunkter på begreppet känsliga personuppgifter (GrUU 15/2018 rd). Till följd av att tillämpningen av EU:s dataskyddsförordning inletts och man i dess artikel 9 använder begreppet särskilda kategorier av personuppgifter, ska man i den nationella lagstiftningen för tydlighetens skull undvika att använda begreppet känsliga uppgifter, men likväl menar utskottet att det fortfarande är motiverat att i konstitutionellt hänseende beskriva vissa grupper av personuppgifter uttryckligen som känsliga. Dataskyddsförordningen (skäl 51) betonar också den särskilda känsligheten hos specifika kategorier av personuppgifter. Av dessa orsaker lämnas lydelsen av 15 § 6 mom. i lagförslag 2 i propositionen avseende känsliga personuppgifter tills vidare oförändrad. Propositionens förhållande till lagen om sekundär användning och de därtill hörande skillnaderna har också behandlats ur ett konstitutionellt perspektiv i avsnitt 10 ovan. 

Utlämnande av personuppgifter 

Grundlagsutskottet har bedömt bestämmelser om myndigheternas rätt att få och skyldighet att lämna ut information med avseende på skyddet för privatliv och personuppgifter enligt 10 § 1 mom. i grundlagen trots sekretess och då noterat bland annat vad och vem rätten att få information gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet. Myndigheternas rätt att få och möjlighet att lämna ut information kan enligt utskottet gälla ”behövliga uppgifter” för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över det avsedda innehållet i uppgifterna. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen ingå ett krav på att ”informationen är nödvändig” för ett visst syfte (GrUU 17/2016 rd, s. 2–3, och de utlåtanden som nämns där). Å andra sidan har utskottet ansett att grundlagen inte tillåter en generös och ospecificerad rätt att få uppgifter, inte ens om den är förenad med nödvändighetskriteriet (GrUU 19/2012 rd). 

Statistikcentralens etablerade praxis har sedan länge baserat sig på två lagbestämmelser. Å ena sidan får en statistikmyndighet enligt 13 § i statistiklagen lämna ut sekretessbelagda uppgifter som samlats för statistiska ändamål, och dessutom får statistikcentralen enligt 19 § i statistiklagen för vetenskaplig forskning och statistiska utredningar av samhällsförhållanden utan hinder av sekretessbestämmelserna, lämna ut uppgifter jämte identifikationsuppgifter om personers ålder, kön, utbildning, yrke och socioekonomiska ställning. Å andra sidan kan en myndighet enligt 28 § i offentlighetslagen en myndighet i enskilda fall bevilja tillstånd att ta del av en sekretessbelagd handling för vetenskaplig forskning eller statistikföring eller för ett planerings- eller utredningsarbete som en myndighet utför. Propositionen stöder sig på dessa bestämmelser och det anses att utgör tillräckliga ramvillkor för förutsättningen att det ska vara nödvändigt att lämna ut personuppgifter. 

Grundlagsutskottet har vid bedömningen av uppgifternas exakthet och innehåll fäst särskild vikt vid arten av de uppgifter som lämnas ut som känsliga uppgifter. Om de föreslagna bestämmelserna om utlämnande även gäller känsliga uppgifter kommer användningen av den ordinarie lagstiftningsordningen att bli föremål för förtydligande av regleringen enligt utskottets praxis för utlämnande och mottagande av myndighetsuppgifter trots sekretess (GrUU 15/2018 rd, GrUU 38/2016 rd). Å andra sidan krävs bestämmelser i lag om möjligheten att kombinera registeruppgifter (GrUU 17/2007 rd och GrUU 30/2005 rd). Enligt utskottets uppfattning finns det inget hinder för att kraven på räckvidd för, exakthet hos och noggrann avgränsning av bestämmelser om skyddet av personuppgifter till vissa delar kan uppfyllas genom en ändamålsenligt beredd allmän unionsförordning eller genom en allmän nationell lag (GrUU 38/2016 rd, s. 4). 

Utskottet har betonat att det vid en särskiljning mellan behövlighet respektive nödvändighet att få eller lämna ut uppgifter är frågan inte bara om omfattningen av innehållet i uppgifterna utan också om att rätten till information, som går före sekretessbestämmelserna, i sista hand går ut på att den myndighet som är berättigad till informationen i och med sina egna behov åsidosätter de grunder och intressen som är skyddade med hjälp av den sekretess som gäller myndigheten som innehar informationen. Ju mer generella bestämmelserna om rätt till information är, desto större är risken att sådana intressen kan åsidosättas automatiskt. Men ju fullständigare bestämmelserna kopplar rätten till information till villkor i sak, desto mer sannolikt är det att begäran om information måste motiveras. Då kan också den som lämnar ut informationen bedöma begäran med avseende på de lagliga villkoren för utlämnandet. Genom att vägra att lämna ut informationen kan den som innehar den de facto göra att det uppstår ett läge där en utomstående myndighet måste undersöka skyldigheten att lämna ut information, det vill säga tolka bestämmelserna. Denna möjlighet är viktig då det gäller att anpassa tillgången till information och sekretessintressena till varandra (GrUU 15/2019 rd, GrUU 15/2018 rd och GrUU 17/2016 rd, s. 6, och de utlåtanden som nämns där). 

Staten har länge ansetts ha en stort nationell prövningsmarginal i vissa situationer i fråga om vad som är nödvändigt, såsom lagring av personuppgifter om personer som misstänks för terroristbrott. Begränsningen måste dock grundas på lag och vara en nödvändig och proportionerlig åtgärd (Leander mot Sverige, ansökan 9248/81, 26.3.1987, punkt 58–59 i Europadomstolens dom, Segerstedt-Wiberg med flera mot Sverige, ansökan 62332/00, 6.6.2006, punkt 87 och 88 i Europadomstolens dom). Redan det att en myndighet samlar in och lagrar uppgifter för senare användning måste betraktas som ett integritetsintrång (S. och Marper mot Förenade kungariket, ansökan 30562/04 ja 30566/04, 4.12.2008, punkt 85 i Europadomstolens dom). För att en integritetsbegränsningsåtgärd ska vara laglig krävs inte endast att åtgärden grundar sig på lag utan att den är tillgänglig och förutsebar för registrerade personer vad gäller dess konsekvenser (Segerstedt-Wiberg med flera mot Sverige, punkt 76 i Europadomstolens dom). I sin rättspraxis har Europadomstolen bland annat betonat exakta och förutsebara definitioner av behörighetsgrunderna på lagnivå, en sträng tolkning av nödvändighetskriterierna, objektiva grunder för erhållande av nödvändiga uppgifter, förhandskontroll som utförs av en domstol eller ett oberoende administrativt organ, oberoende efterhandskontroll och tillgång till rättssäkerhet i domstol (Weber och Saravia mot Tyskland, ansökan 54934/00, 29.6.2006, punkt 95 i Europadomstolens dom, Liberty med flera mot Förenade kungariket, ansökan 58243/00, 1.10.2008, punkt 59–60 i Europadomstolens dom, Zakharov mot Ryssland, ansökan 47143/06, 4.12.2015, punkt 229–230 samt Szabó och Vissy mot Ungern, ansökan 37138/14, 12.1.2016, punkt 89 i Europadomstolens dom). 

Mot bakgrund av ovanstående anses propositionen ta hänsyn till krav som har betydelse med tanke på de grundläggande rättigheterna när det gäller personuppgiftsbehandlingens proportionalitet, allmänt intresse och nödvändighet (i synnerhet i fråga om konstitutionellt känsliga uppgifter) och det nationella handlingsutrymme som dataskyddsförordningen tillåter. Av dessa orsaker bedöms förslaget inte få väsentliga konsekvenser för regleringen enligt grundlagen eller tillgodoseendet av grundläggande rättigheter. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Trots det och i synnerhet på grund av att tillämpningspraxis relaterad till dataskyddsförordningen är ny och fortfarande rätt inkonsekvent och begränsad och eftersom lagstiftning om statistikcentralen inte tidigare behandlats av grundlagsutskottet, anses det önskvärt att inhämta ett utlåtande av riksdagens grundlagsutskott om regeringens proposition.