Regeringens proposition
RP
77
2017 rd
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av statstjänstemannalagen och till vissa lagar som har samband med den
PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL
I denna proposition föreslås ändringar i statstjänstemannalagen, lagen om republikens presidents kansli, domstolslagen, lagen om högsta domstolen, lagen om högsta förvaltningsdomstolen, lagen om rättegång i försäkringsdomstolen, militära rättegångslagen, lagen om försvarsmakten och lagen om Finlands Banks tjänstemän. 
I propositionen föreslås det att beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande i princip ska överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Utnämningsbeslut får dock inte överklagas, om det är republikens president eller statsrådets allmänna sammanträde som har utnämningsbehörighet, om beslutet gäller en utnämning för viss tid om högst två år, eller om tjänsten eller tjänsteförhållandet med stöd av lag tillsätts utan att tjänsten eller tjänsteförhållandet ledigförklaras. Beslut som gäller militära tjänster inom Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet får inte heller överklagas, om tjänsten med stöd av lag kan tillsättas utan att den ledigförklaras.  
Lagarna avses träda i kraft den 1 januari 2018. 
ALLMÄN MOTIVERING
1
1 Nuläge
1.1
1.1 Lagstiftning och praxis
1.1.1
1.1.1 Rättsskydd för statstjänstemän och den som söker en tjänst
Bestämmelser om huvudregeln för en statstjänstemans rätt att söka ändring finns i 57 § i statstjänstemannalagen (750/1994). Enligt 57 § 1 mom. får en statstjänsteman i ett beslut som gäller tjänstemannen genom besvär söka ändring på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen (586/1996). Också en myndighet får genom besvär söka ändring i ett beslut av en förvaltningsdomstol när beslutet är ett avgörande med anledning av besvär över ett beslut som myndigheten har fattat med stöd av statstjänstemannalagen. Enligt 7 § i förvaltningsprocesslagen får besvär anföras på den grunden att beslutet strider mot lag. En tjänsteman eller ett ämbetsverk får överklaga förvaltningsdomstolens beslut genom besvär endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. I 57 § 3 mom. i statstjänstemannalagen föreskrivs det om de beslut som gäller en tjänsteman eller den som söker en tjänst i vilka ändring inte får sökas genom besvär. Enligt 57 § 3 mom. 1 punkten får ändring inte sökas genom besvär i beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. 
Den som söker en tjänst har också tillgång till rättsmedlen i såväl lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män (609/1986) som i diskrimineringslagen (1325/2014) och möjlighet att med stöd av dessa lagar få gottgörelse i fall av rättskränkning. Den som söker en tjänst kan också få en myndighets verksamhet prövad av de högsta laglighetsövervakarna genom att anföra klagomål samt söka ändring i ett lagakraftvunnet beslut genom extraordinära rättsmedel, dvs. klagomål, återställande av försutten fatalietid och återbrytande. 
Behörig förvaltningsdomstol 
Enligt 57 § i gällande statstjänstemannalag iakttas förvaltningsprocesslagen vid sökande av ändring. Bestämmelser om behörig förvaltningsdomstol finns i 12 § i förvaltningsprocesslagen. Besvär anförs hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets myndigheten har sitt verksamhetsområde eller inom vars domkrets den myndighet som har fattat beslutet har sitt huvudsakliga verksamhetsställe eller hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets beslutet har fattats. Besvär över beslut av en myndighet vars verksamhetsområde omfattar hela landet anförs hos den förvaltningsdomstol vars domkrets beslutet huvudsakligen hänför sig till bland annat för att den person som beslutet gäller har sin hemort där. Om det inte annars finns någon behörig förvaltningsdomstol i ärendet, ska besvär anföras hos Helsingfors förvaltningsdomstol. 
Delgivning av utnämningsbeslut 
Enligt 54 § i förvaltningslagen (434/2003) ska en myndighet utan dröjsmål delge en part ett beslut som myndigheten har fattat. Parter i ett utnämningsbeslut är både den utnämnda och de övriga sökandena. Först delges den person som utnämns i praktiken per telefon informationen om utnämningen. Den som blivit utnämnd får beslutet skriftligt i form av ett utnämningsbrev. Enligt 6 d § 2 mom. i statstjänstemannalagen ska den myndighet som har fattat utnämningsbeslutet utan dröjsmål lämna även alla dem som har sökt tjänsten eller tjänsteförhållandet ett meddelande om utnämningen. I praktiken delges de övriga sökandena informationen om utnämningen per e-post eller brev. I meddelandet ska nämnas den tjänst eller det tjänsteförhållande som ska tillsättas, vilken myndighet som har fattat beslutet, datum för utnämningen samt vem som har utnämnts till tjänsten eller tjänsteförhållandet. 
Enligt 54 § i förvaltningslagen ska en myndighet utan dröjsmål delge sitt beslut till en part och även andra kända som har rätt att begära omprövning av beslutet eller att överklaga det genom besvär. Enligt 55 § i förvaltningslagen verkställs delgivning som vanlig eller bevislig delgivning eller, om den inte kan verkställas på nämnt sätt, såsom offentlig delgivning. Offentlig delgivning kan användas också när en handling ska delges över trettio personer som är kända eller när personernas antal är okänt. 
Ett utnämningsbeslut kan delges som vanlig delgivning enligt 59 § i förvaltningslagen eller 19 § i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet. Då anses mottagaren ha fått del av ärendet den sjunde dagen efter det att brevet avsändes, om inte något annat visas eller om det är fråga om en handling som delges som ett elektroniskt meddelande, den tredje dagen efter det att meddelandet avsändes, om inte något annat visas. 
Enligt 60 § i förvaltningslagen kan bevislig delgivning verkställas per post mot mottagningsbevis. Delgivning ska dock verkställas bevisligen, om den gäller ett förpliktande beslut och tiden för sökande av ändring eller någon annan tidsfrist som påverkar mottagarens rätt börjar löpa från delfåendet av beslutet. Enligt 18 § i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet kan en sådan handling delges bevisligen också som ett elektroniskt meddelande. Offentlig delgivning enligt 62 § i förvaltningslagen ska genomföras så att handlingen en viss tid hålls framlagd för mottagaren hos myndigheten. Ett meddelande om att handlingen finns framlagd ska publiceras i officiella tidningen och dessutom sättas upp på myndighetens anslagstavla eller publiceras i den tidning ur vilken mottagaren kan antas bäst få information om saken. Av meddelandet ska det framgå vad saken gäller samt var och till vilken tidpunkt handlingen finns framlagd. I meddelandet ska det anges att delfåendet anses ha skett den sjunde dagen efter det att meddelandet publicerades i officiella tidningen. 
Verkställighet av beslut 
Enligt 31 § i förvaltningsprocesslagen får ett beslut i vilket ändring får sökas genom besvär inte verkställas innan det har vunnit laga kraft. Ett beslut får dock verkställas innan det har vunnit laga kraft, om så föreskrivs i lag eller om beslutet till sin natur är sådant att det bör verkställas omedelbart eller om ett allmänt intresse kräver att verkställigheten av beslutet inte uppskjuts. Om besvärstillstånd behövs i ärendet, får beslutet verkställas trots att besvär har anförts. Verkställigheten av beslutet får dock inte påbörjas, om det gör anförandet av att besvär meningslöst eller om högsta förvaltningsdomstolen förbjuder verkställigheten. 
1.1.2
1.1.2 Ändringssökande i lagen om kommunala tjänsteinnehavare
Bestämmelser om ändringssökande enligt lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003), tjänsteinnehavarlagen, finns i lagens 10 kap. Enligt 50 § i tjänsteinnehavarlagen söks ändring enligt kommunallagens (410/2015) bestämmelser om begäran om omprövning och anförande av kommunalbesvär. I ett utnämningsärende i en kommun får ändring sökas av den som sökt en tjänst eller ett tjänsteförhållande eller av en kommunmedlem. Vid ändringssökande enligt tjänsteinnehavarlagen iakttas förvaltningsprocesslagen när det gäller behörig förvaltningsdomstol.  
På delgivning av ett beslut med en part tillämpas enligt 139 § i kommunallagen det som i 59 § i förvaltningslagen föreskrivs om vanlig delgivning och det som i 19 § i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003) föreskrivs om vanlig elektronisk delgivning. I 140 § i kommunallagen föreskrivs särskilt om delgivning av beslut med en kommunmedlem och i regel hålls besluten då tillgängliga i det allmänna datanätet. En kommunmedlem anses ha fått del av beslutet när protokollet har lagts fram offentligt. Ett utnämningsbeslut som gäller en kommunal tjänsteinnehavare kan med stöd av 143 § i kommunallagen verkställas innan det har vunnit laga kraft. 
1.1.3
1.1.3 Lagen om republikens presidents kansli
I lagen om republikens presidents kansli (100/2012), kanslilagen, som trädde i kraft den 1 mars 2012, föreskrivs om verksamheten och uppgifterna vid republikens presidents kansli, tjänstemännen och tjänsteförhållandena vid kansliet samt statstjänstemän som sköter uppgifter vid kansliet. 
Den rättsliga ställningen för kansliets tjänstemän i ärenden som gäller anställningsfrågor bygger på särskilda bestämmelser och bestämmelserna i statstjänstemannalagen tillämpas inte på tjänstemännen vid republikens presidents kansli. 
Enligt 4 § i kanslilagen utnämner republikens president kanslichefen, slottsfogden och föredragandena samt förordnar ställföreträdare för kanslichefen. Republikens president beslutar också om uppsägning, förflyttning, tilldelande av varning, tjänstledighet utan prövning, avstängning från tjänsteutövning, ikrafthållande av avstängning från tjänsteutövning och hävning av tjänsteförhållandet. Enligt 5 § beslutar kanslichefen om utnämning av tjänstemän vid kansliet och om frågor som berör kansliets tjänstemän, om det inte föreskrivs att besluten ska fattas av republikens president. Kanslichefen ingår också avtal om anställningsvillkoren med kansliets tjänstemän och säger upp avtalen. Kanslichefens beslutanderätt kan anförtros någon annan tjänsteman vid kansliet i kanslistadgan, som republikens president utfärdar i enlighet med 4 § i kanslilagen. 
Enligt 8 § i kanslilagen får kanslichefen och föredragandena vid kansliet utnämnas utan att tjänsterna har förklarats lediga. Andra tjänster ska ledigförklaras innan de tillsätts, om det inte av särskilda skäl beslutas något annat. Som ett sådant särskilt skäl nämns i regeringens proposition om kanslilagen (RP 91/2011 rd) som exempel sådana personliga tjänster som presidenten behöver, vilket bland annat kan ha betydelse för könet på den som utnämns. 
Bestämmelser om rättsskyddet i frågor som berör tjänsteförhållanden finns i 9 kap. i lagen. I 64 § föreskrivs om besvär över ett tjänstemannarättsligt ärende. Besvär anförs hos högsta förvaltningsdomstolen och i ändringssökandet iakttas förvaltningsprocesslagen. Enligt 65 § får ett beslut genom vilket republikens president har avgjort ett ärende som berör en tjänsteman som presidenten utnämnt inte överklagas genom besvär. I 2 mom. räknas upp vilka beslut som inte får överklagas och det motsvarar till innehållet motsvarande bestämmelse i statstjänstemannalagen. I 66 § föreskrivs om verkställighet av ett beslut som berör en tjänsteman samt om konsekvenserna av uppsägning eller upplösande utan grund för tjänsteförhållandets fortgång. 
Vid republikens presidents kansli arbetade 58 personer i slutet av 2015 och samtliga, med undantag för de tidigare presidenternas sekreterare, är anställda i tjänst eller tjänsteförhållande. 
1.1.4
1.1.4 Domstolsväsendet
I domstolslagen (673/2016) som trädde i kraft början av 2017 föreskrivs om domstolar och domare, andra ledamöter och annan personal vid domstolarna. I lagen föreskrivs även om domarförslagsnämnden och domarutbildningsnämnden samt deras uppgifter och personal. Bestämmelserna om ändringssökande i statstjänstemannalagen tillämpas på domstolarnas personal till den del som 23 kap. i domstolslagen inte innehåller några bestämmelser om saken. 
I 23 kap. i domstolslagen finns inga bestämmelser om ändringssökande i beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. På sökande av ändring i beslut om tjänsteutnämningar för personal vid domstolar tillämpas 57 § 3 mom. i statstjänstemannalagen där det föreskrivs om besvärsförbud för beslut om utnämning till en tjänst. 
Presidenterna vid de högsta domstolarna utnämns till sina tjänster som ordinarie. Övriga chefsdomare utnämns för viss tid, som i regel är sju år. 
Bestämmelser om utnämning av chefsdomare och ordinarie domare finns i 11 kap. i domstolslagen. De utnämns av republikens president utifrån statsrådets förslag till avgörande. Grunden för statsrådets förslag till avgörande är en motiverad framställning från domarförslagsnämnden till statsrådet om utnämningen av en domare. Presidenterna och ledamöterna vid de högsta domstolarna utnämns likväl utan framställning från domarförslagsnämnden. Då lägger den aktuella domstolen fram en motiverad framställning för statsrådet. 
Bestämmelser om utnämning av domare till tjänsteförhållande för viss tid finns i 12 kap. i domstolslagen. En domare kan utnämnas till ett tjänsteförhållande för viss tid om en ordinarie domartjänst eller om en chefsdomartjänst som ska tillsättas för viss tid inte innehas av någon eller om en domare har förhinder eller är på semester. En domare kan utnämnas till ett tjänsteförhållande för viss tid även när det på grund av antalet eller arten av de mål och ärenden som ska behandlas eller av andra särskilda skäl är behövligt. 
Republikens president utnämner ledamöter vid högsta domstolen till tjänsteförhållande för viss tid på framställning av domstolen i fråga. Högsta domstolen utnämner presidenten vid en hovrätt, presidenten vid arbetsdomstolen och lagmannen vid en tingsrätt till tjänsteförhållande för viss tid. Lagmannen vid en tingsrätt utnämns på framställning av hovrätten. Högsta förvaltningsdomstolen utnämner överdomare till tjänsteförhållande för viss tid vid förvaltningsdomstolen, marknadsdomstolen och försäkringsdomstolen. 
Högsta domstolen utnämner för viss tid, om den är längre än ett år, på framställning av chefsdomaren för respektive domstol domare till tjänsteförhållande för viss tid vid en hovrätt, arbetsdomstolen och tingsrätterna. Högsta förvaltningsdomstolen utnämner på motsvarande sätt domare till förvaltningsdomstolarna, marknadsdomstolen och försäkringsdomstolen. 
Chefsdomaren för en domstol utnämner domare till tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år vid domstolen i fråga. Chefsdomaren ska då höra ledningsgruppen eller domstolens ordinarie domare, om detta inte är onödigt på grund av att domaren utnämns för endast en kort tid eller av någon annan orsak. 
Vid domstolarna kan också finnas andra ledamöter som förordnas till en uppgift för viss tid enligt det som föreskrivs i domstolslagen eller någon annan lag. Dessa andra ledamöter är först och främst sakkunnigledamöter som omfattas av bestämmelserna om förordnande till ett uppdrag i 17 kap. i domstolslagen. Sådana sakkunnigledamöter finns vid förvaltningsdomstolarna, marknadsdomstolen, arbetsdomstolen och försäkringsdomstolen. De förordnas till en uppgift för fem år. Arbetsdomstolens sakkunnigledamöter och ersättare förordnas av republikens president. Statsrådet förordnar sakkunnigledamöterna och ersättarna vid förvaltningsdomstolarna, försäkringsdomstolen och marknadsdomstolen. Statsrådets beslut fattas då vid allmänna sammanträdet. Arbetsdomstolens och försäkringsdomstolens sakkunnigledamöter förordnas utifrån förslag från de parter som nämns i lag. Uppgifterna för sakkunnigledamöter vid de övriga domstolarna ledigförklaras av respektive domstol. 
Bestämmelser om sakkunnigledamöterna vid högsta förvaltningsdomstolen finns i lagen om högsta förvaltningsdomstolen (1265/2006). Bestämmelser om förordnande av dem till uppgifterna finns i 17 kap. i domstolslagen. Republikens president förordnar dem till uppgiften för fem år i sänder. 
Vid tingsrätterna, hovrätterna och högsta domstolen finns militära ledamöter, vars mandattid är två år. Bestämmelser om förordnande av dem till uppgiften finns i militära rättegångslagen (326/1983). Militära ledamöter vid en underrätt och ersättare för dem förordnas av hovrätten på framställning av kommendören för armén. Militära ledamöter av en hovrätt och ersättarna förordnas av högsta domstolen bland personer som föreslagits av försvarsministeriet. Militära ledamöter av högsta domstolen och ersättarna för dem förordnas av republikens president. 
Bestämmelser om nämndemän vid tingsrätterna och valet av dem finns i lagen om nämndemän vid tingsrätterna (675/2016). Kommunfullmäktige väljer nämndemännen för en period som motsvarar fullmäktiges mandatperiod. 
Vid försäkringsdomstolen finns förutom sakkunnigledamöter sakkunnigläkare, av vilka försäkringsdomstolen vid behov inhämtar sakkunnigutlåtande. De är inte ledamöter i en domstol och inte i en domares ställning. Sakkunnigläkare förordnas av statsrådet för fem år i sänder. 
Vid hovrätterna, förvaltningsdomstolarna, marknadsdomstolen, arbetsdomstolen och försäkringsdomstolen kan det i utbildningssyfte finnas tjänster som assessor för viss tid. 
Bestämmelser om tjänster som assessor finns i 18 kap. i domstolslagen. Assessorer utnämns av högsta domstolen eller högsta förvaltningsdomstolen. Till en tjänst som assessor utnämns för tre år. Av särskilda skäl kan utnämningen till tjänsten förlängas med högst två år. Assessorn ska under sin mandatperiod delta i det utbildningsprogram som domarutbildningsnämnden utarbetat i enlighet med den individuella studieplan som utarbetats för honom eller henne på utbildningsplatsen. 
Vid tingsrätterna, hovrätterna och förvaltningsdomstolarna finns det också tingsnotarier som utför domstolspraktik (19 kap. 4 §), och på utnämnandet av dem tillämpas lagen om domstolspraktik (674/2016). De utnämns av domarutbildningsnämnden för en viss tid som motsvarar praktikperioden. Till domstolspraktiken hör två sex månaders perioder. 
Bestämmelser om övrig personal vid domstolarna finns i 19 kap. i domstolslagen. Enligt 1 § i det kapitlet finns föredragande vid hovrätterna, försäkringsdomstolarna, arbetsdomstolen och försäkringsdomstolen. Vid marknadsdomstolen finns beredare. I arbetsordningen kan även andra tjänstemän som uppfyller behörighetsvillkoren förordnas vara föredragande. Föredragandena och beredarna utnämns av respektive domstol. I paragrafen nämns inte högsta domstolens eller högsta förvaltningsdomstolens föredragande, om vilka föreskrivs särskilt i lagen om högsta domstolen respektive lagen om högsta förvaltningsdomstolen. 
Vid en domstol kan också finnas en tjänst som kanslichef, förvaltningschef eller någon annan motsvarande tjänst med uppgift att sköta domstolens administration. Kansli- eller förvaltningschefen och övriga tjänstemän utnämns av respektive domstol. 
Kanslicheferna vid de högsta domstolarna är föredragande och bestämmelser om utnämningen av dem finns i lagen om högsta domstolen och i lagen om högsta förvaltningsdomstolen. De utnämns av respektive domstol. Närmare bestämmelser om utnämning finns i domstolarnas arbetsordningar. 
Föredragande vid hovrätterna, förvaltningsdomstolarna, arbetsdomstolen och försäkringsdomstolen liksom även beredare vid marknadsdomstolen utnämns enligt domstolslagen av respektive domstol. 
Respektive domstol utnämner också domstolarnas övriga personal. 
1.1.5
1.1.5 Lagen om försvarsmakten
Lagen om försvarsmakten (551/2007) trädde i kraft den 1 januari 2008. Till Försvarsmaktens uppgifter hör enligt bestämmelserna det militära försvaret av Finland, stödjande av andra myndigheter och deltagande i militär krishantering. Försvarsmakten lyder administrativt under försvarsministeriet. 
I 4 kap. i lagen om försvarsmakten föreskrivs om Försvarsmaktens personal, t.ex. om behörighet att utnämna till tjänst och förordna till uppgift, behörighetsvillkor för tjänster och uppgifter och förflyttningsskyldighet för tjänstemän. 
I Försvarsmakten finns militära tjänster och civila tjänster. Cirka 8 000 personer tjänstgör i en militär tjänst och cirka 4 000 i en civil tjänst. Arbetsrotation bland yrkesmilitärer i Försvarsmakten, i synnerhet officerare, sker genom ett förordnande till ett uppdrag i samma tjänst. I civila uppgifter förekommer förordnanden till en uppgift endast i liten utsträckning och i huvudsak tillsätts civila tjänster efter antingen intern eller extern utlysning. En del av tjänsterna som underofficerare och specialofficerare tillsätts efter extern utlysning. 
I 128 § i grundlagen föreskrivs om Försvarsmaktens överbefälhavare. I paragrafens 1 mom. föreskrivs om att republikens president är överbefälhavare för Finlands försvarsmakt och i 2 mom. om att presidenten utnämner officerarna. Med stöd av 38 § i lagen om försvarsmakten utnämns kommendören för försvarsmakten, chefen för huvudstaben, generalerna, amiralerna, försvarsmaktens chefsingenjör, försvarsmaktens överläkare och fältbiskopen till sina tjänster av republikens president. Beslutet om utnämning till en tjänst som anges i 38 § i lagen om försvarsmakten fattas av presidenten i statsrådet utifrån statsrådets förslag till avgörande. Presidenten beslutar som militärt utnämningsärende om utnämning av andra än ovan avsedda officerare, militärprofessorer och biträdande militärprofessorer på föredragning av kommendören för försvarsmakten. 
I 16 § i förordningen om försvarsmakten (1319/2007) föreskrivs om tillsättande av tjänster utan att de har ledigförklarats. Tjänsterna som biträdande professor, biträdande militärprofessor, specialistläkare, specialforskare, chefsbibliotekarie, museichef, avdelningsföreståndare, avdelningschef, professor, försvarsmaktens assessor, sprängämnesinspektör, militärprofessor, byråchef och forskningschef ledigförklaras dock av Huvudstaben. Därmed kan andra än de ovan nämnda tjänsterna inom Försvarsmakten tillsättas utan att de har ledigförklarats. 
Krigstida krav beaktas i personval inom Försvarsmakten. Möjligheten att tillsätta tjänster inom Försvarsmakten utan att de har ledigförklarats skapar en förutsättning att välja tjänstemän och placera personal på ett ändamålsenligt sätt. Förflyttningsskyldigheten i 41 § i lagen om försvarsmakten som gäller alla tjänstemän inom Försvarsmakten, både i militära tjänster och i civila tjänster, tryggar detta samma mål och utgör tillsammans med möjligheten att tillsätta tjänster utan att de har ledigförklarats en grund för bildandet av en sådan personalsammansättning med vars hjälp Försvarsmakten kan sörja för ett effektivt och säkert utförande av uppgifter i fredstid och upprätthålla en försvarsberedskap under krigstid. 
Faktorer som i praktiken påverkar utnämningsbeslutet är förutom att behörighetsvillkoren ska vara uppfyllda den aktuella personens meriter och lämplighet för andra uppgifter inom Försvarsmakten än de uppgifter som hör till den tjänst som ska tillsättas. Att vissa tjänster ledigförklaras och tillsätts via en offentlig utlysning ändrar inte på vilka behov möjligheten att tillsätta tjänster utan att de ledigförklaras möter. Utnämningar till tjänster som tillsätts via en offentlig utlysning jämställs med utnämningar som görs utan att tjänsterna har ledigförklarats, och syftet med att höja författningsnivån för regleringen är inte att ändra på denna princip. Genom möjligheten att tillsätta tjänster inom Försvarsmakten utan att de har ledigförklarats tryggas att personalsammansättningen i Försvarsmakten är sådan att Försvarsmakten kan utföra sina lagstadgade uppgifter i både fredstid och krigstid. I det förfarande som ska iakttas vid tjänsteutnämningar i Försvarsmakten är det fråga om ordnande av en militär organisation inom Försvarsmakten med hjälp av utnämningsbehörigheten. 
Bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter ska enligt 80 § i grundlagen utfärdas genom lag, och riksdagen kan inte till denna del överföra sin lagstiftande makt. Bestämmelsen konstateras i grundlagens förarbeten (RP 1/1998 rd) även täcka grunderna för tjänstemännens rättsliga ställning. Enligt grundlagutskottets utlåtande (GrUU 19/2011 rd) är det med tanke på bestämmelserna om tillsättande av statliga tjänster över lag motiverat att huvudregeln vid tjänstetillsättning, nämligen att tjänster ska ledigförklaras, anges i lag och inte i förordning. 
Eftersom bestämmelser om tillsättandet av tjänster i Försvarsmakten utan att de har ledigförklarats för närvarande utfärdas på förordningsnivå, motsvarar situationen inte det krav som grundlagsutskottet ställer i sitt utlåtande att bestämmelser om saken ska utfärdas i lag. Därför är det motiverat att bestämmelsen, med vissa författningstekniska ändringar, lyfts in i lagen om försvarsmakten. 
1.1.6
1.1.6 Lagen om Finlands Banks tjänstemän
I 10 kap. i lagen om Finlands Banks tjänstemän (1166/1998) föreskrivs om ändringssökande i ärenden som gäller tjänsteförhållande. I kapitlets enda bestämmelse, 33 §, har sammanställts bestämmelser om rättelseyrkande, ändringssökande, ikraftträdande av ett beslut om permittering och ett beslut om bisyssla, ett tjänsteförhållande som fortsätter utan avbrott i vissa situationer, ersättning för utnämning för viss tid utan grund och om besvärsförbud. 
Lagen ska enligt förarbetena till lagen (RP 244/1998 rd) till sitt materiella innehåll grunda sig på statstjänstemannalagen och lagen om statens tjänstekollektivavtal. 
1.2
1.2 Den internationella utvecklingen
Europadomstolen har i flera avgöranden tagit ställning till huruvida artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan den europeiska människorättskonventionen) kan tillämpas på tjänstemannarättsliga frågor. Den centrala frågan har då varit om det ärende som gällt en tjänsteman berört tjänstemannens rättigheter och skyldigheter, varvid rätten att få ärendet behandlat vid domstolen således ska tryggas. 
Tillämpligheten för artikel 6.1 i den europeiska människorättskonventionen har utvärderats i Europadomstolens avgörande Vilho Eskelinen m.fl. mot Finland (19.4.2007). I detta avgörande konstaterade Europadomstolen att staten kan ha ett godtagbart intresse att föreskriva om vissa persongruppers rätt att få sin sak behandlad vid domstol. I detta fall är det dock konventionsstaternas och inte Europadomstolens sak att uttryckligen visa att det inom vissa områden är fråga om sådan beslutanderätt som hör till den statliga suveräniteten och som innebär att individens intressen måste vika undan. En förutsättning för att artikel 6.1 ska kunna åsidosättas är enligt Europadomstolen att den nationella lagen innehåller en uttrycklig bestämmelse där personer i en viss befattning eller en viss personalgrupp uttryckligen förvägras rätten att få sin sak behandlad vid domstolen. Dessutom ska det finnas objektiva grunder för denna vägran som är förenliga med statens intressen. Enligt Europadomstolen är det inte motiverat att på grund av det särskilda förhållande som råder mellan tjänstemännen och staten underlåta att tillämpa artikel 6.1 på sedvanliga arbetstvister som t.ex. gäller löner och andra förmåner. 
1.3
1.3 Bedömning av nuläget
1.3.1
1.3.1 Statstjänstemannalagen
Enligt 57 § 3 mom. 1 punkten i statstjänstemannalagen får ändring i beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande inte sökas genom besvär. Riksdagen har tidigare prövat bestämmelsen åren 2010 och 2012 (RP 181/2010 rd och RP 61/2011 rd). Grundlagsutskottet ansåg då i två utlåtanden till förvaltningsutskottet att varken grundlagen eller internationella avtal förutsätter rätt att överklaga beslut som gäller utnämning till tjänst eller tjänsteförhållande (GrUU 51/2010 rd och GrUU 18/2011 rd). Utskottet föreslog dock att förvaltningsutskottet överväger bestämmelser om rätt att överklaga. 
Justitiekanslern hittade i sitt beslut 2015 (12.2.2015, OKV/1161/1/2014) inga bevis för att utnämnaren skulle ha överskridit sin prövningsrätt i ett utnämningsärende eller använt den lagstridigt. Justitiekanslern konstaterade avslutningsvis i beslutet dock att möjligheten att besvära sig över utnämningsbeslut skulle stärka den allmänna tilltron till tjänsteutnämningarnas saklighet och sålunda vara motiverad med beaktande av sökandenas rättsskydd. Enligt justitiekanslern ska domstolsprocessen även i dessa fall vara det primära rättsmedlet med avseende på laglighetskontrollen.  
Vid bedömningen ska dock även beaktas de övriga rättsskyddsgarantier som hänför sig till en del av utnämningsförfarandena, t.ex. i form av justitiekanslerns förhandskontroll vid utnämningar som hör till republikens president och statsrådets allmänna sammanträde. Den som söker en tjänst har vid utnämningar inom statsförvaltningen också möjlighet att använda rättsmedlen i lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män samt jämställdhetslagen. 
När rättsskyddsaspekter i fråga om besvärsrätten över utnämningar bedöms ska även den utnämnda tjänstemannens behov av rättsskydd beaktas. Utnämningsbeslutets permanenta karaktär är en betydande del av rättsskyddet för den som blivit utnämnd. När slopandet av besvärsförbudet övervägs ska även de krav som myndighetens verksamhet och kraven på en störningsfri kontinuitet i verksamheten ställer beaktas. 
Utnämningsbeslutets permanenta karaktär påverkar i hög grad även de sökandes intresse att söka sig till statliga tjänster och tjänsteförhållanden och därmed statens förmåga att locka de mest kompetenta arbetssökandena.  
Ändring i ett beslut som gäller tillsättandet av en kommunal tjänst kan sökas både av dem som sökt tjänsten och av kommunmedlemmarna. Bakgrunden till rätten att söka ändring i beslut om utnämning av kommunala tjänsteinnehavare bygger på den kommunala självstyrelsen och någon direkt grund för införandet av besvärsrätt över statliga tjänsteutnämningar kan inte direkt härledas från den. 
Förfarandet för begäran om omprövning 
Förfarandet för begäran om omprövning är i 52 § i statstjänstemannalagen begränsad till ärenden som gäller ekonomiska förmåner. Begäran om omprövning gäller sådan löneutbetalnings- eller annan åtgärd vid en myndighet som inte är ett egentligt beslut. I sådana förvaltningsärenden måste ett beslut fattas först med anledning av begäran om omprövning. I ett förfarande enligt 52 § i statstjänstemannalagen är det inte fråga om ett vanligt förfarande för begäran om omprövning enligt t.ex. 7 a kap. i förvaltningslagen utan om ett sätt att få ett överklagbart beslut i ett ärende som gäller en ekonomisk förmån.  
1.3.2
1.3.2 Lagen om republikens presidents kansli
De tjänstemannarättsliga bestämmelserna i kanslilagen bygger i stor utsträckning på bestämmelserna i statstjänstemannalagen och där har beaktats de ändringar som gjordes innan kanslilagen trädde i kraft. Kanslilagen måste ändras för att bestämmelsen om rättsskyddet för tjänstemän vid republikens presidents kansli i utnämningsärenden ska motsvara de ändringar som föreslås i statstjänstemannalagen och som hänför sig till sökande av ändring i ett beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. 
En tjänsteman vid republikens presidents kansli får genom besvär överklaga ett beslut som gäller honom eller henne själv, utom när det gäller de undantag som föreskrivs i 65 § i kanslilagen. Vid ändringssökande iakttas förvaltningsprocesslagen, om inte något annat föreskrivs i kanslilagen. Ändringssökande i tjänstemannarättsliga ärenden avviker i fråga republikens presidents kansli från övriga myndigheter så att högsta förvaltningsdomstolen anges som besvärsmyndighet i kanslilagen. Huvudregeln i förvaltningsprocesslagen är att ett förvaltningsbeslut som fattas av en statlig förvaltningsmyndighet överklagas hos förvaltningsdomstolen. Ett undantag från detta utgör endast besluten vid statsrådets allmänna sammanträde som överklagas direkt hos högsta förvaltningsdomstolen. Även besvär i anknytning till kommunala tjänsteförhållanden behandlas vid förvaltningsdomstolen. 
Med stöd av det som anförs ovan är det ändamålsenligt att även ändringssökande i utnämningsärenden vid republikens presidents kansli sker genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Särdragen i kansliets ställning kan beaktas vid begränsningar av besvärsrätten för kansliets tjänstemän. Det ska dessutom beaktas att styrandet av allt ändringssökande i utnämningsbeslut till förvaltningsdomstolarna främjar en jämlik behandling av de ändringssökande. 
Enligt 57 § i statstjänstemannalagen får ändring i ett beslut av förvaltningsdomstolen sökas genom besvär endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Den ändring i statstjänstemannalagen som trädde i kraft vid ingången av 2017 (lag 1059/2016) var ett led i ett allmänt breddande av besvärstillståndssystemet till olika förvaltningsområden och nya ärendegrupper. Det skulle även till denna del vara motiverat att ändra bestämmelserna i kanslilagen så att de motsvarar statstjänstemannalagen. 
1.3.3
1.3.3 Domstolsväsendet
I domstolslagen finns inga bestämmelser om ändringssökande i beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Bestämmelserna om besvärsförbud i 57 § 3 mom. i statstjänstemannalagen tillämpas därmed också i de tjänsteutnämningsärenden som avses i domstolslagen. När besvärsrätt över tjänsteutnämningsbeslut införs i 57 § i statstjänstemannalagen måste bestämmelserna om besvärsförbud i beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande för domare eller annan rättskipningspersonal utvärderas samtidigt. 
I utvärderingen ska beaktas att den dömande makten enligt 3 § i grundlagen utövas av oberoende domstolar. Domarnas rätt att kvarstå i tjänsten enligt 103 § i grundlagen hör till de centrala garantierna för domstolarnas oberoende. I bestämmelserna om domstolar har det ansetts viktigt att även domare som utnämnts till ett tjänsteförhållande för viss tid och domstolsledamöter som förordnats till uppgiften som sakkunnigledamot för viss tid under sin mandatperiod har ställningen som domare enligt 103 § i grundlagen. Vid de högsta domstolarna har även föredragandena en ställning som domare enligt 103 § i grundlagen. 
Vid bedömningen ska tas hänsyn till rättsskyddsgarantierna i anslutning till utnämningsförfarandet för domare. Till dessa hör i synnerhet domarförslagsnämndens roll vid tjänsteutnämningar av domare samt domarutbildningsnämndens deltagande i valet av assessorer och tingsnotarier. 
Beredningen och avgörandet av rättskipningsärenden utgör en helhet vid domstolarna. Rättskipningsärenden avgörs vid domstolarna i huvudsak utifrån föredragandens motiverade förslag till avgörande. Vid bedömningen av om besvärsrätten ska införas i fråga om beslut om tjänsteutnämningar är det ändamålsenligt att granska rättskipningspersonalen som en helhet, som förutom domare även omfattar föredragande och beredare. 
Ifall man ändå går in för att besvärsrätten ska införas i fråga om vissa tjänster som hör till rättskipningspersonalen, skulle det vara svårt att ordna besvärsrätten så att man där samtidigt beaktar rättsinstansordningen inom domstolsväsendet och olikheterna mellan domstolslinjerna. 
2
2 Målsättning och de viktigaste förslagen
2.1
2.1 Målsättning
Grundlagsutskottet har i sina tidigare utlåtanden om ändring av statstjänstemannalagen föreslagit att rätten att söka ändring utvidgas till beslut om utnämning till statliga tjänster och statliga tjänsteförhållanden (GrUU 18/2011 rd, GrUU 51/2010 rd). Grundlagsutskottet har upprepat sitt tidigare ställningstagande i betänkandet om lagen om riksdagens tjänstemän (GrUB 6/2015 rd). Riksdagen har till sin skrivelse (RSk 22/2015 rd—TKF 1/2015 rd) fogat ett uttalande om grundlagsutskottets förslag där regeringen förutsätts skyndsamt ta fram en proposition med förslag till lag om ändring av statstjänstemannalagen för att slopa besvärsförbudet i fråga om beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. I det sammanhanget skulle också förslag om ändring av lagen om riksdagens tjänstemän och andra relevanta lagar beredas så att den rättighet som var och en garanteras genom 21 § 1 mom. i grundlagen tillgodoses varje gång det fattas beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande inom den offentliga förvaltningen. 
Syftet med propositionen är att i enlighet med riksdagens uppdrag utsträcka besvärsrätten till utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Vid beredningen av propositionen har samtidigt behandlats vissa frågor som gäller besvärsrättens omfattning. I grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 25/2016 rd—B10/2016 rd) konstateras enligt utredning till utskottet att en första grundläggande fråga är om besvärsrätten kan vara absolut och gälla alla tjänsteförhållanden. I utlåtandet konstateras att man under beredningen i vilket fall som helst måste utreda vilka olika utnämningsbeslut det finns och vilka konsekvenser besvärsrätten skulle få i olika fall. I grundlagsutskottets utlåtande nämns med hänvisning till erhållen utredning att utnämningsbeslut har sådana särdrag som kan ge anledning till specialarrangemang. Sådana är republikens presidents beslut om utnämning av tjänstemän t.ex. inom försvarsförvaltningen och utnämningar som görs av statsrådets allmänna sammanträde och som föregås av justitiekanslerns laglighetskontroll. Enligt grundlagsutskottets utlåtande ska det under lagberedningen också övervägas om rätten att söka ändring också ska gälla tjänster som kan besättas utan offentligt ansökningsförfarande, såsom statssekreterare och specialmedarbetare som utnämns för ministerns mandatperiod och i allmänhet tjänsteförhållanden som är kortare än ett år. Enligt utlåtandet inbegriper temat också specialfrågor som t.ex. de praktiska konsekvenserna för ett domstolsutslag som upphäver ett utnämningsbeslut, vem som sköter en ledig tjänst under besvärsprocessen och hur en myndighets verksamhet tryggas på ett sätt som inte försvårar handhavandet av uppgifter och vilka konsekvenser upphävandet har för myndigheten. Enligt grundlagsutskottet ska det också utredas vad ändringssökanden kan nå om besvären godkänns, dvs. om det leder till en ny utnämningsprocess med ansökningsförfarande eller om det t.ex. kan bli fråga om en penningersättning. Grundlagsutskottet underströk att den kommande lagberedningen ska beakta de krav som 21 § i grundlagen ställer och utifrån principerna för god lagberedning utreda besvärsrättens konsekvenser i ett brett perspektiv. Enligt utskottet var det viktigt att lagberedningen görs grundligt eftersom projektet har stor betydelse för statsförvaltningen. Utskottet ansåg slutligen att ändringen ska göras på ett sätt som beaktar särdragen i olika utnämningssituationer. 
Propositionen bygger på riksdagens ovan nämnda skrivelse. I propositionen föreslås att det allmänna förbudet i 57 § i statstjänstemannalagen mot att överklaga beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande upphävs. Istället föreslås som ny sak i statstjänstemannalagen bestämmelser om en allmän besvärsrätt som begränsas i vissa särskilt angivna fall. En sökande som inte har utnämnts till en tjänst eller ett tjänsteförhållande kan söka ändring i ett utnämningsbeslut. 
2.2
2.2 Alternativ
Ändringssökande i utnämningsärenden enligt statstjänstemannalagen har under detta decennium behandlats två gånger i riksdagens grundlagsutskott och en gång i förvaltningsutskottet (RP 181/2010 rd och RP 61/2011 rd). I samband med de tidigare behandlingarna har frågan om huruvida besvärsförbud ska föreskrivas för utnämningsbeslut eller inte behandlats. Förslagen föregicks av arbetet i en arbetsgrupp som tillsatts av finansministeriet. Arbetsgruppen anförde i sin promemoria från 2009 (finansministeriets publikation 38/2009) omständigheter som talar för och emot införandet av ändringssökande i utnämningsbeslut. En sammanfattning av dessa omständigheter presenteras i motiveringen till ovan nämnda regeringspropositioner och även nedan, eftersom de har betydelse när förslagen i denna proposition utvärderas. 
Omständigheter som talar för besvärsrätt 
Enligt 21 § i grundlagen har var och en rätt att söka ändring i ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter och dessutom ska förutsättningarna för en rättvis rättegång tryggas. Dessa bestämmelser kan även anses omfatta besvärsrätt i fråga om utnämningar. Av tradition anses tjänsteutnämningar dock inte vara en rättighet i den bemärkelsen att en person har subjektiv rätt att bli utnämnd till den tjänst han eller hon söker. I ljuset av grundlagsutskottets ställningstaganden kan rättskyddet dock förutsätta besvärsrätt också i ärenden som i högre grad baserar sig på prövning (t.ex. GrUU 46/2002 rd, GrUU 40/2002 rd, GrUU 18/2001 rd, GrUU 32/2000 rd, GrUU 39/2013 rd, GrUU32/2012 rd, GrUU 16/2000 rd, s. 4). 
I högsta domstolens och högsta förvaltningsdomstolens avgörandepraxis har inte förekommit fall där det skulle ha ansetts att ändring kan sökas i ett beslut om utnämning till en statlig tjänst eller ett statligt tjänsteförhållande. Däremot har högsta förvaltningsdomstolen i ett av sina beslut (HFD 39:2011) lämnat besvär över en utnämning utan prövning. I det aktuella fallet ansåg en sökande som inte blivit utnämnd att besvärsförbudet stred mot grundlagen och europeiska människorättskonventionen. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade dock att besvärsförbudet inte uppenbart stred mot grundlagen och inte heller mot människorättskonventionens bestämmelse om rätten att vända sig till domstol. 
Inom den förvaltning som är bunden av lag har utgångspunkten varit att ändring ska kunna sökas i avgöranden som grundar sig på lag. Möjligheten att söka ändring bör därför, som en av utgångspunkterna för det förvaltningssystem som är bundet av lag, beaktas som en omständighet som talar för ett införande av besvärsrätt. En allmän besvärsrätt över förvaltningsbeslut hör till grundprinciperna på samma sätt som den anknytande domstolskontrollen. Ett motargument till denna omständighet är att det vid utnämningar inte är fråga om en subjektiv rätt att bli vald till den tjänst som sökts. Utnämningsbeslutens ställning är därför inte helt klar. 
Ett införande av besvärsrätt kan också motiveras med att lagstiftningen om kommunala tjänstemän innehåller besvärsrätt och att det är motiverat att statliga och kommunala bestämmelser är enhetliga i fråga om en parts besvärsrätt. Inom såväl den statliga som den kommunala förvaltningen utövas offentlig makt. Statstjänstemän och kommunala tjänsteinnehavare handlar under tjänsteansvar. 
Utnämningspromemorian spelar en viktig roll när grunderna för ett utnämningsbeslut presenteras och utnämningsförfarandet beskrivs. Det kan antas att arbetet med utnämningspromemoriorna skulle ägnas större uppmärksamhet och att en bättre kvalitet på dem skulle eftersträvas om utnämningsbesluten kunde överklagas. 
Omständigheter som talar emot besvärsrätt 
Av tradition har tjänsteutnämningar inte ansetts vara en rättighet i den bemärkelsen att en person skulle ha subjektiv rätt att bli utnämnd till den tjänst han eller hon söker. Därför kan ett krav på att utnämningsbeslut ska kunna överklagas inte direkt härledas ur grundlagsbestämmelsen i fråga. Inte heller är en tjänsteutnämning ett sådant beslut som gäller en individs rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6 i den europeiska människorättskonventionen, och den bestämmelsen kan därför inte anses förutsätta att besvärsrätt införs i lag. 
Utnämningar som hör till republikens president och statsrådets allmänna sammanträde föregås av justitiekanslerns laglighetskontroll, som inte görs i andra utnämningsärenden. Justitiekanslersämbetets övervakning omfattar utnämningarna av de högsta tjänstemännen vid ministerier och ämbetsverk som på grund av tjänsternas ställning är av samhällelig betydelse. Vid förhandskontrollen granskas laglighetsfrågor i anslutning till utnämningsbesluten och i sådana utnämningar finns överlag inte ett motsvarande behov att införa besvärsrätt som i andra statliga utnämningar. Däremot konstaterar Justitiekanslersämbetet i sitt utlåtande om arbetsgruppspromemorian att det i praktiken i allmänhet ges mindre än två arbetsdagar för granskningen av en utnämning som finns på föredragningslistan till statsrådets allmänna sammanträde. Därför är det möjligt att alla laglighetsfrågor som gäller utnämningsbeslut inte kommer fram i förhandskontrollen. Justitiekanslerns föregripande laglighetsövervakning kan enligt utlåtandet inte vara lika grundlig eller bygga på en lika omfattande utredning som när ärendet i efterskott behandlas vid domstol med anledning av besvär.  
Det är dock en avsevärd skillnad mellan Justitiekanslersämbetets föregripande laglighetsövervakning i ovan nämnda utnämningar och andra utnämningar inom statsförvaltningen. 
Besvärsrätt skulle försvaga statens möjligheter att rekrytera bästa möjliga personal och vara en konkurrenskraftig arbetsgivare. Staten tvingas i likhet med andra arbetsgivare konkurrera om den bästa arbetskraften. Olika kampanjer har genomförts såväl allmänt i statsförvaltningens namn som inom olika förvaltningsområden eller ämbetsverk för att locka folk att söka anställning hos staten. Besvärsrätt skulle kunna leda till att anställda inte vågar lämna sin tidigare arbetsplats för en statlig tjänst lika ofta som för närvarande, eftersom anställningstryggheten är osäker. I normala fall lämnar den som utnämnts till en tjänst sin tidigare arbetsplats när han eller hon tillträder den andra tjänsten. Om utnämningsbeslutet kan överklagas, är den utnämnda i en oklar ställning och kan därför ha svårt att lämna sin nuvarande arbetsplats. En statstjänstemans tjänsteförhållande upphör direkt med stöd av lag, om han eller hon utnämns till en annan stadigvarande statlig tjänst. 
Det finns andra rättsmedel att tillgå i anslutning till tjänsteutnämningar, och besvärsrätt kan därför inte antas öka rättsskyddet nämnvärt. Den laglighetsövervakning som utövas av de högsta laglighetsövervakarna, dvs. justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman, är en övervakningsform som är inriktad på myndigheternas förfaranden. Därutöver står förfarandena enligt jämställdhetslagen och lagen om likabehandling till förfogande om den sökande önskar åberopa att förfarandet vid en tjänsteutnämning strider mot dem. Enligt bägge lagarna kan utdömas gottgörelse. Också de extraordinära rättsmedlen kan utnyttjas, såsom brukligt är vid förvaltningsrättsligt beslutsfattande. Dessa övriga rättsmedel ger sökandena ett tillräckligt rättsskydd. 
Med tanke på den statliga myndighetsverksamheten är det viktigt att utnämningar kan göras snabbt och därmed möjliggöra en resultatrik verksamhet omedelbart efter utnämningen. Besvärsrätt skulle ge upphov till osäkerhet i fråga om tjänsteutövningen. Även om denna motivering omfattades redan i samband med statstjänstemannalagen från 1986, är den fortfarande av betydelse. Om det blir tillåtet att söka ändring, måste det också avgöras hur verksamheten ska skötas effektivt och ge resultat också under den tid besvären är anhängiga. 
Statliga ämbetsverk skulle sannolikt i allt större utsträckning ändra sina anställningsförhållanden till arbetsavtalsförhållanden för att undvika besvärsrätten över utnämningsbeslut. Enligt motiveringen till statstjänstemannalagen är ett tjänsteförhållande det huvudsakliga anställningsförhållandet hos staten, och 2016 var cirka 90 % av de statsanställda anställda i tjänsteförhållande. Inom den kommunala sektorn var 2016 cirka 26 % av personalen anställd i tjänsteförhållande. 
Bedömning 
Såväl frågan om att utsträcka ändringssökande till utnämningsbeslut överlag som att utsträcka en begränsad rätt att söka ändring i dem kan bedömas med hjälp av de omständigheter för och emot som anges ovan. 
Rätten att bli utnämnd till en tjänst har dock inte allmänt ansetts vara en sådan subjektiv rätt med stöd av vilken besvärsrätt absolut bör kopplas till utnämningsbeslutet. Detta talar för att besvärsrätten kan begränsas när detta anses nödvändigt. 
Grundlagsutskottet har i sina två utlåtanden till förvaltningsutskottet ansett att varken grundlagen eller internationella avtal förutsätter rätt att överklaga beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande (GrUU 51/2010 rd och GrUU 18/2011 rd). Utskottet föreslog dock att förvaltningsutskottet överväger bestämmelser om rätt att överklaga. Utifrån detta skulle den stora förändring som nu föreslås vara att besvärsrätten utsträcks till utnämningsbeslut. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om regeringens årsberättelse 2015 (GrUU 25/2016 rd—B10/2016 rd) att enligt erhållen utredning har flera utnämningsbeslut sådana särdrag som kan ge anledning till specialarrangemang, bland annat utnämningar som görs av republikens president och statsrådets allmänna sammanträde och t.ex. flera utnämningsbeslut inom försvars- och utrikesförvaltningen. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande även att det under lagberedningen också ska övervägas om rätten att söka ändring också ska gälla tjänster som kan besättas utan offentligt ansökningsförfarande och tjänsteförhållanden som är kortare än ett år. Enligt grundlagsutskottet inbegriper temat också flera andra specialfrågor som t.ex. de praktiska konsekvenserna för ett domstolsutslag som upphäver ett utnämningsbeslut, vem som sköter en ledig tjänst under besvärsprocessen och hur en myndighets verksamhet tryggas på ett sätt som inte försvårar handhavandet av uppgifter och vilka konsekvenser upphävandet har för myndigheten. På denna grund är begränsningar i besvärsrätten redan i sig beroende av prövning. 
När det bedöms hur den ändring för att upphäva besvärsförbudet som riksdagen förutsatte i sitt uttalande till regeringen i december 2015 ska genomföras, måste konsekvenserna av ett upphävande bedömas så grundligt som möjligt. Konsekvenserna påverkar åtminstone de sökande som inte blir utnämnda i ett ansökningsförfarande och vars rättskydd i riksdagens uttalande tas upp som en faktor som talar för en ändring av lagstiftningen. Konsekvenserna utsträcker sig dock i hög grad också till den sökande som blir utnämnd och till det aktuella ämbetsverket där skötseln av uppgifter måste ordnas under besvärsförfarandet. Vid helhetsbedömningen måste man också beakta hurdana situationer som kan uppstå vid statliga utnämningar och vilka som är de mest sannolika problemen i myndigheternas förfarande. 
Begreppet besvärsrätt inbegriper såväl de formella kraven på beslutsfattandet som de sakliga grunderna för beslutet. Ett formellt fel kan uppstå t.ex. om föredraganden eller den som fattar beslutet är jävig, föreskrivna behörighetsvillkor inte har beaktats eller någon av de sökande som uppfyller behörighetsvillkoren inte nämns eller beaktas i urvalsprocessen. Ett fel i de sakliga grunderna kan uppstå t.ex. vid en ojämlik jämförelse av de sökandes meriter. Beredningen av utnämningsbesluten inom statsförvaltningen är professionell och beslutsprocessen tydlig. Utnämningsbehörigheten grundar sig i fråga om de högsta tjänstemännen på lag eller statsrådets förordning och i fråga om övriga tjänstemän i regel på ämbetsverkets arbetsordning. De tjänstemän som deltar i beslutsfattandet sköter sina uppgifter under tjänsteansvar. Också det antal sakfel som har samband med utnämningsgrunderna kan antas vara litet på grund av de skäl som anförs ovan. På grund av organisationsstrukturerna och beslutsmekanismerna inom statsförvaltningen kan man anta att sannolikheten för jäv och andra formella fel är mindre jämfört med kommunalförvaltningen. 
Inom statsförvaltningen är ansöknings- och utnämningsförfarandena i anslutning till tjänsterna offentliga och en motiverad utnämningspromemoria utarbetas vid beredningen av utnämningsbesluten. Promemorian är en offentlig handling och var och en som är intresserad av den kan få tillgång till den. Det finns anvisningar för utarbetandet av utnämningspromemorior, och behovet av att säkerställa deras kvalitet betonas förutom vid utbildningen av personalen också bl.a. i anvisningar som finansministeriet har utfärdat till ämbetsverken (Anvisningar om de principer som ska iakttas när tjänster tillsätts, VM/2118/00.00.00/2016, tidigare har anvisningar ingått i finansministeriets rekommendation 15.2.2000, 14/2000 samt anvisningar 26.1.2009, VM1/01/2009). Om den utnämnande myndigheten är republikens president eller statsrådets allmänna sammanträde, utarbetas en föredragningspromemoria i ärendet i enlighet med anvisningarna i handboken för föredragande i statsrådet. Justitiekanslersämbetet granskar före föredragningen utnämningsförfarandets lagenlighet och kräver rättelse i de brister som noterats. Förfarandet avviker i detta avseende från utnämningsförfarandet inom den kommunala förvaltningen, där det inte finns någon motsvarande kontroll. Förhandskontrollen av lagenligheten i utnämningar som görs av republikens president och statsrådets allmänna sammanträde gör att det inte finns samma slags grunder för eller behov av lagbestämmelser om besvärsrätten som i andra utnämningar inom statsrådet. Om besvärsrätt införs ska domstolen pröva de rättsliga förutsättningarna för en utnämning men inte vem som bör utnämnas till tjänsten eller tjänsteförhållandet, om utnämningen är lagstridig. Om utnämningen är rättsligt motiverad, kan domstolen inte upphäva utnämningsbeslutet. 
Vid en jämförelse mellan en heltäckande och begränsad besvärsrätt ska dessutom beaktas den prövningsrätt som hänför sig till varje utnämningsbeslut. Detta aktualiserar frågan om hur betydelsefull besvärsrätten i verkligheten skulle vara, om det skulle lagstiftas om en sådan eller om det skulle lagstiftas om den i så bred omfattning som möjligt. Vid utnämningsprövningen är det i praktiken i allmänhet några sökande vars förtjänster höjer sig över de övriga sökandenas och vars skicklighet, förmåga och beprövade medborgerliga dygd för att sköta det uppdrag som är ledigt bedöms mera ingående. Flera än en av de sökande kan uppfylla kriterier som arbetsgivaren har ställt upp så väl, att vilken som helst av dem skulle kunna bli utnämnd till tjänsten. Besvärsrätten kan med tanke på rättsskyddet vara av betydelse endast i sådana fall då det är fråga om ett rent formellt fel. Sådana förekommer vanligen inte inom statsförvaltningen. 
Näst efter grundlagen eller människorättskonventionen är principen om att förvaltningen är bunden till lag det starkaste argumentet för att en omfattande och obegränsad besvärsrätt skulle tas in i lag. I den principen ingår besvärsrätt över förvaltningsbeslut och den domstolskontroll som sammanhänger med den. Den som söker en tjänst men inte blir utnämnd skulle i så fall kunna söka ändring i utnämningsbeslutet. Frågan måste då bedömas med hänsyn såväl till den utnämnda och den icke utnämnda sökandens rättsskydd som till ämbetsverkets verksamhet. Med avseende på den som utnämnts till tjänsten skulle ett upphävt utnämningsbeslut kunna innebära att tjänsteförhållandet upphör samtidigt som det tidigare anställningsförhållandet inte längre kvarstår. Med avseende på den som inte utnämnts till tjänsten skulle besvärsrätten innebära en möjlighet att låta en domstol pröva korrektheten i utnämningsbeslutet. 
Ett upphävt beslut innebär att det slutliga avgörandet kan leda till att någon annan än den som anfört besvär utnämns till tjänsten. Så är i regel fallet inom kommunalförvaltningen, vilket då innebär att besvärsrätten i allmänhet inte ger den som anfört besvären det förväntade rättskyddet. I fråga om myndigheternas verksamhet skulle de ovan nämnda olägenheter som besvärsrätten medför kunna leda till en osäkerhet som innebär risker för en effektiv och resultatrik verksamhet vid ämbetsverket. 
Frågan om anställningsform blir också aktuell när besvärsrätt över tjänsteutnämningar eller besvärsrättens omfattning övervägs. Det är möjligt att anställa en person i arbetsavtalsförhållande utan de former som gäller för tjänsteutnämningar och som innefattar t.ex. ett offentligt ansökningsförfarande och tillämpning av utnämningsgrunderna enligt grundlagen vid utnämningsprövningen. Staten har inga skäl att slopa tjänsteförhållandet som den huvudsakliga anställningsformen. Utövandet av offentlig makt kan inte organiseras så att det sker i arbetsavtalsförhållande, men till följd av en besvärsrätt skulle det finnas risk för att sådana uppgifter som inte omfattar utövande av offentlig makt i allt större utsträckning omvandlas till arbetsavtalsförhållanden. 
Förfarandet för begäran om omprövning 
Ett alternativ är också att ta in begäran om omprövning i förfarandet för besvär över statliga utnämningar på samma sätt som när man söker ändring i en utnämning enligt kommunallagen. 
Fördelen med förfarandet för begäran om omprövning kan ur den sökandes synvinkel anses vara att tröskeln för att få en utredning över grunderna för utnämningen är lägre än vid besvär hos förvaltningsdomstolen. Domstolsprocessen är i princip också avgiftsbelagd. 
När det gäller den myndighet som gjort utnämningen kan man anta att omprövningsbegäranden inte skulle sysselsätta myndigheterna i någon större utsträckning, om lagstiftningen har följts i utnämningsförfarandet och utnämningspromemoriorna har gjorts enligt finansministeriets anvisningar. Då kan svaren på omprövningsbegäranden så långt möjligt baseras på utnämningspromemoriorna. Genom förfarandet för omprövningsbegäran kan myndigheten t.ex. om det är fråga om ett klart fel själv snabbt och enkelt ändra beslutet. Om en tidsfrist på t.ex. 14 dagar föreskrivs för begäran om omprövning, får den utnämnande myndigheten också snabbare information om någon av de sökande har för avsikt att söka ändring i utnämningen. Förfarandet för omprövningsbegäran kan i praktiken också minska antalet fall som avancerar ända till besvärsskedet hos förvaltningsdomstolarna. 
Statstjänstemannalagen innehöll från ikraftträdandet den 1 december 1994 bestämmelser om tjänstemannanämnden, som i egenskap av första besvärsinstans behandlade tjänstemännens begäranden om omprövning av särskilt angivna ärenden. Dessa var bl.a. skriftlig varning, uppsägning av en tjänsteman, avstängning från tjänsteutövning och upplösning av ett tjänsteförhållande. Både tjänstemannen och den myndighet som fattat beslutet hade rätt att söka ändring i tjänstemannanämndens beslut genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Tjänstemannanämnden upphörde 2013 (L 1.3.2013/177) och i ärenden som gäller tjänstemän infördes besvärsförfarande enligt förvaltningsprocesslagen. Målet vid behandlingen av ändringssökande i ärenden som gäller tjänstemän har varit att övergå till domstolsbehandling och därför föreslås inte införande av omprövningsbegäran i propositionen. 
Gottgörelse eller upphävande av beslut till följd av överklagande 
Om möjligheten att överklaga utnämningsbeslut införs, kan ett utnämningsbeslut till följd av överklagande enligt förvaltningsprocesslagen förbli i kraft eller upphävas. Enligt vedertagen uppfattning har ingen subjektiv rätt att bli utnämnd till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Den utnämnande myndigheten har också rätt att besluta om någon ska utnämnas till en tjänst eller om tjänsten inte ska tillsättas. Därför skulle det vara möjligt att föreskriva om en gottgörelsepåföljd som ett alternativ när ett beslut upphävs till följd av överklagande. 
Fördelen med gottgörelsepåföljd skulle med avseende på den utnämnande myndighetens verksamhet vara att den överklagade utnämningen står fast utan något nytt utnämningsförfarande. Processen i anslutning till gottgörelse påverkar inte skötseln av de uppgifter som hör till tjänsten och förutsätter inga tillfälliga arrangemang. 
En negativ aspekt av gottgörelsealternativet ur den sökandes synvinkel och rent allmänt är att ändring i ett lagstridigt beslut inte kan fås genom besvär utan endast finansiell gottgörelse. Ett lagstridigt beslut skulle förbli i kraft. 
I beslut som gäller tjänstemän är det fråga om beslut enligt förvaltningslagen som kan överklagas genom besvär enligt det som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. Det finns inga bestämmelser om gottgörelsepåföljd i statstjänstemannalagen eller förvaltningsprocesslagen. Gottgörelse kan inte heller anses ge motsvarande allmänna nytta eller nytta ur den sökandes synvinkel annat än när ett beslut upphävs till följd av besvär. 
2.3
2.3 De viktigaste förslagen
2.3.1
2.3.1 Statstjänstemannalagen
I propositionen föreslås att besvärsrätt över utnämningen till en statlig tjänst eller ett statligt tjänsteförhållande införs för sökande till en tjänst eller ett tjänsteförhållande med undantag för de begränsningar i besvärsrätten som anges i den nya 59 §. Besvärsrätt ska inte gälla utnämningar där utnämningsbehörigheten hör till republikens president eller statsrådets allmänna sammanträde, beslutet gäller en utnämning för viss tid, högst två år, eller om tjänsten eller tjänsteförhållandet med stöd av lag tillsätts utan att tjänsten eller tjänsteförhållandet har ledigförklarats. Beslut som gäller militära tjänster inom Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet ska inte heller få överklagas, om tjänsten ifråga med stöd av lagen kan tillsättas utan att den ledigförklaras. Beslut får inte heller överklagas om tjänsten tillsätts med hjälp av ansökningsförfarande. I fråga om vissa tjänster och tjänsteförhållanden vid domstolar finns bestämmelser om besvärsförbud dessutom i domstolslagen. Inom statsförvaltningen arbetade cirka 66 000 tjänstemän 2016. Besvärsrätten ska gälla tjänster och tjänsteförhållanden där det arbetar cirka 40 000 tjänstemän. 
Republikens presidents utnämningsbehörighet 
Besvärsrätten ska inte gälla utnämningar som hör till republikens presidents utnämningsbehörighet. Beslut som hör till republikens presidents behörighet hör inte heller till beslut som kan överklagas med stöd av 2 kap. i förvaltningsprocesslagen. Bestämmelser om republikens presidents utnämningsbehörighet finns i grundlagen och i annan lagstiftning. Bland de tjänstemän som hör till statstjänstemannalagens tillämpningsområde utnämner republikens president t.ex. justitiekanslern och biträdande justitiekanslern, riksåklagaren och biträdande riksåklagaren samt domare och officerare. Republikens president utnämner också statlig personal som hör till tillämpningsområdet för annan lagstiftning, som kanslichefen, föredragandena samt slottsfogden vid republikens presidents kansli och Finlands Banks generaldirektör. I tabellen nedan ges information om republikens presidents utnämningar under åren 2012—2015: 
År 
Domare 
Officerare 
Övriga 
Republikens presidents utnämningar totalt 
2015 
157 
11 
170 
2014 
186 
29 
 
215 
2013 
157 
20 
 
177 
2012 
116 
129 
Statsrådets utnämningsbehörighet 
Besvärsrätten ska inte heller gälla utnämningar som hör till utnämningsbehörigheten för statsrådets allmänna sammanträde. Den allmänna behörigheten att utnämna till statliga tjänster anvisas statsrådet i 126 § 2 mom. i grundlagen. Bestämmelser om statsrådets utnämningsbehörighet finns dessutom i lagen om statsrådet (175/2003). Enligt 13 § i den lagen utnämner statsrådet ministeriernas kanslichefer och övriga tjänstemän vid ministerierna med undantag för officerare som tjänstgör vid försvarsministeriet, vilka enligt grundlagen ska utnämnas av republikens president. 
Om det någon annanstans i lag eller i förordning föreskrivs att utnämningen till en tjänst hör till statsrådet, ska ärendet avgöras vid statsrådets allmänna sammanträde. Bestämmelser om tjänstemän som omfattas av den utnämningsbehörighet som hör till statsrådets allmänna sammanträde finns i 42 § i reglementet för statsrådet (262/2003). Statsrådets allmänna sammanträde utnämner följande ministerietjänstemän: statssekreterarna, statssekreterarna såsom kanslichef, kanslicheferna, understatssekreterarna, avdelningscheferna, överdirektörerna och de övriga direktörerna, de biträdande avdelningscheferna, byråcheferna, regeringsråden, lagstiftningsråden, finansråden, budgetråden och de övriga råden samt de konsultativa tjänstemännen och regeringssekreterarna. I tabellen nedan finns de utnämningar som gjordes av statsrådets allmänna sammanträde under åren 2012—2015: 
År 
Statsrådets utnämningar 
Statssekreterare (inkl. i statsrådets utnämningar) 
2015 
79 
2014 
135 
17 
2013 
119 
2012 
125 
Utnämningar av tjänstemän vid statsrådets allmänna sammanträde omfattas av justitiekanslerns förhandskontroll. Justitiekanslersämbetets övervakning omfattar utnämningarna av de högsta tjänstemännen vid ministerier och ämbetsverk som på grund av tjänsternas ställning är av samhällelig betydelse. Förhandskontrollen säkerställer lagenligheten i utnämningsbesluten och utnämningsförfarandet i dessa utnämningar, och det finns därför inte samma slags behov av och grunder för besvärsrätt som i andra utnämningar inom statsförvaltningen.  
Tjänsteförhållanden för viss tid och utnämning till en tjänst för viss tid 
Besvärsrätt föreslås inte heller bli införd i utnämningar för högst två år. Av de statsanställda var ca 6 000 tjänstemän 2015 anställda i tjänsteförhållanden för viss tid om högst två år. Detta gäller såväl utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid (9 § 1 mom.) och utnämning till en tjänst för viss tid (9 § 2 mom.). Statstjänstemannalagen innehåller inga bestämmelser om ledigförklaring av tjänsteförhållanden för viss tid. Enligt finansministeriets gällande anvisningar iakttas dock samma principer vid utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid på över ett år som vid utnämning till en tjänst. Tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år kan också tillsättas utan att de har ledigförklarats. När ett tjänsteförhållande för viss tid tillsätts utan att ha ledigförklarats finns det inga sökande till tjänsten eller tjänsteförhållandet i utnämningsprocessen och därmed inga parter som kan överklaga. 
Syftet med att begränsa möjligheten att söka ändring i utnämningar för viss tid på över två år är att möjliggöra ändringssökande i sådana utnämningar för viss tid där domstolens beslut med beaktande av de genomsnittliga handläggningstiderna har andra effekter än i efterhand. Ett domstolsbeslut som upphäver en utnämning sedan en utnämning för viss tid upphört varken ger rättsskydd eller ökar det. 
Utnämningar som med stöd av lag görs utan ledigförklaring 
I propositionen föreslås besvärsrätt inte heller blir införd i sådana situationer där en utnämning görs så att det inte finns sökande till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som kan anföra besvär. Bestämmelser om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande utan att de förklaras lediga finns i 6 b § i statstjänstemannalagen och i enlighet med 3 mom. i den paragrafen också på andra ställen i lagstiftningen t.ex. när det gäller tjänster inom Försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet, polisväsendet och utrikesförvaltningen samt domartjänster. I de fall som anges i 6 b § i statstjänstemannalagen finns det inga sökande till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som kan ha rollen som part. 
Enligt 6 b § i statstjänstemannalagen kan en tjänst som inrättats i stället för en uppgift i arbetsavtalsförhållande eller ett tjänsteförhållande för viss tid som överstiger ett år första gången tillsättas utan att tjänsten förklaras ledig, om den arbetstagare som sköter uppgiften eller den tjänsteman som är anställd i tjänsteförhållandet för viss tid utnämns till tjänsten. Enligt 6 b § i statstjänstemannalagen kan tjänster tillsättas utan att de förklaras lediga även vid omstrukturering av funktioner inom statsförvaltningen enligt 5 c § samt när en tjänsteman utnämns med stöd av omplaceringsskyldigheten i 27 § 4 mom. eller återanställningsskyldigheten i 32 § 1 mom. Även den som utnämnts för viss tid till en tjänst enligt 9 a § får efter den föreskrivna tiden utnämnas till en annan tjänst eller ett annat tjänsteförhållande för viss tid om högst två år utan ett ansökningsförfarande. 
För ministerns mandatperiod har sedan 2005 kunnat utnämnas en s.k. politisk statssekreterare. Utnämningen av den politiska statssekreteraren bereds av statsrådets kansli och utnämningen görs av statsrådet i enlighet med den berörda ministerns val. Statsministern och ministrarna kan också bistås av tjänstemän med beteckningen ministerns specialmedarbetare, som utnämns till ett tjänsteförhållande för viss tid för högst ministerns mandatperiod. Statsministern utnämner specialmedarbetare på förslag av ministrarna. För utnämningen lämnar ministrarna in ett förslag till statsrådets kansli.  
Tjänster inom Försvarsmakten får tillsättas utan att de ledigförklaras. För närvarande föreskrivs genom förordning om tillsättandet av tjänsterna utan att de förklaras lediga. En ändring i fråga om tjänster inom Försvarsmakten är att bestämmelserna tas in i lag. Bland tjänsterna inom Försvarsmakten ska följande tjänster dock ledigförklaras: tjänsterna som biträdande professor, biträdande militärprofessor, specialistläkare, specialforskare, chefsbibliotekarie, museichef, avdelningsföreståndare, avdelningschef, professor, försvarsmaktens assessor, sprängämnesinspektör, militärprofessor, byråchef och forskningschef. I tjänster och tjänsteförhållanden inom försvarsmakten arbetar ca 12 000 tjänstemän. Av dem är ca 8 000 militära tjänster. Antalet officerstjänster, till vilka republikens president utnämner innehavare, är något under 3 000. 
De högsta tjänstemännen och officerarna inom gränsbevakningsväsendet utnämns av republikens president. Enligt 12 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005) kan övriga militära tjänster inom gränsbevakningsväsendet tillsättas utan att de förklaras lediga. I tjänster och tjänsteförhållanden inom försvarsmakten arbetar ca 3 000 tjänstemän. Det finns 2 560 militära tjänster. Enligt 15 j § i polisförvaltningsförordningen (110/1992) kan en tjänst som äldre konstapel, äldre kriminalkonstapel och yngre konstapel tillsättas utan att den förklaras ledig att sökas. I dessa tjänster och tjänsteförhållanden inom polisen arbetade 2016 ca 5 000 tjänstemän. Sammanlagt arbetar ca 7 300 tjänstemän som poliser. 
Inom utrikesförvaltningen finns ett karriärssystem i enlighet med internationell praxis. Till diplomatkarriärer och förvaltningskarriärer rekryteras nya tjänstemän genom en grundlig offentlig ansökan i många skeden och genom att de valda tjänstemännen ges en grundlig utbildning i internationella förfaranden och förfaranden inom utrikesförvaltningen. Därefter sker avancemang inom karriärsystemet utan något offentligt ansökningsförfarande. Enligt 15 § i lagen om utrikesförvaltningen (204/2000) kan utrikesförvaltningens allmänna tjänster tillsättas utan att de ledigförklaras. I allmänna tjänster arbetar ca 1 000 tjänstemän. I ovan nämnda situationer finns det inga sökande till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som skulle ha rollen som part och kunna anföra besvär. Besvärsrätt skulle införas för sådana tjänster inom utrikesförvaltningen där det arbetar ca 400 tjänstemän. 
Upphävande av utnämningsbeslut 
Enligt vedertagen uppfattning har ingen subjektiv rätt att bli utnämnd till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Den utnämnande myndigheten har också rätt att besluta om någon ska utnämnas till en tjänst eller om tjänsten inte ska tillsättas. När möjligheten att söka ändring i utnämningar införs, kan ett utnämningsbeslut förbli i kraft eller upphävas till följd av ändringssökande. 
När besvär anförs med stöd av 57 § i statstjänstemannalagen iakttas förvaltningsprocesslagen, bortsett från undantagen i statstjänstemannalagen. Enligt 7 § i gällande förvaltningsprocesslag får besvär anföras på den grunden att en myndighets beslut strider mot lag.  
Behörig förvaltningsdomstol 
I propositionen föreslås att det utfärdas särskilda bestämmelser om behörig förvaltningsdomstol för besvär över utnämningar. Besvär över beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande anförs hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets den myndighet som har fattat beslutet har sitt huvudsakliga verksamhetsställe. Om denna grund inte kan tillämpas, anförs besvären hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets beslutet har fattats. Genom detta säkerställs att besvär över samma utnämningsbeslut inte behandlas samtidigt inom flera domkretsar eller så att det blir oklart när utnämningsbeslutet vinner laga kraft. 
Verkställighet av beslut 
Bestämmelser om verkställighet av beslut utfärdas också särskilt. Ett beslut kan enligt förslaget få verkställas innan det har vunnit laga kraft. Detta gör det möjligt att trots att besvär anförts över ett utnämningsbeslut kan den sökande som utnämnts till en tjänst om han eller hon så önskar tillträda tjänsten och uppgiften redan innan beslutet vunnit laga kraft. Den utnämnande myndigheten behöver därmed inte vidta tillfälliga arrangemang för skötseln av uppgifterna i tjänsten eller tjänsteförhållandet eller utnämna en vikarie för viss tid. 
Den som utnämnts till en tjänst är dock inte skyldig att tillträda tjänsten i en situation där utnämningsbeslutet ännu inte vunnit laga kraft. Detta bygger på att den utnämnda inte kan vara säker på att uppgifterna fortsätter, om utnämningsbeslutet upphävs. Den som utnämnts till en tjänst kan tillträda tjänsten först när beslutet har vunnit laga kraft. Utnämningsbeslutet skulle i sådana fall verkställas först när beslutet vunnit laga kraft. 
I en situation där den utnämnda inte har tillträtt tjänsten därför att beslutet inte har vunnit laga kraft måste myndigheten för viss tid ordna skötseln av uppgifterna på något annat sätt. Enligt gällande statstjänstemannalag kan tjänstemannen i sådana fall utnämnas till ett tjänsteförhållande för viss tid eller annars för en begränsad tid, om arbetets art eller interimistisk skötsel av uppgifter som hör till en vakant tjänst förutsätter det. 
Rätt till tjänstledighet och avgång från en annan tjänst 
Om en tjänsteman som har utnämnts till en statlig tjänst tillträder en annan statlig tjänst innan utnämningsbeslutet har vunnit laga kraft har tjänstemannen enligt förslaget rätt att få tjänstledighet från sitt tidigare tjänsteförhållande tills utnämningsbeslutet har vunnit laga kraft. Tjänstemannen anses ha avgått från sin tidigare statliga tjänst först från den tidpunkt då utnämningsbeslutet vunnit laga kraft. 
Delgivning av utnämningsbeslut med en part 
Besvärstiden för ett utnämningsbeslut räknas från delfåendet av beslutet. I 59 § föreskrivs om delgivning av beslut med en part. På delgivning av ett beslut till en part tillämpas det som i 59 § i förvaltningslagen föreskrivs om vanlig delgivning och det som i 19 § i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet föreskrivs om vanlig elektronisk delgivning. 
2.3.2
2.3.2 Lagen om republikens presidents kansli
I propositionen föreslås att bestämmelsen om rättsskyddet för sökande i utnämningsärenden i lagen om republikens presidents kansli ändras så att den motsvarar de ändringar som föreslås ovan i statstjänstemannalagen för att införa en möjlighet att söka ändring i utnämningen till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. I propositionen föreslås dessutom att besvärsmyndighet i ärenden som gäller tjänsteförhållanden ska vara förvaltningsdomstolen i stället för högsta förvaltningsdomstolen som nu och att besvär över förvaltningsdomstolens beslut ska förutsätta besvärstillstånd från högsta förvaltningsdomstolen. 
2.3.3
2.3.3 Domstolsväsendet
Enligt förslaget får ändring inte sökas genom besvär i domstolars beslut om rättskipningspersonalens tjänster och tjänsteförhållanden. Ändring får inte heller sökas genom besvär över beslut som gäller utnämning till en tjänst eller tjänsteförhållande som kanslichef eller förvaltningschef eller till någon annan motsvarande tjänst eller något annat motsvarande tjänsteförhållande där det ingår i uppgifterna att sköta domstolens administration. Förslaget hänför sig till förslaget till ändring i statstjänstemannalagen, enligt vilket besvärsrätt ska gälla tjänsteutnämningsbeslut med undantag för de specialsituationer som räknas upp i lag. 
I förslaget som gäller domstolslagen har beaktats att skötseln av rättskipningsuppgifter utgör en helhet vid domstolarna. För en enhetlig reglering talar också att besvärsrätten skulle omfatta tjänsteutnämningsbeslut som gäller domstolarnas rättskipningsuppgifter som helhet, i vilken det förutom de utnämningsbeslut som fattas av republikens president och statsrådets allmänna sammanträde även ingår de utnämningsbeslut som fattas av domstolarna och domarutbildningsnämnden. 
När det gäller utnämningsbeslut som fattas av republikens president och statsrådets allmänna sammanträde jämställs förslaget med den föreslagna 59 § 1 mom. 1 punkten i statstjänstemannalagen, enligt vilken besvär inte får anföras över ett utnämningsbeslut, om utnämningsbehörigheten hör till republikens president eller statsrådets allmänna sammanträde. 
Besvärsförbudet gäller också tidsbundna utbildningstjänster för assessorer och tingsnotarier. När det gäller tingsnotarier motsvarar förslaget den föreslagna 59 § 1 mom. 2 punkten i statstjänstemannalagen, enligt vilken besvär inte får anföras över ett utnämningsbeslut, om beslutet gäller en utnämning för viss tid, högst två år. För ett besvärsförbud talar också tjänsternas karaktär av utbildningstjänster samt domarutbildningsnämndens roll i det förberedande urvalet av assessorer liksom vid valet och utnämningen av tingsnotarier. 
Besvärsförbudet skulle också gälla utnämning till tjänsten som kanslichef eller förvaltningschef vid en domstol. Kanslichefen och förvaltningschefen utnämns av domstolen ifråga. Vid de högsta domstolarna hör de i egenskap av föredragande till rättskipningspersonalen och har ställningen som domare i enlighet med 103 § i grundlagen. Vid de övriga domstolarna hör förvaltningschefen eller kanslichefen inte till rättskipningspersonalen, men även då är det viktigt att de har chefsdomarens förtroende som behövs vid skötseln av deras uppgifter. 
I domstolslagen utgör rättskipningspersonalen en helhet som också omfattar föredragandena, samt beredarna vid marknadsdomstolen. Enligt förslaget ska besluten om utnämningar till dessa tjänster eller tjänsteförhållanden också omfattas av besvärsförbud. 
I andra beslut om utnämning av personal vid domstolar får ändring sökas genom besvär enligt vad som föreskrivs i statstjänstemannalagen. Vid de högsta domstolarna söks ändring dock hos den aktuella domstol där ärendet avgörs i plenum. 
2.3.4
2.3.4 Lagen om försvarsmakten
I 16 § i förordningen om försvarsmakten föreskrivs om tillsättande av tjänster utan att de har ledigförklarats. I ändringen av lagen om försvarsmakten är det fråga om en ändring där bestämmelsen om tillsättande av tjänster utan att de har ledigförklarats lyfts in i lag på det sätt som förutsätts i 80 § i grundlagen. Samtidigt överförs ledigförklaringen av en professur, biträdande professur, militärprofessur och biträdande militärprofessur från 38 a § till en ny 36 a § i lagen om försvarsmakten. 
2.3.5
2.3.5 Lagen om Finlands Banks tjänstemän
Det föreslås att strukturen i 10 kap. i lagen om Finlands Banks tjänstemän ändras så att gällande 33 § delas upp i separata bestämmelser. Strukturen i kapitlet skulle bättre motsvara speciallagstiftning som gäller tjänstemän. I enlighet med lagens syfte samordnas kapitlets materiella innehåll med ändringarna i statstjänstemannalagen. 
Till lagen fogas i tillämpliga delar i motsvarighet till 59 § i statstjänstemannalagen ändringar i besvärsrätten över beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande och i undantaget till besvärsrätten. I statstjänstemannalagen föreskrivs om begränsning av besvärsrätten bl.a. över beslut som hör till utnämningsbehörigheten för statsrådets allmänna sammanträde. Med stöd av 11 § 2 mom. i lagen om Finlands Bank (214/1998) ska bankfullmäktige i fråga om Finlands Banks förvaltning bl.a. utnämna direktörerna på framställning av direktionen. Av denna anledning begränsas undantaget i besvärsrätten till bankfullmäktiges utnämningsbehörighet istället för till utnämningsbehörigheten för statsrådets allmänna sammanträde. 
3
3 Propositionens konsekvenser
3.1
3.1 Ekonomiska konsekvenser
Att stryka besvärsförbudet när det gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande kan leda till ekonomiska konsekvenser för statens ämbetsverk och förvaltningsdomstolarna. Skötseln av besvärsprocesser i anslutning till utnämningar förutsätter att ämbetsverken skaffar relevant juridisk kompetens antingen i form av rekryteringar eller köpta tjänster. Något exakt uppskattning av hur många besvär som anförs per år eller vilka direkta eller indirekta kostnader de orsakar kan inte göras. Den som är missnöjd med en utnämning kan enligt propositionen överklaga hos minst en besvärsinstans. Besvärsprocesserna skulle öka antalet ärenden som behandlas vid förvaltningsdomstolarna och vid högsta förvaltningsdomstolen. En del av förvaltningsdomstolens beslut skulle gå vidare till högsta förvaltningsdomstolen som fortsatta besvär. 
Det kan göras ett försök att uppskatta antalet eventuella besvär per år genom en jämförelse av antalet statliga och kommunala tjänstemän och uppgifterna om besvär över utnämningar av kommunala tjänsteinnehavare. Statens och kommunernas ansökningsförfaranden skiljer sig från varandra. I statstjänstemannalagen föreskrivs att ansökningsannonser ska offentliggöras på riksnivå. Tjänsteinnehavarlagen innehåller inga bestämmelser om ansökningsannonseringens omfattning. Kommunernas verksamhet är också alltid regionalt begränsad medan åter statliga myndigheters eller ämbetsverks verksamhet ofta är riksomfattande. Detta påverkar enligt en bedömning också ansökningsannonseringens regionala omfattning och antalet sökande. 
Antalet statstjänstemän var 2015—2016 cirka 66 000. Besvärsmöjligheten skulle efter ändringen införas för utnämningar till tjänster och tjänsteförhållanden där det för närvarande arbetar cirka 40 000 tjänstemän. Antalet ansökningar i statens offentliga ansökningsförfarande har under åren 2010—2015 varit cirka 120 000—150 000 per år. Inom statsförvaltningen har det med stöd av ett offentligt ansökningsförfarande under åren 2010—2015 gjorts cirka 4 000—5 500 utnämningar per år. Utöver dem görs korta, mindre än ett år långa tidsbundna utnämningar utan något offentligt ansökningsförfarande. En uppskattning av det kommande antalet besvär försvåras av att det inte finns tillgång till motsvarande information om antalet sökande och utnämningar inom kommunalförvaltningen. 
Lagens konsekvenser varierar vid olika ministerier och ämbetsverk. T.ex. vid utrikesministeriet skulle lagens konsekvenser utsträcka sig till ca 400 tjänster och tjänsteförhållanden både vid ministeriet i Helsingfors och vid utrikesrepresentationerna. 
Antalet kommunala tjänsteinnehavare i huvudsyssla var 2015 cirka 112 000. Vid förvaltningsdomstolen överklagades utnämningar av kommunala tjänstemän 2014 i 102 fall och 2015 i 94 fall. Till högsta förvaltningsdomstolen avancerade 21 utnämningar 2014 och 31 utnämningar 2015. Om besvär över utnämningar inom statsförvaltningen i förhållande till antalet tjänstemän anfördes på samma sätt som över utnämningar av kommunala tjänsteinnehavare under åren 2014—2015, skulle kalkylen över kostnaderna för behandlingen i förvaltningsdomstolen på årsnivå vara cirka 34—36 besvär och i högsta förvaltningsdomstolen cirka 8—11 besvär. 
I regeringens proposition med förslag till lag om domstolsavgifter (RP 29/2015 rd) konstateras att kostnaderna för behandlingen av ett ärende i genomsnitt var 1 706 euro i förvaltningsdomstolen och 2 565 euro i högsta förvaltningsdomstolen. Enda sättet att bedöma propositionens ekonomiska konsekvenser för förvaltningsdomstolarnas verksamhet är att man vid bedömningen av antalet besvär använder antalet motsvarande besvär inom kommunalförvaltningen. Om besvär över utnämningar inom statsförvaltningen i förhållande till antalet tjänstemän anförs på samma sätt som över utnämningar av kommunala tjänsteinnehavare under åren 2014—2015, skulle kalkylen över kostnaderna för behandlingen i förvaltningsdomstolen på årsnivå vara cirka 57 000—62 000 euro och i högsta förvaltningsdomstolen cirka 19 000—28 000 euro.  
Uppskattningen av antalet besvär och kostnaderna bör dock anses som osäker, eftersom det är fråga om en ny slags ärendegrupp som får överklagas hos förvaltningsdomstolen och det inte finns något att jämföra med. Det tas ställning till anslagen i samband med budgetpropositionen. Kostnadsbeloppet och kostnadsutvecklingen måste också följas upp för att förvaltningsdomstolarnas ökande arbetsbörda ska kunna bedömas utifrån den verkliga situationen och beaktas i domstolarnas omkostnadsanslag. 
De föreslagna ändringarna kan föranleda ett behov av ändringar även i statsförvaltningens gemensamma elektroniska rekryteringssystem valtiolle.fi. Förberedelser har vidtagits för att bereda nödvändiga systemändringar. Detta kan ha till och med betydande ekonomiska konsekvenser. Snabbt genomförda systemändringar orsakar större ekonomiska konsekvenser än ändringar som görs i samband med normalt utvecklande och normal uppdatering av systemen. Kostnaderna för snabba systemändringar går inte att uppskatta på förhand. Däremot kan utvecklandet och ibruktagandet av andra elektroniska tjänster inom statsförvaltningen sänka kostnaderna. Till dessa hör den planerade elektroniska postlådan Suomi.fi som medborgarna kan använda som huvudsaklig kontaktadress i myndighetsärenden. 
Behövliga systemändringar ska beaktas när tidpunkten för lagens ikraftträdande definieras. 
3.2
3.2 Konsekvenser för myndigheterna
Besvärsmöjligheten skulle efter ändringen gälla utnämningar till tjänster och tjänsteförhållanden där det för närvarande arbetar cirka 40 000 tjänstemän. Att införa besvärsrätt över utnämningar orsakar en stor förändring i utnämningsförfarandet inom statsförvaltningen och i ämbetsverkens verksamhet i situationer där utnämningsbeslutet inte har vunnit laga kraft. 
Den utnämnande myndigheten ska tillfälligt ordna uppgifterna även under den tid då utnämningsbeslutet inte har vunnit laga kraft och den utnämnda inte ännu har tillträtt tjänsten under pågående besvärsprocess. Under åren 2014—2015 varade processen för sökande av ändring i beslut om utnämning av kommunala tjänsteinnehavare i genomsnitt 12 månader vid förvaltningsdomstolen. Behandlingen av motsvarande ärenden vid högsta förvaltningsdomstolen under åren 2014—2015 varade 18—19 månader. När besvärsprocessen gick vidare till högsta förvaltningsdomstolen pågick den totalt cirka 30 månader. 
Den som valts till en tjänst kan likväl sköta tjänsten tillfälligt tills beslutet i besvärsprocessen vinner laga kraft. Om beslutet upphävs börjar besvärsprocessen från början. Situationen skapar osäkerhet förutom för den som valts till tjänsten även för den utnämnande myndigheten. Detta kan antas orsaka stora nackdelar för en resultatrik verksamhet vid ämbetsverken, verksamhetens kontinuitet och ordnandet av verksamheten. 
Besvärsrätt skulle kunna påverka de statliga ämbetsverkens möjligheter att rekrytera bästa möjliga personal och vara en konkurrenskraftig arbetsgivare. Besvärsrätt skulle kunna leda till att arbetstagare inte lika lätt som nu vågar lämna sin tidigare arbetsplats, särskilt inom den privata sektorn, och söka sig till en statlig anställning. Besvärsrätt skulle också medföra osäkerhet i anställningstryggheten. Om utnämningsbeslutet upphävs till följd av besvär, blir den som utnämnts till tjänsten utan tjänst, av orsaker som inte beror på honom eller henne. I en sådan process kan rättsskyddet för den som valts till tjänsten vara svagt. 
3.3
3.3 Samhälleliga konsekvenser
Jämställdhet och likabehandling 
Enligt gällande lagstiftning har en sökande som är missnöjd med utnämningen till en tjänst eller ett tjänsteförhållande inom statsförvaltningen kunnat anföra klagomål i ärendet till justitiekanslern i statsrådet eller riksdagens justitieombudsman samt väcka talan på grundval av diskriminering i arbetslivet enligt lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män, diskrimineringslagen eller 47 kap. 3 § i strafflagen (39/1998). Beslutet har inte kunnat ändras retroaktivt genom sökande av ändring. 
Jämställdhetsombudsmannens byrå utfärdade under åren 2011—2015 beslut som gällde staten i sammanlagt 25 ärenden. Bland dem fanns sådana ärenden som utretts och kontakter från personer som getts anvisningar och råd på allmän nivå. Per år utfärdades mellan fyra och åtta beslut. Ärendena fördelade sig i enlighet med diskrimineringsgrunden i ärenden som gällde anställning inom staten enligt 8 § 1 mom. 1 och 2 punkten i jämställdhetslagen och ett tidsbundet anställningsförhållandes fortgång enligt 2 punkten. Antalet ärenden som gällde en anställning inom staten enligt 8 § 1 mom. 1 och 2 punkten i jämställdhetslagen var under åren 2011—2015 sammanlagt 22 stycken. Per år var antalet ärenden mellan två och åtta. Under åren 2011—2015 förekom sammanlagt tre ärenden som gällde ett tidsbundet anställningsförhållandes fortgång enligt 8 § 1 mom. 2 punkten i jämställdhetslagen. Per år var antalet ärenden högst två. 
En utvidgning av besvärsrätten över beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande gör det möjligt att ändra ett utnämningsbeslut i efterhand till följd av besvär och främjar jämställdhet och likabehandling mellan de sökande. 
4
4 Beredningen av propositionen
4.1
4.1 Beredningsskeden och beredningsmaterial
Rätt att överklaga utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande 
Sökandet av ändring i statstjänstemannalagen utreddes tillsammans med statens huvudavtalsorganisationer i en arbetsgrupp som avslutade sitt arbete i september 2009. Arbetsgruppens gemensamma syn var att det åtminstone inte finns några starka grunder för att utsträcka besvärsrätten till utnämningsbeslut som fattas vid statsrådets allmänna sammanträde. En del av medlemmarna i arbetsgruppen ansåg att besvärsrätten skulle utsträckas till utnämningsbeslut som fattats på lägre nivå än statsrådets allmänna sammanträde och en del av medlemmarna ansåg att utnämningsbeslut ska beläggas med besvärsförbud. 
I förslaget till gällande 57 § i statstjänstemannalagen och upphävande av det allmänna besvärsförbudet i lagen (RP 61/2011 rd) gick man in för att föreslå besvärsförbud för utnämning till en tjänst och ett tjänsteförhållande. Redan dessförinnan hade en regeringsproposition om motsvarande sak lämnats till riksdagen (RP 181/2010 rd). Behandlingen av propositionen förföll våren 2011, men grundlagsutskottet gav utlåtande om saken (GrUU 51/2010 rd). Grundlagsutskottet ansåg då att varken grundlagen eller internationella avtal förutsätter rätt att överklaga ett beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Grundlagsutskottet anförde likväl i sitt utlåtande också att en sådan besvärsrätt ska övervägas. När grundlagsutskottet gav utlåtande om gällande 57 § i statstjänstemannalagen (GrUU 18/2011 rd) upprepade utskottet sitt förslag att förvaltningsutskottet överväger om rätten att överklaga kan utvidgas till beslut om utnämning till tjänst eller tjänsteförhållande. Förvaltningsutskottet gick då i sitt betänkande (FvUB 25/2012 rd) in för att tillstyrka den föreslagna besvärsrätten för beslut om utnämning till tjänster och tjänsteförhållanden. 
Justitiekanslern i statsrådet har utfärdat ett beslut om statens tjänsteutnämningar (12.2.2015, OKV/1161/1/2014), som sändes för kännedom även till finansministeriet. Justitiekanslern ber i slutet av beslutet finansministeriet att överväga om det skulle finnas skäl att utreda ett införande av besvärsrätt över beslut om statens tjänsteutnämningar. 
Grundlagsutskottet tog ställning till besvärsförbudet i fråga om tjänster och tjänsteförhållanden även i sitt betänkande om förslaget till lag om ändring av lagen om riksdagens tjänstemän (GrUB 6/2015 rd—TKF 1/2015 rd). Grundlagsutskottet upprepade då i betänkandet sin ståndpunkt att överklaganderätten borde utvidgas till beslut om utnämning till tjänst eller tjänsteförhållande. Grundlagsutskottet hänvisade i det sammanhanget även till beslutet av justitiekanslern i statsrådet (12.2.2015, OKV/1161/1/2014). 
Riksdagens skrivelse (RSk 22/2015—TKF 1/2015 rd) om förslaget till lag om ändring av lagen om riksdagens tjänstmän innehöll ett uttalande enligt vilket riksdagen förutsatte att regeringen skyndsamt tar fram en proposition med förslag till lag om ändring av statstjänstemannalagen för att slopa besvärsförbudet i fråga om beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Statsrådet beslutade den 30 december 2015 att uttalandet ska noteras i protokollet och att åtgärder med anledning av uttalandet ska vidtas. 
Finansministeriet tillsatte i juni 2016 med stöd av uppdraget i riksdagens skrivelse (RSk 22/2015—TKF 1/2015 rd) en arbetsgrupp som skulle utreda ett upphävande av besvärsförbudet över utnämningsbeslutet. Arbetsgruppen hade till uppgift att i form av en regeringsproposition bereda ett förslag till en ändring av statstjänstemannalagen så att det upphävande av besvärsförbudet över utnämningsbeslut som förutsätts i riksdagens uttalande förverkligas. Arbetsgruppen bestod av företrädare för finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, justitieministeriet, försvarsministeriet, utrikesministeriet och riksdagens kansli. 
4.2
4.2 Remissyttranden och hur de har beaktats
Upphävande av besvärsförbudet över utnämningsbeslut 
Finansministeriet begärde utlåtande om promemorian från arbetsgruppen som har utrett upphävande av besvärsförbudet över utnämningsbeslut (31.10.2016, finansministeriets publikation 41/2016) från ministerierna, justitiekanslern i statsrådet, riksdagens justitieombudsman, högsta domstolen, högsta förvaltningsdomstolen och alla förvaltningsdomstolar samt republikens presidents kansli, Finlands Bank och de huvudavtalsorganisationer som företräder statsanställda. Ministerierna ombads se till att deras förvaltningsområden hördes. Av dem lämnade 70 ett utlåtande.  
Remissinstanserna ansåg att förslagen i promemorian av arbetsgruppen som har utrett upphävande av besvärsförbudet över utnämningsbeslut allmänt taget kan understödjas och att de begränsningar som ställts för besvärsrätten behövs. Inget ministerium förordade att besvärsrätten över utnämningar till en statlig tjänst eller ett statligt tjänsteförhållande införs utan begränsningar. En del av ministerierna motsatte sig uttryckligen införandet av besvärsrätt. Endast två av de 35 ämbetsverk inom förvaltningsområdena som lämnat utlåtande understödde klart ett upphävande av besvärsförbudet över utnämningsbeslut. En tredjedel av de ämbetsverk inom förvaltningsområdena som lämnat utlåtande motsatte sig ett upphävande av besvärsförbudet och en tredjedel ansåg att det är möjligt att upphäva besvärsförbudet på det sätt som föreslås i promemorian. De övriga ämbetsverk inom förvaltningsområdena som lämnat utlåtande uttryckte reservationer mot förslaget att besvärsförbudet ska upphävas. Domstolarna ansåg i princip att det skulle vara motiverat att införa en begränsad besvärsrätt i enlighet med förslaget.  
Enligt justitiekanslerns utlåtande föreslås sådana begränsningar i huvudregeln för besvärsrätt som överlag är korrekt motiverade i utkastet. Att besvärsrätten enligt förslaget inte ska gälla utnämningsbeslut som fattas vid statsrådets allmänna sammanträde måste dock ytterligare övervägas. Till det allmänna sammanträdets befogenheter hör bl.a. utnämning av ämbetsverkschefer och av ministeriernas högsta sakkunniga tjänstemän och chefstjänstemän. Enligt utlåtandet är de utnämningsbeslut som fattas vid statsrådets allmänna sammanträde ofta sådana som i offentligheten lätt misstänks vara politiska eller annars bygga på osakliga grunder. Enligt justitiekanslern ska det dessutom beaktas att ändring i förvaltningsbeslut som i andra ärenden fattas vid statsrådets allmänna sammanträde i allmänhet får sökas genom besvär. 
Riksdagens justitieombudsman konstaterade att arbetsgruppens förslag är förenligt med riksdagens och grundlagsutskottets intentioner. Riksdagens justitieombudsman konstaterade också att det ska noggrant motiveras om de utnämningsbeslut som fattas vid statsrådets allmänna sammanträde undantas besvärsrätt, i synnerhet i relation till 21 § 1 mom. i grundlagen. Jämställdhetsombudsmannen ansåg att lagändringen är bra därför att den skulle stärka rättsskyddet för de sökande rent allmänt och i fråga om sådan diskriminering vid anställning som avses i jämställdhetslagen. De huvudavtalsorganisationer för statsanställda som har lämnat utlåtande understödde upphävande av besvärförbudet över utnämningar.  
En del av remissinstanserna ansåg att det kriterium för väsentligt procedurfel eller lagstridighet som ställts för upphävande av utnämningsbeslut kräver fortsatta utredningar. Med stöd av utlåtandena om promemorian ändrades propositionen vid den fortsatta beredningen så att det inte föreslås några särskilda kriterier för upphävande av utnämningsbeslut utan ett utnämningsbeslut kan upphävas enligt vad som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. 
I nästan alla utlåtanden framhölls att det är svårt att bedöma konsekvenserna av ändringsförslaget, men också att skulle vara viktigt. Både ministeriernas och ämbetsverkens ståndpunkt var att ändringen skulle ha stora verkningar för de statliga ämbetsverkens verksamhet och effektivitet, behovet av tilläggsresurser, statens ställning som en konkurrenskraftig arbetsgivare samt överlag för rekryteringen inom statsförvaltningen. Ändringen skulle enligt utlåtandena också väcka frågor kring rättsskyddet och anställningstryggheten för den som utnämns till en tjänst eller ett tjänsteförhållande, och det är inte enbart fråga om den sökandes rättsskydd. I utlåtandena framhölls även förvaltningsdomstolarnas ökande arbetsvolym och behovet att trygga tillräckliga tilläggsresurser till fullt belopp för domstolarnas omkostnader när de blir tvungna att anpassa sin verksamhet inom den nuvarande ramen. 
4.3
4.3 Samarbete
De samarbetsförhandlingar som krävs enligt lagen om samarbete inom statens ämbetsverk och inrättningar (1233/2013) har förts om propositionen med de huvudavtalsorganisationer som företräder de statligt anställda.  
DETALJMOTIVERING
1
1 Lagförslag
1.1
1.1 Statstjänstemannalagen
53 §. Paragrafen ändras så att 2 mom. även gäller ett beslut genom vilket domstolen har fattat ett sådant beslut som anges i momentet. Ändring även i sådana beslut söks genom besvär hos förvaltningsdomstolen. Ändring i ett beslut av högsta domstolen eller högsta förvaltningsdomstolen ska dock sökas inom 30 dagar från delfåendet av beslutet hos respektive domstol, där ärendet behandlas i plenum. Motsvarande bestämmelser om ändringssökande i vissa tjänstemannarättsliga beslut av de högsta domstolarna finns i 23 kap. i domstolslagen. Paragrafens 3 mom. motsvarar i fråga om republikens presidents beslut de nuvarande bestämmelserna. 
55 §. Paragrafens 1 mom. föreslås bli ändrad så att även ärenden som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande ska behandlas skyndsamt i förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen. 
57 §. Paragrafens 3 mom. ändras så att besvärsförbudet över utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande i punkt 1 upphävs. Bestämmelser om begränsningar i rätten att överklaga beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande finns i den nya 59 §. Paragrafens 4 mom. ändras så att där hänvisas till 3 mom. 1 och 3 punkten. Paragrafen motsvarar i övrigt den gällande regleringen. 
59 §. En ny 59 § fogas till lagen. Den som söker en tjänst eller ett tjänsteförhållande kan enligt 1 mom. söka ändring genom besvär över utnämningsbeslutet med de undantag som anges i 2 mom. Enligt 1 mom. iakttas förvaltningsprocesslagen när besvär anförs, om det inte föreskrivs något annat i statstjänstemannalagen. Besvärsrätt över utnämningsbeslut innebär inte att den utnämningsprövning som hör till den utnämnande myndigheten överförs till domstolen. Den utnämnande myndigheten har rätt att besluta om någon ska utnämnas till en tjänst eller om tjänsten inte ska tillsättas. Förvaltningsdomstolen kan upphäva ett överklagat utnämningsbeslut eller efter att ha upphävt beslutet sända tillbaka ärendet för ny behandling. Domstolen kan dock inte ersätta en myndighets utnämningsprövning med sin egen. Om upphävning beror på fel i ansökningsförfarandet, kan tjänsten eller tjänsteförhållandet ledigförklaras på nytt. Om det åter förekommer ett fel i utnämningsprövningen, ska den utnämnande myndigheten överväga behovet av eller möjligheten med ett nytt ansökningsförfarande med stöd av 6 c § 2 mom. i statstjänstemannalagen. 
Enligt 1 mom. får besvär anföras i enlighet med 7 § i förvaltningsprocesslagen på den grunden att beslutet strider mot lag. Ett utnämningsbeslut kan t.ex. strida mot lag om det skett ett procedurfel i utnämningsförfarandet där myndigheten har tillämpat bestämmelserna om ansökningsförfarande, utnämning eller behörighetsvillkor felaktigt. Det kan även vara fråga om ett procedurfel om myndigheten annars har tillämpat en bestämmelse om en tjänst eller ett tjänsteförhållande felaktigt eller som grund för sitt utnämningsbeslut tillämpat en sådan bestämmelse eller lag som inte gäller den aktuella tjänsten eller det aktuella tjänsteförhållandet. Ett utnämningsbeslut kan också strida mot lag, om en myndighet gjort utnämningen i strid med bemyndigandet eller om den har utövat sin prövningsrätt i strid med rättsprinciperna inom förvaltningen i 6 § i förvaltningslagen. 
Enligt 6 c § 3 mom. i statstjänstemannalagen beaktas inte ansökningar som inte har kommit in före utgången av den ansökningstid som anges i meddelandet. Frågan om en ändringssökande har sökt en tjänst inom utsatt tid kan i domstol avgöras som en processförutsättning i samband med behandlingen av besvär.  
Besvärsrätten ska enligt 2 mom. 1—3 punkten inte gälla utnämningar som gjorts av republikens president eller statsrådets allmänna sammanträde, utnämningar för en viss tid om högst två år eller utnämningar där tjänsten eller tjänsteförhållandet tillsätts utan att ha ledigförklarats. I myndigheter som lyder under statsrådet, dvs. statens ämbetsverk, ska besvärsmöjligheten i princip gälla alla utnämningar som varar över två år. Undantag utgörs av ämbetsverkets generaldirektör, överdirektör eller någon annan chef vid ämbetsverket som utnämns av statsrådets allmänna sammanträde, samt en tjänst eller ett tjänsteförhållande om den som valts utnämns med stöd av 6 b § i statstjänstemannalagen eller någon annan lag utan ansökningsförfarande, vilket innebär att det inte finns några parter i ställningen som sökande. Enligt 2 mom. 4 punkten får ett utnämningsbeslut inte heller överklagas, om beslutet gäller en militär tjänst inom Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet som med stöd av lag kan tillsättas utan att den ledigförklaras. Besvärsförbudet gäller också en situation där en tjänst tillsätts genom att ledigförklaras offentligt. Enligt 16 § i statsrådets förordning om försvarsmakten (1319/2007) kan tjänsterna inom Försvarsmakten tillsättas utan att de har ledigförklarats. Enligt propositionen ska bestämmelser om saken i fortsättningen utfärdas på lagnivå och till lagen om försvarsmakten fogas 36 a §, där det föreskrivs att tjänsterna inom Försvarsmakten kan tillsättas utan att de har ledigförklarats. Enligt det gällande 12 § 2 mom. i lagen om Gränsbevakningsväsendets förvaltning kan de militära tjänsterna vid Gränsbevakningsväsendet besättas utan att de förklaras lediga. Möjligheten att tillsätta tjänster inom Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet utan att de ledigförklaras skapar förutsättningar att välja tjänstemän och placera personal på det sätt som är ändamålsenligast vid undantagsförhållanden. En del av de militära tjänsterna tillsätts dock via offentlig ansökan. Avsikten är att dessa tjänster även i framtiden ska jämställas med utnämningar som görs utan att tjänsterna förklaras lediga. Genom möjligheten att tillsätta militära tjänster utan att de har ledigförklarats tryggas att personalsammansättningen vid Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet är sådan att de kan utföra sina lagstadgade uppgifter i både fredstid och krigstid. I det förfarande som ska iakttas vid utnämningar till militära tjänster är det fråga om ordnande av en militär organisation inom Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet med hjälp av utnämningsbehörigheten. Förvaltningsstrukturen och den militära personalen inom Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet utgör försvarsmaktens ledningssystem och stommen i trupperna under krigstid. Utnämningar som omfattas av besvärsförbud beskrivs närmare i avsnitt 2.3 i propositionen. 
I 3 mom. hänvisas till domstolslagen som innehåller bestämmelser om ändringssökande i fråga om vissa tjänster och tjänsteförhållanden vid domstolar. Vid ändringssökande i utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande vid domstol tillämpas liksom nu statstjänstemannalagen till den del inte något annat föreskrivs särskilt i domstolslagen eller i någon annan lag. 
I 4 mom. föreskrivs om behörig förvaltningsdomstol. Alla besvär över utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande centraliseras till en och samma förvaltningsdomstol. Besvär anförs hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets den utnämnande myndigheten har sitt huvudsakliga verksamhetsställe. Har den inget huvudsakligt verksamhetsställe anförs besvären hos den domstol inom vars domkrets beslutet har fattats. En sådan situation kan uppstå t.ex. om en myndighet inte har något huvudsakligt verksamhetsställe eller det inte har definierats särskilt.  
I 4 mom. föreskrivs också om verkställighet av utnämningsbeslut. Eftersom besvärsprocessen kan pågå månader eller till och med år, måste det utfärdas bestämmelser om att beslutet kan träda i kraft trots att ändring har sökts. Beslutet får verkställas innan det har vunnit laga kraft. På så vis säkerställs en kontinuerlig och störningsfri verksamhet vid myndigheten tills utnämningsbeslutet har vunnit laga kraft. Den utnämnda kan tillträda tjänsten redan innan beslutet har vunnit laga kraft eller först när beslutet har vunnit laga kraft.  
Enligt det gällande 6 d § 2 mom. i statstjänstemannalagen ska den myndighet som har fattat utnämningsbeslutet utan dröjsmål lämna dem som har sökt tjänsten eller tjänsteförhållandet ett meddelande om utnämningen. Meddelandet har kunnat sändas på elektronisk väg, bland annat via e-post. I 5 mom. föreslås hänvisningar till 59 § i förvaltningslagen och till 19 § i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet. Som ett led i statsförvaltningens övergång till elektroniska tjänster och elektroniska meddelandeförmedlingstjänster är målet att även utnämningsbeslut inom statsförvaltningen ska delges elektroniskt. Besluten delges i första hand med den berördas samtycke som vanlig elektronisk delgivning eller vid behov alternativt som skriftlig vanlig delgivning. 
65 §. Paragrafens 1 mom. ändras och till paragrafen fogas ett nytt 5 mom. I 1 mom. föreskrivs om en ny slags situation där ett utnämningsbeslut inte har vunnit laga kraft. En tjänsteman som utnämnts till en statlig tjänst kan dock tillträda en annan statlig tjänst utan att det tidigare tjänsteförhållandet bryts. 
I 5 mom. föreskrivs om tjänstemannens rätt till tjänstledighet från sin tidigare tjänst till dess att utnämningsbeslutet har vunnit laga kraft. Tjänstemannen ska själv ansöka om tjänstledighet, men den beviljas direkt med stöd av lag och myndigheten har ingen prövningsrätt i ärendet. 
1.2
1.2 Lagen om republikens presidents kansli
64 §. I paragrafen föreskrivs om besvärsrätt i tjänstemannarättsliga ärenden. Paragrafen ändras så att tjänstemannarättsliga ärenden överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen i stället för hos högsta förvaltningsdomstolen och så att besvärstillstånd krävs för att förvaltningsdomstolens beslut ska kunna överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. I 1 och 2 mom. görs en ändring som gäller detta. I 1 mom. behöver inte särskilt föreskrivas att besvär får anföras endast på den grunden att beslutet strider mot lag, eftersom bestämmelser om detta finns i 7 § i förvaltningsprocesslagen. Paragrafens 2 mom. ändras dessutom så att kravet på att ärendet ska behandlas skyndsamt gäller både förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen. 
Genom ändringen förenhetligas bestämmelserna om besvärsmyndighet med statstjänstemannalagen. Bestämmelsen motsvarar i övrigt den gällande 64 §. 
65 §. I paragrafen räknas upp sådana beslut som berör tjänstemän och som inte får överklagas. Paragrafens 2 mom. föreslås bli ändrat så att begränsningen av besvärsrätten över utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande i punkt 1 flyttas till en ny 65 a §. I 3 mom. görs en ändring som gäller besvärsmyndigheten och som motsvarar den ändring som föreslås i 64 §. 
65 a §. Till lagen fogas en ny 65 a § där det föreskrivs om ändringssökande i sådana tjänsteutnämningsbeslut som avses i denna lag på ett sätt som motsvarar regleringen i 59 § i statstjänstemannalagen. Enligt 1 mom. kan den som söker en tjänst med de undantag som anges i momentet söka ändring i ett beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Enligt 8 § 3 mom. i kanslilagen kan till en tjänst som har ledigförklarats offentligt endast en sådan person utnämnas som skriftligen har sökt tjänsten innan ansökningstiden löpt ut och som vid den tidpunkten uppfyllde behörighetsvillkoren. Frågan om den ändringssökande har sökt tjänsten inom utsatt tid ska således eventuellt avgöras som en processförutsättning. Enligt momentet ska förvaltningsprocesslagen iakttas när besvär anförs, om inte något annat föreskrivs i kanslilagen. 
I 1 mom. föreskrivs om undantag från besvärsrätten på samma sätt som i statstjänstemannalagen. Besvärsförbudet i republikens presidents kansli begränsas efter ändringen till utnämningsbeslut som fattats av republikens president, utnämningsbeslut för viss tid om högst två år och beslut där en tjänst eller ett tjänsteförhållande med stöd av lag tillsätts utan att tjänsten eller tjänsteförhållandet ledigförklaras. 
Enligt 4 § i kanslilagen utnämner republikens president kanslichefen, föredragandena och slottsfogden vid republikens presidents kansli. Kanslichefen och föredragandena vid kansliet får enligt 8 § utnämnas utan att tjänsterna har förklarats lediga. På grund av det särskilda förtroendeförhållandet mellan presidenten och de aktuella tjänstemännen är det motiverat att besvärsrätten begränsas till denna del. Att vara presidentens närmaste medhjälpare förutsätter ett särskilt förtroende mellan presidenten och rådgivarna. De tjänstemän som utnämns av presidenten deltar på ett betydande sätt i beredningen av sådana ärenden som hör till presidentens befogenheter och har därmed en nära anknytning till det statliga beslutsfattandet. Med tanke på ställningen för dessa tjänstemän finns det således en grundad anledning att avvika från den allmänna besvärsrätten. 
De övriga tjänstemännen vid republikens presidents kansli utnämns av kanslichefen, om inte avgöranderätten i kanslistadgan har anvisats någon annan tjänsteman vid kansliet. Besvärsförbudet för utnämningsbeslut ska gälla dessa tjänstemän endast om det är fråga om en tidsbunden utnämning på under två år till en tjänst eller ett tjänsteförhållande eller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som enligt 8 § 3 mom. i kanslilagen tillsätts utan att ledigförklaras. 
I 2 mom. föreskrivs om behörig förvaltningsdomstol. Alla besvär över en enskild utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande hänvisas till Helsingfors förvaltningsdomstol, eftersom republikens presidents kansli finns i Helsingfors. I momentet föreskrivs på samma sätt som i 64 § om förfarandet för besvärstillstånd för beslut av förvaltningsdomstolen i ett ärende som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande samt att ärendet ska behandlas skyndsamt vid besvärsmyndigheten. I momentet föreskrivs också om verkställigheten av utnämningsbeslutet. Beslutet får verkställas innan det har vunnit laga kraft. Bestämmelsen motsvarar den reglering som föreslås i 59 § i statstjänstemannalagen. 
Den gällande kanslilagen innehåller inga bestämmelser om delgivning av utnämningsbeslut. För tydlighetens skull föreslås i 3 mom. hänvisningar till 59 § i förvaltningslagen och till 19 § i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet.  
66 §. I paragrafen föreskrivs om verkställighet av ett beslut som berör en tjänsteman samt om konsekvenserna av uppsägning eller upplösande utan grund för ett tjänsteförhållandes fortgång. En ändring som gäller besvärsmyndigheten och som motsvarar den ändring som föreslås i 64 § görs i 2 och 3 mom. Bestämmelsen motsvarar i övrigt den gällande 66 §. 
73 §. I paragrafen föreskrivs om upphörande av ett tjänsteförhållande när en tjänsteman utnämns till en annan tjänst. Paragrafens 1 mom. ändras och till paragrafen fogas ett nytt 5 mom. En tjänsteman vid republikens presidents kansli anses ha avgått från en tidigare tjänst först från den tidpunkt då beslutet om utnämningen till en annan statlig tjänst vunnit laga kraft. Tjänstemannen har rätt till tjänstledighet också från sin tidigare tjänst till dess att ett annat utnämningsbeslut har vunnit laga kraft. Bestämmelsen motsvarar den reglering som föreslås i 65 § i statstjänstemannalagen. 
1.3
1.3 Domstolslagen
6 §.Sökande av ändring i domarutbildningsnämndens beslut. I 2 mom. föreskrivs om förbud att överklaga ett beslut om utnämning av en tingsnotarie genom besvär. Paragrafens 3 mom. motsvarar gällande 2 mom. 
7 §.Sökande av ändring i beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande eller förordnande till ett uppdrag. Denna paragraf är ny. I paragrafen föreskrivs om sökande av ändring i ett sådant utnämningsbeslut som avses i denna lag. 
Vid ändringssökande i utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande vid domstol tillämpas liksom nu statstjänstemannalagen till den del inte något annat föreskrivs i domstolslagen eller i någon annan lag. Utgångspunkten är en parts rätt att överklaga utnämningsbeslutet. 
Bestämmelser om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande vid domstolsväsendet finns förutom i domstolslagen också i lagen om högsta domstolen och lagen om högsta förvaltningsdomstolen. Bestämmelser om förordnande till uppdraget som sakkunnigledamot finns i militära rättegångslagen. I dessa lagar finns också bestämmelser om sökande av ändring i de aktuella besluten om tjänsteutnämning eller förordnande till en uppgift. 
I 1 mom. föreskrivs om besvärsförbud i fråga om sådana utnämningsbeslut som avses i denna lag. 
I 1 punkten föreskrivs om förbud att överklaga ett beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande i rättskipningspersonalen. Punkten gäller för det första utnämning till en sådan tjänst eller ett sådant tjänsteförhållande för en chefsdomare eller ordinarie domare som avses i 11 kap. Besvärsförbudet omfattar också beslut om utnämning av domare till en tjänst eller ett tjänsteförhållande för viss tid enligt 12 kap. liksom även beslut om utnämning till en assessorstjänst som avses i 18 kap. I punkten föreskrivs också om förbud att överklaga ett beslut om utnämning av föredragande och beredare till en tjänst eller ett tjänsteförhållande enligt 19 kap. 1 § 1 mom. 
Punkt 2 i momentet gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som kanslichef eller förvaltningschef enligt 19 kap. 5 § 1 mom. i domstolslagen eller till en motsvarande tjänst eller ett motsvarande tjänsteförhållande där det ingår i uppgifterna att sköta domstolens administration. 
Paragrafens 2 mom. ska gälla annan än rättskipningspersonal. Vid sökande av ändring i utnämningsbeslut tillämpas då vad som föreskrivs i statstjänstemannalagen. Utgångspunkten är att ändring i beslutet i enlighet med 57 § 1 mom. i statstjänstemannalagen får sökas genom besvär. I 3 mom. i samma paragraf föreskrivs om situationer där ändring i utnämningsbeslutet dock inte får sökas genom besvär. 
I 3 mom. föreskrivs om förbud att överklaga beslut om förordnande till uppdraget som sakkunnigledamot vid en domstol enligt 17 kap. Bestämmelsen tillämpas även på beslut om förordnande av sakkunnigläkare vid försäkringsdomstolen med stöd av hänvisningsbestämmelsen i 16 § i lagen om rättegång i försäkringsdomstolen (677/2016). Den föreslagna bestämmelsen tillämpas med stöd av hänvisningsbestämmelsen i 11 § i lagen om högsta förvaltningsdomstolen också vid besvär över beslut om förordnande av sakkunnigledamöter vid högsta förvaltningsdomstolen. 
1.4
1.4 Lagen om ändring av 13 § i lagen om högsta domstolen
13 §. Till hänvisningsbestämmelsen i 2 mom. fogas ett omnämnande av sökande av ändring i beslut om utnämning. 
1.5
1.5 Lagen om ändring av 14 § i lagen om högsta förvaltningsdomstolen
11 §. Till hänvisningsbestämmelsen i 3 mom. fogas ett omnämnande av sökande av ändring i beslut om förordnande till en uppgift. 
14 §. Till hänvisningsbestämmelsen i 2 mom. fogas ett omnämnande av sökande av ändring i beslut om utnämning. 
1.6
1.6 Lagen om ändring av 16 § i lagen om rättegång i försäkringsdomstolen
16 §. Till hänvisningsbestämmelsen i paragrafen fogas ett omnämnande av sökande av ändring i beslut om utnämning. 
1.7
1.7 Lagen om ändring av militära rättegångslagen
19 a §. Denna paragraf är ny. I paragrafen föreskrivs om förbud att söka ändring i ett beslut som avses i 11 §. Besluten gäller förordnande av militära ledamöter till allmänna domstolar. Enligt den 11 § som det hänvisas till förordnas militära ledamöter vid en underrätt och ett tillräckligt antal ersättare för dem av hovrätten på framställning av kommendören för armén. Militära ledamöter av hovrätt och suppleanterna för dem förordnas av högsta domstolen bland personer som föreslagits av försvarsministeriet. Militära ledamöter av högsta domstolen och ersättarna för dem förordnas av republikens president. 
1.8
1.8 Lagen om försvarsmakten
Lagen om försvarsmakten ändras. För närvarande ingår bestämmelser om ledigförklaring i 16 § i statsrådets förordning om försvarsmakten (1319/2007). Huvudregeln är enligt 2 mom. att tjänster inom Försvarsmakten kan tillsättas utan att de har ledigförklarats. I 1 mom. i den aktuella förordningen räknas dock upp vissa tjänster som ledigförklaras av Huvudstaben. I 3 mom. föreskrivs dessutom om vilken myndighet som vid behov ledigförklarar tjänsterna. Lagen om försvarsmakten innehåller inga allmänna bestämmelser om ledigförklaring av en tjänst. Enligt 38 a § 2 mom. ska en professur, militärprofessur, biträdande professur och biträdande militärprofessur enligt huvudregeln ledigförklaras offentligt. I 36 § 2 mom. finns en delgeringsbestämmelse, enligt vilket närmare bestämmelser om Försvarsmaktens tjänster utfärdas genom förordning av statsrådet. 
36 a §. I 1 mom. föreskrivs huvudregeln för ledigförklaring av tjänster, dvs. om att tjänster inom Försvarsmakten kan tillsättas utan att de har ledigförklarats. Därefter föreskrivs i 2 mom. om tjänster som dock ledigförklaras: tjänsterna som biträdande professor, biträdande militärprofessor, specialistläkare, chefsbibliotekarie, museichef, avdelningsföreståndare, avdelningschef, professor, försvarsmaktens assessor, sprängämnesinspektör, militärprofessor, byråchef och forskningschef. 
38 a §. I gällande 2 mom. föreskrivs att en professur, militärprofessur, biträdande professur och biträdande militärprofessur ska ledigförklaras offentligt. Denna princip tas in i den nya 36 a § och stryks alltså i momentet. 
Man kan se att bestämmelserna om ledigförklaring av tjänster inte för närvarande är på den författningsnivå som förutsätts i grundlagen. Därför föreslås att den överförs till lagen om försvarsmakten. Motsvarande bestämmelser på förordningsnivå upphävs särskilt. 
1.9
1.9 Lagen om Finlands Banks tjänstemän
10 kap. Rättsskydd i ärenden som gäller tjänsteförhållande 
Rubriken för kapitlet ändras så att den bättre motsvarar de ändringar som föreslås i kapitlet. Strukturen i kapitlet föreslås bli ändrad så att innehållet i 33 § i gällande lag delas upp i flera bestämmelser. 
33 §. I paragrafens 1 mom. föreskrivs om det förfarande som ska iakttas vid besvär över direktionens beslut. Ändringssökandet ändras så att det motsvarar statstjänstemannalagen i övrigt så att besvären anförs hos förvaltningsdomstolen. 
Paragrafens 2 mom. motsvarar i huvudsak gällande 33 § 2 mom. I ett ärende som gäller de beslut som avses i momentet ska besvären behandlas skyndsamt i förvaltningsdomstolen. 
33 a §. Bestämmelsen motsvarar 33 § 3 mom. i den gällande lagen. I 2 mom. korrigeras hänvisningen till den upphävda lagen om statens pensioner till en hänvisning till 9 kap. i pensionslagen för den offentliga sektorn (81/2016) som gäller ändringssökande. 
33 b §. Förvaltningsdomstolen ska vara den besvärsmyndighet som avses i 1 mom. i ärenden som gäller permittering. I gällande 33 § 4 mom. har överklagande anvisats högsta förvaltningsdomstolen. 
Det föreslagna 2 momentet motsvarar 33 § 5 mom. i den gällande lagen och 3 mom. motsvarar 6 mom. i den gällande lagen. 
33 c §. I 1 mom. föreskrivs om en huvudregel enligt vilken en tjänsteman får söka ändring i ett beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. 
Paragrafens 1 mom. motsvarar i övrigt den ändring som föreslås i 59 § 1 mom. i statstjänstemannalagen. I lagen begränsas särskilt rätten att söka ändring i de beslut som räknas upp i momentet. Besvärsförbudet ska gälla beslut i vilka republikens president eller bankfullmäktige har utnämningsrätt. 
Paragrafens 2 mom. är nytt. I momentet föreskrivs om besvär över utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande hos Helsingfors förvaltningsdomstol. Under remissbehandlingen av utkastet till regeringsproposition noterade högsta förvaltningsdomstolen i sitt utlåtande att lagen om Finlands Banks tjänstemän inte innehåller någon bestämmelse som motsvarar 59 § 2 mom. i statstjänstemannalagen. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg det motiverat att det för Finlands Banks del föreskrivs särskilt att Helsingfors förvaltningsdomstol är besvärsinstans, eftersom Finlands Banks huvudsakliga verksamhetsställe finns i Helsingfors. Finlands Bank har dock verksamhetsställen på andra håll i landet. Till exempel kontantförsörjningen har regionkontor i Vanda och Uleåborg. 
I 3 mom. begränsas besvärsrätten i andra beslut än de som avses i 1 mom. och 33 och 33 a § i denna paragraf. Momentet motsvarar till innehållet 33 § 7 mom. i den gällande lagen. 
11 kap. Särskilda bestämmelser i fråga om ärenden som gäller tjänsteförhållande 
33 d §. I 1 mom. föreskrivs om begäran om omprövning av direktionens beslut. I momentet föreskrivs om en 14 dagars tidsfrist inom vilken omprövningsbegäran ska framställas. I den gällande lagen föreskrivs det inte särskilt om en tidsfrist. I momentet föreskrivs dessutom uttryckligen att besvärsrätten inte gäller beslut i vilka omprövning får begäras. Detta motsvarar 33 § 7 mom. i den gällande lagen. 
I motsvarighet till andra meningen i 33 § 1 mom. i gällande lag föreskrivs i 2 mom. om undantag från besvärsrätten i ett ärende som hör till arbetsdomstolens behörighet. 
35 §. Hänvisningen i 1 mom. till 33 § 1 mom. föreslås bli ändrad till en hänvisning till 33 d § på grund av den nya paragrafnumreringen. 
2
2 Ikraftträdande
Lagarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. 
På sökande av ändring i ett utnämningsbeslut som fattats före ikraftträdandet av dessa lagar tillämpas de bestämmelser som gällde vid lagarnas ikraftträdande. 
3
3 Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
I propositionen föreslås att ändring i beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande i regel får sökas genom besvär, men att besvärsrätten begränsas till vissa delar. 
Regleringen är betydelsefull med avseende på rättsskyddsbestämmelsen i 21 § i grundlagen, och dessutom ska hänsyn tas till bestämmelserna om rätt till en rättvis rättegång i artikel 6.1 i den europeiska människorättskonventionen. Propositionens betydelsefullhet ska förutom enligt grundlagen bedömas i förhållande till nuläget i statstjänstemannalagen. Även en begränsad möjlighet att överklaga beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande breddar de sökandes rättsskydd i en ärendegrupp där det utifrån grundlagen inte anses vara fråga om en rätt för den som sökt en tjänst eller ett tjänsteförhållande. 
Justitiekanslern tog i sin årsberättelse 2012 (s. 15—17) upp misstankar om politiska tjänsteutnämningar. Justitiekanslern konstaterade att begreppet politisk tjänsteutnämning dock inte kan definieras exakt och att det är svårt att bedöma huruvida det varit fråga om sådana val som kan karaktäriseras som politiska utnämningar. Justitiekanslern ansåg att trots att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna inte medför något ovillkorligt krav på besvärsrätt i fråga om utnämningar kunde besvärsrätten dock motiveras med en optimering av de värden som ligger till grund för 21 § i grundlagen. Med detta avses mera allmänt att istället för att nöja sig med att kartlägga vilka minimistandarder Europadomstolen fastställt för de mänskliga rättigheterna i sin beslutspraxis kunde det vara motiverat att begrunda även ett optimum för de grundläggande fri- och rättigheterna. Justitiekanslern konstaterades att ”Det är alltså fråga om en rättspolitisk prövning.” 
Kravet på bestämmelser i lag 
Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Enligt 21 § 2 mom. i grundlagen ska rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning också tryggas genom lag. 
Grundlagsutskottet har vid behandlingen av regeringens årsberättelse 2015 konstaterat (GrUU 25/2016 rd—B 1/2016 rd) att myndighetsbeslut på det sätt som avses i 21 § 1 mom. i grundlagen kan anses gälla individens rättigheter eller skyldigheter om lagstiftningen innefattar ett tillräckligt exakt kriterium för att det ska uppkomma en relation mellan den enskilde och det allmänna som kan betraktas som en rättighet. Så kallade subjektiva rättigheter är enligt grundlagsutskottet det tydligaste kriteriet av det här slaget. Då måste myndigheten bevilja eller fullfölja rättigheten när de lagfästa villkoren är uppfyllda. Enligt grundlagsutskottet kan även bestämmelserna om villkoren för rättigheter eller förmåner som i högre grad är beroende av prövning i sig utgöra ett tillräckligt exakt underlag för att det ska uppstå ett förhållande mellan individen och det allmänna som kan betraktas som en rättighet (se t.ex. GrUU 39/2013 rd, GrUU 32/2012 rd, GrUU 16/2000 rd, s. 4). 
Grundlagsutskottet konstaterar att ett sådant underlag i allmänhet dock inte uppstår om en förmån eller service helt och hållet är beroende av myndighetens prövning, disponibla anslag eller till exempel planer (GrUU 63/2010 rd, GrUU 16/2000 rd). Även då kan det vara relevant med en möjlighet att överklaga bland annat för att kontrollera att myndigheterna handlar korrekt och opartiskt (GrUU 10/2009 rd, GrUU 46/2002 rd). Förbudet att söka ändring i ett beslut om utnämningen till en tjänst har inte i grundlagsutskottets praxis blivit en omständighet som förhindrar normal lagstiftningsordning (GrUU 18/2011 rd, GrUU 51/2010 rd). Enligt vedertagen tolkning anses tjänsteutnämningar inte vara en rättighet i den bemärkelsen att en person skulle ha subjektiv rätt att bli utnämnd till den tjänst han eller hon söker. Även om de allmänna utnämningsgrunderna för tjänster i 125 § 2 mom. i grundlagen utöver behörighetsvillkor och andra eventuella särskilda villkor för tjänsten i fråga ska iakttas när det fattas beslut om utnämning har ingen dock en rättighet som kan beskrivas som subjektiv att bli utnämnd till en statlig tjänst. Enligt regeringens proposition är det befogat att föreskriva om besvärsrätt för utnämning till en statlig tjänst eller ett statligt tjänsteförhållande och den kan begränsas i lag. Enligt propositionen är besvärsförbudet inte problematiskt utifrån 21 § 1 mom. i grundlagen. 
Rättsskyddskrav 
Vid bedömningen av vilken vikt faktorer som talar för och emot besvärsrätt ska tillmätas ska det beaktas att den prövningsrätt som ansluter sig till varje utnämningsbeslut aktualiserar frågan om hur betydelsefull besvärsrätten i praktiken skulle vara, om det skulle lagstiftas om en sådan. Vid utnämningsprövning kan det finnas fler än en sökande som uppfyller behörighetsvillkoren och villkoren i ansökningsannonsen så att han eller hon på rättsliga grunder skulle kunna bli utnämnd till tjänsten eller tjänsteförhållandet. Den utnämnande myndigheten har inom rättsliga gränser dock prövningsrätt i fråga om hur de krav som uppgifterna i tjänsten ställer och de sökandes meriter ska viktas. Besvärsrätten skulle med tanke på rättsskyddet ha en betydande inverkan endast i sådana fall då det är fråga om ett rent formellt fel. 
Rättsskyddskravet ska utvärderas såväl med beaktande av den som inte blivit utnämnd till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som med beaktande av den som blivit utnämnd och ämbetsverkets verksamhet. I utnämningar där ändring får sökas kan slutresultatet dock vara att någon annan än den som anfört besvär utnämns till tjänsten, och då ger besvärsrätten inte den som anfört besvär det förväntade rättsskyddet. Att öppna besvärsvägen leder till stor osäkerhet i den rättsliga ställningen för personer som blivit utnämnda. I praktiken kan upphävande av en utnämning leda till oersättliga inkomstförluster, att försörjningen faller bort eller försvåras under en oöverskådlig tidsperiod. I synnerhet för en utnämnd som kommer från den privata sektorn eller från någon annan plats utanför statsförvaltningen skulle rättsskyddet och förtroendeskyddet betydligt försämras. Den utnämnda skulle varken ha rätt eller möjlighet att gå tillbaka till sina tidigare arbetsuppgifter i motsats till statstjänstemän som har rätt till tjänstledighet i sådana situationer. Med tanke på myndighetens verksamhet skulle besvärsrätten som längst leda till åratal av osäkerhet om hur uppgifterna ska ordnas, vilket skulle äventyra myndighetens resultatrika verksamhet. Denna omständighet har stor betydelse i den utvärdering som nu görs, eftersom den påverkade besvärsförbudet redan i 1988 års statstjänstemannalag. 
Europadomstolen har i flera avgöranden tagit ställning till huruvida artikel 6.1 i den europeiska människorättskonventionen kan tillämpas på tjänstemannarättsliga frågor. Den centrala frågan har då varit om det ärende som gällt en tjänsteman berört tjänstemannens rättigheter och skyldigheter, varvid rätten att få ärendet behandlat vid domstolen således ska tryggas. Tillämpligheten för artikel 6.1 i den europeiska människorättskonventionen har utvärderats i Europadomstolens avgörande Eskelinen m.fl. mot Finland (19.4.2007). I avgörandet har Europadomstolen konstaterat att staten kan ha ett godtagbart intresse att förordna om tillträde till domstolen i fråga om vissa kategorier av personer. I detta fall är det dock konventionsstaternas och inte Europadomstolens sak att uttryckligen visa att det inom vissa områden är fråga om sådan beslutanderätt som hör till den statliga suveräniteten och som innebär att individens intressen måste vika undan. En förutsättning för att artikel 6.1 ska kunna åsidosättas är enligt Europadomstolen att den nationella lagen innehåller en uttrycklig bestämmelse där personer i en viss befattning eller en viss personalgrupp uttryckligen förvägras rätten att få sin sak behandlad vid domstolen. Dessutom ska det finnas objektiva grunder för denna vägran som är förenliga med statens intressen. Enligt Europadomstolen är det inte motiverat att på grund av det särskilda förhållande som råder mellan tjänstemännen och staten underlåta att tillämpa artikel 6.1 på sedvanliga arbetstvister som t.ex. gäller löner och andra förmåner. Vid utnämningen till en tjänst fattas inte beslut om individens rättigheter eller skyldigheter. I det avseende som avses i artikel 6 i den europeiska människorättskonventionen är besvärsförbud vid utnämningen till en tjänst eller ett tjänsteförhållande befogat med avseende på personkategorin i propositionen och utnämningar för viss tid om högst två år. 
När ändring söks i utnämningen till en statlig tjänst eller ett statligt tjänsteförhållande är den som sökt tjänsten enligt propositionen part och kan söka ändring. I utnämningar där en tjänst eller ett tjänsteförhållande med stöd av lag kan tillsättas utan att ha ledigförklarats, finns det inte någon part i rollen som ändringssökande eller någon person vars rättskyddskrav det skulle vara fråga om. 
Kravet på exakthet och noggrann avgränsning 
Det är inte möjligt att göra upp en uttömmande lista över vilka tjänster och tjänsteförhållanden som omfattas av besvärsförbud. En exakt och tydlig avgränsning av besvärsförbudets omfattning kan dock göras genom att det föreskrivs om en begränsning via den utnämnande myndigheten och utnämningsbehörigheten. Besvärsförbudet ska gälla endast sådana tjänster och tjänsteförhållanden som avgränsats i statstjänstemannalagen och i de övriga lagarna i propositionen som gäller anställningsförhållandet för tjänstemän. Tjänster och tjänsteförhållanden som omfattas av besvärsförbud definieras närmare i avsnitt 2.3. 
Godtagbara begränsningar och kravet på proportionalitet 
Med avseende på de sökandes rättsskydd är det betydelsefullt att justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman övervakar lagenligheten i myndigheternas beslutsfattande även i tjänsteutnämningsärenden. Tillsynen över lagenligheten i statsrådets och republikens presidents beslutsfattande är justitiekanslerns särskilda uppgift. Den sökande kan föra lagenligheten i ett utnämningsbeslut som klagomål till de högsta laglighetsövervakarna för prövning. Dessutom har de sökande tillgång till rättsmedlen enligt såväl lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män som diskrimineringslagen. De sökande kan även ta till extraordinära rättsmedel. 
I kanslilagen skulle besvärsförbudet även i fortsättningen gälla utnämningsbeslut som hör till republikens presidents befogenhet vid republikens presidents kansli. Besvärsförbudet anses motiverat eftersom de tjänstemän som utnämns av presidenten: kanslichefen, föredragandena och slottsfogden, på ett betydande sätt deltar i beredningen av ärenden som hör till presidentens befogenheter och tjänstmännen därmed har en nära anknytning till det statliga beslutsfattandet. Det kan dessutom konstateras att uppgiften som presidentens närmaste medhjälpare förutsätter ett särskilt förtroende mellan presidenten och rådgivarna. Dessa tjänstemän utnämns också i regel för presidentens mandatperiod. Det finns således enligt statens intressen en objektiv grund att avvika från den allmänna besvärsrätten för tjänstemän. 
Rätten att söka ändring hör till de garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning som enligt 21 § 2 mom. i grundlagen tryggas genom lag. Avsikten är dock inte att genom bestämmelsen förhindra att det föreskrivs om mindre undantag från denna rättighet så länge de inte blir huvudregel och inte äventyrar individens rätt till en rättvis rättegång (RP 309/1993 rd, s. 74). Att införa besvärsrätt över alla utnämningsbeslut som gäller statliga tjänster och tjänsteförhållanden skulle leda till en stor osäkerhet i fråga om den rättsliga ställningen för dem som utnämns, vilket sannolikt kommer att påverka besluten i synnerhet bland personer som överväger att söka en tidsbunden tjänst eller ett tjänsteförhållande för viss tid. Den försämring av tjänsteförhållandets konkurrenskraft som anställningsform som detta skulle leda till skulle försvåra statens möjligheter att få yrkesskicklig personal till tjänster och tjänsteförhållanden. 
Det finns således enligt statens intressen en objektiv grund att avvika från den allmänna besvärsrätten för tjänstemän. Bestämmelsen begränsar besvärsrätten för avgränsade kategorier av personer. Den föreslagna bestämmelsen kan anses vara tillräckligt exakt avgränsad och utgöra endast ett begränsat undantag inom området för rättsskyddet, som är en grundläggande rättighet. Besvärsförbudet kan inte heller med stöd av Europadomstolens avgörandepraxis som gäller artikel 6.1 i den europeiska människorättskonventionen anses strida mot de internationella människorättsavtal som är bindande för Finland. 
På de grunder som anges ovan kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Av tradition har tjänsteutnämningar inte ansetts vara en rättighet i den bemärkelsen att en person skulle ha subjektiv rätt att bli utnämnd till den tjänst han eller hon söker. Regleringen är dock betydelsefull med avseende på rättsskyddsbestämmelsen i 21 § i grundlagen, och dessutom ska hänsyn tas till bestämmelserna om rätt till en rättvis rättegång i artikel 6.1 i den europeiska människorättskonventionen. Regeringens proposition bygger på det uppdrag som riksdagen på förslag av grundlagsutskottet förutsätter i sitt uttalande, och att begära in grundlagsutskottets utlåtande om propositionen är därmed motiverat. 
Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 
Lagförslag
1. 
Lag 
om ändring av statstjänstemannalagen 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i statstjänstemannalagen (750/1994) 53 §, 55 § 1 mom., 57 § 3 och 4 mom. samt 65 § 1 mom.,  
sådana de lyder, 53 § och 57 § 3 och 4 mom. i lag 1059/2016, 55 § 1 mom. i lag 177/2013 samt 65 § 1 mom. i lag 1088/2007, samt 
fogas till lagen en ny 59 §, i stället för den 59 § som upphävts genom lag 177/2013, och till 65 §, sådan den lyder i lagarna 604/2007, 1088/2007 och 283/2015, ett nytt 5 mom. som följer: 
14 kap. 
Ändringssökande 
53 § 
Ett beslut av statsrådets allmänna sammanträde genom vilket statsrådet har sagt upp en tjänsteman, upplöst ett tjänsteförhållande, avstängt en tjänsteman från tjänsteutövning eller beslutat att avstängningen från tjänsteutövning fortfarande ska gälla får överklagas av tjänstemannen genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen (586/1996). 
Ett annat beslut än beslut av statsrådets allmänna sammanträde genom vilket en myndighet har gett någon annan tjänsteman än en domare en varning eller permitterat eller sagt upp en tjänsteman, upplöst ett tjänsteförhållande eller ändrat ett tjänsteförhållande till en deltidsanställning, avstängt en tjänsteman från tjänsteutövning, beslutat att avstängningen från tjänsteutövning fortfarande ska gälla eller skilt en tjänsteman från tjänsteutövning för viss tid får överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i 57 §. Ändring i ett förvaltningsbeslut av högsta domstolen eller högsta förvaltningsdomstolen ska dock sökas inom 30 dagar från delfåendet av beslutet hos respektive domstol, där ärendet ska behandlas i plenum. 
Vad som föreskrivs i 2 mom. gäller inte ett beslut genom vilket republikens president har sagt upp en tjänsteman eller upplöst en tjänstemans tjänsteförhållande. 
55 §  
Ärenden som avses i 53 § och ärenden som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande ska behandlas skyndsamt i förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen. 
57 § 
I följande beslut som gäller en tjänsteman får ändring inte sökas genom besvär, om inte något annat föreskrivs i lag: 
1) placering av en gemensam tjänst inom ämbetsverket, 
2) beviljande eller förvägran av tjänstledighet som är beroende av prövning, 
3) förordnande till en uppgift, om tjänstemannen har gett sitt samtycke till förordnandet. 
Om ett beslut som avses i 3 mom. 1 eller 3 punkten innebär att placeringsorten för tjänsten ändras, får ändring i beslutet sökas på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. Beslutet ska dock iakttas trots besvär, om inte besvärsmyndigheten beslutar något annat. 
59 § 
Den som söker en tjänst får söka ändring i ett beslut om utnämning till tjänsten eller tjänsteförhållandet hos förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen, om inte något annat föreskrivs i denna lag. 
Besvär får dock inte anföras, om 
1) det är republikens president eller statsrådets allmänna sammanträde som har utnämningsbehörighet, 
2) beslutet gäller en utnämning för viss tid, högst två år, 
3) tjänsten eller tjänsteförhållandet med stöd av lag tillsätts utan att tjänsten eller tjänsteförhållandet ledigförklaras, 
4) beslutet gäller en militär tjänst inom försvarsmakten eller gränsbevakningsväsendet som med stöd av lag får tillsättas utan att den ledigförklaras.  
Bestämmelser om vissa tjänster och tjänsteförhållanden vid domstolar finns bestämmelser om ändringssökande dessutom i domstolslagen. 
Besvär över beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande anförs hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets den myndighet som har fattat beslutet har sitt huvudsakliga verksamhetsställe. Om denna grund inte kan tillämpas, anförs besvären hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets beslutet har fattats. Beslutet får verkställas innan det har vunnit laga kraft.  
Utnämningsbeslut delges genom vanlig delgivning. Bestämmelser om vanlig delgivning finns i förvaltningslagen (434/2003) och bestämmelser om vanlig elektronisk delgivning dessutom i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003). 
65 §  
En tjänsteman anses ha avgått från sin tidigare tjänst vid den tidpunkt då han eller hon på något annat sätt än för viss tid utnämnts till en annan statlig tjänst och utnämningsbeslutet har vunnit laga kraft. Om den andra statliga tjänsten är en bisyssla som avses i 18 § 3 mom., anses tjänstemannen dock inte ha avgått från sin tidigare tjänst på grund av utnämningen till bisysslan. 
Om en tjänsteman som utnämnts till en tjänst utnämns till en annan statlig tjänst och utnämningsbeslutet inte har vunnit laga kraft, har tjänstemannen rätt till tjänstledighet från sin tidigare tjänst till dess att utnämningsbeslutet har vunnit laga kraft. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
På sökande av ändring i ett utnämningsbeslut som fattats före ikraftträdandet av denna lag tillämpas de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. 
2. 
Lag 
om ändring av lagen om republikens presidents kansli 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om republikens presidents kansli (100/2012) 64 § 1 och 2 mom., 65 § 2 och 3 mom., 66 § 1 och 2 mom. samt 73 § 1 mom. och 
fogas till lagen en ny 65 a § och till 73 § ett nytt 5 mom. som följer: 
64 § 
En tjänsteman får, på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen (586/1996), genom besvär hos förvaltningsdomstolen överklaga ett beslut som kansliet fattat med stöd av denna lag och som berör tjänstemannen, om inte något annat föreskrivs i denna lag. Förvaltningsdomstolens beslut får överklagas genom besvär bara om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd.  
Ett beslut genom vilket en tjänsteman getts en varning, permitterats eller sagts upp, ett tjänsteförhållande upplösts eller omvandlats till ett tjänsteförhållande på deltid, en tjänsteman avstängts från tjänsteutövning eller avstängningen förblir i kraft, samt ett beslut som fattats med anledning av en sådan omprövningsbegäran som avses i 63 § ska behandlas skyndsamt i förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen. 
65 § 
Om inte något annat föreskrivs i lag får inte heller ett beslut som berör en tjänsteman överklagas när beslutet gäller 
1) placering av en gemensam tjänst inom kansliet, 
2) beviljande eller förvägran av tjänstledighet som är beroende av prövning, 
3) förordnande till en uppgift, om tjänstemannen har gett sitt samtycke till förordnandet. 
Om ett beslut som avses i 2 mom. 1 eller 3 punkten innebär att placeringsorten för tjänsten ändras, får ändring i beslutet sökas på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. Beslutet ska dock iakttas trots besvär, om inte besvärsmyndigheten beslutar något annat. 
65 a § 
Den som söker en tjänst får söka ändring i ett beslut om utnämning till tjänsten eller tjänsteförhållandet hos förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen, om inte något annat föreskrivs i denna lag. Besvär får dock inte anföras, om 
1) det är republikens president som har utnämningsbehörighet, 
2) beslutet gäller en utnämning för viss tid, högst två år, 
3) tjänsten eller tjänsteförhållandet med stöd av lag tillsätts utan att tjänsten eller tjänsteförhållandet ledigförklaras. 
Besvär över beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande anförs hos Helsingfors förvaltningsdomstol. Förvaltningsdomstolens beslut får överklagas genom besvär bara om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Ett ärende som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande ska behandlas skyndsamt i förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen. Beslutet får verkställas innan det har vunnit laga kraft. 
Utnämningsbeslut delges genom vanlig delgivning. Bestämmelser om vanlig delgivning finns i förvaltningslagen (434/2003) och bestämmelser om vanlig elektronisk delgivning dessutom i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/2003). 
66 § 
Ett beslut om permittering av en tjänsteman ska iakttas trots besvär. Ett beslut om avstängning av en tjänsteman från tjänsteutövning ska likaså iakttas trots besvär, om inte besvärsmyndigheten beslutar något annat. 
Ett beslut om en bisyssla ska iakttas trots besvär, om inte besvärsmyndigheten beslutar något annat. 
73 § 
En tjänsteman vid kansliet anses ha avgått från sin tidigare tjänst vid den tidpunkt då han eller hon på något annat sätt än för viss tid har utnämnts till en annan statlig tjänst och utnämningsbeslutet har vunnit laga kraft, om inte annat föreskrivs någon annanstans i lag. Om den andra statliga tjänsten är en bisyssla som avses i 20 § 3 mom., anses tjänstemannen dock inte ha avgått från sin tidigare tjänst på grund av utnämningen till bisysslan. 
Om en tjänsteman som utnämnts till en tjänst vid kansliet utnämns till en annan statlig tjänst och utnämningsbeslutet inte har vunnit laga kraft, har tjänstemannen rätt till tjänstledighet från sin tidigare tjänst till dess att utnämningsbeslutet har vunnit laga kraft. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
På sökande av ändring i ett utnämningsbeslut som fattats före ikraftträdandet av denna lag tillämpas de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. 
3. 
Lag  
om ändring av domstolslagen 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i domstolslagen (673/2016) 23 kap. 6 § 2 mom. och 
fogas till 23 kap. 6 § ett nytt 3 mom. och till kapitlet en ny 7 § som följer: 
6 § 
Sökande av ändring i domarutbildningsnämndens beslut 
Ett beslut om utnämning av en tingsnotarie får inte överklagas genom besvär.  
Andra beslut som domarutbildningsnämnden har meddelat får överklagas hos förvaltningsdomstolen genom besvär på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. Förvaltningsdomstolens beslut får inte överklagas genom besvär. 
7 § 
Sökande av ändring i beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande eller förordnande till ett uppdrag 
I beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande får ändring inte sökas genom besvär, om 
1) beslutet gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som avses i 11, 12 eller 18 kap. eller i 19 kap. 1 § 1 mom., 
2) beslutet gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som kanslichef eller förvaltningschef vid en domstol eller till någon annan motsvarande tjänst eller något annat motsvarande tjänsteförhållande som avses i 19 kap. 5 § 1 mom. och där det ingår i uppgifterna att sköta domstolens administration. 
Vid sökande av ändring i ett beslut om utnämning av sådan övrig personal som avses i 19 kap. 5 § till en tjänst eller ett tjänsteförhållande tillämpas bestämmelserna om sökande av ändring i statstjänstemannalagen. Ändring i ett förvaltningsbeslut av högsta domstolen eller högsta förvaltningsdomstolen ska dock sökas inom 30 dagar från delfåendet av beslutet hos respektive domstol, där ärendet ska behandlas i plenum. 
Ett beslut om förordnande till ett i denna lag avsett uppdrag som sakkunnigledamot vid en domstol får inte överklagas genom besvär. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
På sökande av ändring i ett utnämningsbeslut som fattats före ikraftträdandet av denna lag tillämpas de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. 
4. 
Lag 
om ändring av 13 § i lagen om högsta domstolen 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om högsta domstolen (665/2005) 13 § 2 mom., sådant det lyder i lag 680/2016, som följer: 
13 § 
Föredragandena utnämns av högsta domstolen. Högst en tredjedel av samtliga tjänster som föredragande kan vara referendarierådstjänster för viss tid. Utnämningen till en sådan tjänst kan göras för högst fem år i sänder. En utnämning för en kortare tid än fem år är möjlig bara av särskilda skäl. På föredragandenas behörighetsvillkor och utnämningsgrunder och på utnämning av föredragande för viss tid samt på sökande av ändring i beslut om utnämning av en föredragande tillämpas i övrigt vad som i domstolslagen föreskrivs om domares behörighetsvillkor, utnämningsgrunder och utnämning för viss tid samt om sökande av ändring i beslut om utnämning av domare.  
Denna lag träder i kraft den 20 . 
5. 
Lag 
om ändring av 11 och 14 § i lagen om högsta förvaltningsdomstolen 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om högsta förvaltningsdomstolen (1265/2006) 11 § 3 mom. och 14 § 2 mom., sådana de lyder i lag 681/2016, som följer: 
11 § 
Bestämmelser om sakkunnigledamöternas behörighetsvillkor, förordnande till uppdraget och ställning, rätt att kvarstå i uppdraget samt skyldighet att redogöra för sina bindningar samt om sökande av ändring i beslut om förordnande till ett sakkunniguppdrag finns i 17 kap. i domstolslagen. 
14 § 
Föredragandena utnämns av högsta förvaltningsdomstolen. På föredragandenas behörighetsvillkor, utnämningsgrunder och på utnämning av föredragande för viss tid samt på sökande av ändring i beslut om utnämning av föredragande tillämpas vad som i domstolslagen föreskrivs om domares behörighetsvillkor, utnämningsgrunder och utnämning för viss tid samt om sökande av ändring i beslut om utnämning av domare. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
6. 
Lag 
om ändring av 16 § i lagen om rättegång i försäkringsdomstolen 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om rättegång i försäkringsdomstolen (677/2016) 16 § som följer: 
16 § 
Sakkunnigläkare vid försäkringsdomstolen 
Vid försäkringsdomstolen finns utöver de ledamöter som avses i 7 kap. 2 § i domstolslagen även försäkringsdomstolens sakkunnigläkare, av vilka försäkringsdomstolen vid behov begär sakkunnigutlåtande. 
Vad som i domstolslagen föreskrivs om utnämning av läkarledamöter vid försäkringsdomstolen, om deras behörighetsvillkor, om redogörelse för bindningar och om befrielse från uppdraget samt om sökande av ändring i beslut om utnämning av en läkarledamot tillämpas även på utnämning av försäkringsdomstolens sakkunnigläkare, på deras behörighetsvillkor, redogörelse för bindningar och befrielse från uppdraget samt på sökande av ändring i ett beslut om utnämning av en sakkunnigläkare. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
7. 
Lag 
om ändring av militära rättegångslagen 
I enlighet med riksdagens beslut 
fogas till militära rättegångslagen (326/1983) en ny 19 a § som följer: 
5 kap. 
Sökande av ändring 
19 a § 
Beslut enligt 11 § får inte överklagas genom besvär. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
8. 
Lag 
om ändring av lagen om försvarsmakten 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om försvarsmakten (551/2007) 38 a § 2 mom., sådant det lyder i lag 560/2016, och 
fogas till lagen en ny 36 a § som följer: 
36 a § 
Ledigförklarande av tjänster 
Tjänster vid försvarsmakten får tillsättas utan att de ledigförklaras. 
Följande tjänster ska dock ledigförklaras: tjänsterna som biträdande professor, biträdande militärprofessor, specialistläkare, chefsbibliotekarie, museichef, avdelningsföreståndare, avdelningschef, professor, försvarsmaktens assessor, sprängämnesinspektör, militärprofessor, byråchef och forskningschef. 
38 a § 
Professorers och militärprofessorers uppgifter samt professorers, militärprofessorers, biträdande professorers och biträdande militärprofessorers tjänstetillsättning 
En professur, militärprofessur, biträdande professur och biträdande militärprofessur kan tillsättas genom kallelse utan att den ledigförklaras, när någon som är meriterad kan kallas till professuren eller när den ska tillsättas på viss tid. Bara den som obestridligen uppfyller behörighetsvillkoren kan utnämnas efter kallelse. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
9. 
Lag 
om ändring av lagen om Finlands Banks tjänstemän 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i lagen om Finlands Banks tjänstemän (1166/1998) 10 kap. och 11 kap. 35 § 1 mom. samt 
fogas till 11 kap. en ny 33 d § som följer: 
10 kap. 
Rättskydd i ärenden som gäller tjänsteförhållande 
33 § 
Ett beslut genom vilket Finlands Bank har gett en varning, permitterat eller sagt upp en tjänsteman, upplöst ett tjänsteförhållande, avstängt en tjänsteman från tjänsteutövning eller avgjort ett ärende som gäller en arbetstagares pensionsavgift eller bisyssla och likaså ett sådant beslut som avses i 33 b § 3 mom. och ett beslut som fattats med anledning av en sådan omprövningsbegäran som avses i 33 d § 1 mom. får överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen (586/1996). 
Ett ärende som avses i 1 mom. ska behandlas skyndsamt i förvaltningsdomstolen. 
33 a § 
Direktionens beslut i pensionsärenden får överklagas genom besvär hos försäkringsdomstolen. 
I fråga om ändringssökande i pensionsärenden gäller i övrigt i tillämpliga delar lagen om statens pensioner (280/1966). 
33 b § 
Ett beslut om permittering av en tjänsteman och ett beslut om en tjänstemans bisyssla ska iakttas trots besvär. Ett beslut om avstängning av en tjänsteman från tjänsteutövning ska iakttas trots besvär, om inte förvaltningsdomstolen beslutar något annat. 
En tjänstemans tjänsteförhållande anses ha fortgått utan avbrott, om uppsägningen av tjänstemannen eller upplösningen av tjänstemannens tjänsteförhållande enligt ett lagakraftvunnet beslut har skett utan en i denna lag föreskriven grund. 
En tjänsteman som utan någon sådan grund som avses i 5 § har utnämnts för viss tid eller som utan giltigt skäl upprepade gånger i följd har utnämnts för viss tid har, om tjänsteförhållandet till Finlands Bank upphör till följd av att han eller hon inte längre utnämns till tjänsteman vid banken, rätt att av banken få en ersättning som motsvarar minst sex och högst 24 månaders lön. Beslutet om utbetalning av ersättningen fattas av bankfullmäktige, och ersättningsanspråk ska tillställas fullmäktige inom sex månader efter det att tjänsteförhållandet har upphört. 
33 c § 
Den som söker en tjänst får söka ändring i ett beslut om utnämning till tjänsten eller tjänsteförhållandet hos förvaltningsdomstolen på det sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. Besvär får dock inte anföras, om 
1) det är republikens president eller bankfullmäktige som har utnämningsbehörighet, 
2) beslutet gäller en utnämning för viss tid, högst två år, 
3) tjänsten eller tjänsteförhållandet med stöd av lag tillsätts utan att tjänsten eller tjänsteförhållandet ledigförklaras. 
Besvär över beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande anförs hos Helsingfors förvaltningsdomstol. Beslutet får verkställas innan det har vunnit laga kraft. 
I andra av Finlands Bank fattade beslut om tjänstemän än sådana beslut som avses i 1 mom. och 33 och 33 a § får ändring inte sökas genom besvär. 
11 kap. 
Särskilda bestämmelser i fråga om ärenden som gäller tjänsteförhållande 
33 d § 
En tjänsteman som anser att han eller hon inte har fått en rättmätig ekonomisk förmån på grundval av anställningen, får skriftligen begära omprövning hos direktionen, som ska meddela ett beslut i ärendet. En omprövningsbegäran ska framställas inom 14 dagar från delfåendet av beslutet. Ett beslut i vilket omprövning får begäras får inte överklagas genom besvär. 
En omprövningsbegäran får inte framställas i ett ärende som hör till arbetsdomstolens behörighet, om inte domstolen med stöd av 1 § 2 mom. i lagen om arbetsdomstolen (646/1974) har beslutat att den inte avgör ärendet. 
35 § 
Har ett rättelseyrkande som avses i 33 d § inte framställts inom tre år från utgången av det kalenderår under vilket prestationen borde ha ägt rum eller inom 60 dagar från delfåendet av ett sådant beslut av arbetsdomstolen som anges i nämnda moment, är rätten till förmånen förverkad. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
På sökande av ändring i ett utnämningsbeslut som fattats före ikraftträdandet av denna lag tillämpas de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. 
Helsingfors den 21 juni 2017 
Statsminister
Juha
Sipilä
Kommun- och reformminister
Anu
Vehviläinen
Senast publicerat 21.6.2017 13:39