Senast publicerat 03-11-2021 14:31

Regeringens proposition RP 79/2020 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av 27 och 49 § i lagen om främjande av integration

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

Det föreslås att lagen om främjande av integration ändras så att ett barn eller en ung person utan vårdnadshavare som har beviljats uppehållstillstånd efter att som minderårig ha ansökt om internationellt skydd i Finland eller som har tagits till Finland inom en flyktingkvot, kan omfattas av stödåtgärder tills han eller hon fyller 25 år i stället för nuvarande 21 år. 

I propositionen föreslås det dessutom att lagen om främjande av integration ändras så att kommunen ersätts för de kostnader som kommunen orsakas av placeringen av en minderårig utan vårdnadshavare i ett familjegrupphem eller någon annan bostadsenhet och för familjevård, stödtjänster för boende och andra åtgärder som kan jämställas med barnskyddstjänster till dess att den unga personen fyller 25 år. Den nuvarande åldersgränsen är 21 år. 

Lagen föreslås träda i kraft så snart som möjligt dock tidigast då den fjärde tilläggsbudgeten för år 2020 har godkänts och bekräftats. 

MOTIVERING

Bakgrund

Riksdagen har den 18 mars 2019 godkänt det lagförslag som ingår i lagmotion LM 86/2018 rd. Enligt förslaget ändras barnskyddslagen (417/2007) så att kommunens skyldighet att ordna eftervård inom barnskyddet upphör senast när en ung person fyller 25 år eller när fem år har förflutit från det att barnet sedan en placering utom hemmet avslutades har varit klient hos barnskyddet. Åldersgränsen för när barnskyddets eftervård upphör var då 21 år. Ändringen av barnskyddslagen trädde i kraft den 1 januari 2020.  

Ändringen omfattar inte sådana unga personer som får eftervård med stöd av lagen om främjande av integration (1386/2010, nedan även integrationslagen). 

Nuläge och bedömning av nuläget

Enligt 26 § i integrationslagen kan som åtgärder och tjänster som främjar och stöder integration ordnas till exempel åtgärder och tjänster inom barnskyddets eftervård för minderåriga invandrare som anlänt utan vårdnadshavare och fått uppehållstillstånd.  

Enligt 27 § i integrationslagen kan ett barn eller en ung person utan vårdnadshavare som har beviljats uppehållstillstånd efter att som minderårig ha ansökt om internationellt skydd i Finland omfattas av stödåtgärder tills han eller hon fyller 21 år eller tills han eller hon har en vårdnadshavare i Finland. Bestämmelserna garanterar den unga personen i fråga ingen subjektiv rätt till stöd, utan det konstateras i paragrafen att en ung person kan omfattas av stödåtgärder tills han eller hon når den övre åldersgränsen för stöd eller tills han eller hon har en vårdnadshavare i Finland. En förutsättning för stödet är att kommunen bedömt att den unga är i behov av stöd. 

Enligt 49 § i integrationslagen ersätts kommunen för kostnader som kommunen orsakas av placeringen av en minderårig utan vårdnadshavare i ett familjegrupphem eller någon annan bostadsenhet enligt 28 § och för familjevård, stödtjänster för boende och andra åtgärder som kan jämställas med barnskyddstjänster till dess att den unga personen fyller 21 år. 

Med eftervård avses det övergripande stöd som erbjuds unga personer. Syftet med eftervården är att hjälpa unga personer att utveckla tillräckliga färdigheter för att de ska kunna börja ett självständigt liv. Med stöd av integrationslagen kan kommunerna tillhandahålla unga personer som vistas i Finland utan vårdnadshavare och som kommit hit som asylsökande stödtjänster som kan jämställas med eftervård enligt barnskyddslagen när personerna når myndighetsåldern. Staten betalar kommunerna ersättning för den eftervård som dessa ordnar tills den unga personen i fråga fyller 21 år.  

Någon täckande statistik över vilka tjänster som ordnas som eftervård enligt integrationslagen finns inte att tillgå. Enligt en utredning om saken som gjorts 2019 Lepola, Outi (2019): ”Kriisituesta kuntosalikorttiin Yksintulleiden nuorten jälkihuolto kunnissa” Åbo:Migrationsinstitutet. () varierar sätten att ordna eftervård, innehållet i eftervården och kostnaderna för den från en kommun till en annan. Eftervården kan ordnas i kommunens egen regi eller som köpta tjänster som skaffas av serviceleverantörer och som ofta omfattar arbetsinsatserna av en familjearbetare, en socialarbetare eller en 

socialhandledare. Tjänsternas frekvens varierar, och de kan omfatta några träffar i veckan eller bestå av mer omfattande stöd som tillhandahålls veckovis. Omfattningen av och innehållet i det stöd som en ung person får påverkas först och främst av det individuella stödbehovet, förmågan att klara sig i vardagen samt av den fysiska och psykiska hälsan. Till grund för planeringen av stödet ligger en multiprofessionell bedömning av servicebehovet.  

Vid eftervården stöds unga personers självständiga boende och de vägleds till utbildning och arbetsliv, hobbyer och fritidsverksamhet. I eftervården övas dessutom skötsel av officiella angelägenheter och de unga ges stöd i skötseln av sin egen psykiska och fysiska hälsa. De unga stöds också i fråga om livskompetensen, integrationen, tillståndsärendena och kontakterna med familjen. 

Mål

Målet för propositionen är att barn eller unga personer som är utan vårdnadshavare och som har beviljats uppehållstillstånd efter att som minderåriga ha ansökt om internationellt skydd i Finland, får efter att de nått myndighetsåldern en jämlik ställning med sådana unga som omfattas av eftervården inom barnskyddet. 

Förslagna ändringar

I propositionen föreslås åldersgränsen för eftervård bli höjd från 21 år till 25 år. 

4.1  Övre åldersgränsen för stödet för barn och unga personer som bor i landet utan vårdnadshavare

Det föreslås att integrationslagen ändras så att unga som omfattas av eftervård enligt integrationslagen får en jämlik ställning jämfört med unga som omfattas av eftervård enligt barnskyddslagen. 

4.2  Ersättning för specialkostnader

I enlighet med den gällande lagen om främjande av integration ersätts kommunen för kostnader som kommunen orsakats av placeringen av en minderårig utan vårdnadshavare i ett familjegrupphem eller någon annan bostadsenhet och för familjevård, stödtjänster för boende och andra åtgärder som kan jämställas med barnskyddstjänster till dess att den unga personen fyller 21 år. 

För att kommunerna inte ska orsakas merkostnader för att den övre åldersgränsen för eftervård enligt integrationslagen höjs föreslås det att integrationslagen ändras så att kommunerna ersätts för ovan nämnda kostnader tills de unga fyller 25 år. 

Propositionens konsekvenser

5.1  Konsekvenser för barn och unga

Till Finland har årligen anlänt några hundra barn som är utan vårdnadshavare och som söker asyl. År 2015 var antalet sådana barn exceptionellt högt, över 3 000. 

Minderåriga asylsökande som kommit utan vårdnadshavare till Finland 2015—2020: 

2015 

2016 

2017 

2018 

2019 

01/2020 

3 017 (inkl. 3 interna överföringar)  

380 (inkl. 88 interna överföringar)  

179 (inkl. 37 interna överföringar)  

112 (inkl. 3 nyansökningar och 1 intern överföring)  

102 

Inrikesministeriet utarbetar i samarbete med de övriga ministerierna prognoser över antalet asylsökande som anländer till Finland med tanke på beredningen av planen för de offentliga finanserna och av statsbudgeten. Inrikesministeriet har den 18 februari 2020 gjort en uppskattning enligt vilken det åren 2020—2023 kommer årligen att anlända 120-200 minderåriga asylsökande utan vårdnadshavare till Finland. Utöver dessa kan minderåriga utan vårdnadshavare anlända genom Europeiska unionens mekanism för interna överföringar. 

Vid ingången av 2020 bodde sammanlagt ca 150 minderåriga i familjegrupphem. De flesta av dem var i åldern 15-17 år. 

På basis av antalet unga som under de senaste åren anlänt till Finland samt utifrån inrikesministeriets prognoser om invandring kan det uppskattas att i regel högst 180 unga personer skulle årligen komma att omfattas av eftervård. Höjningen av åldersgränsen för eftervård till 25 år förlänger således ca 180 myndiga unga personers möjligheter till eftervård med fyra år. 

För närvarande omfattas dock ett större antal unga av eftervård i enlighet med integrationslagen, eftersom en stor del av de minderåriga asylsökande utan vårdnadshavare som fått uppehållstillstånd åren 2015-2017 ännu år 2019 är under 21 år, dvs. omfattas av eftervård på basis av åldern. Således uppskattas antalet unga som för närvarande omfattas av eftervård vara strax under 2 000. Den ändring av integrationslagen som nu föreslås berör således också denna större grupp unga som anlänt 2015 utan vårdnadshavare. 

Minderåriga asylsökande som anlänt till Finland utan vårdnadshavare är i särskilt sårbar ställning. Flera undersökningar har visat att det att man är separerad från sin familj har allvarliga konsekvenser för de ungas välbefinnande. Också den osäkerhet som är förenad med asylprocessen inverkar negativt på den mentala hälsan. Välbefinnandet hos dem som anlänt utan vårdnadshavare påverkas också av de erfarenheter som de gjort i ursprungslandet och under resan. Återhämtningen kräver trygga förhållanden och stabilitet. De unga behöver stöd inte enbart för bearbetning av trauman utan också i integrationen och i att kunna fungera i det nya samhället samt i självständighetsträningen. I den första fasen av integration har de unga ofta inte ännu krafter för att kunna bearbeta sina trauman, utan de koncentrerar sig på att lära sig språket och att anpassa sig till det nya samhället. Bearbetning av trauman inleds först när situationen är någorlunda stabil. 

Sådana unga personer som omfattas av eftervården enligt integrationslagen har ett socialt nätverk som består huvudsakligen av andra unga som befinner sig i samma situation. Det sociala stöd som vuxna människor erbjuder är knappt och består ofta av myndighetskontakter. 

Av ovannämnda orsaker löper de minderåriga som vistas i landet utan vårdnadshavare risk att marginaliseras när eftervårdsåtgärderna upphör. Unga personer som står på tröskeln till att bli vuxna behöver intensifierat stöd för att de ska kunna börja leva ett självständigt liv. 

Höjningen av åldersgränsen för eftervård till 25 år skapar stabilitet i de ungas vardag, och gör det möjligt för en bekant anställd inom eftervården att motivera och stöda den unga i integrationen och problemhanteringen. 

Enligt uppskattning skulle 30-40 % av de unga dra stor nytta av det att åldersgränsen för eftervård höjs till 25 år. Dessa ungdomar skulle vid behov som eftervård få stöd i frågor som gäller boende, hantering av ekonomin, utbildning, social och psykisk funktionsförmåga, hälsovård och försörjning samt ärenden som gäller uppehållstillstånd. De unga får stöd för att lära sig att sköta sina ärenden självständigt, och behovet av stöd kommer således att minska med tiden. 

5.2  Konsekvenser för myndigheterna

När möjligheten för de unga att få eftervård utökas genom en höjning av åldersgränsen från 21 år till 25 år, innebär det att 20-åringarnas möjlighet till eftervård och kommunernas möjlighet att ordna eftervård förlängs med ytterligare högst fyra år. För att kommunerna inte ska orsakas merkostnader för att den övre åldersgränsen för eftervård enligt integrationslagen höjs ska integrationslagen ändras så att kommunerna ersätts för ovan nämnda kostnader tills de unga fyller 25 år. 

Förändringen har vissa konsekvenser för närings-, trafik- och miljöcentralernas verksamhet, eftersom dessa blir tvungna att skriva nya avtal om eftervården med kommunerna. 

Förändringen kommer att ha konsekvenser för kommunernas verksamhet i de fall där det i kommunen finns unga i åldern 21-24 år som är i behov av eftervård. Det kunde innebära konsekvenser till exempel för behovet av socialarbetare och socialhandledare. 

Å andra sidan kunde kommunens resurser frigöras inom andra verksamhetsområden. I nuläget styrs de unga som fortsättningsvis behöver stöd efter att de fyllt 21 år, till kommunens tjänster för socialt arbete för vuxna, till mentalvårdstjänster eller studerandevården. Om den övre gränsen för eftervården höjs medföljer personalinbesparingar inom kommunens övriga tjänster. 

5.3  Ekonomiska konsekvenser

I enlighet med 49 § i lagen om främjande av integration (1386/2010) ersätter staten de specialkostnader som kommunen orsakas av placeringen av en minderårig utan vårdnadshavare i ett familjegrupphem eller någon annan bostadsenhet och för familjevård, stödtjänster för boende och andra åtgärder som kan jämställas med barnskyddstjänster till dess att den unga personen fyller 21 år. I paragrafen föreskrivs dessutom att en förutsättning för ersättning är att närings-, trafik- och miljöcentralen och kommunen har avtalat om ersättningen särskilt. Kostnaderna ersätts för högst tio år. 

Ersättningar kan betalas tills den unga person som anlänt till Finland utan vårdnadshavare fyller 21 år, och efter lagändringen kan ersättningar betalas till kommunen tills den unga personen fyller 25 år. Ersättning ska dock inte betalas automatiskt tills den unga når en viss ålder, utan utifrån ett faktiskt och konstaterat behov av stödåtgärder. 

År 2019 fakturerade kommunerna staten för 4,4 miljoner euro i kostnader för eftervården enligt integrationslagen. År 2019 uppgick dessutom stödboendeenheters andel till cirka 4,3 miljoner euro och kostnaderna sammanlagt till cirka 8,7 miljoner euro. Det går inte att göra någon exakt uppskattning av kostnaderna eftersom vissa kommuner har inkluderat kostnaderna för eftervård i mer omfattande avtal om service för barn och unga utan vårdnadshavare. Kommunerna har dessutom möjlighet att fakturera för kostnader två år i efterskott, vilket innebär att alla ovannämnda kostnader inte nödvändigtvis hänför sig till 2019. 

Kostnaderna för eftervården varierar från kommun till kommun. Social- och hälsovårdsministeriet har uppskattat att kostnaderna för eftervården enligt barnskyddslagen uppgår till 4 338 euro per ung person och år (RP 71/2019 rd). 

Eftervård för minderåriga som kommit till Finland utan vårdnadshavare ordnas i större skala särskilt inom huvudstadsregionen, i Birkaland och i Uleåborgstrakten. I Nyland varierar serviceproducentens kostnader mellan 2 000-6 000 euro per ung person och år (genomsnittskostnad cirka 4 100 euro). Kostnaderna för unga som omfattas av eftervården i Helsingfors stad uppgår i genomsnitt till 2 721 euro per ung person och år. I Birkaland är de genomsnittliga kostnaderna 5 100 euro per ung person och år. 

I Uleåborg omfattas alla klienter av eftervården enligt integrationslagen tills de unga fyller 21 år. Behovet av stöd och kostnaderna för stödet minskar dock med åldern. I Uleåborg uppgår kostnaderna för boendehandledningen för 18–19-åringar till 2 500 euro per ung person och år, boendehandledningen för 19–20-åringar till 1 700 euro per ung person och år och boendehandledningen för 20–21-åringar till 850 euro per ung person och år. I Uleåborg har man uppskattat att cirka en tredjedel av de unga skulle dra nytta av stödet efter det att de fyller 21 år. Om eftervården enligt integrationslagen inte skulle fortsätta för dessa klienters del, skulle klienterna kunna erbjudas stöd inom det sociala arbetet för vuxna. 

Den största kostnadsposten inom eftervården är vanligtvis socialarbetarnas och socialhandledarnas lönekostnader. Utöver lönekostnaderna orsakas utgifter bl.a. av det behovsprövade eller det kompletterande utkomststödet samt av köpet av tjänster och tolktjänster.  

När åldern som berättigar till eftervård höjs från 21 till 25 år fortsätter 20-åringarnas rätt till eftervård i fyra år. Antalet 18–20-åringar som är berättigade till eftervård uppskattas för närvarande uppgå till 2 000. Åldersfördelningen bland dem som har rätt till eftervård kan antas vara rätt jämn så att en tredjedel är 18-åringar, en tredjedel 19-åringar och en tredjedel 20-åringar. Om det antas att en tredjedel av dem som för närvarande får eftervård, det vill säga ca 650 unga, fyller 21 år och eftervårdstjänsterna för dem fortsätter på samma sätt som för närvarande, är merkostnaden under det första året högst ca 2,6 miljoner euro (4 100 euro x 650 unga). Om stödperioden förlängs med flera år och kostnaderna kumuleras, kommer kostnadsökningen under de närmast följande åren att vara högst 5 miljoner euro per år. Behovet av eftervårdstjänster och tjänsternas omfattning minskar dock avsevärt i takt med att de unga blir äldre och därmed minskar också merkostnaderna. Således är extrakostnaderna uppskattningsvis lägre än ovannämnda 5 miljoner euro. 

Kostnader kan ersättas först från och med tiden efter att ändringarna trätt i kraft. Enligt 49 § 2 mom. i integrationslagen är en förutsättning för ersättning att närings-, trafik- och miljöcentralen och kommunen har avtalat om ersättningen särskilt.  

När största delen av de unga som anlänt år 2015 inte längre är i behov av eftervård, kommer kostnaderna för eftervården att sjunka utifrån antagandet att antalet unga som anlänt utan vårdnadshavare kvarstår på den nuvarande nivån. 

I och med att den övre åldersgränsen för eftervård höjs förbättras möjligheterna till integration, utbildning och sysselsättning avsevärt för de unga som kommit till landet utan vårdnadshavare. En bättre sysselsättning och ett mindre stödbehov efter eftervårdens slut medför kostnadsinbesparingar för samhället. 

Förändringen innebär en höjning av eftervårdens kostnader som staten ersätter, men samtidigt kan kommunernas kostnader för det sociala arbetet för vuxna sjunka. 

Alternativa handlingsvägar

Det skulle vara möjligt att genomföra ändringen också så att stödet för barn som kommit utan vårdnadshavare och som ansökt om asyl och fått uppehållstillstånd ordnades av barnskyddslagen och inte med stöd av integrationslagen, så att de unga efter att de nått myndighetsåldern skulle omfattas av eftervården inom barnskyddet. 

Eftersom kriterierna för barnskydd dock inte alltid uppfylls i fråga om minderåriga som kommit utan vårdnadshavare, har man velat ordna stödet till denna grupp med stöd av integrationslagen. Därför är det alltså nödvändigt att lagen om främjande av integration ändras. 

Beredningen av propositionen och remissvar

Propositionen har beretts vid arbets- och näringsministeriet. 

Under beredningens gång har social- och hälsovårdsministeriet, Utvecklings- och förvaltningscentret (UF-centret) och NTM-centralerna hörts. 

Propositionen var på remiss från den 9 april till den 29 april 2020. Sammanlagt 13 yttranden lämnades om propositionen med förslaget att ändra lagen om främjande av integration. Förslaget att höja åldersgränsen för eftervården understöddes i samtliga yttranden. I yttrandena ansågs att förändringen ökar jämlikheten för de unga som är i landet utan vårdnadshavare jämfört med barnskyddets klienter. 

Social- och hälsovårdsministeriet samt Finlands kommunförbund föreslog i sina yttranden att integrationslagens paragrafer gällande eftervården skall ytterligare preciseras. Arbets- och näringsministeriet tar ställning till dessa preciseringsförslag i den redogörelse om integrationen som ministeriet ger till riksdagen fram till slutet av år 2020. I redogörelsen beaktas tjänsterna för barn och unga som kommit utan vårdnadshavare samt behoven att utveckla dem på ett mer helhetsmässigt sätt. Integrationslagen omarbetas utgående från behandlingen av redogörelsen. 

Saken behandlades i delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning den 14.4.2020. 

Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft så snart som möjligt dock tidigast då den fjärde tilläggsbudgeten för år 2020 har godkänts och bekräftats. 

Förhållande till budgetpropositionen

Propositionen hänför sig till förslaget till den fjärde tilläggsbudgeten för 2020. Förslaget har samband med beslutsdelen i anslagsmoment 32.50.30 Statlig ersättning för integrationsfrämjande verksamhet (förslagsanslag). Den uppskattade kostnaden för ändringen är 2,6 miljoner euro år 2021 och 5 miljoner euro åren 2022–2024. 

10  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Förslaget är viktigt med tanke på den grundläggande rättighet som tryggas i 6 § i grundlagen, dvs. jämlikheten. Såsom det beskrivs ovan i avsnitt 1 utgår den gällande regleringen i fråga om barnskyddslagen från att den övre åldersgränsen för eftervård är 25 år, medan det i den gällande lagen om främjande av integration föreskrivs om en övre åldersgräns på 21 år. Syftet med den föreslagna lagändringen är att försätta unga personer som befinner sig i sinsemellan liknande situationer men som omfattas av olika lagars tillämpningsområde i en likvärdig ställning jämfört med varandra. Detta bedöms vara befogat med avseende på människors jämlikhet som tryggas i grundlagen.  

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Kläm 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om ändring av 27 och 49 § i lagen om främjande av integration  

I enlighet med riksdagens beslut  
ändras i lagen om främjande av integration (1386/2010) 27 § och 49 § 1 mom. som följer: 
27 § Stöd för barn och unga personer som bor i landet utan vårdnadshavare 
Omvårdnad, omsorg och fostran för ett barn eller en ung person utan vårdnadshavare som har beviljats uppehållstillstånd efter att som minderårig ha ansökt om internationellt skydd i Finland eller som har tagits till Finland inom en flyktingkvot enligt 90 § i utlänningslagen ordnas i familjegrupphem eller med hjälp av stödd familjeplacering eller på något annat ändamålsenligt sätt. 
Ett barn eller en ung person som avses i 1 mom. kan omfattas av stödåtgärder tills han eller hon fyller 25 år eller tills han eller hon har en vårdnadshavare i Finland. 
49 § Ersättning för specialkostnader 
Kommunen ersätts i fråga om de personer som avses i 2 § 2 och 3 mom. för 
1) kostnader som kommunen orsakas av placeringen av en minderårig utan vårdnadshavare i ett familjegrupphem eller någon annan bostadsenhet enligt 28 § och för familjevård, stödtjänster för boende och andra åtgärder som kan jämställas med barnskyddstjänster till dess att den unga personen fyller 25 år, 
2) betydande kostnader som kommunen orsakas av att ordna långvarig social- och hälsovård på grund av skada eller sjukdom, om personen har varit i behov av omsorg eller vård när han eller hon anlände till Finland, 
3) av särskilda skäl för övriga kostnader som kommunen orsakats. 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 28 maj 2020 
Statsminister Sanna Marin 
Arbetsminister Tuula Haatainen