1.1  Bakgrund

Den 3 april 2020 antog Europeiska kommissionen ett beslut om befrielse från importtullar och mervärdesskatt som beviljas för import av varor som krävs för att bekämpa effekterna av covid-19-utbrottet under 2020 ((EU) 2020/491). Beslutet ska gälla temporärt. 

Enligt artikel 76 första stycket i rådets förordning (EG) nr 1186/2009 av den 16 november 2009 om upprättandet av ett gemenskapssystem för tullbefrielse, nedan tullfrihetsförordningen, förutsätter beviljande av sådan befrielse från tullar som i förordningen föreskrivs för varor som är avsedda att användas till förmån för katastrofoffer att kommissionen fattar ett beslut om detta på begäran av den eller de medlemsstater som drabbats av en katastrof, i enlighet med ett brådskande förfarande, som medför samråd med de övriga medlemsstaterna. Om så behövs ska beslutet fastställa räckvidden och villkoren för befrielsen. 

I rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt, nedan mervärdesskattedirektivet, föreskrivs det om ett mervärdesskattesystem som ska tillämpas i Europeiska unionen (EU). Rådets direktiv 2009/132/EG av den 19 oktober 2009 om tillämpningsområdet för artikel 143 b och c i direktiv 2006/112/EG vad gäller befrielse från mervärdesskatt vid slutlig import av vissa varor, nedan importdirektivet, innehåller motsvarande bestämmelser om skattebefrielse i fråga om varor som är avsedda att användas till förmån för katastrofoffer och om förfarandet för att införa skattebefrielse. 

För att bekämpa effekterna av covid-19-utbrottet inkom i mars 2020 till kommissionen begäranden från alla medlemsstater om befrielse från importtullar och mervärdesskatt på importerade varor. Kommissionen samrådde med medlemsstaterna i mars i enlighet med tullfrihetsförordningen och importdirektivet. 

Kommissionen ansåg att covid-19-pandemin och de extrema utmaningar som den orsakar utgör en katastrof i den mening som avses i tullfrihetsförordningen och importdirektivet. Den ansåg vidare att det därför är lämpligt att medge befrielse från importtullar och mervärdesskatt för varor som importeras för till förmån för katastrofoffren. 

I skäl 1 i beslutet anges det att Världshälsoorganisationen (WHO) den 30 januari 2020 förklarade att covid-19-utbrottet var ett internationellt hot mot människors hälsa. Den 11 mars 2020 förklarade WHO att covid-19-utbrottet var en pandemi. Covid-19 har nu orsakat infektioner i alla medlemsstater. Eftersom antalet fall ökar på ett oroväckande sätt och på grund av bristen på medel att hantera covid-19-utbrottet har ett stort antal medlemsstater utlyst nationellt undantagstillstånd. 

I skäl 5 anges det att befrielse från importtullar och mervärdesskatt, med tanke på de extrema utmaningar som medlemsstaterna står inför, bör beviljas för import som sker från och med den 30 januari 2020. Befrielsen bör gälla till och med den 31 juli 2020. Före utgången av perioden kommer situationen att ses över och vid behov kan perioden, i samråd med medlemsstaterna, förlängas. 

Befrielse från tullavgifter och mervärdesskatt vid import i enlighet med kommissionens beslut gäller endast i situationer där varor som ska användas för att bekämpa effekterna av covid-19-utbrottet importeras av eller på uppdrag av statliga organisationer, inbegripet statliga organ, offentliga organ och andra offentligrättsliga organ, eller av eller på uppdrag av organisationer som godkänts av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid finansministeriet och Skatteförvaltningen och Tullen har hörts om den. På grund av ärendets brådskande natur har inga utlåtanden begärts om propositionen. 

2.1  Europeiska unionens lagstiftning

Enligt artikel 143 b i mervärdesskattedirektivet ska medlemsstaterna från skatteplikt undanta slutlig import av varor i enlighet med bland annat rådets direktiv 83/181/EEG. Rådets direktiv 83/181/EEG av den 28 mars 1983 om räckvidden av artikel 14.1 d i direktiv 77/388/EEG om befrielse från mervärdesskatt vid slutlig införsel av vissa varor har ersatts med importdirektivet. Enligt artikel 143 c ska även slutlig import av varor från ett tredje territorium som ingår i gemenskapens tullområde undantas från skatteplikt. 

Kommissionens beslut grundar sig på tullfrihetsförordningen och importdirektivet. Enligt artikel 1.1 b i beslutet är ett villkor för befrielse att varorna uppfyller kraven i artiklarna 75, 78, 79 och 80 i förordningen och artiklarna 52, 55, 56 och 57 i direktivet. Artiklarna i förordningen och i direktivet har motsvarande innehåll. 

Enligt artikel 51 i importdirektivet ska varor som införs av statliga organisationer eller andra välgörenhetsorganisationer eller filantropiska organisationer, godkända av behöriga myndigheter, vara skattebefriade vid importen om de är avsedda att gratis delas ut till offer för katastrofer som drabbar territorier i en eller flera medlemsstater eller gratis ställas till förfogande för offren för sådana katastrofer samtidigt som de förblir respektive organisationers egendom. Även varor som importeras av katastrofhjälpsorgan för att tillgodose deras behov under deras hjälpinsatser ska vid importen åtnjuta skattebefrielse på samma villkor. 

Enligt artikel 55 i importdirektivet får de organisationer som åtnjuter skattebefrielse endast under de förutsättningar som fastställs i artikel 51 låna ut, hyra ut eller överlåta, mot eller utan vederlag, varor utan att dessförinnan underrätta de behöriga myndigheterna om detta. Om varor lånas ut, hyrs ut eller överlåts till en organisation som själv har rätt att åtnjuta befrielse enligt artikel 51, ska befrielsen alltjämt gälla, förutsatt att mottagaren använder varan för ändamål som ger rätt till befrielse. I annat fall ska före utlåningen, uthyrningen eller överlåtelsen mervärdesskatt betalas enligt den skattesats som var tillämplig på dagen för utlåningen, uthyrningen eller överlåtelsen och på grundval av det varuslag och värde som den dagen fastställdes eller godtogs av de behöriga myndigheterna. 

Enligt artikel 56 i importdirektivet får varor som inte längre används av katastrofoffer inte lånas ut, hyras ut eller överlåtas, mot eller utan vederlag, såvida inte de behöriga myndigheterna underrättas i förväg. Om varor lånas ut, hyrs ut eller överlåts till en organisation som själv har rätt att åtnjuta befrielse enligt artikel 51 eller, i tillämpliga fall, till en organisation som har rätt att åtnjuta befrielse enligt artikel 43.1 a, ska befrielsen alltjämt gälla, förutsatt att mottagaren använder varan för ändamål som ger rätt till befrielse. I annat fall ska före utlåningen, uthyrningen eller överlåtelsen mervärdesskatt betalas enligt den skattesats som var tillämplig på dagen för utlåningen, uthyrningen eller överlåtelsen och på grundval av det varuslag och värde som den dagen fastställdes eller godtogs av de behöriga myndigheterna. 

Enligt artikel 57 i importdirektivet ska organisationer som avses i artikel 51 och som upphör att uppfylla de förutsättningar som ger rätt till skattebefrielse eller som har för avsikt att använda varor som vid importen var skattebefriade för andra ändamål än dem som fastställs i den artikeln, underrätta de behöriga myndigheterna om detta. Om en organisation upphör att uppfylla de förutsättningar som ger rätt till skattebefrielse men i sin ägo behåller varor som vid importen var skattebefriade och dessa varor överlåts till en organisation som själv är berättigad att åtnjuta befrielse enligt kapitel 4 eller, i tillämpliga fall, till en organisation som har rätt att åtnjuta befrielse enligt artikel 43, ska befrielsen alltjämt gälla, förutsatt att organisationen använder varorna i fråga för ändamål som ger rätt till sådan befrielse. I annat fall ska varorna beläggas med importmervärdesskatt enligt den skattesats som var tillämplig den dag då förutsättningarna upphörde att vara uppfyllda och på grundval av det varuslag och värde som den dagen fastställdes eller godtogs av de behöriga myndigheterna. Varor som av den organisation som åtnjuter skattebefrielse används för andra ändamål ska beläggas med mervärdesskatt enligt den skattesats som var tillämplig den dagen då förutsättningarna upphörde att vara uppfyllda och på grundval av det varuslag och värde som den dagen fastställdes eller godtogs av de behöriga myndigheterna. 

Enligt artikel 1.1 c i kommissionens beslut ska import av varor som behövs på grund av sjukdomen covid-19 befrias från tullavgifter och mervärdesskatt vid import om varorna importeras av eller på uppdrag av statliga organisationer, inbegripet statliga organ, offentliga organ och andra offentligrättsliga organ, eller av eller på uppdrag av organisationer som godkänts av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. 

I artikel 1.1 a i kommissionens beslut anges för vilka ändamål varorna ska ha importerats för att befrielse ska gälla. Befrielse gäller varor som är avsedda att kostnadsfritt delas ut av de organ och organisationer som avses i beslutet till personer som drabbats av eller riskerar att drabbas av covid-19 eller som deltar i bekämpningen av utbrottet. Befrielse gäller även varor som är avsedda att kostnadsfritt ställas till förfogande för personer som drabbats av eller riskerar att drabbas av covid-19 eller som deltar i bekämpningen av utbrottet, samtidigt som varorna förblir de organs och organisationers som avses i beslutet egendom. 

I artikel 1.2 i beslutet föreskrivs det om befrielse för varor som importeras av katastrofhjälporganisationer. Enligt beslutet ska varor befrias från importtullar och från mervärdesskatt på import när de importeras av katastrofhjälporganisationer eller på deras vägnar, för att tillgodose dessa organisationers behov under den period då de ger katastrofhjälp till personer som drabbats av eller riskerar att drabbas av covid-19 eller som deltar i bekämpningen av utbrottet. 

För att klargöra frågor som rör mervärdesbeskattning skickade kommissionen till medlemsstaterna ett tolkningsmeddelande daterat den 3 april 2020 och en riktgivande förteckning över varor som befrias från tull (Ares(2020)1923616 - 03/04/2020). Kommissionens riktgivande förteckning grundar sig på Världstullorganisationens förteckning över medicinsk utrustning och på de varor som medlemsstaterna oftast hänvisade till i sina begäranden. Förteckningen är vägledande för medlemsstaterna. Den är inte uttömmande och medlemsstaterna ges utrymme att själva fatta beslut utifrån särskilda nationella behov. 

I tolkningsmeddelandet konstaterar kommissionen att beslutet även omfattar situationer där ett företag importerar varor direkt till förmån för en godkänd organisation. 

Medlemsstaterna ska enligt artikel 140 a i mervärdesskattedirektivet undanta gemenskapsinterna förvärv av varor från skatteplikt när leverans av sådana varor av en beskattningsbar person under alla förhållanden skulle vara undantagen från skatteplikt inom deras respektive territorium och enligt artikel 140 b när importen av varorna under alla förhållanden skulle vara undantagen från skatteplikt i enlighet med artikel 143.1 a, b och c samt e–l. 

Syftet med artikeln är att säkerställa att inhemska och gränsöverskridande transaktioner behandlas lika. Enligt tolkningsmeddelandet ska befrielse enligt kommissionens beslut endast tillämpas på import och inte omfatta gemenskapsinterna förvärv av motsvarande varor, eftersom undantag från skatteplikt vid import inte tillämpas under alla förhållanden. Enligt tolkningsmeddelandet är syftet med beslutets korta giltighetstid att förhindra en snedvridning av konkurrensen i fråga om motsvarande varor som tillverkas inom EU. 

I tolkningsmeddelandet konstaterade det också att de nuvarande bestämmelserna om mervärdesskatt inte tillåter att nollskattesats tillämpas på gemenskapsinterna förvärv eller inhemsk försäljning av denna typ av varor. Kommissionens förslag av den 18 januari 2018 till rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/112/EG vad gäller mervärdesskattesatser (COM(2018) 20 final), som för närvarande behandlas av rådet, tillåter dock en sådan tillämpning. I meddelandet ”EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning” (C(2016) 8600), som kommissionen antog 2016, framhåller kommissionen att den vanligen inte inleder ett överträdelseförfarande så länge rådet behandlar ett lagstiftningsförslag som legaliserar förfarandet i fråga.  

Enligt uppgifter från kommissionen kan privata aktörer som producerar offentliga hälso- och sjukvårdstjänster, exempelvis när kommunerna helt och hållet har lagt ut hälso- och sjukvårdstjänsterna på privata aktörer, jämställas med sådana andra offentligrättsliga organ som avses i kommissionens beslut. Befrielse gäller inte privat hälso- och sjukvård som produceras av privata aktörer. Om en privat aktör både producerar offentliga hälso- och sjukvårdstjänster och bedriver verksamhet i egenskap av privat aktör ska de olika verksamheterna hållas isär. Befrielse vid import gäller endast verksamhet som är jämförbar med sådan verksamhet som avses i artikel 1.1 c i kommissionens beslut. 

2.2  Nationell lagstiftning

Normalskattesatsen är 24 procent enligt mervärdesskattelagen (1501/1993). På försäljning av varor som används inom hälso- och sjukvården, nedan hälsovården, och socialvården tillämpas normalskattesatsen på 24 procent och på försäljning av läkemedel en nedsatt skattesats på 10 procent. 

I 94 § i mervärdesskattelagen föreskrivs det om skattefri import av varor. I 1 mom. 12 punkten nämns bland annat varor som avses i kommissionens beslut och som är tullfria med stöd av artiklarna 74–80 i tullfrihetsförordningen. 

I enlighet med kommissionens beslut gäller i Finland för närvarande befrielse från mervärdesskatt vid import av varor som behövs på grund av covid-19 om varorna importeras av eller på uppdrag av statliga organisationer, inbegripet statliga organ, offentliga organ och andra offentligrättsliga organ, eller av eller på uppdrag av organisationer som godkänts av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. I Finland är Tullen behörig myndighet i fråga om de godkända organisationer som avses i beslutet och den upprätthåller en förteckning över de organisationer som godkänts. Enligt Tullens anvisningar jämställs en privat aktör med andra offentligrättsliga organ när den producerar hälsovårds- och socialvårdstjänster på uppdrag av en offentlig aktör och under dess tillsyn. 

Enligt Tullens anvisningar ska en privat aktör, till exempel ett försäljningsbolag, som importerar varor på uppdrag av en aktör som är berättigad till tull- och skattebefrielse ge en försäkran, undertecknad av den aktör som är berättigad till befrielse, om att varorna kommer att användas eller har använts för ett sådant ändamål som förutsätts i kommissionens beslut. 

Enligt 72 f § 1 punkten i mervärdesskattelagen betalas inte skatt på gemenskapsinterna varuförvärv, om skatt inte skulle tas ut vid import. I princip gör bestämmelsens formulering det således redan i dag möjligt att befria gemenskapsinterna förvärv av sådana varor som avses i kommissionens beslut från mervärdesskatt, även om direktivet inte skulle göra det. 

Befrielse enligt kommissionens beslut och mervärdesskattelagen gäller dock inte den försäljning som sker i Finland efter importen, exempelvis partihandelns eller importörernas försäljning av varor som behövs på grund av covid-19. Befrielsen gäller inte heller inhemsk försäljning av i Finland tillverkade varor som behövs för att bekämpa epidemin. Skattebefrielse enligt kommissionens förslag leder därmed till problem med konkurrensneutraliteten vad gäller inhemska respektive gemenskapsinterna förvärv. Den skattemässiga behandlingen av importer som görs av privata företag som producerar offentliga hälsovårds- och socialvårdstjänster och av organisationer som drivs utan vinstsyfte är mer fördelaktig än vid köp från en inhemsk importör, från tillverkaren eller från ett annat EU-land. Hälsovården och socialvården är befriade från mervärdesskatt, varför företagen inte har rätt att dra av mervärdesskatt. Även allmännyttig verksamhet som bedrivs av organisationer utan vinstsyfte är befriad från skatt enligt 4 § i mervärdesskattelagen, varför inte heller dessa aktörer har avdragsrätt. I dessa fall blir det företagen och organisationerna i fråga som får stå för kostnaderna för de skatter som ingår i inköpen. 

Däremot gäller problemet med konkurrensneutraliteten inte anskaffningar som görs av staten eller kommuner. Anslagen för statens ämbetsverk och inrättningar budgeteras enligt priser som inte inkluderar mervärdesskatt och mervärdesskattens andel finansieras under ett separat utgiftsmoment, vilket innebär att den mervärdesskatt som ingår i priset inte får några kostnadseffekter i samband med anskaffningarna. För att åstadkomma anskaffningsneutralitet har kommunerna enligt 130 § i mervärdesskattelagen rätt till återbäring från staten av skatt som ingår i en anskaffning och från vilken avdrag inte får göras eller för vilken återbäring inte betalas. Med tanke på konkurrensneutraliteten utgör skattebefrielsen i fråga om dessa produkter därför inte något incitament för att importera produkterna. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Vilka konsekvenser de föreslagna ändringarna får för den offentliga ekonomin beror på i vilken omfattning det anskaffas varor som behövs för att bekämpa covid-19-utbrottet och hur länge utbrottet pågår. Om de föreslagna ändringarna gäller under perioden 30.1–31.7.2020 i överensstämmelse med kommissionens beslut minskar statens skatteintäkter med uppskattningsvis 7 miljoner euro 2020. 

I statens andra tilläggsbudget har cirka 660 miljoner euro reserverats för statens anskaffningar av varor som ska användas för att bekämpa covid-19-utbrottet. Därtill uppgår mervärdesskatten för dessa varor till cirka 160 miljoner euro. De mervärdesskatteutgifter som hänför sig till statens utgifter bokförs till samma belopp även på inkomstsidan i budgeten. En förändring av beloppet av mervärdesskatten i anslutning till statens anskaffningar påverkar därmed inte budgetbalansen. 

Utifrån de uppgifter som fåtts av några av de största kommunerna och sjukvårdssammanslutningarna (samkommuner) bedöms kommunerna och sammanslutningarna själva köpa varor som ska användas för att bekämpa epidemin till ett belopp av cirka 200 miljoner euro under den tid skattebefrielsen är i kraft. Mervärdesskatten i anslutning till dessa varor beräknas uppgå till cirka 50 miljoner euro. Beloppen inbegriper även kommunernas eventuella import av varor som befrias från mervärdesskatt genom kommissionens beslut. Enligt 130 § i mervärdesskattelagen har kommunerna rätt till återbäring från staten av skatt som ingår i en anskaffning och från vilken avdrag inte får göras eller för vilken inte betalas återbäring. En förändring av beloppet av mervärdesskatten i anslutning till kommunernas och sammanslutningarnas anskaffningar påverkar därmed inte budgetbalansen. 

Eftersom företag som säljer sådana skattefria varor som avses i förslaget, till exempel importörer och detaljhandeln, får dra av den mervärdesskatt som ingår i deras anskaffningar, påverkar en bestämmelse om nollskattesats inte skatteintäkterna till denna del. 

Privata aktörer inom hälso- och socialvårdssektorn har inte avdragsrätt i fråga om sina anskaffningar, varför de har nytta av nollskattesats vid inhemsk försäljning och gemenskapsinterna förvärv. Utifrån en enkät som riktades till de största företagen inom hälso- och socialvårdssektorn kommer deras anskaffningar för offentlig verksamhet, exklusive egen import, under perioden för skattebefrielse att uppgå till uppskattningsvis cirka 28 miljoner euro och mervärdesskatten i anslutning till anskaffningarna till uppskattningsvis cirka 6,8 miljoner euro. Till denna del minskar ändringarna därmed statens skatteintäkter med uppskattningsvis cirka 7 miljoner euro. 

Uppskattning av anskaffningar och importer inom den privata hälso- och socialvårdssektorn som gjorts för offentlig verksamhet 30.1–31.7.2020: 

Kommissionens beslut om skattebefrielse vid import minskar under giltighetstiden 30.1–31.7.2020 intäkterna från mervärdesskatt med uppskattningsvis cirka 200 000 euro. Detta orsakas av skattefriheten i fråga om varor som privata aktörer inom hälso- och socialvårdssektorn själva importerar för offentlig verksamhet. Enligt Tullens uppskattning har privata aktörer inom hälso- och socialvårdssektorn i normala situationer knappt någon egen import för sin verksamhet. Utan en nollskattesats skulle importen dock kunna öka. Denna import bedöms uppgå till cirka en miljon euro och mervärdesskatten i anslutning till detta till cirka 200 000 euro. Detta belopp, som inte beror på de ändringar som nu föreslås, tas upp i tabellen ovan. 

4.2  Administrativa konsekvenser

Genom att föreskriva om nollskattesats i en omfattning som motsvarar kommissionens beslut vid försäljning inom Finland och vid gemenskapsinterna förvärv från andra medlemsstater åtgärdas det neutralitetsproblem som gäller anskaffningar som görs av privata företag inom hälso- och socialvårdssektorn och av organisationer utan vinstsyfte. Utan nollskattesats skulle beskattningen sporra dessa aktörer att importera varorna själva i stället för att köpa dem av finländska importörer eller producenter eller från andra medlemsstater. Ändringen innebär därmed att de olika sätten att anskaffa varor som behövs på grund av covid-19 likställs. 

De föreslagna ändringarna bedöms förenkla anskaffningen av varor som behövs på grund av covid-19 och därmed underlätta företagens verksamhet. Ändringarna bedöms förbättra verksamhetsförutsättningarna för säljare och producenter i Finland och övriga medlemsstater. Ändringarna förväntas i någon mån öka den administrativa bördan för både säljaren och köparen i och med att de blir tvungna att göra åtskillnad mellan varor som behövs på grund av covid-19 och andra varor vad gäller försäljning, anskaffning och användning. 

För Skatteförvaltningen och Tullen medför de föreslagna ändringarna endast små administrativa kostnader som närmast hänför sig till kundstyrning, anvisningar och information. Ändringarna bedöms inte medföra något behov av tilläggsfinansiering för Skatteförvaltningen eller Tullen.