1
1 Lagförslag
20 §. Det föreslås att paragrafen ändras så att det i 1 mom. tas in en bestämmelse om möjligheten att förflytta en tjänsteman med tjänstemannens samtycke till arbete som också delvis innefattar uppgifter som hör till ett annat ämbetsverks behörighet eller till arbete hos en annan arbetsgivare än staten. Enligt förslaget kan förflyttningen också grunda sig på särskilda skäl som hänger samman med skötseln av myndighetsuppgifter eller på utvecklandet av tjänstemannens yrkesskicklighet.
Ett sådant särskilt skäl som avses i 1 mom. och som hänger samman med skötseln av myndighetsuppgifter kan vara t.ex. en situation där en tjänsteman vid ett ämbetsverk har en särskild sakkunskap som tillfälligt behövs för att utföra uppgifterna vid ett annat ämbetsverk. Ett särskilt skäl kan föreligga också i situationer där en tillfällig anhopning av ärenden vid det mottagande ämbetsverket gör att det tillfälligt behövs personalresurser från ett annat ämbetsverk. Ett särskilt skäl kan också vara utvecklandet av det mottagande ämbetsverkets verksamhet eller något annat särskilt skäl som hänger samman med skötseln av myndighetsuppgifter.
Ett skäl till förflyttning kan dessutom vara utvecklande av tjänstemannens yrkesskicklighet. Genom att utveckla tjänstemannens yrkesskicklighet strävar man i enlighet med den gällande paragrafen efter att förbättra tjänstemannens förutsättningar att fullgöra sina tjänsteåligganden. Man strävar dessutom efter att fördjupa och utveckla tjänstemannens yrkesskicklighet och möjliggöra och utöka arbetsrotationen mellan förvaltningsområden och ämbetsverk. På så sätt försöker man också ge tjänstemän en mer mångsidig erfarenhet av olika uppgifter och organisationer och göra det möjligt för dem att få en bred och mångsidig kännedom om statsförvaltningen och praxis och förfaranden för god förvaltning. Grunderna för förflyttning motsvarar till sitt innehåll i övrigt den gällande bestämmelsen.
I enlighet med den gällande bestämmelsen förutsätter förflyttningen i alla situationer samtycke av det mottagande ämbetsverket eller den mottagande arbetsgivaren. I praktiken kan en grund för förflyttningen vara t.ex. en begäran som det mottagande ämbetsverket lämnat till det överlåtande ämbetsverket.
Liksom i nuläget kvarstår tjänstemannen i tjänsteförhållande till det ämbetsverk från vilket han eller hon förflyttats. Enligt 2 mom. kan en tjänsteman dock på basis av och inom ramen för förflyttningen arbeta som tjänsteman vid det mottagande ämbetsverket i uppgifter som hör till verkets behörighet. I detta fall jämställs den tjänsteman som förflyttas vad gäller behörigheten med de tjänstemän som står i anställningsförhållande till det mottagande ämbetsverket. Under den tid förflyttningen varar kan en tjänsteman på det sätt som de bestämmelser som gäller behörigheten förutsätter t.ex. bereda, föredra eller avgöra ärenden som hör till en annan myndighets behörighet. Bestämmelser om t.ex. föredragande vid statsrådet finns i lagen om statsrådet. Under den tid förflyttningen varar och i fråga om de uppgifter som hänför sig till förflyttningen måste tjänstemannen iaktta det mottagande ämbetsverkets bestämmelser om arbetsledning och övervakning. På en tjänstemans anställningsvillkor tillämpas vad som föreskrivs om dem i tjänstekollektivavtalen eller i lag. Om det genom lag eller förordning föreskrivs särskilt att uppgifterna eller behörigheten hör till en specifik enskild tjänst kan förflyttningen enligt den föreslagna 20 § inte komma på fråga i dessa uppgifter.
I beslutet om förflyttning ska det anges i vilken omfattning tjänstemannen utför uppgifter för det andra ämbetsverket eller för en annan arbetsgivare än staten. I beslutet ska anges åtminstone
- förflyttningens längd,
- tjänstemannens användning av arbetstiden,
- uppgifterna vid det överlåtande och det mottagande ämbetsverket eller hos en annan arbetsgivare än staten under den tid förflyttningen varar,
- uppgifternas art, t.ex. om tjänstemannen ska bereda, föredra eller avgöra ärenden,
- var arbetet utförs, och
- till vilka delar rätten att leda och övervaka arbetet överförs till det mottagande ämbetsverket.
Tjänstemannen kan under tiden för förflyttningen arbeta vid såväl det överlåtande som det mottagande ämbetsverket.
Genom att fastställa tjänstemannens arbetstid och arbetsuppgifter säkerställer man att det i tjänstemannens totala arbetsvolym beaktas vilka uppgifter tjänstemannen ålagts vid såväl det överlåtande som det mottagande ämbetsverket. Arbetsvolymen kan anges t.ex. i procent av arbetstiden vid det andra ämbetsverket eller som separat fastställda uppgifter.
Tjänstemannens möjligheter att sköta uppgifterna vid det andra ämbetsverket ska bedömas med tanke på det både oberoende och den opartiskhet som förutsätts av myndighetsuppgifter samt med tanke på ett ändamålsenligt realiserande av tjänsteansvaret. Före beslut om förflyttningen fattas ska det säkerställas att tjänstemannen har tillräckliga förutsättningar och kompetens för att sköta uppgifterna. Tjänstemannen får inte heller på grund av förflyttningen bli jävig i sina uppgifter. Förflyttningen får inte äventyra förtroendet för myndighetsverksamhetens opartiskhet eller i övrigt störa en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna.
Det ämbetsverk från vilket tjänstemannen förflyttas beslutar om förflyttning av tjänstemannen.
44 a §. Det föreslås att en ny 44 a § fogas till lagen. I 1 mom. i paragrafen föreskrivs det om möjligheten att ingå ett avtal (karensavtal) om en bestämd tid under vilken en tjänstemans rätt att övergå till andra uppgifter begränsas villkorligt. I karensavtalet ska det avtalas om en karenstid för viss tid för att övergå till ett annat anställningsförhållande eller en annan uppgift eller att inleda närings- eller yrkesutövning eller annan verksamhet, såsom att vara verkställande direktör eller professionell styrelseledamot.
Avtal ska ingås i de situationer som avses i 2 mom. efter det att myndigheten har konstaterat att de kriterier som anges i bestämmelsen uppfylls. Ingående av karensavtal förutsätter att tjänstemannen i sin tjänst, uppgift eller ställning har tillgång till sådan information som är sekretessbelagd eller som skyddas av bestämmelser vilka i övrigt begränsar offentligheten, och som på ett väsentligt sätt kan utnyttjas hos en annan arbetsgivare eller vid närings- eller yrkesutövning eller någon annan motsvarande verksamhet för att skaffa sig själv eller någon annan fördel. Vid prövningen av om informationen på ett väsentligt sätt kan utnyttjas för att skaffa sig själv eller någon annan fördel ska det bedömas om tjänstemannen kan utnyttja information om t.ex. konkurrerande företag eller förhållandena eller marknaden inom branschen. Vid prövningen ska det också bedömas om tjänstemannen har information som företagen inom branschen i allmänhet inte har tillgång till.
Myndigheten kan bestämma att karensavtal är en förutsättning för utnämning till tjänsten eller tjänsteförhållandet eller för övergång till nya uppgifter. Bestämmelsen förpliktar dock inte en sökande eller en tjänsteman att ingå ett avtal. Om ett karensavtal är en förutsättning för en utnämning, rekommenderas det att avtalet nämns redan i platsannonsen för tjänsten eller tjänsteförhållandet.
Avtalet ska i regel ingås före utnämningen, men vid behov också under tjänsteförhållandet, innan tjänstemannen börjar arbeta med uppgifter som förutsätter ett avtal om en karenstid.
Paragrafen gäller alla statstjänstemän. Det är inte möjligt att avgränsa målgruppen till endast en del av tjänstemännen eller tjänsterna, eftersom de uppgifter som avses i paragrafen kan finnas inom alla förvaltningsområden och på olika organisationsnivåer. Det är fråga om vilken slags information en tjänsteman i sin tjänst, uppgift eller ställning har tillgång till. Karensavtal omfattar de tjänstemän som har tillgång till bland annat känslig information eller information med betydande ekonomiskt värde. Till denna grupp hör i första hand de högsta tjänstemännen inom statsförvaltningen, men också de andra tjänstemän som behandlar t.ex. offentliga upphandlingar och avtal eller som i övrigt har tillgång till sådan information som är sekretessbelagd eller skyddas av bestämmelser vilka i övrigt begränsar offentligheten, och som t.ex. i ekonomisk verksamhet kan utnyttjas för att skaffa sig själv eller någon annan fördel eller för att skada någon annan. Det ska övervägas om ett karensavtal ska ingås och ställas som förutsättning för utnämning eller övergång till nya uppgifter i det fallet att tjänstemannens kommande uppgifter omfattar arbete med information som är sekretessbelagd eller som skyddas av bestämmelser som i övrigt begränsar offentligheten. Också under ett pågående anställningsförhållande ska ett karensavtal ingås innan tjänstemannens uppgifter ändras så att tjänstemannen har tillgång till information som är sekretessbelagd eller som skyddas av bestämmelser som i övrigt begränsar offentligheten.
Enligt 3 mom. får karenstiden avtalas att gälla högst 12 månader efter det att tjänsteförhållandet har upphört. När karenstidens längd fastställs, ska det bedömas om tjänstemannen kan utnyttja sådan information om t.ex. konkurrerande företag eller förhållandena eller marknaden inom branschen som tjänstemannen fått på grund av tjänsteställningen samt om tjänstemannen har sådan information eller sådant kunnande som företagen inom branschen i allmänhet inte har tillgång till. När karenstidens längd fastställs ska det också bedömas i vilket skede den information som är sekretessbelagd eller som skyddas av bestämmelser vilka i övrigt begränsar offentligheten och som tjänstemannen känner till har förlorat en sådan betydelse att den i det nya anställningsförhållandet eller den nya verksamheten på ett väsentligt sätt kan utnyttjas för att skaffa sig själv eller någon annan fördel eller för att skada någon annan. Tjänstemannen ska när anställningsförhållandet har upphört betalas en ersättning för karenstiden som motsvarar den regelbundna lönen för arbetstid. Ersättningen ska betalas i månadsposter. Ersättningen avser den ersättning som enligt avtalet ska betalas för karenstiden, och den betraktas inte som lön för karenstiden.
Enligt 3 mom. kan i karensavtalet också ingå ett avtalsvite som får vara högst dubbelt så stort som ersättningen under karenstiden. Genom maximibeloppet för avtalsvitet enligt propositionen fastställs den förebyggande effekt som karensavtalet syftar till. Genom detta belopp försöker man också säkerställa att avtalsvitets effekt överensstämmer med målsättningarna under hela karenstiden. Genom avtalsvitets maximibelopp strävar man i praktiken också efter att avtalsvitets ekonomiska effekt inte uppvägs om avtalet bryts genast när karenstiden inleds. Om det inte har avtalats om avtalsvite, ska den eventuella skadeståndsskyldighet som följer av brytandet av avtalet bestämmas i enlighet med bestämmelserna om skadeersättning.
Enligt 4 mom. ska en tjänsteman under tjänsteförhållandet och efter det att tjänsteförhållandet har upphört under en bestämd tid som motsvarar den karenstid som avtalats i karensavtalet informera myndigheten om övergång till ett annat anställningsförhållande eller en annan uppgift eller om inledande av närings- eller yrkesutövning eller annan verksamhet. När myndigheten informerats om detta ska den i relation till de uppgifter som beskrivs i anmälan överväga om det är fråga om uppgifter där den information som avses i 2 mom. på ett väsentligt sätt kan utnyttjas för att skaffa sig själv eller någon annan fördel eller för att skada någon annan. Avtalsvillkoret om karenstiden träder i kraft om myndigheten bedömer att det vid tjänstemannens övergång är fråga om en situation som avses i 2 mom.
Myndigheten ska för att utreda behovet av en karenstid föra ett samtal med tjänstemannen och utifrån det bedöma behovet av en karenstid enligt karensavtalet. Om tjänstemannen antingen genast eller under den tid som tjänstemannen är skyldig att informera myndigheten ämnar övergå till en annan arbetsgivare eller börja arbeta med andra uppgifter där tjänstemannen kan utnyttja sådan särskilt känslig information som tjänstemannen fått på grund av tjänsteförhållandet eller sin tjänsteställning, träder avtalsvillkoret om en karenstid i kraft. Om en tjänsteman antingen genast eller under den tid som tjänstemannen är skyldig att informera myndigheten ämnar övergå till uppgifter där tjänstemannen inte kan utnyttja den information som tjänstemannen fått eller om det inte annars finns något behov av en karenstid med tanke på myndighetens verksamhet, kan myndigheten bestämma att karensavtalets villkor om en karenstid inte gäller. I detta fall är myndigheten inte heller skyldig att betala tjänstemannen ersättning för karenstiden efter det att tjänsteförhållandet har upphört. Tjänstemannen är då inte förhindrad att börja arbeta hos en ny arbetsgivare eller i andra uppgifter. Uppgifterna för tjänstemän som arbetar med information som är särskilt känslig med tanke på staten eller företagsverksamhet ska dessutom omedelbart ändras för uppsägningstiden så att tjänstemännen inte behandlar information som de kan utnyttja när de lämnar sin statliga anställning.
När behovet av en karenstid och dess längd bedöms ska också rätten till arbete och näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen beaktas. Karensavtalet gäller inte tjänstemannen om tjänsteförhållandet har upphört av något skäl som beror på arbetsgivaren. Om tjänsteförhållandet upphör t.ex. på grund av att ett tjänsteförhållande för viss tid upphör, ett tjänsteförhållande hävs under prövotiden eller ett tjänsteförhållande sägs upp eller hävs av ett skäl som beror på tjänstemannen, är tjänstemannen fortfarande bunden av karensavtalet. Likaså är avtalet bindande för tjänstemannen, om tjänstemannen säger upp sig från tjänsteförhållandet av skäl som inte beror på arbetsgivaren.
Ett karensavtal är ett offentligrättsligt avtal. En avtalspart kan föra en meningsskiljaktighet som gäller avtalets innehåll till förvaltningsdomstolen för behandling som ett förvaltningstvistemål.
52 §. Paragrafen ändras så att besvär över ett beslut med anledning av begäran om omprövning ska anföras på det sätt som föreskrivs i den föreslagna 57 §. Anförande av besvär hos högsta förvaltningsdomstolen kräver i fortsättningen således besvärstillstånd. Bestämmelsen motsvarar till sitt innehåll i övrigt den gällande 52 §.
53 §. Paragrafens 1 mom. ändras så att det gäller endast beslut av statsrådets allmänna sammanträde. Besvär över beslut som avses i 2 mom. ska anföras på det sätt som föreskrivs i den föreslagna 57 §. Anförande av besvär hos högsta förvaltningsdomstolen kräver i fortsättningen således besvärstillstånd. Bestämmelsen motsvarar till sitt innehåll i övrigt den gällande 53 §.
57 §. Enligt paragrafen får förvaltningsdomstolens beslut överklagas genom besvär endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd. Besvärstillståndsförfarandet gäller inte förvaltningstvistemål. Bestämmelsen motsvarar i övrigt till sitt innehåll den gällande 57 §.
3
3 Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
3.1
3.1 Avtal om karenstiden som gäller tiden efter anställningstiden
Enligt den föreslagna 44 a § kan det med en tjänsteman ingås ett avtal (karensavtal) om en bestämd tid som gäller tiden efter anställningstiden, och genom avtalet kan tjänstemannens rätt att övergå till en annan arbetsgivare eller inleda yrkesutövning begränsas delvis.
Förslaget är av betydelse med tanke på 80 § 1 mom. i grundlagen. Enligt 80 § 1 mom. i grundlagen ska det genom lag utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter. Grundlagsutskottet har konstaterat att kravet också omfattar en tjänstemans rättigheter och skyldigheter (GrUU 3/2000 rd, GrUU 20/2003 rd). I karensavtal är det inte fråga om beslut som gäller en tjänstemans rättigheter eller skyldigheter, utan om ett offentligrättsligt avtal som ska ingås i de situationer som avses i det föreslagna 44 a § 2 mom. och som ska utgöra en förutsättning för utnämning eller övergång till en ny uppgift. Det ska dock uttryckligen på lagnivå föreskrivas om grunderna för de begränsningar som fastställs genom karensavtal och om karenstidens längd samt om en tjänstemans skyldighet att informera arbetsgivaren. I den föreslagna 44 a § föreskrivs det också att en tjänsteman under karenstiden har rätt till en ersättning som motsvarar lönen. Meningsskiljaktigheter som gäller karensavtal behandlas som förvaltningstvistemål i förvaltningsdomstolen. Enligt 8 b § i statstjänstemannalagen kan en förutsättning för utnämning till en tjänst på motsvarande sätt också vara att personen som har sökt tjänsten är skyldig att på begäran av myndigheten lämna upplysningar om sina förutsättningar att sköta tjänsten med hänsyn till hälsan samt dessutom vid behov deltar i kontroller och undersökningar för bedömning av saken. Enligt 8 c § i statstjänstemannalagen kan en förutsättning för utnämning till en tjänst också vara att den som utnämns till en tjänst ska ha fått ett i säkerhetsutredningslagen (726/2014) avsett intyg över säkerhetsutredning av person, om detta föreskrivs genom förordning av statsrådet. Enligt 2 mom. får detta krav ställas, om den som utnämns till en tjänst annat än tillfälligt får rätt att hantera klassificerade handlingar på skyddsnivå I eller II eller om han eller hon annars kommer att arbeta i en uppgift vars karaktär är sådan att där krävs särskild tillförlitlighet.
Förslaget är av betydelse också med tanke på vars och ens rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt enligt 18 § 1 mom. i grundlagen. Under karenstiden ska dock betalas en ersättning som motsvarar lönen. Karenstiden ska omfatta högst ett år. Bestämmelser om konkurrensförbudsavtal som motsvarar karensavtal finns i 3 kap. 5 § i arbetsavtalslagen. I ett konkurrensförbudsavtal kan det på motsvarande sätt mot skälig ersättning avtalas om en karenstid på högst ett år för övergång till en annan arbetsgivare eller inledande av yrkesutövning. Ett karensavtal i enlighet med propositionen ska ingås om personen i sin tjänst, uppgift eller ställning har tillgång till sådan information som är sekretessbelagd eller som skyddas av bestämmelser vilka i övrigt begränsar offentligheten, och som på ett väsentligt sätt kan utnyttjas i ett nytt anställningsförhållande eller en ny verksamhet för att skaffa sig själv eller någon annan fördel eller för att skada någon annan. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 41/2000 rd) om konkurrensförbudsavtal enligt arbetsavtalslagen konstaterat att det med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna finns en acceptabel grund för att inskränka friheten att skaffa sig sin försörjning, för att skydda affärs- och yrkeshemligheten. På motsvarande sätt som det i konkurrensförbudsavtal är fråga om faktorer som gäller vilken slags verksamhet arbetsgivaren bedriver, är det i karensavtal fråga om vilken slags information som en tjänsteman i sin tjänst, uppgift eller ställning har tillgång till. Genom karensavtal skyddas det allmänna intresset och tjänstehemligheter, främjas förtroendet för myndigheternas verksamhet och förhindras eventuell korruption när tjänstemän övergår till den privata sektorn. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande också att lagen anger en lämplig längd för begränsningen av konkurrensförbudsavtal enligt arbetsavtalslagen i relation till proportionalitetskravet. Karensavtalets längd motsvarar konkurrensförbudsavtal enligt arbetsavtalslagen. I motsatts till konkurrensförbudsavtal enligt arbetsavtalslagen betalas för hela karenstiden enligt karensavtalet en ersättning som motsvarar lönen.
Strävan har varit att i lagförslaget ta in tillräckligt precisa bestämmelser om villkoren för ingående av karensavtal så att arrangemangets inverkan på näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen blir så liten som möjligt. Ingående av ett karensavtal förutsätter att personen i sin tjänst, uppgift eller ställning har tillgång till sådan information som är sekretessbelagd eller skyddas av bestämmelser vilka i övrigt begränsar offentligheten, och som på ett väsentligt sätt kan utnyttjas i ett nytt anställningsförhållande eller en ny verksamhet för att skaffa sig själv eller någon annan fördel eller för att skada någon annan. Avtalsvillkoret om en karenstid träder i kraft när en tjänsteman övergår till sådana uppgifter hos en annan arbetsgivare eller inleder närings- eller yrkesutövning eller någon annan motsvarande verksamhet, och när myndigheten bedömer att ovannämnda information på ett väsentligt sätt kan utnyttjas för att skaffa sig själv eller någon annan fördel eller för att skada någon annan. Karensavtalet binder dock inte tjänstemannen i situationer där tjänsteförhållandet har upphört av skäl som beror på myndigheten.
Enligt propositionen utgör ett karensavtal en förutsättning för övergång till en ny uppgift. Ett ämbetsverk kan inom ramen för arbetsledningsrätten ensidigt ändra en tjänstemans uppgifter som att de gäller de uppgifter som avses i 44 a § 2 mom. Om karenstiden grundar sig på ett avtalsförfarande garanteras det dock att en tjänsteman inte enbart genom att vägra att ingå ett karensavtal bryter mot sin tjänsteplikt enligt 14 § i statstjänstemannalagen, och att tjänstemannen inte endast på basis av vägran att ingå avtal kan bli föremål för åtgärder som kan tolkas som ett straff.
3.2
3.2 Besvärstillstånd
I denna proposition föreslås det att tillämpningsområdet för högsta förvaltningsdomstolens system med besvärstillstånd ska utvidgas till de ärendegrupper i statstjänstemannalagen i vilka ändring söks med stöd av 54 § i statstjänstemannalagen.
Grundlagsutskottet har ansett att systemet med besvärstillstånd inte strider mot 21 § i grundlagen. I sin tidigare praxis har utskottet dock påpekat att systemet avviker från det normala förfarandet i förvaltningsrättskipning och att det finns skäl att förhålla sig restriktivt till en utvidgning av systemet (GrUU 57/2010 rd, GrUU 48/2010 rd, GrUU 33/2008 rd, GrUU 33/2006 rd, GrUU 37/2005 rd, GrUU 4/2005 rd, GrUU 4/2004 rd). I sin nyare praxis har grundlagsutskottet hänvisat till den utveckling som skett i behandlingen av förvaltningsärenden och systemet för att söka ändring och ansett att det inte längre finns skäl att i princip förhålla sig restriktivt till systemet med besvärstillstånd eller en utvidgning av det (GrUU 34/2012 rd, GrUU 33/2012 rd, GrUU 32/2012 rd).
Att ärenden behandlas snabbt har ansetts kunna tala för besvärstillstånd också i det fallet att det inte alltid är fråga om obetydliga ärenden (GrUU 35/2009 rd, GrUU 33/2008 rd, GrUU 33/2006 rd). Utskottet har ansett att en bestämmelse om besvärstillstånd inte heller är problematisk i ärenden som gäller beslut som visserligen är viktiga för individen, när besluten är delvis beroende av prövning, och därför kan det anses räcka till som rättssäkerhetsgaranti att högsta förvaltningsdomstolen måste bevilja besvärstillstånd om det finns något kriterium i 13 § 2 mom. i förvaltningsprocesslagen som talar för det (GrUU 15/2011 rd).
Målet för förslagen som gäller bestämmelserna om besvärstillstånd har varit att vidareutveckla högsta förvaltningsdomstolens roll mot en domstol som styr förvaltningen och förvaltningsdomstolarna genom sina avgöranden. Målet har också varit att högsta förvaltningsdomstolen ska ha bättre möjligheter att trygga rättegång utan dröjsmål i ärenden där tillämpningsområdet för systemet med besvärstillstånd ska utvidgas, samt mer omfattande i alla ärenden som kommer in.
Lagförslaget kan enligt regeringens åsikt behandlas i vanlig lagstiftningsordning.