2
Det huvudsakliga innehållet i det andra tilläggsprotokollet och de beslutsförslag som berör det
Det andra tilläggsprotokollets innehåll
Kapitel I
Kapitlet innehåller gemensamma bestämmelser. Protokollet tillämpas enligt dess 2 artikel på brottsutredningar och straffrättsliga förfaranden som gäller brott som anknyter till datasystem och data samt insamling av bevismaterial i elektronisk form som hänför sig till brott. I artikel 3 i tilläggsprotokollet finns definitioner av centralmyndigheter, behöriga myndigheter, nödsituationer, personuppgifter och den överförande parten. Artikel 4 i tilläggsprotokollet gäller språket för begäranden om information, bestämmelser och information som anknyter till dem.
Kapitel II
Kapitlet innehåller bestämmelser om åtgärder för effektiviserat samarbete (artikel 5–12). Utgångspunkten är enligt stycke 1 i artikel 5 att avtalsparterna ska samarbeta i så stor utsträckning som möjligt i enlighet med bestämmelserna i kapitlet. I stycke 2–5 i artikeln fastställs hur åtgärderna i protokollet ska tillämpas i situationer där avtalsparterna i fråga har ett avtal om eller annat arrangemang för inbördes samarbete eller där sådant saknas. I stycke 6 behandlas uppfyllande av ett krav på dubbel straffbarhet som en avtalspart ställt upp.
Artikel 6 i tilläggsprotokollet gäller tillgången till tidigare offentliga så kallade WHOIS-uppgifter om sammanslutningar som tillhandahåller tjänster för registrering av domännamn för att identifiera eller kontakta aktörer som registrerar domännamn. En begäran om sådan information kan framföras direkt till en sammanslutning som tillhandahåller tjänster för registrering av domännamn i en annan avtalsparts område.
Artikel 7 i tilläggsprotokollet gäller utlämnande av abonnentinformation. En begäran om sådan kan skickas direkt till en tjänsteleverantör i en annan avtalsparts område. Enligt artikelns 2 stycke, punkt b kan en avtalspart ge en förklaring enligt vilken en åklagare eller en annan rättslig myndighet måste utfärda en order enligt artikel 7 stycke 1 eller den måste utfärdas under överinseende av en åklagare eller annan rättslig myndighet eller på annat sätt utfärdas under oberoende tillsyn.
Enligt artikel 7, stycke 5, punkt a i tilläggsprotokollet kan en avtalspart underrätta Europarådets generalsekreterare om att den i varje enskilt fall eller under vissa omständigheter kräver samtidig underrättelse till dess myndighet när information begärs från en tjänsteleverantör i dess område. Till en sådan underrättelse till en myndighet hör under vissa omständigheter en rätt att vägra lämna ut uppgifter. Enligt stycke 5 punkt e i samma artikel ska man ange den myndighet som tar emot underrättelsen och vidtar vissa andra åtgärder som avses i stycket.
Enligt artikel 7 stycke 9 i tilläggsprotokollet kan en avtalspart a) förbehålla sig rätten att inte tillämpa denna artikel eller b) om utlämnande av vissa typer av åtkomstnummer enligt denna artikel skulle strida mot de grundläggande principerna i det inhemska rättssystemet, förbehålla sig rätten att inte tillämpa denna artikel på sådana nummer.
Artikel 8 i tilläggsprotokollet gäller föreskrifter som försnabbar utlämnandet av abonnentinformation och trafikdata. Bestämmelserna kompletterar bestämmelserna om rättshjälp i Budapestkonventionen och effektiviserar samarbetet mellan myndigheterna framför allt genom att ställa upp en tidsfrist för utlämnandet av information, som är 20 dagar för abonnentinformation och 45 dagar för trafikdata. Enligt stycke 4 i artikeln kan en avtalspart förklara att ytterligare informationsunderlag krävs för att verkställa order enligt punkt 1. Enligt stycke 10 i artikeln ska avtalsparten meddela Europarådets generalsekreterare kontaktuppgifterna till, och hålla dessa uppgifter uppdaterade, de myndigheter som utsetts för att inge en order enligt denna artikel, och för att ta emot en order enligt denna artikel. Enligt stycke 13 i artikeln får en part förbehålla sig rätten att inte tillämpa denna artikel på trafikdata.
Artikel 9 gäller påskyndat utlämnande av lagrade datorbehandlingsbara uppgifter i en nödsituation. Artikeln använder sig av det 24/7-åtkomstpunktnätverk som redan baserar sig på artikel 35 i Budapestkonventionen. Enligt definitionen i artikel 3 i tilläggsprotokollet avses med en nödsituation en situation där det föreligger en betydande och överhängande risk för en fysisk persons liv eller säkerhet. Enligt stycke 1 punkt b i artikeln kan en avtalspart förklara att den inte kommer att verkställa begäranden som endast avser utlämnande av abonnentinformation.
Artikel 10 i tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser om ömsesidig hjälp i nödsituationer. Artikeln förutsätter att begäranden om information godkänns i elektronisk form, att det finns jour dygnet runt för besvarande av begäranden och att begäranden om information besvaras enligt ett påskyndat förfarande.
Bestämmelser om videokonferenser finns i artikel 11 i tilläggsprotokollet och bestämmelser om gemensamma utredningar och utredningsgrupper i artikel 12.
Kapitel III
Kapitel III i tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser om rättsskydd och dataskydd. I artikel 13 i protokollet förutsätts att avtalsparterna i enlighet med artikel 15 i Budapestkonventionen säkerställer att införandet, genomförandet och tillämpningen av de befogenheter och förfaranden som föreskrivs i protokollet omfattas av villkor och garantier som föreskrivs i dess inhemska lagstiftning, vilka ska säkerställa ett adekvat skydd av mänskliga rättigheter och friheter.
Artikel 14 i tilläggsprotokollet innehåller horisontella bestämmelser om skydd av personuppgifter, och i beredningen av dem har man särskilt beaktat Europarådets konvention 108 och Europeiska unionens bestämmelser om skydd av personuppgifter. Stycke 1 i artikeln gäller artikelns förhållande till andra internationella avtal och referensramar samt möjligheten att tillämpa striktare skyddsåtgärder. I stycke 2–15 i artikeln fastställs de grundläggande dataskyddsprinciperna för utlämnande av information, som bland annat gäller användningsändamålen för personuppgifter, behandling av känsliga personuppgifter, förvaringstider, automatiserat beslutsfattande, registrering av åtgärder, vidareutlämnande av personuppgifter inom avtalsparten och till en annan stat, transparens och meddelande om behandlingen till den person vars uppgifter det är fråga om samt metoder för rättsskydd. Artikeln om dataskydd omfattar alla samarbetsformer som definieras i tilläggsprotokollet. Till artikel 14 i tilläggsprotokollet anknyter också artikel 23, enligt vilken avtalsparterna (avtalsparternas kommitté) utvärderar om bestämmelserna i tilläggsprotokollet tillämpas och verkställs effektivt. Enligt stycke 3 i den sistnämnda artikeln ska översynen av artikel 14 ska inledas när tio konventionsparter har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna av detta protokoll.
Enligt artikel 14 stycke 7 punkt c i tilläggsprotokollet ska den eller de myndigheter som ska underrättas om dataskyddsstörningar meddelas till Europarådets generalsekreterare. Enligt stycke 10 punkt b i samma artikel ska man också meddela den eller de myndigheter som kan ge tillstånd för vidare överföring av data till en annan stat eller en internationell organisation.
Kapitel IV
Kapitlet innehåller slutbestämmelser (artikel 15−25). Enligt artikel 15, som gäller verkningar av protokollet, kan de avtalsparter som är medlemsstater i Europeiska unionen i sina ömsesidiga förbindelser tillämpa Europeiska unionens lagstiftning vad gäller frågor som behandlas i protokollet. Det andra tilläggsprotokollet träder enligt artikel 16 i kraft efter att fem parter i konventionen har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna av protokollet.
Artikel 17 i tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser om tillämpningen av protokollet i federala stater och artikel 18 innehåller bestämmelser om territoriell tillämpning.
Artikel 19 i tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser om förbehåll, förklaringar, underrättelser och meddelanden. Möjligheterna till förbehåll gäller enligt stycke 1 i artikeln artiklarna 7.9 a, 7.9 b, 8.13 och 17 i protokollet. Möjligheten till förklaringar gäller enligt stycke 2 i artikeln artikel 7.2 b och 7.8, artikel 8.11, artikel 9.1 b och 9.5, artikel 10.9, artikel 12.3, och artikel 18.2. Stycke 3 i artikeln gäller förklaringar, underrättelser och meddelanden enligt artikel 7.5 a och 7.5 e, artikel 8.4, 8.10 a och 8.10 b, artikel 14.7 c och 14.10 b, och artikel 17.2 i protokollet.
De sista bestämmelserna i tilläggsprotokollet gäller status för och återkallelse av förbehåll (artikel 20), ändringar i tilläggsprotokollet (artikel 21), tvistlösning (artikel 22), samråd med parterna och bedömning av genomförandet (artikel 23), frånträdande (artikel 24) och underrättelse (artikel 25).
I förhandlingarna om tilläggsprotokollet kan man anses ha uppnått Finlands nationella förhandlingsmål, som uttryckts i E-brev E 131/2018 rd och i riksdagens stora utskotts utlåtande om det StoURS 4/2019 rd. I de konstitutionella ramvillkor som stora utskottet hänvisar till, som lagts fram i ärendet U 33/2018 rd, är det framför allt fråga om att ingripanden i privatlivet och skyddet av konfidentiell meddelandehemlighet ska begränsa sig endast till det nödvändigaste och därför ska en utlämningsorder i synnerhet gällande trafik- eller innehållsuppgifter förutom till tjänsteleverantören även sändas till myndigheterna i den medlemsstat inom vars befogenheter uppgifter begärs från tjänsteleverantören. Den verkställande myndigheten bör ha möjlighet att med stöd av lagstiftningen bestrida en sådan order och påverka om den stat som sänt ordern kan använda informationen i en straffrättslig process. Bestämmelserna om direkt kontakt i tilläggsprotokollet gäller i fråga om skyddet av konfidentiell kommunikation mindre känsliga uppgifter och att tilläggsprotokollet möjliggör myndighetens roll och rätt att förbjuda utlämnande av uppgifter i förfarandet.
Innehåll i kommissionens beslutsförslag
Beslutsförslagen är till stor del likadana till sitt innehåll. I deras inledningar beskrivs först det andra tilläggsprotokollets mål och hur förhandlingarna om det framskridit. Därefter beskrivs i korthet tilläggsprotokollets huvudsakliga innehåll samt unionens nuvarande och förhandlingsbara rättigheter inom tilläggsprotokollets område. Härnäst beskrivs kommissionens syn på hur medlemsstaterna bör ställa sig till eventuella förbehåll, förklaringar, underrättelser och meddelanden i tilläggsprotokollet samt vissa andra perspektiv.
Därefter konstateras att protokollet träder i kraft efter att fem parter i konventionen har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna av protokollet, och man hänvisar till tidpunkten för undertecknande i mars 2022 som planeras vid tidpunkten när förslagen ges. Därtill för man fram de motiveringar som hänvisats till ovan till varför protokollet kan anses nödvändigt.
Därefter beskrivs i förslagen protokollets relation till unionens befogenheter och till proportionalitetsprincipen. Kommissionen anser att protokollet hör till unionens uteslutande externa befogenheter och att medlemsstaterna kan ratificera protokollet enligt unionens intresse enligt artikel 16, 82.1 och 218.6 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Därefter beskrivs i förslagen de höranden som hållits under beredningen av protokollet, protokollets inverkan på budgeten och uppföljningen av protokollets funktion.
De egentliga beslutsutkasten innehåller inledande stycken och artiklar. I de inledande styckena beskrivs protokollets innehåll, förhandlingarna om det och relationen till EU-regleringen i frågan. Därtill lyfts det fram att Europeiska unionen inte kan bli avtalspart i protokollet och att medlemsstaterna i stället skulle bemyndigas att underteckna och ratificera protokollet genom samverkan i enlighet med Europeiska unionens intressen.
Till skillnad från i beslutsförslaget om ratifikation konstateras i beslutsförslaget om undertecknande att medlemsstaterna uppmuntras att underteckna protokollet vid underteckningstillfället eller så snart som möjligt efter det. Till skillnad från i beslutsförslaget om undertecknande lyfts det fram i beslutsförslaget om ratifikation att Europaparlamentets godkännande är en förutsättning för ett beslut om detta.
Enligt artikel 1 i förslagen bemyndigas medlemsstaterna att i Europeiska unionens intresse underteckna och ratificera det andra tilläggsprotokollet om utökat samarbete och utlämnande av elektroniska bevis till konventionen om it-brottslighet. Enligt artikel 2 i förslagen ska medlemsstaterna vid undertecknandet och ratifikationen av protokollet göra de förbehåll, förklaringar, underrättelser och meddelanden som anges i bilagan till förslagen. Artiklarna 3–5 i förslagen innehåller vanliga slutbestämmelser.
I beslutsförslagen finns i bilaga som gäller förbehåll, förklaringar, underrättelser eller meddelanden och andra synpunkter som medlemsstaterna ska lägga fram vid undertecknandet och ratifikationen av protokollet. Enligt bilagan bör medlemsstaterna avstå från att förbehålla sig rätten att inte tillämpa artikel 7 om utlämnande av abonnentinformation i tilläggsprotokollet bland annat på vissa typer av åtkomstnummer enligt artikel 9 stycke 9 punkt b. Medlemsstaterna skulle också uppmuntras att avstå från att förbehålla sig rätten att inte tillämpa artikel 8 i tilläggsprotokollet på trafikdata. Till övriga delar kan medlemsstaterna använda sitt eget övervägande i fråga om förbehåll enligt artikel 19 punkt 1 i tilläggsprotokollet.
Därtill ska medlemsstaterna enligt bilagan ge en förklaring enligt artikel 7 stycke 2 punkt b i tilläggsprotokollet enligt vilken en åklagare eller en annan rättslig myndighet måste utfärda en order till en tjänsteleverantör enligt artikel 7 stycke 1 eller den måste utfärdas under överinseende av en åklagare eller annan rättslig myndighet eller på annat sätt utfärdas under oberoende tillsyn. Medlemsstaterna uppmuntras också att avstå från att ge en förklaring enligt artikel 9 stycke 1 punkt a i tilläggsprotokollet om att de inte skulle tillämpa påskyndat utlämnande av data i nödsituationer som gäller begäranden enligt artikel 9 stycke 1 punkt a i tilläggsprotokollet, som endast gäller utlämnande av abonnentinformation. Till övriga delar kan medlemsstaterna använda sitt eget övervägande i fråga om förklaringar enligt artikel 19 punkt 2 i tilläggsprotokollet.
Därtill ska medlemsstaterna enligt bilagan ge viss information gällande behöriga myndigheter, tidpunkten för lämnande av uppgifter som behövs i samarbetet och uppgifternas närmare innehåll. Till övriga delar kan medlemsstaterna använda sitt eget övervägande i fråga om meddelanden enligt artikel 19 punkt 3 i tilläggsprotokollet.
Medlemsstater som deltar i Europeiska åklagarmyndigheten (EPPO) ska i enlighet med bilagan säkerställa att EPPO kan sträva efter samarbete enligt protokollet på samma sätt som de nationella åklagarna i medlemsstaterna i fråga. Medlemsstaterna ska också säkerställa att den mottagande avtalsparten vid överföring av data för tillämpning av protokollet får information om att medlemsstaternas nationella rättsliga ram enligt artikel 14 stycke 11 punkt c i protokollet kräver en personlig anmälan till den person som uppgifterna har skickats till. Medlemsstaterna ska i samband med undertecknandet eller sparandet av sitt ratifikations- eller godkännandeinstrument fortfarande tillhandahålla ett sådant meddelande som beskrivs i förslagen till de behöriga myndigheterna i Förenta staterna gällande EU:s och Förenta staternas ramavtal om dataskydd. Slutligen ska de säkerställa att de vid tillämpning av artikel 14 stycke 1 punkt c i tilläggsprotokollet stöder sig på andra avtal eller arrangemang endast i de situationer som beskrivs närmare i förslagen.
I beslutsförslaget om ratifikationen finns också som en andra bilaga en översättning av tilläggsprotokollets text.
5
Förhållande till Finlands lagstiftning och grundlag samt grundläggande och mänskliga rättigheter samt bedömning av befogenhetsfrågor som berör förslagen
I enlighet med vad som beskrivs ovan fäster man i tilläggsprotokollet som motvikt till det effektiviserade samarbetet uppmärksamhet vid skyddet av grundläggande och mänskliga rättigheter, inklusive skyddet av personuppgifter. I detta avseende har också tilläggsprotokollets mål att öka tydligheten i regleringen och rättssäkerheten betydelse.
Tilläggsprotokollet har betydelse i synnerhet med tanke på skyddet av privatlivet, personuppgifter och meddelandehemligheten som tryggas enligt grundlagens 10 §. I enlighet med 1 mom. i paragrafen utfärdas närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter genom lag. Enligt grundlagsutskottets etablerade praxis begränsas lagstiftarens flexibilitet inte bara av denna bestämmelse utan också av det att skyddet av personuppgifter delvis omfattas av skyddet för privatlivet som tryggas i samma moment. Allt som allt gäller det att lagstiftaren ska trygga denna rättighet på ett sätt som kan anses acceptabelt i systemet för grundläggande rättigheter (se t.ex. GrUU 13/2016 rd, s. 3—4).
Rätten till skydd av personuppgifter fastställs i artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i artikel 16 i EUF-fördraget. Dataskyddet är också nära kopplat till respekten för privat- och familjelivet, om vilken stadgas i artikel 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 8.2 i Europakonventionen får myndigheterna inte ingripa i familjelivet, förutom om en lag tillåter det eller om det är nödvändigt i det demokratiska samhället exempelvis på grund av den nationella och allmänna säkerheten eller för att förhindra brott eller för att trygga andra människors rättigheter och friheter.
Därtill också andra bestämmelser i grundlagen som lyfts fram i ärendet U 33/2018 rd är av betydelse för utvärderingen av tilläggsprotokollet. I fråga om detta är det dock centralt att bestämmelserna om så kallad direkt kontakt i tilläggsprotokollet i fråga om skyddet av konfidentiell kommunikation gäller mindre känsliga uppgifter och att tilläggsprotokollet möjliggör myndighetens roll och rätt att förbjuda utlämnande av uppgifter i förfarandet.
Tilläggsprotokollet och kommissionens förslag gällande det orsakar inte i sig några förändringar i den nationella lagstiftningen. Tilläggsprotokollet innehåller bestämmelser om internationell rättshjälp, som i Finland hör till lagstiftningens område och kräver ändringar i lagstiftningen, om Finland med stöd av det bemyndigande som ges genom rådets beslut förbinder sig till tilläggsprotokollet genom att ratificera det. Behoven av ändringar i den nationella lagstiftningen och de nationella effekterna av tilläggsprotokollet bedöms närmare i det skedet om ratifikation av tilläggsprotokollet betraktas som motiverat i ovan beskrivna situation.
Enligt förslagen hör protokollet i enlighet med vad som beskrivs ovan till unionens uteslutande externa befogenheter. I förslagen bedöms att protokollets tillämpningsområde långt omfattas av de gemensamma regler som baserar sig på artikel 82 stycke 1 och artikel 16 i EUF-fördraget. I rådets beslut till vilket hänvisas ovan om mandatet för kommissionen att delta i förhandlingarna om det andra tilläggsprotokollet (9116/19) har befogenheterna bedömts så att EU har godkänt de gemensamma reglerna, som till stora delar överlappar de faktorer som man överväger att inkludera i det andra tilläggsprotokollet. Det andra tilläggsprotokollet kan därför påverka unionens gemensamma regler eller ändra deras omfattning. Det är också motiverat att med anledning av det slutgiltiga tilläggsprotokollet bedöma att EU har godkänt eller är på väg att godkänna gemensamma regler som till stora delar överlappar reglerna i tilläggsprotokollet och att tilläggsprotokollet därför kan ändra unionens gemensamma regler eller ändra deras omfattning.