Genom propositionen genomförs skrivningar som ingår i den strategiska helheten "Ett klimatneutralt Finland som tryggar den biologiska mångfalden" i regeringsprogrammet. Syftet är att genom ökad materialåtervinning av avfall stärka Finlands roll som föregångare inom cirkulär ekonomi. Genom de förslag som ingår i propositionen genomförs de förbud och märkningskrav som ingår i direktivet om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. 

En del av de föreslagna ändringarna är nödvändiga för att genomföra EU:s avfallspaket och förordningen om långlivade organiska föroreningar, medan andra följer av våra nationella mål. 

Förpackningsproducenterna och kommunen ska enligt de nya bestämmelserna ordna separat insamling av förpackningsavfall från boende. Skyldigheterna att ordna separat insamling är strängare än i de gällande bestämmelserna. Producenterna och kommunerna åläggs att komma överens om samarbetet samt om de ersättningar producenterna betalar till kommunerna för den separata insamlingen och transporten av förpackningsavfall. Förpackningsproducenterna ska stå för minst 80 procent av de totala kostnaderna för hanteringen av förpackningsavfall. Det föreslås att de som yrkesmässigt samlar in avfall åläggs att främja förberedandet av avfallet för återanvändning. 

Ekonomiutskottet har i enlighet med sitt ansvarsområde granskat lagstiftningsförslaget med tanke på marknadens funktion, konkurrensen, valfriheten och den offentliga upphandlingen. Utskottet anser att den föreslagna regleringen fyller sitt syfte, men föreslår att miljöutskottet överväger att i sitt betänkande beakta de iakttagelser som framförs i detta utlåtande. 

Avfallslagstiftningen är en helhet som omfattar flera olika aktörer och sektorer och som består av EU-normer och nationella normer som skapar ömsesidiga beroendeförhållanden. Det finns kontaktytor mellan regleringen och framför allt offentlig upphandling och miljöskydd. 

Ekonomiutskottet konstaterar att en central utmaning med avfallslagstiftningen i Finland är att förhållandena med tanke på avfallsinsamlingen och materialåtervinningen varierar avsevärt i olika delar av landet, både när det gäller de geografiska och tekniska orsakerna till avfallshanteringen och verksamhetens företagsekonomiska lönsamhet och situationer med marknadsbrist. Detta beror också på skillnader i avfallets insamlingsbarhet, sammansättning och volym i olika delar av landet. Typiskt för avfallsbranschen är att tröskeln för att komma in i branschen är hög, vilket för sin del också inverkar på svårigheten att skapa en konkurrensutsatt marknad. 

Förslaget att bestämmelser om skyldigheterna att separat samla in avfall ska utfärdas genom förordning har störst inverkan utanför stora städer och för små fastigheter i tätorter. De stora städerna har redan tidigare ökat den separata insamlingen av hushållsavfall. I små tätorter ska den separata insamlingen av förpackningsavfall och bioavfall stöda sig på en ny bestämmelse på förordningsnivå. Kommunerna kommer dock att ha möjlighet att anpassa nivån på avfallshanteringen till sina förhållanden. Konsekvenserna av ändringen i transportsystemet syns tydligt i de kommuner där transporten i nuläget ordnas av fastighetsinnehavaren. I fråga om förpackningsavfall och bioavfall kommer man att bli tvungen att anlita service som ordnas av kommunen. 

Det producentansvar som avses i avfallsdirektivet kan verkställas antingen som operativt ansvar eller kostnadsansvar. Enligt utredning blir den valda ansvarsfördelningsmodellen i sig inte någon avgörande faktor för att avfallshanteringen ska lyckas, utan det väsentliga är sättet att genomföra systemet. 

Olika fraktioner har olika betydelse för den som samlar in avfall. En fraktion kan vara en tillgångspost som lämpar sig för vidareförädling eller återanvändning eller, tvärtom, en börda som orsakar kostnader och är svår att förstöra. I ljuset av detta är det naturligt att bestämmelserna om insamlingen av olika fraktioner är differentierade. 

Enligt den föreslagna regleringen kan kommunen ordna transporten av det avfall som den ansvarar för själv eller, om de förutsättningar som anges i 37 § i avfallslagen uppfylls, överlåta på fastighetsinnehavaren att ordna transport. De sakkunnigas åsikter har gått i sär när det gäller hur den kommunala konkurrensutsättningen av transporter påverkar företagen. En del av de sakkunniga som hörts har ansett att ett dubbelt system kan leda till att transportverksamheten koncentreras och då undergräver små, lokala aktörers möjligheter att bedriva verksamhet. Å andra sidan har vissa sakkunniga varit av motsatt åsikt, nämligen att endast stora aktörer kommer att klara sig i kommunala anbudsförfaranden. 

Enligt utskottet är det väsentligt att kommunerna i fortsättningen konkurrensutsätter avfallstransporterna så att också små och medelstora företag kan klara sig i konkurrensutsättningen. Propositionen medför delvis striktare bestämmelser än upphandlingslagen, genom vilka kommunens skyldighet att se till att transportavtalen konkurrensutsätts på behörigt sätt stärks ytterligare. Det är möjligt att ändra rutinerna också enligt gällande lagstiftning, men de föreslagna nya bestämmelserna bidrar till att transporter konkurrensutsätts på behörigt sätt och att nya företag får tillträde till marknaden. I bästa fall leder konkurrensutsättningen av kommunala entreprenader till att både nya företag och företag som redan är verksamma inom avfallsbranschen får nya, stabila arbetsmöjligheter. Enligt utredning är andelen små och medelstora företag 44 procent inom områden med kommunal transport och 42 procent inom områden där transporten ordnas av fastighetsinnehavarna. Ekonomiutskottet betonar att näringslivets aktörer även i fortsättningen beställer insamling och transport hos den aktör de vill. Den kommunala konkurrensutsättningen gäller endast förpackningsavfall och bioavfall som uppkommer på bostadsfastigheter. 

Som utskottet ser det kan båda modellerna resultera i en situation som är fördelaktig eller ofördelaktig för någon som berörs av systemet. Det väsentliga är att konkurrensutsättningen av dessa entreprenader sköts väl till den del uppgifterna anförtros aktörer som inte är offentliga. Utskottet lyfter fram upphandlingskompetensen hos de kommunala avfallshanteringsaktörerna. 

Enligt förslaget ska avfallshanteringen för en sammanslutning av förpackningsproducenter omfatta alla förpackningsmaterial. Utskottet anser att förslaget minskar riskerna i samband med förhandlingar om och genomförande av samarbetsavtal mellan förpackningsproducenter och kommuner. Det är nog oundvikligt att ändringen i systemet medför administrativ börda och kostnader på kort sikt, men utifrån en utredning kan man anta att fördelarna på lång sikt är större än dessa nackdelar. I sin avvägning har utskottet också beaktat att propositionen innehåller en övergångsbestämmelse enligt vilken ett avtal som är viktigt med tanke på uppkomsten av en betydande återvinningsinvestering och som den nuvarande producentsammanslutningen har ingått före lagens ikraftträdande är förpliktande för en ny producentsammanslutning som har godkänts till producentregistret och till vilken ansvaret och rättigheterna för den producentsammanslutning som ingått avtalet annars överförs. 

De föreslagna ändringarna ökar omsättningen i kommunala avfallshanteringsbolags icke-ekonomiska verksamhet jämfört med nuläget, vilket gör det möjligt för dem att bedriva verksamhet på marknadsvillkor i större utsträckning, eftersom den maximala volymen av en anknuten enhets verksamhet fastställs i förhållande till dess omsättning (10 %). I ljuset av färska data sjunker gränsen för anknutna enheter vid ingången av 2030 till 5 procent, vilket är den allmänna gränsen för anknutna enheter enligt 15 § i upphandlingslagen (1397/2016). (EkUB 31/2016 rd — RP 108/2016 rd)  

Eventuella konkurrensneutralitetsproblem kan bäst åtgärdas genom ändringar i bestämmelserna om anknutna enheter vid offentlig upphandling. 

De kommunala avfallshanteringsbolagen är företag enligt konkurrenslagstiftningen. Konkurrensreglerna tillämpas dock inte på icke-ekonomisk verksamhet, och därför är det viktigt att identifiera skillnaden och gränsen mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet. 

Begreppet ekonomisk verksamhet definieras inte i unionslagstiftningen, utan dess innehåll har utvecklats i rättspraxis: Enligt EU-domstolen går ekonomisk verksamhet ut på att tillhandahålla varor och tjänster på marknaden, i vilken organisations- eller finansieringsform som helst. Avgörandepraxisen karaktäriserar den verksamhet som bedrivs av en offentlig aktör också genom att väga in huruvida verksamheten konkurrerar eller kan konkurrera med privata företags verksamhet. 

Reglerna för statligt stöd tillämpas således inte, om ett offentligt samfund bedriver verksamhet i egenskap av myndighet eller om verksamheten hör till statens centrala uppgifter eller om syftena med den anknyter till uppgifterna. Konkurrensreglerna tillämpas inte heller när tjänsterna produceras med skattemedel och kunderna betalar en avgift som inte täcker de faktiska kostnaderna för verksamheten. Den omständigheten att en aktör i samband med bedrivandet av vissa av sina verksamheter har befogenheter som hör till det allmänna hindrar inte att aktören betraktas som ett företag i den mening som avses i EU-rätten i fråga om sina övriga verksamheter. 

Konkurrenslagstiftningen kan således tillämpas på affärsverksamhet som hänför sig till avfallshantering oberoende av om den ekonomiska verksamheten bedrivs i myndighetsform, som affärsverk, som offentligrättslig inrättning eller som aktiebolag. 

När det gäller ordnandet av de avfallshanteringstjänster som gäller förpackningar är det fråga om att genomföra kommunens lagstadgade organiseringsansvar. Däremot ligger produktionen av tjänster för företag mot ersättning närmare ekonomisk verksamhet. Tillhandahållande av tjänster via ett bolag som kommunen har bestämmande inflytande över och som eftersträvar vinst ska alltid betraktas som ekonomisk verksamhet. Även om en kommun, samkommun eller ett kommunalt avfallsbolag med organiseringsansvar avtalar med företag om kommunens service och dess omfattning och företaget betalar ersättning för dem, betraktas verksamheten som ekonomisk. 

I fråga om det aktuella lagstiftningsprojektet bestäms priset för insamling och behandling av förpackningar i förhandlingar mellan kommuner eller kommunala avfallsbolag och förpackningsproducenter. Med hänvisning till det som sagts ovan påpekar ekonomiutskottet att även om det finns en välfungerande kommersiell marknad för fastighetsspecifik insamling av förpackningsavfall, är detta inte fallet i hela landet. Marknadsbrist och en eventuell konkurrenssituation tar sig uttryck på mycket varierande sätt på olika håll i landet. En lagstiftning som ska tillämpas enhetligt i hela landet ser olika ut då den speglas mot de lokala förhållandena, på liknande sätt och med liknande frågeställningar som konkurrensutsättningsskyldigheten enligt upphandlingslagstiftningen. 

Ekonomiutskottet konstaterar att de föreslagna bestämmelsernas godtagbarhet med tanke på EU:s regler om statligt stöd delvis lämnar rum för tolkning, även om förteckningen över de kumulativa kriterier som tillåter monopol är vägledande. 

I 36 § i lagförslaget föreskrivs om delning av upphandlingar, dvs. konkurrensutsättning som små helheter. Detta bottnar i en liknande idé som delningsskyldigheten enligt upphandlingslagstiftningen: man strävar efter att stödja små aktörers närvaro på marknaden för att säkerställa att det finns flera aktörer på marknaden. I detta sammanhang kan konkurrensutsättningslementet dock paradoxalt nog leda till en situation där den som segrat i anbudsförfarandet i och med konkurrensutsättningen får en så dominerande andel av marknaden att det inte längre finns utrymme för andra aktörer och konkurrensen minskar också inom den verksamhet som inte omfattas av entreprenaden. 

Delningen gör det i allmänhet möjligt att se till att små företag stannar kvar på marknaden, men i synnerhet inom avfallshanteringsbranschen kan denna modell inte under alla omständigheter anses vara en särskilt effektiv lösning. Sakkunniga har menat att med tanke på ett effektivt genomförande av avfallshanteringen kan det sammantaget vara bättre att en kommunala sammanslutning samordnar avfallsinsamlingen – inklusive optimeringen av transportrutterna – än att självständiga aktörer genomför separata entreprenader. 

Ekonomiutskottet anser att den föreslagna regleringen sammantaget sett är motiverad, särskilt med beaktande av de ramvillkor som EU-bestämmelserna ställer. De skärpta målen och skyldigheterna i fråga om materialåtervinning innebär en betydande ökning av mängden återvinningsmaterial och därigenom ökade möjligheter för företag inom avfalls- och materialåtervinningsbranschen. En brist i det föreslagna systemet kan dock vara att tillkomsten av kommunala monopol inom branschen kan åsidosätta sådan konkurrens som typiskt främjar utvecklingen av nya, effektivare verksamhetsmodeller. Den cirkulära ekonomin och nära anknutna branscher är för närvarande områden med stark exportpotential i Finland. Det är viktigt att avfallslagstiftningen identifierar denna möjlighet och bidrar till att stödja utvecklingen av sektorn för resurssmart teknik. De offentligrättsliga aktörernas starka roll bör nyttjas för utveckling och förnyelse. 

Det kan inte helt uteslutas att kriterierna för förbjudet statligt stöd uppfylls i fråga om kommunala avfallsbolag enbart av den anledningen att entreprenaderna till privata bolag konkurrensutsätts. När det gäller de kommunala avfallshanteringsbolagen bör uppmärksamhet fästas vid att olika verksamheter är kopplade till varandra, vilket kan leda till att det uppstår en ekonomisk fördel som kan utnyttjas på marknaden på ett sätt som snedvrider konkurrensen. 

Aktörerna inom branschen har ansett att övergångsperioderna är korta. Övergångsperioderna har motiverats dels med att separat insamling snabbt inleds i syfte att uppnå återvinningsmål som är bindande för medlemsstaterna, dels med att förpackningsproducenternas kostnadsansvar realiseras från och med 2023. Bedömningen av övergångsperiodernas proportionalitet påverkas i detta sammanhang av att ändringen väntas få marknaden att växa både när det gäller transporter som hör till kommunernas ansvar och transporter av företagsavfall, vilket minskar företagens risk för att affärsverksamheten upphör och att materielinvesteringarna går förlorade i samband med ändringen av transportsystemet. 

Ekonomiutskottet anser dock att kritiken mot övergångsperioderna är motiverad såtillvida att utskottet föreslår att miljöutskottet överväger att föreskriva om övergångstiden för transport av förpackningsavfall så att en minimiövergångsperiod införs i bestämmelsen genom att ordet ”senast” stryks ur övergångsbestämmelsen. 

Enligt propositionen ska verkställighets- och uppföljningsåtgärder vidtas i och med att miljöministeriet så snart som möjligt ska tillsätta en arbetsgrupp för att följa upp hur bestämmelserna om biprodukter och upphörandet att klassificeras som avfall verkställs och fungerar. Arbetsgruppen ska också bedöma behovet att föreskriva om ett särskilt lättare förfarande än miljötillståndsförfarandet för att avgöra upphörandet att klassificeras som avfall i sådana fall som det inte föreskrivs om i EU-rätten eller någon nationell förordning. I det sammanhanget bedöms också möjligheten att koncentrera beslutsfattandet i enskilda fall till en statlig myndighet. Ekonomiutskottet anser att detta är viktigt och påskyndar tillsättandet av arbetsgruppen och slutförandet av dess arbete.