Regeringen föreslår att riksdagen godkänner rådets beslut om systemet för EU:s egna medel, som innehåller en inkomstplan för åren 20212027 i den fleråriga budgeten (MFF). Utöver beslutet om egna medel har rådet godkänt ytterligare medel för att täcka återhämtningsinstrumentet. 

Återhämtningsinstrumentet finansieras i sin helhet genom lån på finansmarknaden. Kommissionen tar upp lånet på unionens vägnar utifrån de befogenheter som ingår i förslaget till beslut om egna medel. En del av inkomsterna från upplåningen utgörs av externa inkomster avsatta för särskilda ändamål i unionens budget. Dessa inkomster går till återhämtningsinstrumentet och vissa utgiftsprogram och till bidrag. 

Systemet syftar till att stödja återhämtningen i medlemsstaternas ekonomier efter den externa chocken. Eftersom det utan tvekan är fråga om en åtgärd som på ett exceptionellt sätt tangerar gränserna för EU-medlemsstaternas suveränitet enligt grundfördragen, har det för dess legitimitet och godtagbarhet ansetts vara väsentligt att åtgärden är en engångsföreteelse och avgränsas noggrant. 

Medlen i återhämtningsfondens kommer att avsättas till sådana politiska åtgärder i medlemsstaterna som särskilt syftar till att vara ekonomiskt stöd för att uppnå de reform- och investeringsmål som anges i deras planer för återhämtning och resiliens. Bidragen från stödinstrumentet får inte användas för att ersätta återkommande nationella budgetutgifter, utom i vissa befogade fall. En förutsättning för att medel ur återhämtningsfonden ska få användas är att de främjar Europarådets särskilda rekommendationer till varje medlemsstat. Återhämtningsfondens primära syfte och effekt hänger således samman med investeringar som stöder ekonomisk tillväxt och hållbarhet.  

Engångskaraktär garanteras genom att instrument och åtgärder är tidsbegränsade. Kravet på noggrann avgränsning har enligt utredningar från statsrådet (E 64/2020 rd, U 27/2020 rd, SRR 6/2020 rd och den aktuella propositionen) ansetts bli uppfyllt och budgetsuveräniteten ansetts vara säkerställd, när de kriterier och de element som leder fram till en beräkningsmodell för bidrag och utdelning har lagts fast exakt. Grundlagsutskottets brukar i sin utlåtandepraxis understryka behovet av att säkerställa noggrann avgränsning av Finlands EU-åtaganden. En samlad bedömning av Finlands åtaganden och sannolikheten för att riskerna realiseras är avgörande för om förslagen kan anses vara förenliga med grundlagen. Mot bakgrund av grundlagsutskottets senaste tolkningspraxis innefattar detta också de ekonomiska förpliktelser som EU-medlemskapet ger upphov till (GrUU 11/2020 rd, GrUU 12/2020 rd). 

Ekonomiutskottet påminner om att en del av de av medlemsstaternas åtaganden som definieras på det här sättet är av underordnad betydelse och realiseras bara om den stat som har utnyttjat lånemöjligheten i återhämtningsfonden betalar sina andelar enligt återbetalningsprogrammet. 

Unionens nya inkomster kommer att kartläggas de närmaste åren, särskilt med anseende på återbetalningen lånet till återhämtningsfonden. Nya inkomstkällor som kan komma i fråga är någon form av digital skatt, koltullar, breddning av utsläppshandeln, eventuell ny skatt på finansmarknaden och en del av intäkterna från företagsskatten. 

För EU:s konkurrenskraft är det viktigt att finna omfattande lösningar som ger europeiska företag tryggade villkor. Det finns en befogad oro för att EU:s program för grön utveckling kan försämra de europeiska företagens konkurrensvillkor, åtminstone på kort sikt, om programmet genomförs utan koltullar. När den geoekonomiska konkurrensen hårdnar finns det skäl att titta närmare på den totala effekten av eventuella koltullar mot bakgrund av hur EU:s klimatmål uppnås. I alla dessa åtgärder bör man ta hänsyn till konsekvenserna för olika ekonomiers förmåga att finansiera sin omställning till en koldioxidfri ekonomi. 

En återhämtningsplan har utarbetats i ett läge när de ekonomiska utsikterna i vår har försämrats och i många EU-stater äventyrar spelrummet i de offentliga finanserna och försvårar utsikterna på lång sikt. Enligt uppgifter till utskottet kan behovet av totalekonomisk finanspolitisk stimulans i det nuvarande läget med nollränta motiveras mer kraftfullt än under normala förhållanden. I en miljö med låga räntor fungerar den normala verkningsmekanismen i penningpolitiken inte på större privat konsumtions- och investeringsefterfrågan i och med att räntorna sjunker. Ett effektivt sätt att hålla räntorna på statspapper nere och på så sätt möjliggöra en efterfrågeinriktad finanspolitik är att centralbanken köper upp ett stort antal statspapper. De massiva programmen för uppköp av statspapper ger inflationen en skjuts framåt mot prisstabilitetsmålet. ECB:s får dock en särskild ställning i synnerhet i förhållande till andra centralbanker eftersom det finns stora skillnader i de offentliga finanserna mellan länderna i euroområdet. Stora köp av statspapper från de svagaste länderna utgör en risk för ECB. I sista hand är det centralbankerna i de andra medlemsstaterna och i slutändan staterna som får bära riskerna. Det är därför fördelaktigt att möjligheterna för länder med svaga offentliga finanser att bekosta en stimulerande finanspolitik under en akut ekonomisk kris kan stödjas också på andra vägar än enbart genom ECB:s köp av statspapper. 

För att öka efterfrågan krävs därför en expansiv finanspolitik. Med enbart nationella åtgärder skulle återhämtningen i Europa med stor sannolikhet utvecklas i mycket olika takt, vilket skulle öka risken för en ny finanskris och därmed eventuellt äventyra den ekonomiska återhämtningen i hela Europa. För de länder i euroområdet som redan nu är skuldsatta och har svag tillväxt är den nya skuldsättningen en risk. Om marknaden förlorar förtroendet för ländernas förmåga att hantera sin skuld, återspeglas det i villkoren för den nya skulden med en konjunkturstärkande effekt. I värsta fall kan det sätta käppar i hjulen för den eftersträvade efterfrågeeffekten. Om detta förekommer i flera stater eller i länder med stor relevans för ekonomin, ökar risken för en nedgång av ungefär samma magnitud eller en ännu allvarligare kris. 

Systemets legitimitet och meningsfullhet återspeglas i sista hand i hur staterna i slutändan använder medlen från återhämtningsinstrumentet. Enligt förordningen om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens får medlen från faciliteten som regel inte användas för att täcka löpande nationella utgifter. De nationella återhämtningsplanerna har således stor betydelse för hur verkningsfull faciliteten är. 

Tillämpningsområdet för faciliteten ska vara politikområden av europeisk betydelse som bygger på följande sex pelare: a) Grön omställning. b) Digital omställning. c) Smart och hållbar tillväxt för alla, inbegripet ekonomisk sammanhållning, sysselsättning, produktivitet, konkurrenskraft, forskning, utveckling och innovation, och en välfungerande inre marknad med starka små och medelstora företag. d) Social och territoriell sammanhållning. e) Hälsa samt ekonomisk, social och institutionell resiliens, inbegripet med målet att bland annat öka krisberedskapen och kapaciteten för krishantering. f) Strategier för nästa generation, barn och ungdomar, såsom utbildning och kompetens. 

Tillgången till finansiering grundar sig i enlighet med förordningen på hur effektiva projekten och effektiviteten måste gå att mäta och verifiera. För att finansieringen ska kunna genomföras måste medlemsländerna slutföra projekten med goda resultat. Detta understryker vikten av noggrann planering och faktisk styrning av projektmålen. 

I bästa fall kan finansiering ges till projekt som främjar både återhämtningen från coronakrisen och andra politiska mål. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att också rättsstatsprincipen ingår i kriterierna. Öppenheten beträffande mål, urvalskriterier och uppföljning främjar också den offentliga debatten om användningen av återhämtningsmedlen. Ekonomiutskottet påminner om att riksdagen vid behandlingen av Finlands nationella plan för återhämtningspaketet (SRR 6/2020 rd) förutsatte att man i det fortsatta arbetet säkerställer att målen och indikatorerna för uppföljningen av dem fungerar och att övervakningen av genomförandet av programmet också i övrigt ordnas på ett heltäckande och öppet sätt. (Plenarprotokoll PR 12/2021 rd) 

Om återhämtningen utfaller väl kommer resurser som annars inte skulle användas till följd av det ekonomiska läget att tas i anspråk med hjälp av offentliga projekt. Återhämtningsprojekten måste därför genomföras när det förekommer arbetslöshet och annat underutnyttjande av resurser. Till den del medlen kan användas redan i år har paketet utan vidare en konjunkturutjämnande effekt. Också 2022 verkar situationen att vara likartad i synnerhet om man ser till de sysselsättningsrelaterade indikatorerna, men inte därefter (2023–). 

Den tidsmässiga förläggningen av medlen ger dock inte någon heltäckande bild av de ekonomiska konsekvenserna av faciliteten. Redan förhandsbeskedet om kommande beslut har sannolikt stött en gynnsam ekonomisk utveckling genom att det minskat oron inför framtiden. Dessutom är det värt att notera att det kan finnas avsevärda skillnader i konjunkturerna mellan medlemsstaterna. Detsamma gäller antalet smittade och de restriktioner som länderna har infört för att motverka smittan. 

Enligt uppgifter till ekonomiutskottet stöder de projekt och investeringar som inleds i och med återhämtningspaketet efterfrågan, i synnerhet inom branscher som blivit lidande på grund av epidemin och där Finland har kompetens och nya tillväxtmöjligheter. Ökad efterfrågan utifrån en grön omställning och digitalisering i hela EU kan antas stödja efterfrågan på varor och tjänster från finländska företag mer än efterfrågan i genomsnittet. 

Under eurokrisen skapades en ny typ av villkorat stöd i form av lån till medlemsstaternas offentliga finanser, som baserade sig på garantier från andra medlemsländer. Stödet var villkorat, det vill säga förpliktade stödmottagaren att förbinda sig att följa ett anpassningsprogram, som i de flesta fall innehöll direkta åtgärder för att balansera upp de offentliga finanserna (utgiftsnedskärningar och skattehöjningar) och strukturella reformer för att förbättra den ekonomiska tillväxten och därmed också skuldhanteringsförmågan. I det sammanhanget ansågs villkorlighet vara ett nödvändigt krav. 

Vid sidan av dessa tillfälliga arrangemang skapades en permanent europeisk finansiell stabiliseringsmekanism ESM. Vid sidan av den gav ECB dessutom ett löfte om direkta monetära transaktioner (OMT), där banken förklarade sig vara beredd att i vissa situationer ställa upp med obegränsad finansiering av ett enskilt medlemsland. Också här var dock villkoret att medlemslandet förbinder sig att följa villkoren i ESM-programmet. 

Också i diskussionerna om det aktuella återhämtningspaketet har frågan om motprestation lyfts fram. Det kan ha en bromsande effekt på de ekonomiska reformerna, om en medlemsstat via den gemensamt garanterade faciliteten kan få större handlingsutrymme för sina offentliga finanser utan att åläggas att vidta ekonomiska saneringsåtgärder, kan detta. Det finns en risk för att det föreslagna skuldinstrumentet ses som en ny, oanvänd skuldsättningsreserv. Enligt en expertutredning kan det anses vara en uppenbar svaghet i återhämtningsinstrumentet. 

Eventuella problem med moralisk risk vid stöd utan vederlag eller med mycket fördelaktiga villkor kan dock reduceras genom att det säkerställs att stödet går till objekt som förbättrar den ekonomiska prestationsförmågan och genom förutsättningarna för marknadsdisciplin stärks på lång sikt. Ett element i detta kan vara att skapa ett mer trovärdigt system för skuldsanering för staterna än det nuvarande systemet. Vid utfrågningen av sakkunniga hävdades det att man har tummat på villkorligheten för stödet inom ramen för återhämtningsinstrumentet, eftersom den faktor som huvudsakligen utlöste krisen är oberoende av de drabbade länderna. Dessutom underströks betydelsen av EU-enighet efter brexit i ett läge där den globala handels- och militärpolitiska situationen är instabil även i områden av stor relevans för EU. 

Obligationer som används för att finansiera återhämtningsinstrumentet ger en alleuropeisk obligationsränta som är likvid för olika löptider och som påverkas endast marginellt av att den ekonomiska utvecklingen i medlemsstaterna går i olika takt. Obligationerna kan bli betydande underliggande tillgångar i derivatinstrument. Beloppen är stora jämfört med tidigare emissioner av obligationer från gemensamma europeiska institutioner. För att penningpolitiken ska kunna bedrivas och obligationsmarknaden fungera är det viktigt att obligationer emitterade av EU-institutioner kan köpas på andrahandsmarknaden i ECB:s köpprogram och vara godtagbara för ECB:s refinansieringstransaktioner. 

Sett ur ett kapitalmarknadsperspektiv är den obligation som emitteras av kommissionen i avgörande grad beroende av sina detaljer i förhållande till den förväntade risknivån. Det centrala i sammanhanget är villkoren för hur den återbetalningsskyldiga medlemsstatens bidrag ska fullgöras och vidare hur det ska förfaras om staten inte kan fullgöra sin förpliktelse. Om ett tillräckligt stort antal stater med en betalningsförmåga som kapitalmarknaden alltid litar på, och som uppvisar snabbhet i mekanismerna även vid störningar, går i borgen för en obligation, kan priset på finansieringen via faciliteten vara fördelaktigt. Det är viktigt att medlemsstaternas ömsesidiga mekanism för att komplettera ansvaret för varandras betalningsstörningar utformas så att det moral hazard-problem (moralisk risk) som beskrivs längre fram inte också berör återbetalning av lån och eventuella tilläggsbetalningar. 

För närvarande förefaller det osannolikt att medlemsstaterna underlåter att fullgöra sina skyldigheter. Den föreslagna tidshorisonten, 37 år, är dock mycket lång, vilket försvårar en bedömning av konsekvenserna för kapitalmarknaden. I villkoren för obligationer kommer man i vilket fall som helst att väga marknadens förtroende för EU-medlemsstaternas framtida betalningsförmåga och gemensamma ansvarstagande. 

Återhämtningsfonden består av mer än bara samordning av medlemsstaternas egna finanspolitiska åtgärder. Den uppfyller nämligen kriterierna för en gemensam finanspolitik på EU-nivå. De medel som genereras via emission av gemensamt garanterade obligationer används till stor del till transfereringar. Mekanismen åsidosätter ett krishanteringsverktyg baserat på strikt villkorlighet via stöd och lån som beviljas på generösare villkor. Formellt och juridiskt är det fråga om en lösning av engångskaraktär, men det är ett prejudikat. Om ett förfarande som tidigare ansetts vara omöjligt konstateras vara möjligt genom en ny tolkning av grundfördraget, blir det lättare att skuldsätta sig nästa gång. 

I gemensam skuldsättning ingår på sikt osäkerhetsfaktorer kring både ekonomisk stabilitet och ansvarsfördelning mellan länderna. Därför behövs det tydliga riktlinjer för hur medlemsstaternas förpliktelser ska utformas efter den akuta krisen och en möjlighet att i ännu högre grad styra medlemsstaternas ekonomi. Om det inte sker finns det en risk för att fonden, samtidigt som den stabiliserar den ekonomiska utvecklingen i EU de närmaste åren, på sikt leder till en asymmetrisk fiskal union, där den offentliga skulden ökar och beslutsfattandet inte är villkorat för att säkerställa effektiv användning av medlen och förbättra den ekonomiska kapaciteten i ett territorium. 

Ekonomiskt handlingsutrymme är viktigt också för resiliensen mot nya chocker och möjligheterna att trygga försörjningsberedskapen. Större ekonomisk kapacitet förbättrar unionens förmåga att säkerställa stabila levnadsförhållanden för sina medborgare också under exceptionella omständigheter. 

Prövningen av hur lämplig det föreslagna konceptet Next Generation EU är för Finland är i väsentlig grad beroende av vad som antas hända om Finland inte deltar. På det här stadiet av processen går det inte att påverka innehållet i avtalet, utan det är fråga om godkänna eller avslå förslaget. 

Om en återhämtningsfond inrättas, men Finland inte går med i den, kan det hända att Finlands position försvåras i de kommande förhandlingarna. Om det inte blir någon återhämtningsfond och följden är en omfattande ekonomisk kris i hela EU, kan det anses vara relativt säkert att de negativa konsekvenserna för Finland är så stora att de överskrider Finlands uppskattade nettobidrag. Som ekonomiutskottet har konstaterat i ett tidigare utlåtande (EkUU 15/2020 rd – E 64/2020 rd) är Finland en öppen, exportdriven liten ekonomi med en mycket nära ekonomisk ödesgemenskap med resten av Europa. Finland har således ett ekonomiskt intresse av att delta i en mekanism av den typ som nu föreslås. 

Ändamålsenligt fokuserade och tidsbegränsade medel ur återhämtningsfonden kan fungera som en hävstång för finländska tillväxtföretag och nya möjligheter för företag som tar sikte på en grön omställning och digitala arbetssätt och som annars inte skulle ha genomförts i det här läget. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att avsätta resurser särskilt till forskning och utvecklingsverksamhet. Ekonomiutskottet betonar att i synnerhet projekt som offentliga och privata aktörer och läroanstalter samarbetar om kan ge ett betydande mervärde och bättre matcha arbetstagarnas kompetens och arbetslivets behov, vilket bidrar till att förbättra den ekonomiska kapaciteten. 

Utskottet hänvisar till sitt tidigare utlåtande (EkUU 15/2020 rd – E 64/2020 rd), där utskottet anser att Finland inte ska förorda mekanismer som utmärks av ekonomiskt solidariskt ansvar som är svårt att förutse. Enligt ekonomiutskottets uppfattning gäller det att undvika att det uppstår betydande ekonomiska åtaganden för unionen utan samförstånd kring fördelningen av de skyldigheter som de medför. För närvarande är det omöjligt att bedöma den exakta andelen och risken för en enskild medlemsstats åtaganden, eftersom de på grund av den långa giltighetstiden påverkas av många osäkerhetsfaktorer i framtiden. 

Finland bör ta fasta på en politik som kan säkerställa att medlen används effektivt och att användningen av dem är kopplad till strukturreformer som stöder ekonomisk tillväxt och staternas skuldhanteringsförmåga. Samtidigt bör Finland eftersträva bättre förutsättningar för marknadsdisciplin genom att undanröja hinder som gör det svårare att genomföra skuldsanering i staterna. 

Utskottet anser det vara lämpligt att slå samman Finlands program för hållbar tillväxt och en del av finansieringen av framtidsinvesteringarna till en struktur- och konjunkturpolitiskt effektiv mekanism och på så sätt göra åtgärderna mer verkningsfulla. Genomförandet måste vara konsekvent och finansieringen måste ligga i linje med målen för hållbar utveckling i Agenda 2030. Ekonomiutskottet tar närmare ställning till målen i Agenda 2030 vid behandlingen av redogörelsen (SRR 3/2020 rd). 

Ekonomiutskottet anser att återhämtningspaketet inte ger upphov till någon fiskal union, men att det trots allt kan vara ett steg i den riktningen och utlösa svårförutsägbara utvecklingstrender som inbegriper både problem och potential. Trots att det nu är fråga om ett tillfälligt åtgärdspaket av engångskaraktär, blir det beslut som nu fattas ett prejudikat vad gäller betydande och långvarig skuldsättning inom unionen, om man ser till grundfördraget (artikel 310 i EUF). Vid förhandlingarna om eventuella nya inkomstkällor inom EU bör det allvarligt beaktas vilka effekter de har för EU:s konkurrenskraft. Eventuella nya skatter måste kunna motiveras exempelvis som styrmedel i miljöpolitiken, men de kan inte nödvändigtvis av samma skäl betraktas som bestående fiskala inkomstkällor för unionen. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att finländarnas totala skattesats inte blir oskäligt hög.  

Finland förhåller sig kritiskt men konstruktivt till att utveckla systemet med EU:s egna medel, alltså inkomstsidan i budgetramen, också med beaktande av de aspekterna kring finansieringen av återhämtningsinstrumentet. Samtidigt deltar Finland aktivt i diskussionen om unionens nya egna medel och tar ställning till kommande förslag, bland annat en tullmekanism för koldioxidutsläpp och en digital skatt, med avseende på ett nationella helhetsintresse. Ekonomiutskottet betonar att eventuella ändringar i systemet för egna medel inte får medföra någon oproportionerligt stor ökning av Finlands bidrag. Vidare understryker utskottet att enhällighet fortfarande bör krävas i beslut om EU:s egna medel. Samtidigt betonar utskottet att höjningen av egna medel till stor del handlar om avgifter baserade på medlemsavgifterna. Finland bör främja nationella och internationella lösningar som tryggar och stärker vår skattebas globalt och på ett hållbart sätt samt medverkar till rättvis konkurrens mellan företag. Det betyder att vi måste förhindra skatteflykt och öka öppenheten. Beskattningsfrågor ingår i första hand i det nationella beslutsfattandet, och EU-beslut i beskattningsfrågor kräver enhällighet. Beslut med kvalificerad majoritet kan undantagsvis övervägas i begränsad utsträckning för att bekämpa svart ekonomi, skadlig skattekonkurrens, skatteflykt och skattebedrägeri, exempelvis vid informationsutbyte mellan medlemsstaterna och annat administrativt samarbete. 

Återhämtningspaketet undanröjer inte de bakomliggande orsakerna till problemen i de offentliga finanserna och därmed inte heller hotet om en omfattande finanskris på lång sikt. En tydlig institutionell referensram som anger hur det finanspolitiska ansvaret och befogenheterna mellan medlemsstaterna och EU som kollektiv ska fördelas är en nödvändig förutsättning, om man beslutar att fortsätta i den riktning som nu föreslås. Asymmetrin i ansvar och fördelar kan skapa ett problem med herrelösa pengar, försämra medlemsstaternas incitament att hjälpa upp sina offentliga finanser genom egna åtgärder och således öka de långsiktiga finansierings- och makrostabilitetsriskerna.