När riksdagen behandlade en proposition om det nationella genomförandet av EU-förordningen om värdepapperscentraler (RSv 44/2017 rd—EkUB 7/2017 rd—RP 28/2016 rd) godkände den vissa uttalanden i syfte att möjliggöra att skattemyndigheterna får tillräckliga uppgifter om de slutliga förmånstagarna i fråga om utdelning på förvaltarregistrerade aktier och säkerställa offentligheten för uppgifter om innehav som motsvarar direkt innehav. Den föreliggande propositionen utgör ett lagstiftningspaket som ska fylla syftena med uttalandena. 

En förskottsinnehållning på 50 procent ska enligt förslaget verkställas på vinstutdelning på förvaltarregistrerade aktier som betalats till skattskyldiga som bor i Finland, om inga uppgifter om slutliga mottagare ges om den skattskyldiga. Källskatten på utdelning på förvaltarregistrerade aktier i offentligt noterade bolag ska vara 35 procent, om inga uppgifter om slutliga mottagare ges. 

Vidare föreslås det att registret över utländska egendomsförvaltare ska omvandlas till ett förvararregister. Den förvaltarregistrerade förvarare som finns närmast aktieägaren måste antecknas i registret för att aktieägaren vid utbetalningen av utdelning ska kunna beviljas skatteförmåner enligt ett internationellt avtal. Om försummelse från en registrerad förvarares sida leder till att skatt inte tas ut, är denna förvarare i första hand ansvarig för den skatt som inte tagits ut. 

En kund hos en oregistrerad förvarare kan beviljas förmåner enligt ett skatteavtal så  att  en  registrerad förvarare som finns tidigare i depåförvaringskedjan förbinder sig att lämna de uppgifter som krävs och samtidigt ansvara för dessa uppgifters riktighet. 

Den bärande tanken är att se till att förmånerna enligt skatteavtal bara beviljas dem som har rätt till dem och på grundval av tillförlitligt verifierad identifiering och uppgift om hemviststat. Det betyder att den som betalar utdelning måste ha tillräcklig information om den slutliga mottagaren redan vid utbetalningen. Om informationen inte finns ska källskatten tas ut enligt en högre skattesats. Förmånerna enligt skatteavtal ska kunna sökas senare i form av återbäring. 

Syftet med de föreslagna ändringarna är att säkerställa att en i Finland bosatt person inte kan undvika att betala skatt på utdelning i Finland genom förvaltarregistrering av aktieinnehav. Utskottet välkomnar syftet med den föreslagna lagstiftningen men anser att den föreslagna lagtekniska lösningen är problematisk på följande grunder: 

Utskottet påminner om att det i olika stater finns förvaringssystem av många typer, och de är inte alltigenom formellt eller innehållsmässigt jämförbara. Individuell kundsegregering kan innebära att en part till värdepapperscentralen separerar varje kunds värdepapper så att den verkliga ägaren anges som ägare i värdepapperscentralens uppgifter. Kännetecknande för denna direkta modell för värdepappersförvaltning är att placeraren måste öppna ett värdepapperskonto hos alla de värdepapperscentraler där de emitterade värdepapperen ska placeras. Dessutom kan placeraren bara anlita en förvarare som är part till en sådan värdepapperscentral som avses ovan. Det finns dock stater där man med individuellt segregerade kundkonton avser en modell där en part till värdepapperscentralen öppnar ett individuellt segregerat värdeandelskonto för placeringskundens räkning, men förvaltar kontot i sitt eget namn. 

Segregering av samlade kundkonton innebär å sin sida att värdepapper som tillhör olika kunder registreras i clearingmedlemmens namn på ett och samma konto hos värdepapperscentralen. Kundernas samlade innehav är då registrerade på ett och samma värdeandelskonto. Denna flerstegsmodell kallas förvaltarregistrering. Förvaltarregistrering är ekonomiskt effektiv och har den fördelen att investeraren kan äga och förvalta värdepapper över hela världen genom en enda förvarare. 

Flerstegsmodellen karaktäriseras av att det finns en kedja av förvarare mellan investeraren och emittenten. Det är typiskt för förvararna att de är tjänsteleverantörer som är oberoende av varandra men är sammankopplade med varandra genom avtalsrelationer. Därför kan kedjorna vara långa och mycket internationella. Det grundläggande problemet med förmedlingen av uppgifter om den slutliga mottagaren beror på förvaringssystemets karaktär: i hela förvaltningskedjan är det bara det sista ombudet som känner till ägarens identitet. Utskottet påpekar att det här systemet för förvaltarregistrering av innehav existerar nästan överallt i världen och att det är tillåtet för utlänningar också i Finland. 

Systemets karaktär och dominerande ställning innebär att det är praktiskt taget omöjligt att ta fram exakta identifieringsuppgifter genom masshantering, årsvis och i realtid. När transaktionerna med anknytning till innehavet sköts utifrån uppgifterna i förvaltarregistret har det heller inte behövt utvecklas ett system där uppgiften om den slutliga ägarens identitet kan tas fram och effektivt förmedlas vidare i kedjan. Med hänsyn till värdepappersmarknadens internationella karaktär går det heller inte att bygga ett system av den här typen för en enskild stats behov. 

Ett väsentligt element i det föreslagna lagstiftningspaketet är att ett nytt förvararregister ska inrättas i stället för registret över utländska egendomsförvaltare. De som har rätt att bedriva förvaringsverksamhet med stöd av lagen om investeringstjänster (747/2012), lagen om värdeandelssystemet och om clearingverksamhet (348/2017), lagen om värdeandelskonton (827/1991) eller lagen om värdepapperskonton (750/2012) eller med stöd av motsvarande utländsk lagstiftning ska kunna registrera sig. 

Utskottet har lagt märke till att det till viss del är oklart vilka behandlingskriterierna specificerade enligt bestämmelse i dataskyddsförordningen är. Dessutom saknas det en bedömning av ändamålsbegränsningen och anknytande undantag, som är väsentliga i bestämmelserna om informationsskyldighet. 

Offentliga uppgifter i förvararregistret är sammanslutningens namn, företags- och organisationsnummer eller motsvarande nummer, hemviststat, adress och registeranteckningens giltighetstid. Andra registeruppgifter än de som nämns i bestämmelsen ska vara sekretessbelagda. Eftersom innehållet i förvararregistret inte är utförligt beskrivet blir det oklart vilka typer av uppgifter som slutligen kommer att finnas i kategorin sekretessbelagda uppgifter. 

För att aktörerna ska registrera sig är det nödvändigt att offentligheten avgränsas noggrant. I propositionsmotiven noterar regeringen dels att förvararna är verksamma i finanssektorn där uppgifterna i allmänhet är konfidentiella, dels att verkställandet av beskattningen och de skattskyldigas ekonomiska ställning ska tryggas. Det sägs inte ut på vilket sätt de skattskyldigas ekonomiska ställning ska framgå av förvararregistret. Dessutom måste det beaktas att den sekretessbestämmelse om total förmögenhet som finns i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet och som regeringen hänvisar till i motiveringen till lagstiftningsordning uteslutande gäller fysiska personer, medan de aktörer som ska vara registrerade i förvararregistret enligt propositionen är juridiska personer. 

Grundlagsutskottet har ansett att en skatteoffentlighetslag som baserar sig på sekretess som huvudregel är en paradoxal utgångspunkt om man ser på offentlighetsprincipen i 12 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 4/2014 rd och GrUU 40/2005 rd). Utskottets mening var redan 2005 att man i den fortsatta beredningen av lagstiftningen bör bedöma uppbyggnaden av skatteoffentlighetslagen och dess relation till bestämmelserna i 12 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 40/2005 rd). Utskottet har sett det som beklagligt att någon sådan utvärdering ännu inte har gjorts och menat att det är viktigt att statsrådet gör en samlad utredning om hur beskattningsuppgifters och motsvarande uppgifters offentlighet och sekretess förhåller sig till offentlighetsprincipen i grundlagen. Frågan är fortfarande i allt väsentligt obesvarad. 

Följaktligen anser ekonomiutskottet att propositionen är halvfärdig till dessa delar. 

I det här utlåtandet tar ekonomiutskottet ställning till de föreslagna ändringarna i skattesystemet med avseende på kapitalmarknaden och till de delar utskottet sett det som möjligt inom gränserna för sitt eget fackområde. 

De föreslagna bestämmelserna om skatteansvar är väsentligen oklara och kan dessutom leda till ett oskäligt slutresultat för utdelande bolag. Huvudregeln ska vara att källskatt som inte har tagits ut ska påföras såväl det utdelande bolaget som den registrerade förvararen. När källskatten påförs tillkommer dröjsmålsränta och ofta också skatteförhöjning. När den registrerade förvararen har betalat den påförda skatten ska den skatt som påförts det utdelande bolaget avlyftas på tjänstens vägnar. Men de föreslagna bestämmelserna tar inte ställning till om de påförda dröjsmålsräntorna och skatteförhöjningen samtidigt ska avlyftas. Med hänsyn till lagstiftningen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ ser det ut som om det utdelande bolaget får svara för de påföljder som anknyter till källskatten. Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna är problematiska. 

För att en lägre skattesats enligt ett internationellt skatteavtal ska kunna tillämpas måste utdelaren alltid kontrollera att skatteavtalets bestämmelser om utdelning kan tillämpas på utdelningsmottagaren. Vid tidpunkten för utdelningen kan den registrerade förvararen, som har undersökt och identifierat sina kunder, anmäla beloppet av den sänkta källskatt som ska tas ut på samma sätt som enligt den gällande lagstiftningen, men till skillnad från tidigare ska förvararen då alltid vara bunden att lämna in uppgifter om de slutliga mottagarna för årsdeklarationen och ansvara för att dessa uppgifter är riktiga. 

Rent konkret förutsätter det här förfarandet att om inga uppgifter om den slutliga mottagaren lämnas direkt till Skatteförvaltningen ska den förvarare som finns närmast utdelningsmottagaren vara registrerad i förvararregistret och också alla andra förvarare i kedjan. Om förvararen är oregistrerad ska tillämpningen av en lägre skattesats förutsätta att betalaren har tillgång till uppgifterna om den slutliga mottagaren vid tidpunkten för utdelningen och att den som betalar ut utdelningen alltid ansvarar för att uppgifterna är riktiga. 

Förmånerna enligt ett skatteavtal ska dock också kunna beviljas kunder hos oregistrerade förvarare när utdelningen betalas ut, om den registrerade förvarare som finns närmare utdelaren i depåförvaringskedjan förbinder sig att lämna in de uppgifter som krävs och svara för att uppgifterna är riktiga. Utdelaren ska kunna lita på uppgifterna om beskattningsland från depåförvaringskedjan, om den registrerade förvarare som finns närmast investeraren har förbundit sig att lämna in uppgifterna om slutlig mottagare i samband med årsdeklarationen. Om utdelaren litar på den oregistrerade förvararens anmälan om lägre skattesats ska utdelaren ensam svara för eventuell skatt som tas ut till för lågt belopp. 

Principen för ansvarsfördelningen är alltså att den registrerade förvararen bär ansvaret för skatten. Den registrerade förvararens primära ansvar innebär dock inte att utdelarens ansvar uteblir i och med att utdelaren alltid ska kontrollera att den närmaste förvararen hör till förvararregistret. Det framgår inte av propositionen om den här graden av noggrannhet räcker till för att avlyfta utdelarens ansvar eller hur den här omsorgsplikten förhåller sig till den ovannämnda regeln om att utdelaren alltid ska kunna lita på uppgifterna om beskattningsland från depåförvaringskedjan, om den registrerade förvarare som finns närmast investeraren har förbundit sig att lämna in uppgifterna om slutlig mottagare i samband med årsdeklarationen. 

För att befrias från sitt ansvar måste utdelaren alltså kontrollera att den förvarare som finns närmast investeraren och den förvarare som finns närmast utdelaren hör till förvararregistret. Vidare ska en registrerad förvarare alltid kontrollera dels att en förvarare som förmedlar uppgifter via denne vid tidpunkten för utdelningen hör till förvararregistret, dels att den förvarare till vilken den registrerade förvararen lämnar sådana uppgifter om utdelning som ska förmedlas vidare till emittenten vid tidpunkten för utdelningen hör till förvararregistret. 

För att systemet ska fungera måste praktiskt taget hela depåförvaringskedjan vara registrerad. Den första utländska förvararen i kedjan som vid tillämpningen av förenklat förfarande har avkrävt de andra förvararna i kedjan uppgifter om slutlig mottagare kan göra lika som tidigare och välja att inte registrera sig. Men enligt propositionen måste förvararen lämna uppgifterna om slutlig mottagare till betalaren för att kunderna ska få skatteavtalsförmåner. Utdelaren ska i så fall lämna in uppgifterna om den slutliga mottagaren i samband med sin egen årsdeklaration. 

Utskottet ser det som uppenbart att även om förvararna för närvarande känner till sina kunder har de inte tekniska eller juridiska förutsättningar att undersöka eller kontrollera uppgifter om innehav framåt eller bakåt i depåförvaringskedjan. 

Den bärande tanken i OECD:s modell Trace är enligt propositionen att förvararna ska ha strikt ansvar för de uppgifter de lämnar. Enligt utredning har systemet i den föreslagna formen än så länge inte börjat användas någonstans, vilket kan ses som ett tecken på att modellen är halvfärdig eller behäftad med problem. 

Utskottet förhåller sig reserverat till reglering där bestämmelserna om villkoren för den aktör som bär skatteansvaret i sista hand införs utan en avvägning av till exempel skyddet för god tro. Vilka åtgärder ska förvararen vidta för att få, eller fråntas, skydd för god tro under omständigheter där förvararen enligt definitionen måste lita på uppgifter den fått av någon annan utan att kunna kontrollera dessa? Sammantaget ser utskottet det som problematiskt att rättsläget i ljuset av förarbetena till lagen förblir dunkelt i fråga om de mest väsentliga elementen i den föreslagna regleringen. 

I en rad tidigare ståndpunkter har ekonomiutskottet framhållit att de fysiska gränserna mellan nationalstaterna får allt mindre betydelse på kapitalmarknaden. Däremot framhävs skillnaderna mellan staternas rättsordningar. Senast underströk utskottet vid behandlingen av regleringen av placeringsfonder (EkUB 27/2018 rd—RP 243/2018 rd) att även om ändamålet är gott kan avvikande nationell reglering bli kontraproduktiv, om den leder till att Finland ur kapitalmarknadsaktörernas synvinkel profilerar sig som ett avvikande system som kräver att aktörerna anpassar sina datasystem, standardvillkor och procedurer eller i stor utsträckning sätter sig in i statens skattesystem och förvaltningsprocesser för att kunna göra riskanalyser. En extra administrativ börda i jämförelse med andra länder avspeglas oundvikligen i den förväntade avkastningen: investeringar i Finland måste vara betydligt mer produktiva för att bli lika lockande som motsvarande investeringar i våra närmaste konkurrentländer. Bakgrundsfaktorerna till uttalandena bakom den föreslagna lagstiftningen är fortfarande aktuella, men enligt utredning innehåller den lagtekniska lösningen i propositionen stora risker för den finländska kapitalmarknaden. 

Det rör sig inte bara om enstaka utländska investerares eller fonders uppfattningar av Finland som objekt för investeringar utan också om finländska företags möjligheter att använda sina egna aktier till exempel vid företagsomstruktureringar, då utländska aktörer även i större utsträckning granskar elementen i innehavet av aktier i finländska bolag. 

I olika ståndpunkter har ekonomiutskottet upprepade gånger framhållit att det med tanke på rättstryggheten är viktigt att den legislativa referensramen är skäligen förutsebar för aktörerna och att den ändras efter övervägande och utifrån heltäckande konsekvensbedömningar. 

En del av riskerna utgörs av att konsekvenserna av regleringen inte ens har bedömts så som de vanligtvis bedöms vid lagberedning. Kapitalmarknadens internationella karaktär gör att en konsekvensbedömning och avvägning av alternativ reglering är särskilt viktiga faktorer när det gäller att analysera förslag till lagstiftning. I synnerhet ser utskottet med oro på hur lite uppmärksamhet som har ägnats de dynamiska effekterna av de föreslagna skattelösningarna. Enligt uppgift slutförs till exempel i Sverige inom kort en brett förankrad utredning för lagstiftning med liknande syften som den föreliggande propositionen. Viktigare än att hålla fast vid detaljerna i regleringen är att se till att besluten om reglering gällande kapitalmarknadens omvärld samordnas med lagstiftningen i våra närmaste konkurrentländer. Lämpligast är det att Finland aktivt är med och påverkar utvecklingen av den gemensamma europeiska regleringen, så att den praxis som visat sig vara bra i Finland kan spridas vidare. Även om systemet riskerar att missbrukas till följd av att återbäringsförfarandet bygger på enstaka kvitteringar som inte är standardiserade är läget för närvarande bra i Finland i internationell jämförelse. 

Ett av de viktigaste elementen i den föreslagna lagstiftningen är antagandet att förvararna kommer att registrera sig i det nya registret. När det nya registret införs i stället för det gamla är det inte fråga om en teknisk ändring utan det innebär väsentliga ändringar i de registrerade förvararnas rättigheter och skyldigheter. Registreringen är en entydig viljeyttring genom vilken förvararen förbinder sig att iaktta de skyldigheter som fastställts för registrerade förvarare. Utskottet ser det som osannolikt att de förvarare som finns i dagens register över utländska förvaltare och eventuella övriga förvarare problemfritt och på bred front kommer att registrera sig i det nya registret. I propositionen bedömer regeringen inte de eventuella konsekvenserna av att aktörerna inte registrerar sig som väntat. 

Risken för myndigheterna är att den föreslagna reformen leder till att manuellt återbäringsförfarande återinförs med en volym som inte går att bedöma utifrån det informationsunderlag som ges i propositionen. 

De negativa effekterna av olika företeelser på finansmarknaden, som ligger bakom ekonomiutskottets tidigare uttalanden, har identifierats i lagstiftningen inom många sektorer. De framsteg som nyligen gjorts inom informationsutbytet mellan myndigheterna och bekämpningen av penningtvätt innebär att myndigheternas möjligheter att få information förbättras betydligt när medlemsländerna genomför de nya bestämmelserna nationellt. 

De negativa effekterna av olika företeelser på finansmarknaden måste i varje fall tas på allvar och motverkas genom konsekvent internationell reglering samtidigt som nationell överreglering undviks då den bidrar till att skapa incitament att flytta verksamhet till rättssystem med lättare reglering. Ju större den administrativa bördan blir för aktörerna i vår egen rättsordning, desto lättare blir komplicerade internationella arrangemang lönsamma. 

Syftet med propositionen är att se till att skatten på utdelning alltid betalas till rätt belopp. Utskottet ställer sig bakom syftet med propositionen men uttrycker sin oro över att den föreslagna lagstiftningen kan leda till motsatt resultat och skapa stora risker för den finländska kapitalmarknaden. Utskottet tillstyrker således inte den föreslagna lagstiftningen utan ändringar. Förslaget måste ändras i betydande utsträckning. Ändringsbehoven är så fundamentala i den föreslagna modellen att utskottet inte ser det som möjligt att göra ändringarna inom ramen för utskottsbehandlingen — i synnerhet med hänsyn till den återstående tiden av riksmötet — utan anser att det är bättre att statsrådet lämnar riksdagen en ny, ändrad proposition som väger in synpunkterna i det här utlåtandet (Utskottets förslag till uttalande).