Utlåtande
GrUU
49
2018 rd
Grundlagsutskottet
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om Domstolsverket
Till lagutskottet
INLEDNING
Remiss
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om Domstolsverket (RP 136/2018 rd): Ärendet har remitterats till grundlagsutskottet för utlåtande till lagutskottet. 
Sakkunniga
Utskottet har hört 
specialsakkunnig
Anu
Koivuluoma
justitieministeriet
referendarieråd
Jarmo
Hirvonen
Riksdagens justitieombudsmans kansli
justitiekanslern i statsrådet
Tuomas
Pöysti
justitiekanslersämbetet
justitieråd
Jarmo
Littunen
högsta domstolen
president
Mikko
Könkkölä
Helsingfors hovrätt
justitieråd
Niilo
Jääskinen
högsta förvaltningsdomstolen
professor
Olli
Mäenpää
professor
Tuomas
Ojanen
professor
Veli-Pekka
Viljanen.
PROPOSITIONEN
Regeringen föreslår att domstolslagen och vissa andra lagar ska ändras. Det föreslås att Domstolsverket ska inrättas. Domstolsverket ska sköta centralförvaltningsmyndighetens uppgifter inom domstolsväsendet. 
De föreslagna lagarna avses träda i kraft vid ingången av 2020. Ett undantag är vissa bestämmelser i domstolslagen och i lagen om domstolspraktik som ska träda i kraft snarast möjligt. 
Propositionen anknyter till grundlagens bestämmelser om domstolsväsendet och rättsskyddet (3, 21 och 98—103 §). I propositionens exceptionellt kortfattade motivering till lagstiftningsordningen nämns också att propositionen anknyter till 6, 65, 80, 83 och 119 § i grundlagen. 
Regeringen anser att propositionen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Eftersom propositionen är av stor principiell betydelse för domstolsväsendet finns det skäl att inhämta grundlagsutskottet utlåtande om den. 
UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
Propositionens motiveringar samt utgångspunkter för bedömningen
I propositionen föreslår regeringen att Domstolsverket ska inrättas. Det ska sköta merparten av centralförvaltningsmyndighetens uppgifter inom domstolsväsendet som för närvarande hör till justitieministeriet. Ändringen ska genomföras genom ändringar i främst domstolslagen, framför allt genom att foga ett nytt 19 a kap. om Domstolsverket till den. 
I propositionens kortfattade motivering till lagstiftningsordningen granskas den föreslagna regleringen med avseende på grundlagens bestämmelser om domstolsväsendet och rättskyddet (3, 21 och 98–103 §). Motiveringen till lagstiftningsordningen är exceptionellt kortfattad, och bestämmelsernas förhållande till grundlagens bestämmelser beskrivs bara ytligt. I motiveringen till lagstiftningsordningen tar man inte alls upp grundlagsutskottets praxis som är relevant för propositionen och man hänvisar inte till den i övriga delar av propositionsmotiven heller. Grundlagsutskottet betraktar detta som en klar brist i propositionen som till övriga delar är omsorgsfullt förberedd. 
Domstolsverket ska fungera som ett centralt ämbetsverk inom justitieministeriets förvaltningsområde. Enligt det föreslagna 19 a kap. 2 § 1 mom. i domstolslagen är dess uppgift att se till att domstolarna på ett högklassigt sätt kan utöva dömande makt och att domstolarnas förvaltning är effektivt och ändamålsenligt organiserad. Domstolsverket ska vara ett sådant ämbetsverk som hör till statens centralförvaltning som avses i grundlagens 119 § 1 mom. Eftersom utövande av offentlig makt hör till Domstolsverkets uppgifter ska de allmänna grunderna för det regleras genom lag enligt grundlagens 119 § 2 mom. Med allmänna grunder avses i bestämmelsen främst namnet, branschen, de huvudsakliga uppgifterna samt behörigheten (RP 1/1998 rd, s. 174). Till denna del är regleringen om Domstolsverket heltäckande och tillräckligt exakt, på några få undantag när. 
I konstitutionellt hänseende utgörs de viktigaste villkoren för Domstolsverkets verksamhet av 3 § 3 mom. i grundlagen där det sägs att den dömande makten utövas av oberoende domstolar, i högsta instans av högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen. Särskild betydelse har också de högsta domstolarnas uppgifter enligt 99 § i grundlagen, i synnerhet bestämmelsen i 2 mom. enligt vilken de högsta domstolarna övervakar rättskipningen inom sina behörighetsområden. De högsta domstolarnas tillsynsuppgift har främst ansetts innebära tillsyn över de lägre domstolarna som myndighetsverk och den innebär inte rätt att ingripa i handläggningen av enskilda rättsfall. De högsta domstolarnas tillsynsuppgift omfattar i praktiken rättskipningens enhetlighet och behandlingstiderna samt övervakning av att domstolarna har tillräckliga resurser. Övervakningen omfattar också att det ordnas rådplägningsdagar och att personalen får behövlig utbildning (se RP 1/1998 rd, s. 157). 
Med domstolarnas oberoende avses att domstolarna i sin rättskipning bör vara oberoende av inflytande från annat håll. Det gäller lagstiftaren, den som utövar regeringsmakt och myndigheter liksom också t.ex. parterna i en rättstvist (se RP 1/1998 rd, s. 77, GrUU 14/2016 rd, s. 2). Domstolarnas oberoende innebär alltså å ena sidan att de är oberoende av aktörer utanför rättsväsendet (extern oberoende) och å andra sidan att domstolarna och enskilda domare är oberoende inom domstolsväsendet (intern oberoende). Grundlagsutskottet understryker att organiseringen av domstolsväsendets förvaltning och ekonomi inte får äventyra dessa två dimensioner av domstolarnas oberoende. Det innebär att domstolarna ska vara oberoende också i förhållande till Domstolsverket. 
Enligt 19 a kap. 3 § som föreslås till domstolslagen ska Domstolsverket i sin verksamhet beakta domstolarnas oberoende samt de högsta domstolarnas uppgifter och ställning enligt grundlagen. Grundlagsutskottet anser att bestämmelsen är nödvändig i synnerhet med tanke på att Domstolsverket föreslås få ganska omfattande centralförvaltningsuppgifter inom domstolsväsendet. Enligt motiveringen till regeringens proposition (s. 70) gäller detta också de högsta domstolarnas tillsynsuppgift enligt 99 § 2 mom. i grundlagen. 
Med tanke på domstolarnas oberoende spelar det en roll att Domstolsverkets högsta beslutande organ ska vara en direktion med en stark domarmajoritet: sex av direktionens åtta ledamöter ska vara domare (19 a kap. 7 §). På så sätt får domstolsväsendets synpunkter mycket tyngd vid Domstolsverkets beslutsfattande och samtidigt elimineras möjligheten till indirekt politisk styrning av domstolarna. Också när det gäller att tillsätta direktionen ska domstolarna genom nomineringen av kandidater till ledamöter ha en stark ställning, även om tillsättningen av direktionen hör till statsrådets uppgifter (19 a kap. 7 och 8 §). De högsta domstolarnas ställning i enlighet med 99 § i grundlagen beaktas i förslaget bland annat genom en specialbestämmelse om hörande av de högsta domstolarna (4 §) samt i direktionens sammansättning och nomineringen av kandidater till ledamöter (7 och 8 §). Grundlagsutskottet anser att de nämnda bestämmelserna är behöriga med avseende på grundlagen. 
Enligt motiveringarna till propositionen ska domstolarnas centralförvaltning organiseras på ett sätt som betonar domstolarnas strukturella oberoende och främjar en effektiv och resultatrik skötsel av domstolarnas förvaltningsuppgifter. Domstolarnas oberoende som tryggas i grundlagen inverkar i praktiken i synnerhet på vilket sätt Domstolsverket kan utöva resultatstyrning av domstolar. Resultatstyrningen är problematisk med avseende på grundlagen om den fast indirekt berör domstolsverksamhetens innehåll och påverkar rättskipningen. I detta avseende undanröjs den delvis tvivelaktiga konstellationen som är en del av justitieministeriets nuvarande resultatstyrning av domstolarna inte helt trots att det inrättas ett nytt ämbetsverk, även om inrättandet av Domstolsverket i princip förstärker domstolarnas oberoende då den minskar möjligheten till politisk styrning av domstolarna. Respekten för domstolarnas oberoende rättskipning kräver återhållsamhet också i Domstolsverkets resultatstyrning och utveckling av domstolarna. Domstolsverket ska akta sig för att ens indirekt blanda sig i rättskipningen. 
Justitieministeriet ska ha kvar sin behörighet i fråga om tjänstekollektivavtal och tjänsteregleringar, strategisk styrning och utveckling av domstolsväsendet samt ansvar för genomförandet av viktiga projekt såsom strukturreformer som gäller domstolsväsendet. Dessutom ska justitieministeriet sköta andra uppgifter på statsrådsnivå som gäller domstolsväsendet, såsom författningsberedningen samt budget- och ramberedningen. Grundlagsutskottet anser att de uppgifter som blir kvar vid justitieministeriet som helhet betraktat är så pass omfattande och viktiga att de i regel minskar den faktiska betydelsen av inrättandet av Domstolsverket som en garanti för domstolarnas oberoende ställning. I synnerhet det att behörigheten i fråga om tjänstekollektivavtal och tjänsteregleringar blir kvar vid justitieministeriet är inte helt oproblematiskt med tanke på det viktigaste målet med inrättandet av Domstolsverket. 
Vissa iakttagelser om enskilda bestämmelser
Den grundläggande bestämmelsen om Domstolsverkets administrativa ställning finns i 19 a kap. 1 § i domstolslagen. Enligt bestämmelsen ”finns Domstolsverket inom justitieministeriets förvaltningsområde”. Formuleringen innebär att Domstolsverkets ställning jämställs med de övriga ämbetsverken och inrättningarna inom statsförvaltningen. Domstolarnas oberoende i rättskipningsärenden begränsar dock enligt propositionsmotiven möjligheterna att administrativt eller genom budgeten styra domstolsväsendets verksamhet jämfört med förvaltningen i allmänhet (s. 22). Grundlagsutskottet anser att en utsaga i motiveringen inte är helt tillräcklig med avseende på tydlig lagstiftning då man beaktar Domstolsverkets centralförvaltningsuppgifter. Därför finns det skäl att till lagen foga en bestämmelse som framhäver Domstolsverkets oberoende. Den kunde till exempel bli ett nytt moment i 19 a kap. 1 §. 
Domstolsverkets uppgifter slås fast främst i 19 a kap. 2 § som utgår ifrån att alla uppgifter räknas upp. Med avseende på fastställningen av Domstolsverkets uppgifter är också den grundläggande bestämmelsen om Domstolsverket i 19 a kap. 1 § och bestämmelsen om domstolarnas oberoende i 3 § viktiga. I motiveringen till regeringens proposition (s. 23) karakteriseras Domstolsverket som en serviceorganisation som centraliserat ska sköta uppgifter som inte enligt lag hör till statsrådet eller domstolarna. De viktigaste och med avseende på domstolarnas oberoende mest centrala uppgifterna ska vara att göra framställningar till justitieministeriet om anslag för domstolarnas omkostnader samt i enlighet med den godkända budgeten besluta om fördelningen av anslag mellan domstolarna (punkt 1), att följa resultaten av domstolarnas verksamhet (punkt 6), att i riksomfattande utvecklingsprojekt och andra projekt vara det ämbetsverk som företräder domstolsväsendet, om ärendet inte omfattas av en domstols, statsrådets eller någon annan myndighets behörighet (punkt 7), att delta i det allmänna utvecklandet av domstolsväsendets verksamhet (punkt 8) och att främja, stödja och samordna utvecklingsprojekt som gäller domstolarna och deras verksamhet (punkt 9). 
Domstolsverkets allmänna uppgift ska enligt 19 a kap. 2 § 12 punkten vara att ”sköta övriga centralförvaltningsuppgifter inom domstolsväsendet”. I detaljmotiven konstateras att 12 punkten avser t.ex. sakkunniguppgifter inom översättnings- och tolkningstjänster, personal- och ekonomiförvaltning, upphandlingar, dataskydd, arkivering, informationstjänster och kommunikation. Dessa tekniska och rutinmässiga uppgifter är av den karaktären att de enligt grundlagsutskottet naturligt kan höra till Domstolsverket. 
Utskottet anser dock att den föreslagna 12 punkten i ljuset av de övriga motiveringarna till den är problematisk. Enligt motiveringen (s. 57) möjliggör bestämmelsen ”att också andra uppgifter än de som föreslås i detta lagförslag kan centraliseras till Domstolsverket”. I motiveringarna till bestämmelsen konstateras också att behörigheten i ärenden som gäller tjänstekollektivavtal och tjänsteregleringar med stöd av bestämmelsen senare kan överföras från justitieministeriet till Domstolsverket eftersom ”dessa uppgifter kan anses höra till de övriga centralförvaltningsuppgifter som avses i punkten i fråga”. Med beaktande av de nämnda principiella synpunkterna ovan ger en så pass fri fullmakt att centralisera Domstolsverket en omfattande och självständig allmän behörighet att besluta om sina administrativa uppgifter, vilket enligt grundlagsutskottets uppfattning inte är oproblematiskt med tanke på kravet på att de uppgifter som hör till ett ämbetsverk som har hand om domstolsförvaltningen bör regleras på lagnivå. Lagutskottet ska antingen slopa den föreslagna 12 punkten eller på ett väsentligt sätt precisera den så att den omfattar tekniska och rutinmässiga uppgifter. Att domstolarnas oberoende ställning tryggas i grundlagen innebär att behörigheten i fråga om tjänstekollektivavtal och tjänsteregleringar uttryckligen ska regleras i lag. 
Uppföljning
Grundlagsutskottet anser att lagförslagen i regeringens proposition i tillräcklig grad beaktar kraven på domstolarnas oberoende enligt 3 § 3 mom. i grundlagen och på de högsta domstolarnas uppgifter enligt 99 § i grundlagen. Vidare anser utskottet att reformens faktiska konsekvenser för domstolarnas oberoende ställning samt rättssäkerheten bör följas noggrant. Vid behov bör åtgärder vidtas för att åtgärda de problem som eventuellt har observerats. I det sammanhanget ska man också följa de kumulativa effekterna av alla reformer som berör domstolsväsendet som genomförts under de senaste åren på domstolarnas oberoende ställning och medborgarnas rättssäkerhet (se också GrUU 12/2017 rd, s. 4, GrUU 14/2016 rd). 
FÖRSLAG TILL BESLUT
Grundlagsutskottet anför
att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.  
Helsingfors 5.12.2018 
I den avgörande behandlingen deltog
ordförande
Annika
Lapintie
vänst
vice ordförande
Tapani
Tölli
cent
medlem
Maria
Guzenina
sd
medlem
Hannu
Hoskonen
cent
medlem
Ilkka
Kantola
sd
medlem
Kimmo
Kivelä
blå
medlem
Antti
Kurvinen
cent
medlem
Mia
Laiho
saml
medlem
Ville
Niinistö
gröna
medlem
Wille
Rydman
saml
medlem
Ville
Skinnari
sd
medlem
Matti
Torvinen
blå
medlem
Kaj
Turunen
saml.
Sekreterare var
utskottsråd
Matti
Marttunen.
Senast publicerat 10.12.2018 17:09