Allmänt

Lagutskottet bedömer i sitt utlåtande propositionen med avseende på utskottets ansvarsområde. 

När lagutskottet behandlade den regeringsproposition som gällde centraliseringen av summariska tvistemål (LaUB 3/2018 rd — RP 190/2017 rd) fäste utskottet allvarlig uppmärksamhet vid ökningen av antalet summariska tvistemål: 2016 kom det in cirka 340 000 summariska tvistemål till tingsrätterna medan antalet 2017 översteg 400 000. I fjol var de summariska tvistemålen redan över 413 000 till antalet. De summariska tvistemålen utgör en betydande ärendegrupp i tingsrätterna. Som jämförelse kan det nämnas att det kom in cirka 59 000 brottmål och 53 000 ansökningsärenden till tingsrätterna 2018. Dessutom noterade lagutskottet sambandet mellan antalet summariska tvistemål och snabblånefenomenet. Före snabblånens tid kom det in cirka 150 000 summariska tvistemål till tingsrätterna per år. Utskottet ansåg följaktligen att regleringen om snabblån behöver utvecklas ytterligare, trots de lagändringar som redan gjorts i syfte att komma åt de korta snabblån som kan sökas på webben och med sms och de problematiska förfaranden som tillämpats av en del kreditgivare. 

Med hänvisning till det som sägs ovan välkomnar lagutskottet den nu aktuella propositionen och dess mål att göra prissättningen av konsumentkrediter skäligare och minska de skuldproblem som de dyraste konsumentkrediterna orsakar. Dessa krediter står för en oproportionerligt stor andel av domarna i fordringsmål och betalningssvårigheterna. Överskuldsättningen är ett betydande samhällsproblem som blir allt större, och de lagändringar som nu föreslås räcker inte i sig för att förbättra situationen. De övriga åtgärder som kommer att behövas behandlas närmare i slutet av detta utlåtande. 

Prissättningen av konsumentkrediter blir skäligare och skuldproblemen minskar

I propositionen ingår flera förslag till ändring av konsumentskyddslagen (38/1978). Bland annat ska alla konsumentkrediter omfattas av det räntetak som föreskrivs i konsumentskyddslagen, med undantag av bostadskrediter med realsäkerhet (7 kap. 17 a § i lagförslag 1). Prisregleringen ska således också gälla krediter på över 2 000 euro och alla nyttighetsbundna krediter. Dessutom ska räntetaket, till skillnad från den nuvarande modellen som bygger på den effektiva räntan för krediten, definieras så att det i lagen anges en övre gräns på 30 procent för räntan på den kredit som konsumenten tar ut. Också rätten att ta ut andra kreditkostnader av konsumenter begränsas genom att föreskriva om maximibelopp som får tas ut per dag och år. Påföljderna vid brott mot prisregleringen skärps. 

Lagutskottet anser att de ovannämnda förslagen är motiverade och viktiga med avseende på propositionens syften. Den föreslagna prisregleringsmodellen betyder att priset på en kredit i fortsättningen i första hand ska tas ut som ränta på krediten och i mindre grad som andra kreditkostnader, medan det i dagsläget är vanligt att en central del av priset på krediten bildas av andra kreditkostnader som tas ut hos konsumenten än av räntan. Det väntas göra priset på krediterna skäligare för konsumenterna. När prisregleringsmodellen byts ut från en modell som bygger på den effektiva räntan för krediten till en modell som begränsar räntan för krediter och andra kreditkostnader separat, förbättras också transparensen vid prissättningen av krediter. Systemet blir tydligare, och det blir lättare att jämföra priset på olika krediter. 

De föreslagna ändringarna utsträcker sig dock inte enbart till de dyraste konsumentkrediterna. De gäller också andra konsumentkrediter, till exempel krediter som kreditinstituten beviljar mot säkerhet, med undantag av bostadskrediter, och kortkrediter, vilka de facto inte har orsakat några särskilda problem. Detta kan anses beklagligt, särskilt som reformen kräver omfattande ändringar både i prissättningsstrukturen på konsumentkrediter hos kreditgivarna och i kreditgivarnas informationssystem. Men tydlighetsskäl och behovet att förhindra att systemet kringgås talar för att samma bestämmelser ska tillämpas i så hög grad som möjligt oberoende av kreditprodukt och kreditgivare. 

Den föreslagna övre gränsen på 30 procent för krediträntan på den utnyttjade krediten grundar sig inte på forskning. Enligt uppgift har man när den fastställts strävat efter att på ett så balanserat sätt som möjligt beakta att den föreslagna regleringen gäller mycket olika typer av krediter med olika kreditrisk. Den föreslagna övre gränsen bedöms dock påverka särskilt de allra dyraste konsumentkrediterna, där räntan i dag i vissa fall kan uppgå till hela 100 procent. Trots att den föreslagna övre gränsen är betydligt lägre än så, anser lagutskottet att den är rätt hög. Utskottet föreslår därför att ekonomiutskottet överväger dess nivå. Hur som helst är det nödvändigt att noga följa hur gränsen fungerar och vilka effekter den har. 

Kreditkostnaderna har en central roll vid tillämpningen av den föreslagna prisregleringen. En tydlig definition är av betydelse bland annat för domstolarna, eftersom regleringen blir tillämplig i det summariska förfarandet. Lagutskottet anser det viktigt att ekonomiutskottet bedömer om definitionen av kreditkostnader i propositionen räcker i det avseendet, med de preciseringar som föreslås nu. Definitionen grundar sig på den gällande lagen (7 kap. 6 § i konsumentskyddslagen). I bedömningen bör det dock beaktas att definitionen i den gällande lagen grundar sig på definitionen i konsumentkreditdirektivet. 

Enligt propositionen ska bestämmelserna om kreditkostnadernas maximibelopp tillämpas endast på avtal som ingåtts efter lagens ikraftträdande. Reformen har ingen retroaktiv verkan på avtal som ingåtts före ikraftträdandet. Den gäller således inte avtal om fortlöpande kredit som har ingåtts före lagens ikraftträdande, inte ens till de delar som nya uttag görs efter ikraftträdandet. Detta försämrar måluppfyllelsen i fråga om den föreslagna regleringen och kan upplevas som orättvist av gäldenärerna. Trots det anser lagutskottet att det föreslagna ikraftträdandet är motiverat, eftersom bestämmelserna i hög grad också påverkar prissättningsstrukturen på sådana krediter som inte är förenade med några särskilda problem. För de kreditgivare som tillhandahåller sådana krediter skulle det inte vara skäligt om regleringen skulle träda i kraft retroaktivt. Ett retroaktivt ikraftträdande skulle också kunna leda till en massiv uppsägning av krediter från kreditgivarnas sida, vilket inte kan anses önskvärt från konsumenternas synpunkt. Också tillämpningen i domstolarna skulle bli mer komplicerad, och det handlar således också om en resursfråga. En gäldenär kan å sin sida åtminstone i vissa fall säga upp sitt gamla kreditavtal och ansöka om kredit som omfattas av den nya regleringen. Utskottet understryker dessutom att domstolarna också framöver är skyldiga att på tjänstens vägnar ingripa i oskäliga och otydliga villkor i gamla kreditavtal, på det sätt som anges närmare nedan. 

Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att de föreslagna ändringarna i konsumentskyddslagen sammantaget sett är ett steg i rätt riktning, men att det inte finns någon garanti för deras effektivitet och verkningsfullhet med avseende på propositionens syften. Ett annat orosmoment är att ändringarna kan leda till att kreditgivarna börjar erbjuda allt större och mer långfristiga krediter så att lånebeloppen stiger. Också regeringen medger denna risk i propositionen (RP, s. 23—24). Följaktligen ser lagutskottet det som nödvändigt att noga följa hur de ändringar som föreslås i propositionen fungerar och vilka konsekvenser de har och att omedelbart vidta korrigerande lagstiftningsåtgärder om det visar sig uppstå problem. Lagutskottet föreslår att ekonomiutskottet föreslår ett uttalande om saken i sitt betänkande (Utskottets förslag till uttalande 1). 

I det här sammanhanget noterar lagutskottet också att regeringen i propositionen har avstått från det förslag om att ändra rättegångsbalken som var aktuellt tidigare under beredningen. Förslaget gick ut på att domstolen i större utsträckning än i dag på tjänstens vägnar skulle ha beaktat särskilt oskälighet i ett avtalsvillkor. Det framgår av propositionen (s. 27—28) att man frångick den föreslagna ändringen eftersom den skulle ha medfört betydande kostnadseffekter för domstolarna. Kostnaderna skulle ha ökat när mål som behandlas i summariskt förfarande i domstolarna, vilka i dagsläget till stor del behandlas av kanslipersonalen, åtminstone i en övergångsfas i avsevärd utsträckning skulle ha flyttats över till rättskipningspersonalen, dvs. tingsnotarierna och tingsdomarna. Enligt en grov uppskattning som gjorts vid justitieministeriet skulle ändringen ha krävt ytterligare resurser på cirka 2 miljoner euro per år i ungefär fyra års tid (från 1.9.2019 till utgången av 2023) jämfört med förslaget i propositionen. Kalkylen grundar sig på att resursbehovet antagligen skulle minska efter en viss övergångstid, när den prisreglering som föreslås i propositionen får effekt. 

Lagutskottet konstaterar att domstolarna redan i dag på tjänstens vägnar tillämpar tvingande bestämmelser som stiftats för att skydda konsumenterna. Sådana bestämmelser ingår bland annat i konsumentskyddslagen, räntelagen (633/1982) och lagen om indrivning av fordringar (513/1999). Domstolarna ska också bedöma konsumentavtals skälighet utifrån det så kallade direktivet om oskäliga villkor (93/13/EEG), EU-domstolens avgörandepraxis som gäller det och högsta domstolens prejudikat (HD 2015:60). Av högsta domstolens prejudikat följer att tingsrätten, om det finns skäl att misstänka att krediträntan eller de övriga kreditkostnaderna för en konsumentkredit är oskäliga, på tjänstens vägnar ska utreda om kreditvillkoren är klart och begripligt formulerade. Om villkoren är klara och begripliga, utreds deras skälighet inte desto mer på tjänstens vägnar. Är villkoren däremot inte klara och begripliga ska saken utredas, och om villkoren konstateras vara oskäliga lämnas de helt utan avseende. Det betyder att om ett yrkande grundar sig på ett oklart avtalsvillkor som gäller exempelvis kreditränta, dröjsmålsränta som grundar sig på kreditränta eller andra kreditkostnader, kan yrkandet på tjänstens vägnar i sin helhet avslås genom dom såsom klart ogrundat. 

De bestämmelser som var aktuella tidigare under beredningen av propositionen skulle ha inneburit en betydligt mer omfattande skälighetsbedömning än i dagsläget, eftersom domstolens nuvarande prövningsskyldighet, som grundar sig på unionsrätten, endast gäller de avtalsvillkor som omfattas av den harmoniserade skälighetsbedömningen enligt direktivet om oskäliga villkor. Utanför den skälighetsbedömning som direktivet förutsätter blir således de avtalsvillkor som överenskommits särskilt samt sådana klara och begripliga villkor som beskriver avtalets huvudföremål eller pris. Enligt den ändring av rättegångsbalken som föreslogs tidigare under beredningen skulle ett yrkande som grundade sig på ett oskäligt kreditkostnadsvillkor ha kunnat avslås, trots att villkoret skulle ha formulerats på ett klart och begripligt sätt. Regleringen skulle inte heller ha begränsat sig till standardvillkor i konsumentavtal. 

Lagutskottet anser att det är beklagligt att det på grund av resursskäl inte gick att genomföra den ovannämnda ändringen av rättegångsbalken i det här sammanhanget. Ändringen skulle ha haft betydande fördelar, vilket också konstateras i propositionen (RP, s. 27—28). Domstolen skulle genom de ändringarna i högre grad än i dag på tjänstens vägnar ha varit tvungen att ingripa i oskäliga prisvillkor också i fråga om befintliga krediter, som alltså inte omfattas av den nya prisregleringen. Ändringen skulle ha haft positiva konsekvenser också för klarheten i systemet och konsumenternas likabehandling. Dessutom skulle den ha inneburit att domstolen regelrätt skulle ha kunnat ingripa också i sådana oskäliga kostnadsyrkanden som det nya kreditkostnadstaket inte är tillämpligt på till exempel för att kostnaderna inte motsvarar definitionen på kreditkostnader. 

Utskottet ser det följaktligen som viktigt att tillgodose domstolarnas resursbehov framöver, för den händelse att man senare kommer fram till att den skälighetsbedömning av avtalsvillkor som domstolarna utför på tjänstens vägnar behöver utvidgas. Vid bedömningen av det extra arbete som orsakas domstolarna bör man då beakta att domstolarna redan i dag är skyldiga att utföra en prövning på eget initiativ i de ovannämnda fallen och att behovet av tilläggsresurser sannolikt skulle vara tillfälligt, åtminstone till vissa delar. Också en begränsning av tillämpningsområdet för skälighetsbedömningen till att gälla kreditavtal med standardvillkor minskar resursbehovet. 

Uppgifter som ska ges i stämningsansökan i ett summariskt tvistemål

Ett summariskt tvistemål kan väckas i tingsrätten genom en stämningsansökan som är mindre omfattande än en vanlig stämningsansökan. I rättegångsbalken föreslås mer ingående bestämmelser än tidigare om vilka uppgifter som ska uppges i en stämningsansökan i fråga om ett summariskt tvistemål. Om fordran bygger på ett konsumentkreditavtal, ska i stämningsansökan enligt den föreslagna regleringen bland annat uppges kreditbeloppet eller kreditgränsen enligt kreditavtalet, kreditavtalets giltighetstid uttryckt i dagar samt den effektiva räntan för krediten enligt kreditavtalet (5 kap. 3 § 2 mom. i lagförslag 4). Med hjälp av de uppgifterna kan domstolen beräkna maximibeloppet av kreditkostnaderna enligt den nya regleringen. Meningen med preciseringarna är således att göra det lättare att beakta de tvingande bestämmelser som hänför sig till konsumentkrediter och samtidigt minska arbetet för kärandena och domstolarna. 

Lagutskottet understöder de föreslagna ändringarna, eftersom det är väsentligt att domstolarna i stämningsansökan i möjligaste mån får all den information som behövs i de bedömningar som den tvingande lagstiftningen förutsätter. Detta minskar behovet att komplettera stämningsansökningar, vilket orsakar extra arbete för domstolarna. För att det summariska förfarandet ska fungera och handläggningstiderna vara skäliga är det också viktigt att lagstiftningen om de uppgifter som ska lämnas är så entydig som möjligt och inte kräver tolkning i domstolarna. Också för svaranden är det väsentligt att få tillräckligt exakta uppgifter om grunderna för de framställda yrkandena, för att svaranden ska kunna avge ett motiverat svaromål som begärts av honom eller henne. Enligt utskottet är det dessutom viktigt med tanke på svarandena att den information som behövs för att utarbeta ett motiverat svaromål finns lättillgänglig, till exempel på konsumentmyndigheternas och den ekonomiska rådgivningens och skuldrådgivningens webbplatser. 

I det föreslagna 5 kap. 3 § 2 mom. i rättegångsbalken ingår det inte någon särskild punkt om skyldighet att uppge krediträntan eller att specificera vilka poster de kreditkostnader och övriga kostnader som krävs bildas av. De omständigheterna är av betydelse vid bedömningen av om bestämmelserna om kreditkostnadernas maximibelopp har iakttagits. Det gäller särskilt med beaktande av att såväl ränteyrkandet som yrkanden på andra kreditkostnader ska avslås i sin helhet i enlighet med 7 kap. 17 a § 4 mom. i lagförslag 1, om krediträntan på en uttagen kredit har fastställts till ett större belopp än tillåtet. Detsamma gäller om de andra kreditkostnaderna överstiger det tillåtna maximibeloppet. Ett krav på att lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av om bestämmelserna om kreditkostnadernas maximibelopp har iakttagits kan anses följa redan av 5 kap. 3 § 1 mom. i den gällande rättegångsbalken. Lagutskottet anser trots det att det i paragrafens nya 2 mom. av tydlighetsskäl är motiverat med en uttrycklig bestämmelse om att de ovannämnda omständigheterna ska uppges i fråga om en fordran som bygger på ett konsumentkreditavtal. 

Med stöd av det som anförts ovan föreslår lagutskottet för ekonomiutskottet att 5 kap. 3 § 2 mom. i lagförslag 4 kompletteras med nya punkter som följer: 

På grund av de nya punkterna i momentet ändras numreringen av 3 och 4 punkten i propositionen. 

Dessutom behöver de nya punkterna i momentet beaktas i 3 mom. i ikraftträdandebestämmelsen i lagförslag 4, så att de blir tillämpliga på mål som inleds efter lagens ikraftträdande endast om också 7 kap. 17 a § i konsumentskyddslagen i lagförslag 1 tillämpas på yrkandet. Dessutom bör hänvisningen till lagens 5 kap. 3 § 2 mom. 3 punkt i 1 mom. i ikraftträdandebestämmelsen ändras till att gälla momentets 5 punkt. 

För att det summariska förfarandet ska fungera och handläggningstiderna vara skäliga krävs det att domstolarnas informationssystem i så hög grad som möjligt stöder beaktandet av de föreslagna ändringarna i domstolarna. Då slipper man manuellt arbete. Det kommer också att göras ändringar i domstolarnas system för informationsöverföring och ärendehantering på grund av reformen. Ändringarna uppskattas medföra kostnader på cirka 147 000 euro 2019 och cirka 16 000 euro 2020. Också domstolarnas personalresurser ökas tillfälligt för att säkerställa att handläggningstiderna för summariska ärenden hålls skäliga. Behoven av extra personal beräknas fördela sig på 2020—2022, och arbetskraftskostnadseffekten för denna period är sammanlagt 2 100 000 euro. Lagutskottet understryker vikten av att man sörjer för tillräckliga resurser för att målen med reformen ska kunna nås och att ändringarna i informationssystemen planeras i nära samarbete med domstolarna. 

Andra sätt att minska skuldproblemen

För att förebygga och minska skuldproblemen för konsumenter behövs det också andra lagstiftningsåtgärder och praktiska åtgärder. Regeringen bör utreda frågan ur ett så brett perspektiv som möjligt. I det här avseendet är det positivt att ministerierna just nu utreder hur man ska kunna minska överskuldsättningen. Till exempel överväger man på justitieministeriet att inrätta ett positivt kreditupplysningsregister för att effektivisera bedömningen av kreditvärdigheten samt att skärpa bestämmelserna om marknadsföring av konsumentkrediter. På finansministeriet överväger man dessutom att införa nya makrotillsynsverktyg för att dämpa hushållens skuldsättning. 

Enligt lagutskottet är det också skäl att bedöma behoven av ändringar i kreditupplysningslagstiftningen, eftersom frågan har kommit upp i olika sammanhang under de senaste åren (se t.ex. LM 28/2018 rd). Bland annat bör man skyndsamt bedöma längden på lagringstiden för uppgifter om betalningsstörningar som registrerats i ett kreditupplysningsregister. Man bör då på ett balanserat sätt väga in gäldenärernas och borgenärernas intressen samt de betydande förändringar som skett i samhället och på kreditmarknaden efter det att kreditupplysningslagen trädde i kraft. 

Utskottet framhåller också särskilt ställningen för de utsökningsgäldenärer med låga inkomster som lyfter garantipension samt det skyddade beloppet vid utsökning. De skyddade beloppen bör granskas som helheter i vilka man bättre än i dag beaktar förändringar i nivån på små pensioner och i levnadskostnaderna. Utskottet hänvisar till sitt betänkande om förslaget till ändring av utsökningsbalken (LaUB 15/2017 rd) och anser att utvecklingsbehoven när det gäller det skyddade beloppet bör granskas på ett övergripande sätt. Man bör också granska nivån på de nödvändiga levnadskostnader för gäldenären som ska beaktas i bedömningen av gäldenärens betalningsförmåga vid skuldsanering för privatpersoner. Lagutskottet föreslår ett uttalande om detta i sitt betänkande (Utskottets förslag till uttalande 2). Behoven av ändringar i lagen om skuldsanering för privatpersoner (57/1993) behöver även i övrigt bedömas i ett bredare perspektiv. Det kunde lämpligen göras till exempel i det sammanhanget när det så kallade insolvensdirektivet (COM(2016) 723 final) genomförs nationellt. 

Man bör även se till att konsumentskyddsmyndigheterna har tillräckliga tillsynsmetoder och resurser. Det är också nödvändigt att den ekonomiska rådgivningen och skuldrådgivningen har behöriga resurser, eftersom den har en betydande roll för att förebygga och lösa skuldproblem. Likaså måste domstolarna och utsökningsväsendet garanteras tillräckliga resurser. 

Lagutskottet framhåller också betydelsen av de sociala krediterna. De är viktiga för att förebygga överskuldsättning och utslagning bland mindre bemedlade. Lagstiftningen om sociala krediter trädde i kraft redan 2002, men för närvarande beviljar endast cirka 30 kommuner sociala krediter, och cirka 44 procent av befolkningen omfattas av krediterna. Det beror på att kommunerna får besluta om huruvida de erbjuder kommuninvånarna sociala krediter och i vilken omfattning. Enligt uppgift till utskottet utreddes möjligheterna att utveckla de sociala krediterna på uppdrag av social- och hälsovårdsministeriet 2014—2015. Det föreslogs då att sociala krediter skulle införas i hela landet genom en reform av lagstiftningen. Också lagutskottet anser att sociala krediter bör vara tillgängliga i hela landet. Det finns således anledning att förbättra nuläget i fortsättningen. Meningen är att de sociala krediterna ska överföras på landskapens ansvar som en del av socialservicen i samband med vård- och landskapsreformen. Frågan bör bedömas i det sammanhanget. 

Eftersom betalningsstörningarna och skuldproblemen är ett betydande samhälleligt problem som blir allt större, föreslår lagutskottet i ljuset av det som sägs ovan att ekonomiutskottet i sitt betänkande föreslår ett uttalande där det förutsätts att regeringen vidtar lagstiftningsåtgärder och praktiska åtgärder för att effektivare förebygga och minska överskuldsättningen (Utskottets förslag till uttalande 3).