Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om utstationering av arbetstagare och till vissa lagar som har samband med den (RP 39/2016 rd) lämnades till riksdagen den 1 april 2016. Det föreslås att en ny lag stiftas med bestämmelser om minimiarbetsvillkor för till Finland utstationerade arbetstagare, skyldigheter för det utstationerande företaget, beställarens skyldigheter, samarbete mellan arbetarskyddsmyndigheterna och befogenheter för dem och verkställighet över statsgränserna av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter och böter. Dessutom föreslås ändringar i ett flertal andra lagar. 

Propositionen bygger på Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/67/EU om tillämpning av direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare, och den innebär i många avseenden en förbättring av arbetstagarnas ställning. I propositionen finns trots allt brister som främst gäller transportbranschen och de specialbestämmelser för byggbranschen som tagits in i direktivet. På dessa punkter uppfyller propositionen inte i den nuvarande utformningen direktivets syfte att trygga utstationerade arbetstagares rättigheter i det land där de är utstationerade. 

Finland har redan länge legat i framkanten när det gäller lagstiftning om utstationerade arbetstagare. Vi har alltid fullt ut utnyttjat de möjligheter EU-bestämmelserna givit för att genom nationell lagstiftning säkerställa de utstationerade arbetstagarnas ställning och att se till att såväl lagstiftning som kollektivavtal följts i fråga om dem. Propositionen förefaller nu dessvärre bitvis lägga sig på miniminivån i stället för att utnyttja den nationella prövningsrätt EU-bestämmelserna ger Finland. Det vore möjligt för lagstiftaren att göra mer för att trygga utstationerade arbetstagares rättigheter och samtidigt säkerställa det finländska arbetets konkurrenskraft. 

Bestämmelserna om landsvägstransporter (2, 7, 8, 10 och 11 §)

Den lagstiftning som propositionen innehåller lämpar sig illa för landsvägstransporter och lämnar luckor i lagstiftningen som minskar tillämpligheten på arbeten inom landsvägstransporter. 

Direktivet om utstationering av arbetstagare omfattar så kallad cabotagetrafik som utförs som underentreprenad, vilket framgår bland annat av ingresserna i transportförordningarna 1072/2009/EG och 1073/2009/EG och i dokument SEC(2006)439, 4.4.2006 från kommissionen om rapportering om genomförandet av direktivet om utstationerade arbetstagare. EU-reglerna om utstationering av arbetstagare ska också i övrigt tillämpas inom transportområdet vid utstationering genom interna överföringar inom en företagsgrupp eller som uthyrd arbetstagare, förutsatt att kriterierna för utstationering är uppfyllda. 

Den lagstiftning som ingår i propositionen skulle alltså tillämpas på nämnda transporter. I den föreslagna lagen om utstationering av arbetstagare finns emellertid en hel del begränsningar av arbetstider som lämpar sig illa för landsvägstransportbranschen. Den tidsgräns om tio arbetsdagar som avses i 8, 10 och 11 § i den föreslagna lagen om utstationering av arbetstagare och tidsgränsen om fem arbetsdagar som nämns i 7 § skulle på grund av arbetets natur i allmänhet inte nås. I praktiken innebär detta att landsvägstransporterna mer eller mindre helt skulle stå utanför lagens tillämpningsområde. Detta kan inte anses motiverat med tanke på syftet med regleringen och motsvarar inte heller den praxis som iakttas i de flesta andra europeiska länder.  

Vi föreslår därför att lagen kompletteras med fler begränsningar enligt vilka vissa i lagen nämnda tidsgränser inte ska tillämpas på landsvägstransporter. 

Beställarens ansvar för en utstationerad arbetstagares minimilön inom byggbranschen (15 §)

I direktivet om tillämpning av direktivet om utstationering av arbetstagare ägnas arbetarskyddet inom byggverksamhet särskild uppmärksamhet. Enligt artikel 12.2 i direktivet ska medlemsstaterna när det gäller de verksamheter som anges i bilagan till direktivet fastställa åtgärder som vid kedjor av underentreprenörer säkerställer att utstationerade arbetstagare kan hålla den entreprenör till vilken deras arbetsgivare är en direkt underentreprenör ansvarig, utöver eller i stället för arbetsgivaren, för efterlevnaden av de utstationerade arbetstagarnas minimilön samt vissa andra avgifter till gemensamma fonder eller arbetsmarknadsinstitutioner. Direktivet syftar alltså till att trygga utstationerade arbetstagares rätt inom byggverksamhet till minimilön enligt lag och kollektivavtal samtidigt som beställaren i det land där arbetet utförs åläggs ansvaret för att se till att de utstationerade arbetstagarnas rättigheter tillgodoses. 

I regeringens förslag till lag om utstationering av arbetstagare föreslås dock att det inom byggverksamhet i stället för beställaren är byggherren eller huvudentreprenören som ska ha ett särskilt ansvar för att utreda obetalda löner till utstationerade arbetstagare. Det är alltså fråga om en skyldighet att vidta en åtgärd, inte ett materiellt ansvar för en arbetstagares fordringar. Här bygger propositionen på artikel 12.6 i tillämpningsdirektivet. 

Enligt den får medlemsstaterna i stället för de ansvarsbestämmelser som avses i punkt 2 ”i enlighet med unionsrätten och nationell rätt och/eller praxis vidta andra lämpliga åtgärder som i ett direkt underentreprenadförhållande möjliggör effektiva och proportionella sanktioner mot entreprenören, i syfte att komma tillrätta med bedrägerier och missbruk i situationer där det är svårt för arbetstagarna att hävda sina rättigheter”. 

Direktivet tillåter alltså medlemsstaterna att införa andra metoder i stället för beställaransvaret. Å andra sidan kan beställaransvaret frångås genom andra åtgärder som föreskrivs genom nationell lagstiftning bara om dessa på ett adekvat sätt motsvarar direktivets krav och möjliggör effektiva och proportionella påföljder i lägen där det är svårt för arbetstagarna att hålla fast vid sina rättigheter.  

Regleringen av beställaransvaret inom andra branscher enligt artikel 12.1 har lämnats beroende av nationell lagstiftning och är således frivillig för medlemsstaterna. När det gäller byggverksamhet är medlemsstaterna däremot skyldiga att föreskriva om beställaransvar antingen enligt artikel 12.2 eller artikel 12.6 genom alternativa åtgärder. Eftersom medlemsstaterna har en bindande skyldighet att lagstifta om saken kan också den slutsatsen dras att de eventuella nationella åtgärder varmed beställaransvaret enligt artikel 12.2 ersätts ska vara sådana att de förverkligar utstationerade arbetstagares rättigheter och beställarens ansvar. 

Men i propositionen förbigår regeringen beställarens materiella ansvar enligt direktivet och ersätter det med vissa administrativa skyldigheter för beställaren och med en utredningsskyldighet för byggherren och huvudentreprenören. I propositionsmotiven hävdas det att beställaransvaret förverkligas via byggherren och huvudentreprenören. Å andra sidan sägs det inget om hur ansvaret realiseras i praktiken när dessas lagfästa skyldighet att utreda obetalda minimilöner närmast riktar sig mot det utstationerande företaget, inte mot beställaren.  

I den gällande beställaransvarslagen har beställaren vissa sanktionerade administrativa utredningsskyldigheter som till en viss grad kan anses avhjälpa bristerna i den föreslagna lagstiftningen. Men de borgar inte för en sådan nivå på ansvaret som direktivet avser att binda beställarna vid. Administrativa sanktioner som betalas till en stat kommer dessutom inte heller direkt den utstationerade arbetstagaren till godo och ger inte heller arbetstagaren rätt till minimilön på det sätt som avses i direktivet. 

Eftersom regeringen föreslår att i lagen endast tas in en utredningsskyldighet utan materiellt ansvar och att skyldigheten dessutom gäller byggherren och huvudentreprenören och riktas mot det utstationerande företaget kan lagen inte anses fylla kravet i artikel 12.6 i tillämpningsdirektivet på ”andra lämpliga åtgärder” som ”möjliggör effektiva och proportionella sanktioner mot entreprenören”. 

Vi föreslår därför ett tillägg till förslaget till lag om utstationering av arbetstagare enligt vilket beställaren vid byggarbeten ska ha parallellt ansvar för en utstationerad arbetstagares minimilön. Som minimilön betraktas en ersättning som följer av lagstiftningen och ett för arbetsgivaren bindande kollektivavtal och som innefattar dels lön, dels tillägg, ersättningar och andra rättigheter i pengar som en arbetstagare har rätt att få enligt lag och kollektivavtal. 

Beställarens ansvar realiseras om till arbetstagaren inte har betalats minimilön enligt lag och kollektivavtal inom sex månader från det att beloppet förföll till betalning enligt lag och avtal. Beställaren befrias från ansvar om den kan påvisa att den med iakttagande av tillräcklig omsorgsfullhet har försäkrat sig om anställningsvillkoren för den utstationerade arbetstagaren och det utstationerande företagets förmåga att betala minimilön enligt lag och kollektivavtal. 

Ansvar för försummelseavgift (35 §)

Lagstiftningen om påföljdssystemet vid utstationering av arbetstagare föreslås bli ändrat. Enligt gällande lag om utstationerade arbetstagare kan arbetsgivaren eller dennes representant dömas till böter för brott mot den lagen. Nu föreslår regeringen att böterna byts ut mot en administrativ påföljdsavgift. Samtidigt föreslås en snävare tillämpning för påföljderna. Skälet till detta förblir oklart i propositionsmotiven. 

De föreslagna ändringarna i lagstiftningen om utstationering av arbetstagare hänger samman med de föreslagna ändringarna i lagen om beställarens utredningsskyldighet och ansvar vid anlitande av utomstående arbetskraft (1233/2006). Beställarens skyldighet att enligt 5 och 5 a § i beställaransvarslagen se till att utstationerade arbetstagare har gällande intyg över hur deras sociala trygghet bestäms har förenats med hot om försummelseavgift. Men skyldigheten enligt den föreslagna 11 § i lagen om utstationering av arbetstagare att ge beställaren en redogörelse för hur den sociala tryggheten bestäms för dessa arbetstagare omfattas enligt förslaget inte av försummelseavgiften.  

Om lagförslaget godkänns i den föreslagna formen leder det till rättslig osäkerhet. Eftersom det inte finns något påvisbart behov att snäva in tillämpningsområdet för administrativa påföljder föreslår vi med hänsyn till enhetlighet och logik att en försummelseavgift kopplas också till den utredningsskyldighet som föreskrivs i 11 § i förslaget till lag om utstationering av arbetstagare. 

Försummelseavgiftens storlek (36 §)

I 36 § i lagen om utstationering av arbetstagare föreslås en försummelseavgift på 1 000—10 000 euro. Avgiftens belopp är påfallande lågt jämfört med de sanktioner som har införts på många andra håll i Europa vid genomförandet av direktivet om utstationering av arbetstagare. Avgiftens styrande effekt kan därför bli otillräcklig.  

Eftersom den gällande beställaransvarslagen innehåller en del mycket likartade förpliktelser som den förslagna lagen om utstationering av arbetstagare vore det motiverat att fastställa en försummelseavgift till ett belopp som motsvarar beställaransvarslagens. I sistnämnda lag är försummelseavgiften 2 000—20 000 euro. Skillnaden i avgifternas belopp är ägnad att öka den rättsliga osäkerheten vid tillämpningen. Med tanke på konsekvensen i lagstiftningen och för att uppnå en tillräcklig styreffekt är det motiverat att försummelseavgiften enligt 36 § i lagen om utstationering av arbetstagare höjs till ett belopp som motsvarar försummelseavgiften enligt beställaransvarslagen. Efter en sådan höjning skulle beloppet ändå ligga på en jämförelsevis låg nivå.