Målsättning och utgångspunkter

Ett viktigt syfte med propositionen är att svara på de behov av ändringar och preciseringar som framkom vid Europeiska kommissionens granskning av hur direktiven om upphandling har genomförts. Dessutom föreslås det att vissa bestämmelser om förfaranden förtydligas. Syftet med regleringen har redan ursprungligen varit att skapa enhetlighet med regleringen på EU-nivå, och det som nu föreslås är närmast preciseringar av formuleringarna och eliminering av oklarheter. Regleringslösningarna i försörjningslagen, som ändras samtidigt, motsvarar till centrala delar de ändringar i upphandlingslagen som granskas nedan. Det som sägs nedan gäller således i tillämpliga delar också regleringen om försörjningssektorerna. 

Ekonomiutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna är motiverade och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker dem, men med följande motiveringar och tekniska ändringar. 

Ramavtal

I propositionen föreslås det att bestämmelserna om ramavtal i 42 § 4 mom. i upphandlingslagen och 45 § 2 mom. i försörjningslagen preciseras så att en upphandlande enhet ska ange den uppskattade största kvantiteten eller det uppskattade största värdet av de inköp som de upphandlande enheter som utnyttjar ramavtalet gör. Bestämmelsen har bedömts skapa klarhet i fastställandet av upphandlingens uppskattade värde. Enligt den utredning som ekonomiutskottet fått, har de detaljerade lösningarna i nationell rättspraxis om upphandlingens omfattning förutsatt att kvantiteterna eller värdet av de inköp som görs av upphandlande enheter som utnyttjar ett ramavtal anges rentav på produktspecifik nivå, vilket har försvårat konkurrensutsättningen enligt ramavtalen. 

Vid utfrågningen i ekonomiutskottet var de sakkunniga delvis av olika åsikt om regleringen av ramavtalen. Det föreslogs att både de upphandlande enheter som deltar i ramavtalet och inköpens största kvantitet enligt upphandlande enhet tydligt ska uppges i konkurrensutsättningsdokumenten. Man menade också att rättsläget när det gäller ramavtalen kan förändras snabbt på grund av de ärenden som är anhängiga vid EU-domstolen. Ekonomiutskottet anser att det föreslagna regleringssättet är motiverat i detta skede. Syftet med det är att göra det möjligt för de upphandlande enheterna att upphandla varor och tjänster inom ett ramavtal på ett flexibelt och ändamålsenligt sätt. Eventuella ändringsbehov som följer av rättspraxis bör beaktas i de upphandlande enheternas verksamhet, och de ändringsbehov som de föranleder i lagstiftningen bör bedömas. 

När det gäller den bindande karaktären hos upphandlingen enligt ett ramavtal har det framförts delvis avvikande uppfattningar om huruvida den föreslagna bestämmelsen i ljuset av motiveringen till den till exempel gör det möjligt för en upphandlande enhet att medan ramavtalet pågår välja om den utnyttjar ramavtalet vid en enskild upphandling eller inte. Ekonomiutskottet betonar att syftet med 42 § inte är att utfärda bestämmelser som avviker från upphandlingsdirektivet. I detta avseende bör hänvisningen till ingressen i direktivet förstås så att den upphandlande enheten inte har något köptvång inom ramavtalet. Enligt skäl 61 i ingressen till direktivet bör de upphandlande myndigheterna enligt direktivet inte vara skyldiga att anskaffa byggentreprenader, varor eller tjänster som omfattas av ett ramavtal enligt det ramavtalet. 

Uteslutning av underleverantörer

Vid utfrågningen i ekonomiutskottet var de sakkunniga delvis av olika åsikt om förhållandet mellan det föreslagna 80 § 1 mom. i upphandlingslagen och 78 § i den gällande upphandlingslagen. I propositionen föreslås det att de obligatoriska grunderna för uteslutning i 80 § i upphandlingslagen kompletteras med underleverantörer, så att även dessa kan uteslutas ur anbudsförfarandet genom beslut av den upphandlande enheten. 

Ekonomiutskottet betonar att syftet med det nu föreslagna tillägget inte är att ändra mekanismen för uteslutning av underleverantörer såtillvida att den upphandlande enheten enligt 78 § ska kräva att anbudsgivaren byter ut underleverantören om en obligatorisk grund för uteslutning gäller. Om en underleverantör omfattas av någon av prövning beroende grund för uteslutning, får den upphandlande enheten kräva att underleverantören byts ut mot en annan underleverantör. Syftet med det föreslagna tillägget i 80 § är särskilt att komma åt situationer där underleverantören inte har bytts ut mot en annan underleverantör när det har funnits en obligatorisk grund för uteslutning och den upphandlande enheten ska fatta beslut i ärendet. 

Ekonomiutskottet påpekar också att motiveringen till propositionen inte är helt entydig i fråga om förhållandet mellan 88 § om utredning av huruvida obligatoriska grunder för uteslutning föreligger och 82 § om avhjälpande åtgärder. Ekonomiutskottet anser att bestämmelsen ska tolkas så att också underleverantörer ska ha tillgång till avhjälpande åtgärder. Denna tolkning får också stöd av artikel 57.6 i det upphandlingsdirektiv som ligger till grund för regleringen. Enligt den punkten får en ekonomisk aktör lämna bevis på att sådana åtgärder har vidtagits i situationer där det föreligger skäl för uteslutning. Med beaktande dessutom av begreppet ekonomisk aktör i direktivet och av skäl 14 i ingressen till direktivet, enligt vilket begreppet bör ges en vid tolkning, är det motiverat att avhjälpande åtgärder möjliggörs också för underleverantörer. 

Ekonomiutskottet anser det också vara utrett att det är i linje med den nu föreslagna regleringen och den EU-reglering som ligger till grund för den att bestämmelserna i 88 och 171 § omfattar så kallade resursunderleverantörer, dvs. underleverantörer vars resurser anbudsgivaren hänvisar till när det gäller att uppfylla de krav som den upphandlande enheten ställer. Dessa situationer omfattas också av 92 § i upphandlingslagen. 

Rätt till information samt den svarta ekonomin

I propositionen föreslås det att 171 § om rätten att få uppgifter ändras så att de upphandlande enheterna för att utreda om det föreligger av prövning beroende grunder för uteslutning i fortsättningen i större utsträckning än i nuläget ska kunna kontrollera hur underleverantörer som anbudssökande och anbudsgivare angett i enlighet med 77 § i upphandlingslagen fullgör sina lagstadgade skyldigheter samt vilka överträdelser och försummelser som eventuellt belastar underleverantörerna. Detta ska kunna göras också vid upphandling som underskrider de nationella tröskelvärdena. Syftet med bestämmelsen är att myndigheterna till dessa delar ska ha prövningsrätt när det gäller att utreda om det finns av prövning beroende grunder för uteslutning. 

Ekonomiutskottet instämmer i den bedömning som görs i motiveringen till bestämmelsen, att det är motiverat att en rapport begärs särskilt inom sådana branscher där det förekommer svart ekonomi eller där upphandlingens uppskattade värde närmar sig de nationella tröskelvärdena. Ekonomiutskottet instämmer i bedömningen att den nu föreslagna regleringen för sin del svarar mot de ändringsbehov som hänför sig till bekämpningen av svart ekonomi. Det är viktigt att de myndighetsutredningar som behövs vid offentlig upphandling lätt och kostnadsfritt finns direkt tillgängliga för myndigheterna. I fortsättningen är det viktigt att bedöma möjligheterna att vidareutveckla lagstiftningen och till exempel bedöma behovet av att utvidga rätten att få uppgifter till att gälla också jävsgrunder för ansvariga personer och hela upphandlingstiden. 

Straffregisterutdrag och elektronisk kontroll av utdraget

I enlighet med regeringens proposition görs i straffregisterlagen motsvarande ändringar som i upphandlingslagen och försörjningslagen i fråga om översändande av straffregisterutdrag om underleverantörer. Ändringarna i lagen om offentlig försvars- och säkerhetsupphandling motsvarar ändringen i brottsrubriceringen i strafflagen. Motsvarande ändringar görs också i upphandlingslagen, försörjningslagen och straffregisterlagen. 

I propositionen föreslås inte någon elektronisk tillgång till straffregisterutdrag. Frågan har ansetts kräva särskild fortsatt beredning. Den nuvarande kontrollprocessen i pappersform har ansetts vara ineffektiv och orsaka onödiga kostnader. Ekonomiutskottet håller med de sakkunniga om att det ur både de upphandlande enheternas och anbudsgivarnas synvinkel är viktigt att lagberedningen i denna fråga sker så snart som möjligt. Samtidigt bör man mer allmänt bedöma hur användbart straffregisterutdraget är när det gäller att påvisa obligatoriska grunder för uteslutning. Enligt den utredning som ekonomiutskottet fått ger straffregisterutdraget inte nödvändigtvis en heltäckande bild i fråga om brottsbeteckningarna i upphandlingslagen. Ekonomiutskottet betonar också att en eventuell behandling av personuppgifter i samband med granskning under avtalstiden förutsätter en mer ingående fortsatt beredning. 

Annonsering om upphandling

Vid utfrågningen i ekonomiutskottet framgick det att ordalydelsen i och motiveringen till 58 § i lagförslaget delvis är motstridiga. Ekonomiutskottet anser det vara utrett att syftet med ändringen i enlighet med motiveringen är att begränsa möjligheten att publicera en förhandsannons till att endast gälla i 1 mom. 1 punkten avsedd upphandling som överstiger EU-tröskelvärdena och i 2 punkten avsedda social- och hälsovårdstjänster samt andra särskilda tjänsteupphandlingar enligt bilaga E. Ekonomiutskottet föreslår att detta korrigeras på det sätt som konstateras i detaljmotiveringen. 

Övriga kommentarer och utvecklingsbehov

Vid utfrågningen i ekonomiutskottet lyfte de sakkunniga fram flera behov av att revidera regleringen. Det handlar särskilt om upphandlingslagens systematik och om de elektroniska upphandlingsförfarandena och utvecklingen av dem. Många av de föreslagna reformerna kräver dock en separat fortsatt beredning, och det är inte möjligt att genomföra dem i samband med den här propositionen. Ekonomiutskottet anser att det är viktigt att utveckla de elektroniska förfarandena vid offentlig upphandling på ett sätt som främjar öppenheten i upphandlingen och en effektiv användning av offentliga medel, samtidigt som den administrativa bördan i samband med upphandlingen beaktas.