Bestämmelserna om bankernas kapitaltäckning och likviditet har skärpts globalt i och med regelverket Basel III som offentliggjordes av Baselkommittén i december 2010. Rekommendationerna ska stegvis sättas i kraft i EU fram till 2019 genom kreditinstitutsdirektivet (2013/36/EU) och tillsynsförordningen (575/2013/EU). Vid omarbetningen av kreditinstitutslagen i Finland 2014 fattades beslutet att den möjlighet till systemriskbuffert som direktivet medger inte ska tas in i den nationella lagstiftningen. Beslutet motiverades då med att stabiliteten och den relativa storleken på den finländska finansmarknaden inte ansågs kräva strängare kapitalkrav än minimikraven i EU-lagstiftningen med beaktande av att de här kraven kunde få negativa konsekvenser för realekonomin. I sitt betänkande (EkUB 6/2014 rd — RP 39/2014 rd) förutsatte ekonomiutskottet ändå att finansministeriet skulle undersöka om en buffert behövs och vilka effekterna skulle bli. Syftet med den aktuella propositionen är att införa optionen om en systemriskbuffert enligt direktivet. 

Trots att minimikraven på kapitaltäckning i bankerna har skärpts betydligt när bestämmelserna om kapitaltäckning setts över vill utskottet påminna om att de optimala kapitaltäckningskraven för samhället enligt de flesta konsekvensbedömningar skulle vara ännu större än så här. Utskottet anser att ett systemriskbuffertkrav enligt propositionen är motiverat och tillstyrker propositionen med kommentarerna nedan och vissa mindre ändringar som närmare behandlas i detaljmotiveringen nedan. 

Med systemrisk avses risk för en sådan störning i det finansiella systemet som kan få allvarliga negativa effekter på realekonomin om den realiseras. Källor till konjunkturrelaterade systemrisker kan vara till exempel att utlåningen ökar för mycket, att skuldsättningen bland hushållen och företagen blir för stor, att likviditetsriskerna kumuleras för mycket och att praxis för beviljande av lån lättas upp under en högkonjunktur. Med strukturell systemrisk avses sådana långvariga och bestående risker i banksystemet som ökar sannolikheten antingen för finanskriser eller för skadliga effekter på det finansiella systemet och samhällsekonomin över lag till följd av finanskriser. I sin helhet kan banksektorn orsaka eller öka systemriskerna om sektorn är stor i relation till samhällsekonomins storlek och om den spelar en stor roll för finansförmedlingen. Om banksektorn har en koncentrerad struktur eller om riskkoncentrationerna är starka, bidrar strukturella sårbarheter av den här typen till att stärka de chocker som har sitt ursprung utanför sektorn och utökar därför de negativa konsekvenserna av att riskerna realiseras. Utskottet påpekar att de strukturella och konjunkturberoende riskerna ofta är sammankopplade. 

Kapitalkraven består av ett minimikapitalkrav på 8 procent och ett kapitalkonserveringsbuffertkrav (som inte är beroende av prövning) på 2,5 procent. Enligt minimikapitalkravet ska banken ha ett kärnprimärkapital på minst 4,5 procent av sina riskvägda tillgångar. Dessutom kan ett kontracykliskt buffertkrav på 0–2,5 procent ställas upp för att bekämpa systemrisker. Det kontracykliska buffertkravet är avsett att förbättra bankens bärkraft i fråga om förluster och att hålla kontroll över de cykliska riskerna. 

Banker som klassificeras som systemviktiga kan utöver dessa krav också påföras ett särskilt systemriskbuffertkrav. För globalt systemviktiga banker (G-SII) ska bufferten vara 1–3,5 procent av bankens riskvägda fordringar. Buffertkravet på nationellt systemviktiga banker (O-SII) kan för sin del vara högst 2 procent. 

Utöver minimikapitalkravet kan tillsynsmyndigheten ställa ett bankspecifikt buffertkrav enligt prövning. Dess storlek är inte begränsad men bör bygga på brister som tillsynsmyndighetens påträffat till exempel i riskhanteringssystemen eller på en bedömning att bankens kapitalbas är otillräcklig i relation till riskerna. 

Det kontracykliska buffertkravet, G- och O-SII-buffertarna och den systemriskbuffert som nu ska regleras räknas till makrotillsynsverktygen, vars syften är att stärka bankernas risktolerans och minska de risker som hotar stabiliteten i hela det finansiella systemet och i ekonomin. Som makrotillsynsverktyg betraktas också myndighetens rätt att för krediter som är säkrade genom panträtt i fast egendom ställa ett högre kapitalkrav än vad som föreskrivs i tillsynsförordningen samt verktyg som begränsar storleken på och villkoren för bankernas utlåning till kunder, exempelvis maximal belåningsgrad, det maximala förhållandet mellan inkomster och skulder och den maximala andel som utgifterna för skötsel av skulder får utgöra av inkomsterna hos den som söker lån. 

Utskottet påpekar att vi i Finland har lagfästa verktyg för att motverka cykliska risker och risker i enskilda betydande institutioner. Däremot har vi inget verktyg mot långvariga risker och sårbarheter som är oberoende av konjunkturerna. Frågan har uppmärksammats av bland annat Internationella valutafonden och Europeiska systemrisknämnden. Även ekonomiutskottet har tagit upp frågan i sina tidigare betänkanden om bankfullmäktiges berättelser (EkUB 18/2016 rd — B 16/2016 rd och EkUB 10/2017 rd — B 16/2017 rd). 

Balansräkningen i den finländska banksektorn ligger kring genomsnittet i EU-länderna i proportion till bruttonationalprodukten. Riskerna för smitta mellan bankerna är hos oss däremot höga i europeisk jämförelse, både i termer av andelen interbankskulder och i fråga om innehav. Utländska bankers dotterbolag och filialer kontrollerar en stor del av den finländska marknaden. Nordiska problem kan därför förmedlas till Finland via koncerner. Att aktörerna i finansbranschen är etablerade i flera stater gör det å andra sidan möjligt att sprida riskerna. Statslånsägandet är för sin del obetydligt. De finländska bankerna har blivit allt mer beroende av upplåning på finansmarknaden den senaste tiden, och omfattningen av beroendet hör till de största i Europa. Den finländska traditionen av ägarboende inverkar till väsentlig del på lånestocken i vår banksektor och därmed också på de eventuella riskerna. 

I Finland ska Finansinspektionens direktion fatta beslut om en systemriskbuffert. Besluten ska beredas genom omfattande myndighetssamarbete, och innan de fattas ska Finansinspektionen höra Finlands Bank, finansministeriet och social- och hälsovårdsministeriet. Finansinspektionen ska dessutom av företrädare för finanssektorn inhämta synpunkter på de principer som den tillämpar när den bestämmer vilka kreditinstitut som ska vara nationellt betydande och när den offentliggör informationen. Den föreslagna kreditinstitutslagen och motiveringen till den framhäver vikten av brett myndighetssamarbete för att alla aspekter kring makrotillsynsverktyg ska bli beaktade. Finlands Bank och finansministeriet ska ha rätt att när som helst kräva att Finansinspektionens direktion behandlar en fråga om att fastställa eller ändra ett kontracykliskt buffertkrav. Europeiska systemrisknämnden kan utfärda en rekommendation eller varning som är relevant för Finlands finansmarknad. Rekommendationen eller varningen ska behandlas av Finansinspektionens direktion. Utskottet ser det som motiverat att kravet underkastas ett särskilt beslut av Finansinspektionens direktion och inte grundar sig direkt på lagen, eftersom behovet av en buffert då kan bedömas på lämpligaste sätt. När införandet av kravet föregås av en särskild beslutsprövning kan också kortsiktiga effekter på kreditinstitutens utlåningskapacitet bättre vägas in. 

Enligt förslaget begränsas prövningsrätten på så sätt att buffertkravet kan vara 1–5 procent, kravet ska täckas med så kallat kärnprimärkapital och ställandet av buffertkravet ska basera sig på förekomsten av de grunder som anges i den föreslagna lagen samt på i förväg publicerade indikatorer. Närmare bestämmelser om faktorer som anknyter till indikatorerna utfärdas genom förordning av finansministeriet. Ett annat villkor för att ställa kravet är att andra ändamålsenliga medel som står till buds har tillgripits för att minska riskerna innan ett nytt systemriskbuffertkrav kan ställas. 

I sin beslutsprövning ska Finansinspektionens direktion beakta de faktorer som anges i lagen och förordningen. Utskottet har analyserat innehållet i utkastet till förordning tillsammans med de föreslagna bestämmelserna på lagnivå och anser att den föreslagna lösningen är motiverad. Den här principen om styrd prövning är också i ljuset av internationella erfarenheter nyttig vid tillämpning av makrotillsynsverktyg. Av målen för och naturen hos systemriskbuffertkravet följer att man inte kan skapa en entydig, mekanisk formel som förutsättning för ställande av kravet, utan ställandet ska på det sätt som förutsätts i kreditinstitutsdirektivet basera sig på myndighetens helhetsprövning i fråga om förekomsten av flera strukturella faktorer som framträder samtidigt. Om besluten schablonmässigt fattades enligt kriterier som bestämts på förhand skulle allvarliga, oförutsedda risker kunna förbises, alternativt skulle kraven kunna bli alltför höga i situationen som helhet. 

Enligt propositionen (6 a § i lagförslag 1) kan det ses som motiverat att ställa ett krav om den risk som utgörs av långsiktiga faktorer som är oberoende av konjunkturväxlingar kräver ett större kapitalbehov, en risk hotar eller på nationell nivå kan hota det finansiella systemets störningsfria funktion och stabilitet, och andra medel för makrotillsyn, med undantag av de medel som avses i artiklarna 458 och 459 i tillsynsförordningen, inte har varit tillräckliga eller annars lämpliga för att täcka kapitalbehovet (2 mom.). Den föreslagna paragrafen innebär att tröskeln för att ställa buffertkrav blir hög, framför allt i övre ändan av skalan. 

Vid tillämpningen av bestämmelsen ska Finansinspektionen beakta de faktorer som räknas upp i paragrafen (3 mom.) Enligt samma paragraf ska buffertkravet vara skäligt och proportionerligt i förhållande till den risk som avses i 1 mom. När ett buffertkrav bestäms ska Europeiska systemrisknämndens rekommendationer och varningar beaktas, till den del de berör Finlands finansmarknad. Utskottet anser att kriterierna i 6 a § medger en bra balans mellan myndighetens prövningsrätt och garantierna för rättssäkerhet. 

När myndigheten bedömer behovet av en systemriskbuffert är det väsentligt att överväga om minimikraven på kapitaltäckning enligt tillsynsförordningen och makrotillsynsverktygen enligt kreditinstitutslagen är tillräckliga för att säkerställa den nationella stabiliteten. Samhällsnyttan av och kostnaderna för kraven bör vägas mot varandra. Den största samhällsnyttan av kapitaltäckningskraven uppstår av att sannolikheten för finanskriser med anknytande produktionsförluster minskar. Samhällets största kostnader för skärpta kapitaltäckningskrav beräknas för sin del uppkomma genom att bankernas upplåning blir dyrare. Sakkunniga har uttryckt oro över att kostnadshöjningen till följd av ökade kapitalkrav kommer att få större effekter på realekonomin än vad som beräknas i propositionen. Utskottet anser att detta är en relevant synpunkt och instämmer i att konsekvenserna av den föreslagna lagstiftningen är svåra att förutsäga exakt. Men med hänsyn till formuleringen i 6 a § i lagförslag 1 kombinerad med förslaget till förordning noterar utskottet att myndighetens prövningsrätt i enlighet med bestämmelserna utgör en lösning på problemet. 

Utskottet vill påpeka att om det finns stora skillnader mellan regleringen i respektive medlemsländer på den integrerade finansmarknaden, kan det utgöra ett incitament för bankerna att flytta sina risker och sin affärsverksamhet till de länder som har den lättaste regleringen på ett sätt som kan vara skadligt för stabiliteten i det finansiella systemet. Det är visserligen svårt att förutse vilka former regleringsarbitrage kan få till exempel i Norden, eftersom bankernas beslut också påverkas av andra faktorer än regleringen. I fråga om systemriskbufferten minskar betydelsen av regleringsarbitrage i Finland väsentligt av att systemriskbuffertar tillämpas i Sverige på företagsgruppsnivå. Då kan banken inte kringgå systemriskbuffertkrav i hemstaten genom att flytta över en del av sin balansräkning till exempel till Finland, eftersom det inte påverkar systemriskbuffertkravet. 

Finansieringsmarknaden genomgår förändringar både nationellt och globalt. Intäktsmodellen för affärsverksamhet inom finansbranschen har förändrats, och omvärlden påverkas också av att etablerade aktörer – bland annat i och med de möjligheter som direktivet om betaltjänster (PSD2) och den ökade efterfrågan på digitala tjänster medför – vid sidan av sig får allt fler nya aktörer som hittills varit verksamma i någon annan bransch än finansmarknaden. Över lag blir omvärlden mer heterogen med avseende på både de tjänster som tillhandahålls och själva tillhandahållarna. Utskottet betonar att när sektorn blir mer heterogen måste regleringen av finansmarknaden i framtiden också kunna fokuseras på funktionerna och inte bara på dem som bedriver verksamheten. Då går det att undvika de kryphål i regleringen som uppstår till följd av den snabba utvecklingen. 

Finanskrisen visade tydligt hur viktigt det är med framförhållning. När krisen är ett faktum är det för sent att stifta lagar för att trygga myndigheternas informationstillgång eller förhindra att kriserna eskalerar. På den integrerade inre marknaden sprider sig risker och problem i det finansiella systemet snabbt över statsgränserna. Därför är det viktigt att myndigheterna har befogenheter att vidta förebyggande åtgärder när faktorer som hotar stabiliteten börjar visa sig. Utskottet ser det som viktigt att regelbundet utvärdera om de larmsignaler som används i riskanalyserna är aktuella och fyller sitt syfte.