Betänkande

De lagändringar som föreslås i propositionen grundar sig i huvudsak på det omarbetade direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID II) och på förordningen om marknader för finansiella instrument (MiFIR). Syftet med den föreslagna regleringen är att stärka investerarskyddet och öka transparensen på marknaden. 

Ekonomiutskottet menar att propositionen behövs och fyller sitt syfte samt tillstyrker lagförslagen i propositionen, dock med många ändringar. Ekonomiutskottet föreslår att propositionen ändras bland annat i fråga om Finansinspektionens bemyndiganden att utfärda föreskrifter, rätt att få information och rätt att söka ändring. Likaså förtydligas bestämmelsernas tillämpningsområden och inbördes relationer. Eftersom riksdagen efter det att regeringen lämnade den nu aktuella propositionen har godkänt annan lagstiftning med överlappande bestämmelser måste det göras tekniska ändringar i den nu föreslagna lagstiftningen. Ändringarna är huvudsakligen lagtekniska och inverkar inte väsentligt på propositionens syften. 

EU-reglerna och de nationella bestämmelserna om investeringstjänster bildar ett regelverk med stor räckvidd i fråga om finansmarknaderna. Den grundläggande svårigheten i fråga om regleringen av finansmarknaden är att hitta en balans mellan reglering och att tillåta fri aktivitet på marknaden. En tung reglering som ska säkerställa att allmänheten har förtroende för finansmarknaden kan leda till upplevt höga priser eller till att förutsättningarna för utvecklingen av branschen eroderas. Analogt kan en alltför lätt reglering leda till oönskade bieffekter av att investerare mister förtroendet. Om det skapas lindrigt reglerade delområden i en sektor som i övrigt är starkt reglerad, kan man förutse att marknaden ändrar sina funktioner så att den kan utnyttja lättnaderna. För den som ska tillämpa regelverket kan dess komplexitet och de inbördes beroendeförhållanden ställvis vara svåra att få grepp om. Därför har det visat sig svårt att hålla fast vid konsekvensen när regelverket blir massivt. Ekonomiutskottet framhåller att lagstiftningen bör vara så konsekvent och ensriktad som möjligt oavsett vem som erbjuder en finansieringsprodukt eller en finansieringstjänst. 

Utskottet konstaterar att propositionen ställvis tämligen väl lyckas uppnå klarhet. Däremot vill utskottet uttrycka sitt missnöje med de av utskottet oberoende villkor under vilka utskottet förväntats behandla propositionen. I samband med att propositionen lämnades till utskottet gjordes det klart att det är ytterst viktigt att den föreslagna lagstiftningen kan sättas i kraft vid ingången av 2018. Enligt uppgift till utskottet skulle en fördröjning av ikraftträdandet medföra ett flertal osäkerhetsmoment, bland annat att möjligheterna för finländska tillhandahållare av investeringstjänster att agera över gränserna hindras, att verksamheten mot internationella samarbetsparter försvåras och att det överhuvudtaget ger negativa konsekvenser för den finländska värdepappersmarknadens trovärdighet på ett internationellt plan. Lagstiftningspaketets förväntade konsekvenser för finansmarknaden bildar tillsammans med remissyttrandena ett komplex av en storleksordning som kunde gett anledning till en mer omfattande utskottsbehandling än vad som av förekommen anledning nu var möjligt. 

Under sakkunnigutfrågningen har det framförts motstridiga uppfattningar om den föreslagna lagstiftningens konsekvenser. I fråga om exempelvis regleringen av gräsrotsfinansiering ansåg en del av de sakkunniga att de föreslagna bestämmelserna äventyrar investeringsskyddet, medan andra sakkunniga framhöll att bestämmelserna smular sönder uttryckligen den utveckling mot en mångsidigare företagsfinansiering som eftersträvades i lagen om gräsrotsfinansiering (734/2016; EkUB 15/2016 rd — RP 46/2016 rd). Också de ändringar som lättar upp reglerna om tillhandahållande av investeringstjänster har gett anledning till mycket varierande bedömningar av konsekvenserna. 

Att öka öppenheten ses som ett centralt verktyg i strävan att stärka investerarskyddet. Stärkt tillsyn och ökade rapporteringsskyldigheter kan ge det intrycket att transparensen är heltäckande och genomsyrar all verksamhet på finansmarknaden. Ekonomiutskottet vill dock fästa uppmärksamheten vid att öppenhetsregleringen är asymmetrisk och att inte heller de ändringar som föreslås i propositionen råder bot på det. De kostnader som belastar avkastningen på sysselsatt kapital påverkar i hög grad hur lyckat ett placeringsbeslut är ur investerarens perspektiv. Kostnaderna för förvaltning av investeringar och jämförbarheten av kostnaderna påverkar i hög grad beslutet när man jämför den förväntade nettoavkastningen av olika placeringsinstrument. Rapporteringsskyldigheterna och den uppmuntrande regleringen har i det här avseendet på många punkter en obalans. I Finland mäts kostnaderna för placeringsfonder oftast genom TER-värdet (total expense ratio). TER anger kostnadernas andel av det genomsnittliga kapitalet och innefattar förvaltnings- och förvaringsavgifter, kontoskötselavgifter och andra bankavgifter samt eventuellt avkastningsbundet arvode. I TER ingår dock inte exempelvis transaktionskostnader. Totalkostnadsandelen (TKA) är ett värde som innefattar transaktionskostnaderna och ur investerarens synvinkel skulle vara avsevärt mer informativt. Men inte heller det innefattar eventuell källskatt eller transaktionsskatter som fonden måste betalas. De transaktionskostnader som betalas av fonden ingår inte heller i de kostnader som anges i fondens broschyr med basfakta. Nyckeltalen för de samlade förvaltningskostnaderna för en placering utelämnar således poster som fonden kan låta bli att anmäla med hänvisning till bland annat affärshemligheter. På grund av denna asymmetri går jämförbarheten förlorad, vilket innebär en avsevärd konkurrensfördel för de aktörer som har såväl clearingverksamhet som ett eget fondbolag. För att uppnå bättre informationsbalans bör fondbolagen enligt utskottet offentliggöra också alla operativa kostnader. Utskottet ser det som viktigt att statsrådet i syfte att uppnå målet att stärka investerarskyddet genom ökad öppenhet vidtar behövliga åtgärder för att eliminera denna asymmetri. 

Ekonomiutskottet ansåg i sitt betänkande om lagen om gräsrotsfinansiering att bestämningsgrunderna för avgiften till ersättningsfonden för investerare inte på ett ändamålsenligt sätt beaktar särdragen hos gräsrotsfinansieringen eller andra nya finansieringsformer, bland annat situationer där en finansieringsrunda måste inställas. Utskottet fäste då uppmärksamhet bland annat vid att bestämningsgrunderna var svåra att greppa och förkastade då ett ändringsförslag som den ansåg ytterligare försvåra en mekanism som inte var optimal. Utskottet ansåg det ytterst viktigt att rättsläget görs mer ändamålsenligt och att grunderna för bestämning av garantiavgiften därför bättre än i nuläget bör återspegla bland annat omfattningen av och riskerna i tjänsteleverantörens verksamhet. Riksdagen godkände på förslag av utskottet ett uttalande enligt vilket riksdagen förutsätter att statsrådet omedelbart inleder beredning av nödvändiga ändringar i lagstiftningen för att bestämmelserna om ersättningsfonden för investerarskydd ska motsvara den förändrade omvärldens krav på ett sätt som tryggar investerarskyddet. Ekonomiutskottet vill påskynda beredningen av en sådan lagstiftning. 

Det bärande temat i regleringen av gräsrotsfinansieringen är proportionalitetsprincipen, enligt vilken kvaliteten och omfattningen i fråga om förmedlarnas verksamhet ska beaktas vid tillämpningen. Målet är att finna en balans mellan utnyttjande av fördelarna med gräsrotsfinansiering och tryggande av investerarskyddet. De nu föreslagna ändringarna av lagen om gräsrotsfinansiering ska genomföra de i direktivet fastställda minimikraven på auktorisationsförfarandet för och tillsynen över förmedling av investeringsbaserad gräsrotsfinansiering som sker med finansiella instrument. För annan gräsrotsfinansiering föreslås det att det också i fortsättningen ska räcka med registrering. Syftet med lagen om gräsrotsfinansiering är inte förbigå de skyldigheter enligt MiFID II som ska följas av alla värdepappersföretag och kreditinstitut och andra aktörer som inom ramen för sitt verksamhetstillstånd tillhandahåller investeringstjänster genom finansiella instrument. Bestämmelserna i den nationella lagstiftningen ska fortfarande tillämpas på förmedling av lånebaserad gräsrotsfinansiering och på förmedling av investeringsbaserad gräsrotsfinansiering som sker med andra än finansiella instrument. Orsaken till den föreslagna lagändringen är att registreringskraven enligt den gällande lagen om gräsrotsfinansiering inte kan anses motsvara minimikraven i direktivet. 

Ekonomiutskottet menar att förslaget i propositionen är en balanserad kompromiss mellan de angivna intressena, men förutsätter att konsekvenserna av lagstiftningen bevakas noggrant och att man då också beaktar hur andra medlemsstater har implementerat bestämmelserna. Den nationella lagstiftningen om investeringsbaserade gräsrotsfinansieringen är betydligt lättare än för andra investeringstjänster. Det kan i nuläget motiveras med att kommissionen har meddelat att den i mars 2018 kommer att föreslå en mer omfattande lagstiftning om gräsrotsfinansiering. I det nu rådande läger ser utskottet det som ändamålsenligt att den nationella regleringen av investeringsbaserad gräsrotsfinansiering bibehålls tillräckligt lätt, inom de gränser som MiFID tillåter. 

Ekonomiutskottet omfattar Finansinspektionens bedömning att artikel 5 i kommissionens delegerade direktiv inte fullt ut sätts i kraft till följd av ordalydelsen i 9 kap. 4 § i lagförslag 1. Det genomförandesätt som föreslås i propositionen kan göra det svårare för tillsynsmyndigheten att utfärda närmare föreskrifter och påföra administrativa påföljder, om den föreslagna bestämmelsen tolkas så att den i sin helhet genomför bestämmelserna i det nämnda direktivet. Utskottet konstaterar att detta inte är avsikten med den föreslagna bestämmelsen. Det delegerade direktivet är detaljerat och innehåller reglering av ytterst teknisk art. Det lämpar sig därför inte till alla delar för genomförande på lagnivå. Därutöver bör man beakta möjligheten att Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten ESMA ger en tolkningsrekommendation eller andra anvisningar i frågan. Ekonomiutskottet konstaterar att till den del bestämmelserna i det delegerade direktivet inte genomförs genom den nu aktuella lagen, måste de genomföras i Finansinspektionens föreskriftssamling. 

Enligt 1 kap. 3 § i förslaget till lag om investeringstjänster kan en enklare regleringsmiljö införas för aktörer som endast tar emot och förmedlar sådana finansiella instrument som avses i bestämmelsen eller tillhandahåller investeringsrådgivning i anslutning till dem. Syftet med bestämmelsen är att främja ett mångsidigare utbud av investeringstjänster och öka konkurrensen inom branschen. 

Vid en bedömning av fördelarna och nackdelarna med en enklare reglering har utskottet beaktat att de föreslagna villkoren för auktorisation innebär att också det enklare tillståndsförfarandet är tämligen krävande. Ekonomiutskottet påminner om att en tillhandahållare av investeringstjänster också i det lättare förfarandet måste ha arrangemang för att säkerställa en sund och ansvarsfull ledning av verksamheten och främja marknadens integritet och kundernas intressen. Å ena sidan framfördes det under sakkunnigutfrågningen oro med avseende på investerarskyddet och konkurrensneutraliteten. Å andra sidan har aktörer som skulle omfattas av den lättare regleringen inte hörts. I den fortsatta beredningen av lagstiftningen måste de olika perspektiven beaktas. 

Regeringen föreslår bestämmelser om en begränsning av självinkrimineringsskyddet. Det föreslås att tillämpningsområdet för påföljdsavgift begränsas till endast sådana överträdelser av bestämmelserna om Finansinspektionens rätt att få information och granskningsrätt där det inte är fråga om brottsmisstankar. Sakkunniga har framfört att propositionsmotiven bör preciseras på denna punkt. 

Med tanke på tillsynen är det enligt utskottet problematiskt med en motivering som ger den tolkningen att skyddet mot självinkriminering skulle kunna utgöra ett hinder för Finansinspektionens rätt att få information och granskningsrätt redan i ett läge där det inte finns någon brottsmisstanke. Av propositionen får man alltså den uppfattningen att skyddet mot självinkriminering kan åberopas redan i den fasen där Finansinspektionen skickar tillsynsobjektet eller någon annan en utredningsbegäran eller gör en inspektion hos tillsynsobjektet. Ekonomiutskottet ser det som möjligt att den här tolkningen i praktiken hindrar Finansinspektionen från att utöva en effektiv tillsyn. 

Riksdagens grundlagsutskott konstaterade i ett utlåtande (GrUU 39/2014 rd — RP 46/2014 rd) att skyddet mot självinkriminering fundamentalt handlar om rätten att i brottmål vägra vittna mot sig själv samt rätten att låta bli att medverka till att ens egen skuld bekräftas och att skyddet är ett av kriterierna för en rättvis rättegång i linje med 21 § i grundlagen. Men grundlagsutskottet har ändå framhållit att skyddet inte mot bakgrunden av Europadomstolens praxis hindrar eller begränsar sådan lagfästa administrativa övervakningsåtgärder där en person förväntas lämna uppgifter eller utredningar för exempelvis beskattning, övervakning av näringsverksamhet eller miljöskydd. Utan att kränka principen om rättvis rättegång kan alltså denna typ av anmälningsskyldighet förstärkas med hot om straff eller motsvarande påföljd eller vite eller någon annan tvångsåtgärd. 

Ekonomiutskottet anser att bestämmelserna om skydd mot självinkriminering måste bedömas i ett vidare perspektiv och mer omsorgsfullt i samband med en grundlig, horisontell lagberedning. I det här sammanhanget föreslå utskottet att 15 kap. 2 § 9 mom. i lagförslag 1 preciseras på det sätt som närmare anges i detaljmotiven nedan. 

Ekonomiutskottet påpekar att flertalet av de investeringstjänster som erbjuds allmänheten omfattas av regleringen. Dessa investeringstjänster kan i princip tillhandahållas endast av en auktoriserad eller registrerad tjänsteleverantör vars verksamhet övervakas. Det erbjuds dock också investeringsprodukter som inte omfattas av reglering och därmed inte heller av någon tillsyn. Försäljning av sådana produkter kräver inte auktorisation och försäljningen är inte heller förknippad med någon lagfäst skyldighet att lämna information till kunderna. Dessutom finns det investeringsprodukter för vilka det i lag föreskrivs om minimiinnehållet i de uppgifter som ska lämnas och om marknadsföringen av dem, men som i vissa situationer kan säljas utan auktorisation. Det är dock alltid investeraren som i slutändan svarar för sitt investeringsbeslut, vilket accentuerar betydelsen av aktörernas skyldighet att lämna information och ordna verksamheten så att den motsvarar öppenhetskraven. 

Ekonomiutskottet understryker att även om den föreslagna regleringen betyder lättnader i de administrativa säkringsmekanismerna för vissa aktörer, kan man inte säga att det är särskilt enkelt att få tillstånd ens enligt det förenklade förfarandet. Utskottet anser det utrett att det förenklade tillståndsförfarandet kan bidra till ett mångsidigare tjänsteutbud och förordar därför den föreslagna regleringen. Konsekvenserna av regleringen måste dock bevakas särskilt när det gäller konkurrensneutraliteten. Vid behov ska statsrådet vidta behövliga lagstiftningsåtgärder. Vid bedömningen av behovet av åtgärder har de observationer Finansinspektionen gör i samband med sin tillsyn en central ställning. 

I propositionens lagförslag finns många punkter som kräver tekniska ändringar och korrigering av författningshänvisningar. Med beaktande av alla dessa omständigheter anser ekonomiutskottet att det med tanke på rättssäkerheten och en korrekt tillämpning av lagen är nödvändigt att statsrådet snabbt börjar bereda en ny, tekniskt inriktad proposition om den nu aktuella lagstiftningen och i den nya propositionen rättar till dessa tekniska fel, som i huvudsak anknyter till hänvisningar.