Bakgrund och syfte
De föreslagna ändringarna beror dels på att regleringsinstrumenten i EU:s utsläppshandel har setts över, dels på att det finns en del nationella utvecklingsbehov. Tilldelningen och användningen av utsläppsrätter under handelsperioden 2021—2030 regleras av direktivet om utsläppshandel och rättsakter från kommissionen. Bestämmelserna om den pågående handelsperioden 2013—2020 kommer att tillämpas perioden ut. Med de föreslagna ändringarna förbereder man sig för handelsperioden 2021—2030. En del av ändringarna träder i kraft med en gång och vissa andra den 1 januari 2021.
Förslagen kan delas in i tre viktiga grupper utifrån målen. För det första genomförs nationellt en ändring av direktivet om utsläppshandel som avser att anpassa utsläppshandeln till EU:s klimatramverk 2030. För det andra ska kommissionens förordning om gratis tilldelning av utsläppsrätter genomföras och nationella mekanismer för att ansöka om och tilldela utsläppsrätter skapas. För det tredje ska vissa nationella ändringsbehov tillgodoses. Lagförslaget innebär dock inga förändringar i de viktigaste principerna för utsläppshandeln.
De frågor som ekonomiutskottet främst fokuserar på är tillämpningsområdet för utsläppshandeln, utvecklingsbehov, befogenheten för statsrådet att annullera utsläppsrätter och flexibilitetsmöjligheten av engångskaraktär för att uppfylla utsläppsminskningsåtagandet inom ansvarsfördelningssektorn.
Utskottet anser propositionen vara motiverad och lämplig och tillstyrker lagförslaget, men med vissa tekniska ändringar och följande motivering.
Utsläppshandeln – funktion, utveckling och tillämpningsområde
Ekonomiutskottet har i flera sammanhang, exempelvis i betänkandet om energi- och klimatstrategin (EkUB 8/2017 rd — SRR 7/2016 rd), understrukit att en fungerande utsläppshandel har högsta prioritet som styrmedel för klimatpolitiken. Priset på utsläppsrätter var länge lägre än förmodat och utsläppshandelns styrande effekt alltså mindre än förväntat. Systemet har stärkts och reserven för marknadsstabilitet som avser att undanröja överskottet av utsläppsrätter inleds 2019. Sedan sommaren 2017 har priset på utsläppsrätter stigit avsevärt, och prisstegringen förväntas fortsätta. Utsläppshandeln är viktigt och ambitiöst instrument för att genomföra klimatpolitiken. Det är viktigt att vi inför nästa handelsperiod är beredda att strama åt EU:s mål för utsläppsminskningen och även andra klimatmål. Utskottet påpekar att direktivet om utsläppshandel har en översynsklausul som tillåter att emissionsfaktorn för utsläppsrätter stramas åt vid femårsöversynen av Parisavtalet. Här hänvisar ekonomiutskottet även till miljöutskottets utlåtande om den aktuella propositionen (MiUU 36/2018 rd — RP 228/2018 rd) och dess bedömning av behovet av en ny översyn.
Även om systemet för handel med utsläppsrätter kommer att ses över i flera hänseenden inför handelsperioden 2021—2030, innebär de aktuella ändringarna huvudsakligen bara att parametervärden uppdateras eller att de viktigaste principerna i den nationella lagstiftningen kan finnas kvar. Å andra sidan är lagen förknippad med en del nationella ändringsbehov. Till de mest angelägna förbättringarna hör att förenkla planen för övervakning av utsläpp och att myndighetsuppgifter för gratis tilldelning av utsläppsrätter bli överförda från arbets- och näringsministeriet till Energimyndigheten.
Frågan om tillämpningsområdet för utsläppshandeln spelar en framträdande roll i det fortsatta arbetet med att utveckla utsläppshandeln. I samband med den aktuella lagändringen har man framför allt diskuterat om avfallsförbränning kunde införlivas i tillämpningsområdet. Det finns ingen samordnad lösning av frågan inom EU. Sverige och Danmark avviker från den allmäneuropeiska linjen eftersom deras avfallsförbränningsanläggningar ingår i systemet. Hur utsläppen utvecklas till följd av förslaget hade kunnat vara osäkert, eftersom anläggningarna bara i begränsad omfattning kan påverka vilka bränslen de använder. Också effekterna för målen för materialåtervinning hade kunnat vara skadliga, och förslaget hade kunnat gå stick i stäv med utvecklingen av den cirkulära ekonomin.
Ekonomiutskottet håller med regeringen om att det i dagsläget inte är motiverat att införliva avfallsförbränning i tillämpningsområdet. Styreffekterna av en sådan växling hade varit osäkra. Det är dessutom möjligt att det hade lett till en tendens att bränna material som kan återvinnas. Ekonomiutskottet understryker att vi måste undersöka om det finns andra styrmedel som kan tillämpas på avfallsförbränning. Samtidigt är det viktigt att i fortsättningen i större skala utreda om tillämpningsområdet kan breddas på EU-nivå. I en sådan bedömning gäller det att sätta fokus på kostnadseffektivitet och konsekvenserna av styrmedel som eventuellt överlappar utsläppshandeln.
Bemyndigande att annullera utsläppsrätter
I propositionen bemyndigas statsrådet att besluta att utsläppsrätter annulleras frivilligt. Direktivet ger medlemsstaterna rätt att annullera utsläppsrätter om elproduktionskapacitet på en medlemsstats territorium stängs av på grund av ytterligare nationella åtgärder. Syftet är att möta problemet med att nationella åtgärder för utsläppsminskning inte minskar utsläppen på EU-nivå i samma omfattning. Annulleringsmöjligheten är ett viktigt medel för att få handeln med utsläpp att fungera bättre. Annullering kompletterar ett annat viktigt sätt att effektivisera handeln med utsläpp, nämligen reserven för marknadsstabilitet som införs i år och som avser att undanröja överskott av utsläppsrätter på marknaden. Det är motiverat att ta in annullering bland de övriga instrumenten, särskilt som det än så länge inte går att fullt ut bedöma vilka effekter reserven för marknadsstabilitet kommer att ha. Med tanke på läget på marknaden för utsläppsrätter och åtgärdernas kostnadseffektivitet kan väl övervägd användning av annullering som styrmedel säkerställa att klimatpolitiken ger effekt. I Finland kan annulleringar av utsläppsrätter medverka till att planerna på förbud mot att använda stenkol för energiutvinning kan införas. Annulleringarna slutar emellertid inte här, utan de kan också genomföras via andra nationella åtgärder som vi än så länge inte kan förutse. När annullering övervägs gäller det dock att beakta hur åtgärden är förenlig med och samverkar med reserven för marknadsstabilitet.
Flexibilitetsmekanism mellan den icke-handlande och den handlande sektorn
Statsrådet bemyndigas att besluta om användningen av utsläppsrätter för att utsläppsminskningsåtagandet för den icke-handlande sektorn ska kunna uppnås. Enligt klimatplanen på medellång sikt är det motiverat att Finland använder flexibiliteten av engångskaraktär mellan utsläppshandelssektorn (den handlande sektorn) och ansvarsfördelningssektorn (den icke-handlande sektorn). Flexibilitetsmöjligheten kan minska utsläppsminskningsåtagandet för vår icke-handlande sektor och genomföras genom att annullera utsläppsrätter som Finland annars skulle auktionera ut. Enligt artikel 6 i förordningen om ansvarsfördelning ska medlemsstaterna underrätta kommissionen inom 2019 om de använt flexibilitetsmekanismen. I bemyndigandet för statsrådet att besluta om flexibilitetsmöjligheten av engångskaraktär ingår en användningsintention fram till slutet av 2019, flexibilitetens storlek angiven i procent för samtliga år perioden 2021—2030, möjlighet att 2024 och 2027 minska den tidigare meddelade procentsatsen och eventuella andra omständigheter kring flexibiliteten.
Vid utfrågningen av sakkunniga kom det delvis fram divergerande uppfattningar om hur lönsamt det är att använda flexibilitetsmekanismen. Sett ur ett klimatpolitiskt perspektiv ansågs det att flexibilitet inte ska användas och att den icke-handlande sektorn måste införa fler åtgärder för att målen ska uppnås. Å andra sidan betalar den icke-handlande sektorn betydligt mer inom sin sektor för koldioxidutsläpp än den handlande sektorn. Enligt en uppskattning i energi- och klimatstrategin (SRR 7/2017 rd) ger det en förlust på 160 miljoner euro i auktionsinkomster för utsläppsrätter handelsperioden 2021—2030, om flexibilitetsmöjligheten används fullt ut. Uppskattningen grundar sig på ett snittpris på 23 euro per enhet. Största delen av utsläppsminskningsåtgärderna inom den icke-handlande sektorn är klart dyrare än så. Ekonomiutskottet anser det vara motiverat att använda mekanismen, framför allt eftersom överföringsmöjligheten gör att utsläppsminskningarna blir mer kostnadseffektiva. Vidare anser utskottet det viktigt att undersöka hur flexibilitetsmöjligheten kommer att fördelas över perioden ur den synvinkeln hur man med flexibilitet bäst kan få en kostnadseffektiv tilldelning, eftersom det sannolikt blir svårare att hitta prisvärdiga minskningsobjekt mot slutet av perioden.
Utsläppshandel, innovationer och investeringar
Utsläppshandeln är ett viktigt styrmedel för att nå klimatmålen, men därutöver måste vi ta tag i andra element med avgörande effekt för energimarknadens funktion. Redan i tidigare analyser av energi- och klimatpolitiken har utskottet pekat på de utmaningar som hänger samman med effekterna av ett flertal styrmedel som används i EU och som delvis är överlappande med utsläppshandeln. Om det sätts in många olika styrmedel kan det hända att styreffekten i utsläppshandeln minskar och att det blir svårare att bedöma effekterna av utsläppshandeln.
Dessutom är elpriset och dess konsekvenser för konkurrenskraften frågor av relevans för styrmedlen i energipolitiken och för handeln med utsläpp. För Finland gäller det inte bara att nå klimatmålen utan vi måste också ha en konkurrenskraftig miljö för energiintensiv industri och stå oss i konkurrensen om investeringar. Ett exempel är datacenter i Norden. Vi har all anledning att backa upp investeringar av den här typen med energipolitiska styrmedel, också med avseende på internationell klimatpolitik.
För handelsperioden 2021—2030 inrättas två fonder, innovationsfonden och moderniseringsfonden. Innovationsfonden ska stödja innovationer för tekniker och processer med låga koldioxidutsläpp, medan moderniseringsfonden ska stödja investeringar för att modernisera energisystem och förbättra energieffektiviteten i medlemsstater med mindre välstånd. Fonderna får sina medel genom att en viss andel av inkomsterna från auktioneringen förs över till dem.
Ekonomiutskottet välkomnar att utsläppshandeln kopplas till innovationer och klimatfinansiering. När utsläppshandeln fungerar rätt kan elementen i handeln föra utvecklingen i rätt riktning, det vill säga det högre priset på utsläppsrätter styr i sig utvecklingen mot lösningar med låga koldioxidutsläpp. Samtidigt ökar inkomsterna i fondmekanismen, vilket i sin tur backar upp koldioxidsnåla lösningar och förbättrar möjligheterna att nå klimatmålen. Det är viktigt att försäkra sig om att åtgärderna i innovationsfonden är nära kopplade till de nationella åtgärderna. Både EU:s och medlemsstaternas styrmedel måste medverka till att det byggs upp företag och forskningsinstitut kring utvecklingsprojekten och till att förbättra chanserna att genomföra projekten, exempelvis genom att delvis bära teknikrisken med projekten.