Allmänt
I Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM) görs nu ändringar som gäller genomförandet av en gemensam säkerhetsmekanism för bankernas gemensamma resolutionsfond i anslutning till ESM. De övriga viktigaste ändringarna gäller kriterierna för det förebyggande finansiella stödet samt bedömning av skuldhållbarheten och förfarandena för omstrukturering av skulder.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det ändrade avtalet. Dessutom innehåller propositionen ett förslag till en så kallad blankettlag där de bestämmelser i ändringsavtalet som hör till området för lagstiftning sätts i kraft. Euroländerna undertecknade redan i början av innevarande år, den 27 januari och 8 februari 2021, ett avtal om ändringar i ESM-avtalet. Ändringarna träder i kraft den dag då samtliga signatärer har deponerat ratificerings-, godkännande- eller godtagandeinstrumenten.
Propositionen har nära samband med proposition RP 100/2021 rd, där regeringen föreslår att riksdagen godkänner ändringar i avtalet om överföring av och ömsesidighet för bidrag till den gemensamma resolutionsfonden. Propositionerna bildar således en helhet som påskyndar utvecklingen av bankunionen och förbättrar ESM:s förmåga att reagera, särskilt på bankkriser.
Finansutskottet anser att propositionen är motiverad och tillstyrker avtalet och det tillhörande lagförslaget.
Bakgrund
Europeiska stabilitetsmekanismen är ett finansiellt institut inrättat av euroländerna 2012. Dess uppgift är att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet, särskilt vid akuta finanskriser. Den ersatte Europeiska finansiella stabiliseringsfaciliteten EFSF och Europeiska finansiella stabiliseringsmekanismen EFSM. ESM uppstod som svar på en statsskuldkris och dess verksamhetsområde har därför begränsats till framför allt situationer där ett land på grund av en undantagssituation inte skulle få finansiering på marknaden. Det stöd som betalas ut via ESM har därför kopplats till ett starkt krav på villkorlighet, vilket innebär att det land som får stödet måste åta sig att vidta åtgärder för att få de offentliga finanserna i balans.
Redan 2017 föreslog Europeiska kommissionen att ESM:s roll skulle stärkas också vid andra finansiella kriser än statsskuldkriser. Samtidigt krävde kommissionen att ESM:s beslutsstruktur förtydligas och förenklas. Enligt förslaget skulle ESM reformeras till en europeisk valutafond som skulle fungera genuint inom EU-strukturerna och som vid behov också skulle kunna genomföra skuldreglering för stater.
Kommissionens förslag om att inrätta en europeisk valutafond gick dock inte framåt. Eftersom ECB:s roll som finansiär för euroländerna har ökat, intar ESM nu allt tydligare rollen av ett instrument som behövs för att hantera eventuella bankkriser. Också de aktuella ändringarna ökar ESM:s möjligheter att reagera på bankkriser. Samtidigt kopplas ESM till EU:s bredare finanspolitiska struktur.
De viktigaste ändringarna
Ett av de viktigaste syftena med ändringarna är att trygga finansieringen av den gemensamma resolutionsfonden i situationer där resolutionsfondens egna medel är uttömda eller inte räcker till för att genomföra de överenskomna åtgärderna. Därför ska det i samband med ESM inrättas en gemensam säkerhetsmekanism (s.k. backstop) för bankernas resolutionsfond. Mekanismen bygger på principen att kostnaderna för resolution i första hand ska bäras av bankernas ägare och investerare. Efter det att investeraransvaret har realiserats används resolutionsfondens nuvarande medel på 42 miljarder euro eller de medel på cirka 70 miljarder euro som ska samlas in före utgången av 2023. Först när dessa medel har använts kan säkerhetsmekanismen för ESM användas.
Enligt ändringsavtalet ska instrumentet för direkt rekapitalisering av banker uteslutas från de tillgängliga instrumenten för finansiellt stöd. Detta bedöms minska den förlustrisk som uppstår för medlemsstaterna genom ESM, eftersom säkerhetsmekanismen anses vara mindre riskfylld än rekapitaliseringsinstrumentet och också dess effekt på ESM:s utlåningskapacitet är betydligt mindre än rekapitaliseringsinstrumentets.
Dessutom inför länderna i euroområdet vid ingången av 2022 de klausuler om kollektivt agerande som fastställts. Det betyder att majoriteten av borgenärerna lättare kan tvinga en minoritet att acceptera en omstrukturering av skulden. Det ändrade avtalet preciserar också stödvillkoren; ESM kan i fortsättningen bevilja finansiellt stöd endast till de ESM-medlemsstater vars skulder anses vara hållbara och vars återbetalningsförmåga har säkerställts. Skuldhållbarhetsanalysen ska göras gemensamt av kommissionen, ECB och ESM, vid behov med stöd av IMF. Avtalet skärper också villkoren för det förebyggande finansiella stödet, som bland annat syftar till att påskynda återbetalningen av stödet och effektivisera förebyggandet av kriser. Enligt propositionen har ESM:s förebyggande finansiella stöd ännu inte använts och det huvudsakliga syftet är också i fortsättningen att finansiera marknaden.
Utskottet anser att ändringarna är positiva och välkomna; de stärker bankunionens verksamhetsförutsättningar i krissituationer och förbättrar på så sätt hanteringen av finanskriser i EU och bidrar också till att förebygga framtida kriser. Inrättandet av den gemensamma resolutionsfondens gemensamma säkerhetsmekanism förbättrar den finansiella stabiliteten och ger resolutionen mer trovärdighet. Det är också viktigt att mer uppmärksamhet fästs vid hållbarheten hos den sökandes offentliga skuld på både kort och lång sikt och att effektiviteten hos det förebyggande ekonomiska stödet förbättras.
ESM:s kapacitet och Finlands exponeringar
De ändringar som nu föreslås ökar inte Finlands exponeringar, eftersom det inte görs några ändringar i ESM:s kapital i detta sammanhang. Det inbetalda kapitalet i ESM uppgår till 80,55 miljarder euro, varav Finlands andel är 1,43 miljarder euro. Det infordringsbara kapitalet uppgår till 624,3 miljarder euro, varav Finlands andel är 11,12 miljarder euro. ESM:s totala kapital uppgår således till 704,8 miljarder euro, varav Finlands andel är sammanlagt 12,55 miljarder euro, vilket motsvarar 1,7811 procent av ESM:s kapital.
Även om ESM har massiv kapacitet kommer den bara att räcka till att lösa begränsade problem. Finansutskottet och ekonomiutskottet (FiUB 13/2012 rd — RP 34/2012 rd och EkUU 30/2021 rd) har bedömt att det varken är lämpligt eller möjligt att höja kapaciteten så mycket att den kunde finansiera euroländer med omfattande ekonomiska problem.
Enligt grundlagsutskottet (GrUU 29/2021 rd) innehåller avtalet om ändring av ESM-fördraget inte några sådana nya ekonomiska åtaganden för Finland som skulle kränka riksdagens budgetmakt genom att äventyra Finlands möjligheter att fullgöra sina skyldigheter enligt grundlagen. Grundlagsutskottet anser således att avtalet kan godkännas i riksdagen med enkel majoritet och att lagen om sättande i kraft av det kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Grundlagsutskottet anser dock att ändringen av fördraget är betydande och fäster statsrådets uppmärksamhet vid den vidare rättsliga och ekonomiska helhet som ändringen av ESM-fördraget är kopplad till. Grundlagsutskottet anser att särskild uppmärksamhet bör fästas vid den allmänna ökningen av Finlands ekonomiska risker i ett EU-sammanhang. De ekonomiska exponeringarna och riskerna ska beaktas kumulativt, även med beaktande av de ärenden som redan har beslutats eller som kommer att avgöras inom kort.
Finansutskottet instämmer i detta och konstaterar att behovet av nya stödformer och finansiella instrument har ökat till följd av coronakrisen. Det är också oklart hur medlemsländernas ekonomier kommer att återhämta sig från krisen och vilka risker som finns i tillståndet inom banksektorn. Enligt uppgift har antalet problemlån minskat trots coronakrisen, men det kommer först senare att visa sig i vilken utsträckning exempelvis omfattande program för amorteringsfria perioder orsakar kreditförluster.
Utskottet lägger vikt vid aktiv uppföljning av riskerna inom banksektorn. Det är också viktigt att satsa på att förebygga kriser och se till att tillsynspraxis och lagstiftning om banker är samordnade och att finanstillsynen är effektiv. Liksom ekonomiutskottet understryker finansutskottet att banksektorns balansräkningar till största delen måste ha samma utgångsförhållanden och att skillnader i utgångsläge bör utjämnas genom medlemsstaternas och bankernas egna åtgärder när finansmarknaden integreras och solidariteten fördjupas. Det är också angeläget att minska kopplingen mellan stater och banker, vilket har varit ett av bankunionens centrala mål ända sedan den grundades.
Sakkunniga har också påpekat att betydelsen av de aktuella reformerna för att trygga den finansiella stabiliteten i euroområdet kan bli mindre än vad som tidigare bedömts, eftersom den penningpolitik och den stimulerande finanspolitik som genomfördes i och med coronakrisen har underlättat finansieringen särskilt för medlemsstater med hög skuldsättning. Också återhämtningsfonden har inneburit inkomstöverföringar bland annat till medlemsstater med hög skuldsättning.
Nödförfarande
I den nya artikel 18a.6 i ändringsavtalet föreskrivs om det nödförfarande som gäller lån och tillhörande utbetalningar från den finansiella säkerhetsmekanismen. Förutsättningarna för att tillämpa förfarandet är desamma som för det nuvarande nödförfarandet för beviljande av finansiellt stöd. Med ett nödförfarande som gäller säkerhetsmekanismen kommer det fortfarande inte att vara möjligt att öka Finlands exponering för maximibeloppen i ESM-fördraget.
Enligt grundlagsutskottet är det också väsentligt att man genom ett nödförfarande som gäller säkerhetsmekanismen inte kan öka Finlands exponering för avtalets maximibelopp utan Finlands samtycke och riksdagens deltagande i det i enlighet med Finlands grundlag (GrUU 29/2021 rd).
Överföring av EFSF-stöd till ESM
Enligt ändringsavtalet kan EFSF-stöd överföras till ESM. I det gällande ESM-avtalet finns inga bestämmelser om hur överföringen av stöd påverkar ESM:s kapital, men ändringsavtalet underlättar överföringen genom att göra det möjligt att skapa en ytterligare del av grundkapitalet som består av infordringsbart kapital och saknar rösträtt. Detta förutsätter dock ett separat och enhälligt beslut av ESM-rådet, och dessutom ska rådet enhälligt godkänna de arrangemang som behövs för att överföra stöden.
Avtalsändringarna ökar inte den övergripande exponering som Finland har i fråga om ESM och EFSF. Inte heller ökar de risken för att exponeringarna realiseras. Den möjliga överföringen av EFSF-stöd till ESM kan även minska det övergripande ansvaret, uppger regeringen i propositionen.
Utskottet konstaterar att överföringen av EFSF-stöd till ESM också skulle kräva en ändring av det säkerhetsarrangemang för Greklands EFSF-lån som garanterar Finlands fordringar. Som sagt möjliggör det aktuella avtalet överföringen, men för att denna ska kunna genomföras krävs det ett separat och enhälligt beslut av ESM-rådet.