Allmänt

Genom de föreslagna lagarna genomförs minimikraven i Europaparlamentets och rådets omarbetade direktiv (EU) 2019/1024 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (nedan direktivet om öppna data) till den del som den gällande nationella lagstiftningen inte uppfyller dem. Direktivet om öppna data ersätter det tidigare direktivet 2003/98 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (nedan PSI-direktivet). 

I propositionen föreslås ändringar i lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019, nedan informationshanteringslagen) och i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999, nedan offentlighetslagen). De viktigaste ändringarna gäller värdefulla datamängder samt information som uppdateras ofta eller i realtid. Dessutom föreslås det att det stiftas två nya lagar som gäller forskningsmaterial som producerats med offentliga medel och publicerats i datalager samt data som innehas av företag som kontrolleras av offentliga samfund inom vissa sektorer när vidareutnyttjande av uppgifterna är tillåten. 

Sammantaget finner förvaltningsutskottet propositionen behövlig och lämplig och tillstyrker lagförslaget, men med följande kommentarer och med vissa kompletteringar i lagförslag 1. 

Betydelsen av kommissionens genomförandeakter och uppföljning av lagstiftningens konsekvenser

Medlemsstaterna ska sätta i kraft den nationella lagstiftning som är nödvändig för att följa direktivet om öppna data senast den 17 juli 2021. Utskottet konstaterar att bestämmelserna om värdefulla datamängder i fortsättningen ytterligare måste bedömas i förhållande till kommissionens genomförandeakter om förteckningen över värdefulla datamängder samt om arrangemangen för publicering och vidareutnyttjande av värdefulla datamängder. Kommissionen har ännu inte antagit genomförandeakterna och det finns inga exakta uppgifter om när de kommer att antas. På grund av avsaknaden av genomförandeakter har det exempelvis under beredningen inte varit möjligt att göra exakta bedömningar av regleringens ekonomiska konsekvenser. Det är inte heller möjligt att på ett hållbart sätt bedöma författningstekniken innan genomförandeakterna har antagits. 

Utskottet fäster uppmärksamhet vid att det enligt direktivet är möjligt att föreskriva en övergångsperiod för avgiftsfrihet för värdefulla datamängder genom att för viss tid undanta sådana offentliga organ från detta krav som måste generera intäkter för att täcka en betydande del av kostnaderna för fullgörandet av sina offentliga uppgifter och vars budget skulle påverkas avsevärt av avgiftsfriheten. Medlemsstaterna får undanta dessa organ från denna skyldighet under en period på högst två år efter det att genomförandeakten trätt i kraft. Under beredningen har det dock inte varit möjligt att identifiera aktörer som uppfyller kraven utan en förteckning över värdefulla datamängder, varför propositionen inte innehåller något förslag om en övergångsperiod. Utskottet anser att den övergångsperiod som hör till det nationella handlingsutrymmet bör utnyttjas och behövliga bestämmelser beredas senast när bestämmelserna också annars ses över på grund av kommissionens genomförandeakter. 

De ändringar som föreslås får enligt propositionsmotiven eventuella konsekvenser för kommunernas verksamhet antingen genom att kommuner och samkommuner producerar och förvaltar värdefulla datamängder eller information som uppdateras ofta eller genom att kommuner äger eller har bestämmande inflytande i företag som innehar handlingar som den föreslagna lagen om vidareutnyttjande av data som innehas av företag som producerar vissa allmännyttiga tjänster ska tillämpas på. Enligt den utredning som utskottet fått kan det finnas information som uppdateras ofta exempelvis inom trafiksektorn. Värdefulla datamängder kan finnas särskilt i anslutning till planläggning, byggande, infrastruktur och geografisk information överlag. Utskottet påpekar att olikheter mellan kommunerna i fråga om färdigheter, systemmiljö, tillgängliga resurser och kompetens skapar förhållanden där samma lagstiftning i vissa kommuner kan vara lätt att verkställa men ställa andra kommuner inför enorma utmaningar. Kostnaderna, kompetensbehoven och andra indirekta konsekvenser påverkas bland annat av vem som svarar för öppnandet i enlighet med kraven i direktivet av dessa datamängder som ska nämnas senare. Utskottet anser att konsekvenserna för kommunerna bör bedömas på nytt tillsammans med kommunsektorn när kommissionens genomförandelagstiftning står till förfogande. 

Utskottet vill ytterligare uppmärksamma säkerhetsaspekten. Även om de uppgifter som omfattas av tystnadsplikt inte ingår i den information som ska öppnas, är det till exempel när det gäller kritisk infrastruktur viktigt att se till att det via öppna gränssnitt inte går att kombinera sådana uppgifter, såsom lokaliseringsuppgifter, som kan äventyra den nationella säkerheten. I propositionens konsekvensbedömning har de aspekter som hänför sig till detta granskats. Den föreslagna regleringens konsekvenser har till denna del bedömts vara små och de identifierade riskerna har mer allmänt samband med de sätt att behandla uppgifter som utvecklas. Utskottet betonar att regleringens konsekvenser därför bör följas upp och bedömas också som en del av en större helhet. För att säkerhetsaspekterna ska kunna beaktas blir det allt viktigare att samarbeta med säkerhetsmyndigheterna i och med att informationen öppnas i större utsträckning. 

Regleringens förhållande till personuppgiftslagstiftningen och offentlighetslagstiftningen

I propositionen har man i fråga om personuppgifter strävat efter att så noggrant som möjligt iaktta de begränsningar av tillämpningsområdet som ingår i direktivet om öppna data. Personuppgifterna har inte entydigt och som sådana lämnats utanför den föreslagna regleringen, utan avgränsningarna baserar sig på hur annan reglering begränsar utlämnandet av uppgifter. Den reglering som föreslås i offentlighetslagen och lagen om informationshantering gäller uppgifter som i princip kan lämnas ut utan särskilda villkor och som inte ingår exempelvis i en myndighets personregister. Bestämmelserna om företag som utövar offentlig bestämmanderätt tillämpas å sin sida inte på handlingar vars tillgänglighet har begränsats för att skydda personuppgifter. 

Bestämmelserna befriar inte aktörerna från skyldigheten att i enskilda fall bedöma när skyddet för personuppgifter eller någon annan reglering begränsar utlämnandet av uppgifter. Utskottet konstaterar att regleringen som helhet kan vara svårbegriplig för tillämparen och att det är särskilt krävande att bedöma situationer där man genom att kombinera uppgifter också kan få reda på uppgifter om en person. Den föreslagna regleringen förpliktar inte heller i sig till exempel till anonymisering av datamaterial, men en sådan skyldighet kan följa av annan lagstiftning. Utskottet betonar att man bör satsa på utbildning, anvisningar och rådgivning, och det finns också skäl att bedöma om det är möjligt att förtydliga regleringen. 

Sambandet mellan offentlighetslagen och direktivet om öppna data baserar sig på tidigare avgöranden om genomförandet av PSI-direktivet, och till denna del föreslås inga ändringar i lagstiftningen. Det bör dock noteras att avvägningen mellan skyddet för personuppgifter och offentlighetsprincipen kan skilja sig från de bedömningar som görs i fråga om kommersiellt bruk. Även om återanvändning inte hör till de ändamål som särskilt föreskrivs i offentlighetslagen, begränsar den gällande offentlighetslagen inte sätten eller ändamålen för användningen av offentlig information, utan handlingens offentlighet inbegriper i princip också rätten att använda uppgifterna i handlingen, om inte något annat följer av någon annan lag, såsom bestämmelserna om skydd för personuppgifter eller till exempel upphovsrätt. Genom den föreslagna regleringen föreslås inga ändringar i det gällande förhållandet mellan handlingars offentlighet och återanvändning och inte heller i förhållandet mellan skyddet för personuppgifter och handlingars offentlighet. 

Den ändring som föreslås i 16 § 2 mom. i offentlighetslagen gäller endast det elektroniska utlämningssättet och dess förpliktande karaktär i vissa fall. Bestämmelsen är dessutom begränsad till uppgifter som inte ingår i en myndighets personregister eller någon annan sådan handling från vilken uppgifter får lämnas ut endast under vissa förutsättningar. Den föreslagna regleringen gäller inte rätten att få uppgifter eller myndigheternas skyldighet att lämna ut uppgifter. Utskottet konstaterar att den föreslagna regleringen inte heller påverkar mottagarens skyldigheter som personuppgiftsbiträde eller den registrerades rättigheter i samband med sådan behandling. I propositionen föreslås det inte någon ändring exempel i bestämmelsen i 16 § 3 mom. enligt vilken personuppgifter får lämnas ut för direktmarknadsföring och för opinions- eller marknadsundersökningar endast om det särskilt föreskrivs eller om den registrerade har samtyckt till detta. 

Vidareutnyttjande av information från företag där offentliga samfund har bestämmande inflytande

Genom den föreslagna lagen om vidareutnyttjande av data som innehas av företag som producerar vissa allmännyttiga tjänster (lagförslag 3) sätts de skyldigheter i kraft nationellt som i direktivet gäller handlingar som innehas av offentliga företag och som hänför sig till produktion av allmännyttiga tjänster inom vissa branscher, såsom energiförsörjning och kollektivtrafik. Enligt lagförslaget ska ett företag där ett offentligt samfund har bestämmande inflytande och som tillåter användning av en handling som det innehar som rör produktion av allmännyttiga tjänster för kommersiella eller icke-kommersiella ändamål, eller som måste tillåta sådan användning av en handling som det innehar till exempel med stöd av lagstiftning eller internationella avtal, iaktta de föreslagna bestämmelserna om villkor för användning av handlingen och sätten att göra den tillgänglig på samt de avgifter som ska tas ut för utlämnande av data. Den föreslagna lagen förpliktar inte i sig företagen att tillåta att handlingar som de förfogar över används för kommersiella eller andra ändamål. 

Enligt den utredning som utskottet fått är det väsentligt med tanke på den reglering som nu föreslås om det faktiskt är tillåtet att vidareutnyttja handlingen. Denna fråga bör inte bedömas enbart med hänsyn till syftet med eller motiveringen till en viss lagstiftningshelhet. Nationellt är det inte heller möjligt att begränsa tillämpningsområdet för direktivets bestämmelser så att vidareutnyttjande anses tillåtet endast i vissa situationer eller med stöd av en viss reglering. Ett företag där offentliga samfund har bestämmande inflytande ska i enskilda fall bedöma om de i sin verksamhet tillåter vidareutnyttjande av handlingar på basis av en skyldighet som följer av lagstiftningen eller på något annat sätt. 

Direktivets tillämpningsområde omfattar inte vissa företag, utan direktivet tillämpas på handlingar som ingår i tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster inom de sektorer som nämns i artikel 1.1 b i direktivet och som innehas av ett företag där offentliga samfund har bestämmande inflytande. Lagförslagets tillämpningsområde är en reglering som är förpliktande för medlemsstaterna och som i sig baserar sig på direktivets tillämpningsområde. Lagförslagets bestämmelser om exklusiva avtal baserar sig på förpliktande bestämmelser i artikel 12 i direktivet om öppna data. 

För tydlighetens skull konstaterar utskottet att förslaget inte innehåller några ändringar i bestämmelserna om handlingssekretess och att det exempelvis inte inverkar på bestämmelserna om skydd för företagshemligheter. Den föreslagna regleringen tillämpas inte på handlingar vilkas tillgänglighet är begränsad i någon annan lag för att skydda affärshemligheter, statens säkerhet eller personuppgifter eller av någon annan motsvarande orsak. 

Vidareutnyttjande av forskningsmaterial som producerats med offentliga medel

Genom den föreslagna lagen om vidareutnyttjande av forskningsmaterial som producerats med offentliga medel (lagförslag 4, nedan lagen om forskningsmaterial) genomförs artikel 10 i direktivet om öppna data till den del den gällande nationella lagstiftningen inte uppfyller kraven i direktivet. Även till denna del har utgångspunkten för beredningen varit miniminivån för harmonisering. Lagen om forskningsmaterial bedöms inte medföra någon betydande förändring jämfört med nuläget. Skyldigheterna enligt den föreslagna lagstiftningen att göra materialet tillgängligt i presentabel form baserar sig på de så kallade FAIR data-principerna, som förutsätter att forskningsmaterialet kan hittas, finns tillgängligt, är interoperabelt och kan vidareutnyttjas. Förpliktelserna i fråga om forskningsmaterial motsvarar enligt utskottets uppfattning i stor utsträckning den praxis som redan tillämpas i forskarsamfundet. Artikel 10 i direktivet om öppna data förutsätter dock den lagstiftning som nu föreslås. 

Lagen om forskningsmaterial gäller handlingar i digital form som inte är vetenskapliga publikationer men som är sammanställda eller producerade i samband med vetenskaplig forskning och som används som bevis i forskningsprocesser eller som i forskarsamfundet anses allmänt behövliga för att validera forskningsresultat. Lagen om forskningsmaterial är tillämplig på vidareutnyttjande av forskningsmaterial om två villkor är uppfyllda: forskningsmaterialet ska vara offentligt finansierat och det ska göras offentligt via ett datalager av forskare, organisationer som bedriver forskning eller organisationer som finansierar forskning. Utgivaren ska då tillåta användning av materialet för kommersiella eller icke-kommersiella ändamål. 

Regleringen gäller sådant forskningsmaterial som på det sätt som avses i lagen har gjorts tillgängligt i ett datalager och reglerar de presentationsformer och villkor som ska användas i en sådan situation. Lagen om forskningsmaterial förpliktar inte aktörerna att tillhandahålla material. Den föreslagna lagen förpliktar inte heller aktörerna att anonymisera eller på annat sätt modifiera material före publikationen. Utgivaren ansvarar för att bedöma vilket material som kan tillhandahållas och hurdana begränsningar exempelvis skyddet av personuppgifter ställer på publikationen. Vid bedömningen av olika forsknings- och andra tjänster bör det också noteras att till exempel upphovsrättsligt skyddat material inte omfattas av lagens tillämpningsområde. Utskottet hänvisar också till det som ovan konstaterats om förhållandet mellan den reglering som föreslås i regeringens proposition och lagstiftningen om personuppgifter och offentlighet. Utbildning, anvisningar och rådgivning behövs också i fråga om lagen om forskningsmaterial. 

I fråga om myndighetshandlingar som hör till tillämpningsområdet för lagen om forskningsmaterial föreslås en begränsning av tillämpningsområdet så att på dessa handlingar tillämpas endast bestämmelserna om avgiftsfrihet i lagen om forskningsmaterial. Till övriga delar tillämpas bestämmelserna i offentlighetslagen och lagen om informationshantering på myndighetshandlingar som hör till tillämpningsområdet för lagen om forskningsmaterial. Genom den föreslagna begränsningen av tillämpningsområdet förtydligas förhållandet mellan offentlighetslagen och den föreslagna lagen samt undviks överlappande reglering. 

Den bestämmelse om avgiftsfri användning av forskningsmaterial som föreslås i lagen om forskningsmaterial baserar sig på tvingande bestämmelser i direktivet om öppna data.