Allmänt om massinvandring

Det finns ingen entydig definition av vad som avses med en situation med massinvandring. Enligt motiveringen till propositionen kan en situation med massinvandring uppstå till följd av en plötslig massflykt. I praktiken kan massinvandringen ske i etapper så att den inledningsvis medför regionala eller lokala störningar i anslutning till invandringen och gradvis eskalerar till en riksomfattande störningssituation. Massinvandring till följd av massflykt kan ha samband med storolyckor, naturkatastrofer, epidemier, inrikes- och utrikespolitiska kriser eller militära konflikter. Enligt säkerhetsstrategin för samhället (Statsrådets principbeslut av den 2 november 2017) kan antalet nyanlända överstiga 20 000 personer i en situation med massinvandring. 

I den nationella riskbedömningen 2018 har massinvandring enligt propositionsmotiven identifierats som en nationell risk vars sannolikhet nu är högre än tidigare. I situationer med massinvandring kan identifiering, registrering och mottagande av invandrarna inte nödvändigtvis ordnas på ett kontrollerat sätt och uppehållstillståndsförfarandet kan inte genomföras snabbt. Dessutom finns det efter beslutsprocessen en risk för att personerna inte utan dröjsmål kan flytta till kommunerna och omfattas av integrationsåtgärder eller att de som fått avslagsbeslut inte kan avlägsnas ur landet. När personer som fått avslag på sin ansökan måste vistas en längre tid på en förläggning i samband med ändringssökande eller i väntan på att avlägsnandet ur landet ska verkställas, ökar detta både sannolikheten för störningssituationer och risken för ökad olaglig vistelse i landet. I situationer med massinvandring är det viktigt att myndigheterna hela tiden har kontroll över läget för att de negativa konsekvenserna för samhället, såsom äventyrande av allmän ordning och säkerhet, ska bli så små som möjligt. 

Mottagande vid massinvandring

I 12 § i lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011, lagen om mottagande) finns bestämmelser om mottagande vid massinvandring. Syftet med propositionen är att precisera bestämmelserna om beredskapen för massinvandring, skapa klarhet i samordningen av den riksomfattande och regionala beredskapen samt att i situationer med massinvandring stärka Migrationsverkets ledningsansvar i fråga om mottagandet av personer som söker internationellt skydd. De föreslagna ändringarna syftar också till att förbättra planeringen av beredskapen för massinvandring. Utskottet välkomnar de här syftena och anser att de föreslagna ändringarna är motiverade. 

Att organisera mottagandet av asylsökande hör till migrationsförvaltningens beredskapsverksamhet. Enligt uppgift har man i beredskapsplanerna förberett sig på att ta emot sammanlagt 100 000 invandrare. Migrationsverket och Finlands Röda Kors (FRK) har haft ansvar för att planera 20 000 mottagningsplatser, medan NTM-centralerna och kommunerna svarat för 80 000 platser. Av propositionsmotiven framgår att beredskapsplaneringen av de sistnämnda platserna inte hade genomförts i praktiken 2015, när sammanlagt cirka 32 500 asylsökande anlände till Finland. Då inlämnades som mest 3 939 asylansökningar i veckan, dvs. mer än under hela året innan sammanlagt. Under de senaste åren har antalet asylsökande varit ganska litet, men det finns skäl att förbereda sig på en kraftig ökning av antalet asylsökande. Erfarenheterna från 2015 har enligt motiveringen beaktats i beredskapsplaneringen, anvisningarna och inriktningen av övningar. 

Beredskap inför massinvandring och hantering av situationen förutsätter samarbete mellan centralförvaltningen och de regionala myndigheterna. Centrala aktörer är Migrationsverket, Gränsbevakningsväsendet och polisen samt regionförvaltningsmyndigheterna, i synnerhet NTM-centralerna. Också frivilligorganisationerna har en egen uppgift i beredskapen och i hanteringen av störningssituationer. Under normala förhållanden är FRK huvudman för förläggningarna och deltar i beredskapen inför störningar utifrån ett samarbetsprotokoll med inrikesministeriet. 

Enligt 8 § 1 mom. i lagen om mottagande hör det till Migrationsverkets uppgifter att styra, planera och övervaka den praktiska verksamheten och hjälpen. Enligt 9 § 1 mom. svarar Migrationsverket för driften av statliga förläggningar och flyktingslussar samt beslutar om inrättande och nedläggning av dem och om deras verksamhetsställen. Verket ska enligt 10 § 1 mom. också samt avtala om de här frågorna med kommuner, samkommuner, andra offentligrättsliga samfund eller privata sammanslutningar eller stiftelser Kommunerna kan inte åläggas att inrätta förläggningar och flyktingslussar, utan inrättandet av sådana i kommunerna baserar sig på kommunernas frivillighet och avtal. 

Inrikesministeriet kan enligt den gällande lagen bestämma att närings-, trafik- och miljöcentralerna ska avtala om upprättande av beredskapsplaner med kommunerna inom sitt område för att ordna mottagandet i situationer med massinvandring. Planerna utarbetas i form av en avsiktsförklaring. Genom förfarandet med avsiktsförklaringar har man inte uppnått målet i fråga om mottagningsplatser. Närings-, trafik- och miljöcentralerna driver också regionala samarbetsgrupper med olika myndigheter, kommuner, organisationer och församlingar. Migrationsverkets och NTM-centralernas uppgifter överlappar delvis varandra. 

I en situation med massinvandring svarar Migrationsverket enligt det föreslagna 12 § 2 mom. för beredskapen för att ordna mottagande av personer som söker internationellt skydd eller får tillfälligt skydd. Migrationsverket utarbetar en nationell beredskapsplan för massinvandring och styr andra myndigheters och aktörers beredskap för att ordna mottagandet. Med styrning avses enligt uppgift i detta sammanhang allmän riksomfattande styrning av beredskapsverksamheten, inbegripet rådgivning, vägledning, meddelande av riktlinjer och utbildning. Med styrning avses inte att de aktörer som nämns i bestämmelsen åläggs att handla på ett visst sätt. Avsikten är att verksamheten ska kunna planeras så att den blir samordnad redan i initialskedet och att olika aktörers beredskapsplaner är förenliga med varandra. Migrationsverket avses få en liknande styrande roll som det har nu i styrningen av hela mottagningsverksamheten. Regleringen ingriper inte i andra myndigheters, kommuners eller Röda korsets oberoende eller administrativa styrning. 

Utskottet anser det vara ändamålsenligt att Migrationsverket centraliserat bär ansvaret för beredskapsplaneringen vid ordnandet av mottagningstjänster i situationer med massinvandring. Genom ändringen förbättras beredskapen inför stora antal invandrare och förtydligas arbetsfördelningen mellan myndigheterna. Migrationsverket svarar redan i nuläget för inrättandet av förläggningar och flyktingslussar. Verket har också i praktiken utvecklat det regionala samarbetet och utarbetat beredskapsplaner tillsammans med kommunerna och de regionala aktörerna samt kommit med anvisningar för den regionala beredskapsplaneringen. Migrationsverket har goda förutsättningar att sköta den föreslagna uppgiften. Utskottet betonar betydelsen av samarbete och smidigt informationsutbyte mellan olika aktörer. Utskottet anser det vara viktigt att se till att samarbetet kring beredskapen inför situationer med massinvandring fungerar också inom de välfärdsområden som ska inrättas. Migrationsverket bör också ha tillräckliga resurser för att sköta uppgiften. Utskottet anser det därför motiverat att Migrationsverket i den kompletterande budgetpropositionen för 2022 anvisas en resurs motsvarande tre årsverken för dessa ökade uppgifter. 

Utskottet konstaterar att de föreslagna ändringarna bidrar till att förbättra migrationsmyndigheternas möjligheter att bereda sig på situationer med massinvandring. Enligt utredning är avsikten att senare lämna förslag till ändringar gällande utökad kapacitet för tagande i förvar i situationer med massinvandring och tillgripande till stöd från EU:s asylbyrå. Syftet är att utöka de enskilda metoderna för hantering av massinvandring. Utskottet ser det som viktigt att lagstiftningen vidareutvecklas även till denna del. 

Beredskap för statlig hybridpåverkan

Förvaltningsutskottet har även tidigare påpekat att migration och asylsökande också kan användas som ett verktyg för statlig hybridpåverkan. Det har skett under hösten 2021 i Polen och Litauen, vid gränsen mellan Schengenområdet och Belarus (t.ex. FvUU 30/2021 rd och FvUU 11/2021 rd). I Finland har vi erfarenhet av en liknande situation, då sammanlagt cirka 1 750 personer åren 2015–2016 passerade östgränsen via de nordliga gränsbevakningsstationerna för att söka asyl här. Utskottet har redan i sitt betänkande om den första redogörelsen för den inre säkerheten (FvUB 5/2017 rd) konstaterat att åtgärder vid EU:s yttre och inre gränser samt läget i Ryssland kan leda till olaglig migration från Ryssland till Finland på nytt. Antalet personer kan vara betydligt större än tidigare. 

Av propositionsmotiven framgår det att propositionen behandlar beredskapen för massinvandring ur migrationsmyndigheternas synvinkel när det gäller att ta emot personer som söker internationellt skydd. Beredningen har inte gällt massinvandring som helhet och i den aktuella propositionen behandlas således inte massinvandring med tanke på den inre säkerheten, gränssäkerheten eller exempelvis statlig hybridpåverkan. Utskottet har dock i samband med sakkunnighörandet också fått en utredning om vilka åtgärder myndigheterna enligt gällande lagstiftning i Finland kan vidta i en sådan situation samt om de samlade behoven av att utveckla lagstiftningen. Utskottet anser att det är nödvändigt att ha tillräcklig beredskap för sådan påverkan och att lagstiftningen också till denna del är uppdaterad och möjliggör ett tillräckligt urval av metoder för myndigheterna att ingripa i olika situationer. 

Utskottet konstaterar att tidigare lagändringar har förbättrat myndigheternas kapacitet inför olika typer av säkerhetshot. Exempelvis har ändringarna i lagstiftningen om gränsbevakningen förbättrat möjligheterna för myndigheterna att bedriva samarbete och vidta åtgärder också vid hybridangrepp. Vidare har den nya underrättelselagstiftningen förbättrat myndigheternas möjligheter möta hot mot den nationella säkerheten. Myndigheterna måste ha tillräckliga befogenheter att tillämpa till buds stående metoder i störningssituationer proaktivt, snabbt och flexibelt, framhåller utskottet. Trots att arbetet med att se över beredskapslagen har inletts som sig bör, är det viktigt att myndigheterna har tillräckliga befogenheter och resurser för att svara på hybridpåverkan även under normala förhållanden. Utskottet konstaterar att också det eventuella behovet av att ändra lagstiftningen under normala förhållanden bör utredas så snabbt som möjligt. 

Utskottet betonar vikten av framförhållning i beredskapen inför situationer med massinvandring. En viktig del av beredskapen inför olika situationer är en regelbunden övningsverksamhet. Detta är väsentligt med tanke på beredskapen inför situationer med massinvandring och även i övrigt, exempelvis vid hybridhot. 

Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med tekniska ändringar i 12 § 2 mom. i den finska versionen. Ändringen påverkar inte den svenska texten.