Revidering av lotterilagen

Regeringen föreslår att lotterilagen (1047/2001) samt vissa andra lagar som har samband med den ändras. Ett centralt mål med reformen är att i systemet med ensamrätt effektivare förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Vidare avser propositionen att stärka systemet så att det bättre kan styra efterfrågan till det utbud av penningspel som regleras genom lotterilagen. Tanken är att effektivare förebygga och minska skadeverkningarna av penningspel. Genom propositionen genomförs skrivningarna i regeringsprogrammet om en reform av lotterilagen. 

Lotterilagen har under dess giltighetstid reviderats ett flertal gånger, särskilt i fråga om bestämmelserna som gäller penningspelsverksamhet. I en revidering som genomfördes år 2010 kompletterades lotterilagen med bestämmelser som syftade till att effektivera förebyggandet av de sociala problem och hälsoproblem orsakade av penningspel och utöka myndigheternas möjligheter att ingripa i lagstridig penningspelsverksamhet. I den reform som genomfördes år 2012 övergick man från det dåvarande formella koncessionssystemet till ett system med lagstadgade ensamrätter, där rätten att anordna penningspel genom lag tilldelades de i lagen nämnda innehavarna av ensamrätt Fintoto Ab, Penningautomatföreningen samt Veikkaus Ab. 

Genom en lagändring som trädde i kraft i början av år 2017 och syftade till att stärka systemet med ensamrätt sammanslogs penningspelssammanslutningarna Fintoto Ab, Penningautomatföreningen och Veikkaus Ab till ett nytt penningspelsbolag Veikkaus Ab, som helt och hållet ägs av staten. För att på ett effektivare sätt kunna förebygga och minska skadeverkningar till följd av penningspel genomfördes år 2019 en reform genom vilken bestämmelser fogades till lotterilagen om obligatorisk identifiering vid spelande på utplacerade penningautomater. 

I samband med de här lagändringarna underströk förvaltningsutskottet att finansieringen av forskningen om och förebyggandet och åtgärdandet av problem som orsakas av penningspel utgör ett frågekomplex som är avgörande för hur vi lyckas med penningspelspolitiken (FvUB 25/2016 rd). Men då saknade propositionen konkreta åtgärdsförslag, vilket enligt utredning berodde på tidsplanen. Utskottet menade att den andra fasen av reformen måste inledas så snabbt som möjligt och att det då krävs en konkretisering av det centrala målet för penningspelspolitiken, dvs. förebyggandet av skadeverkningar, och av de förebyggande åtgärderna. Målsättningen att förebygga skadeverkningar måste också vara klart synlig i belöningssystemet för det nya bolagets ledning. 

Utskottet ansåg även i betänkandet att det är viktigt att man under nästa fas i reformen av lotterilagstiftningen effektiviserar tillsynen över anordnandet av penningspel. Samtidigt påpekade utskottet att det finns delvis till och med stora skillnader mellan de olika aktörernas åsikter om vilka de viktigaste utgångspunkterna och målen är när det gäller den fortsatta beredningen. Utskottet framhöll att den andra reformfasen måste inledas med det snaraste. I betänkandet om 2019 års reform ansåg utskottet det ytterst viktigt att översynen av lotterilagstiftningen fortsätter utifrån de tidigare riktlinjerna och bland annat den då pågående förstudien i samarbete med de viktigaste aktörerna i branschen (FvUB 31/2018 rd). 

Den nu aktuella reformen är en del av detta kontinuum. Lotterilagen föreslås bli ändrad bland annat så att obligatorisk identifiering i fortsättningen gäller allt penningspel. Bestämmelserna om Veikkaus Ab:s marknadsföring och tillsynen över anordnandet av penningspel preciseras, och till lagen fogas nya bestämmelser om utplacering av penningautomater och egenkontroll. Också bestämmelserna om kasinon och spelsalar preciseras. Till lagen ska enligt förslaget fogas bestämmelser om behandling av Veikkaus Ab:s spel- och spelardata vid uppföljning och bedömning av skadeverkningar till följd av penningspel samt vid forskning som gäller spelrelaterade skadeverkningar. Dessutom ändras bestämmelserna om penningspelsbolagens marknadsföring och införs bestämmelser om förhindrande av betalningsrörelse i anknytning till penningspel som inte omfattas av monopolsystemet. I lagen föreskrivs det också om Veikkaus Ab:s nya affärsverksamhet mellan företag för annat än penningspelsverksamhet. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser att ändringarna i propositionen behövs för att reformera penningspelssystemet (ShUU 17/2021 rd). Ekonomiutskottet anser att den föreslagna lagstiftningen inte på något betydande sätt ändrar regleringen för att förbättra förutsättningarna för att bekämpa skador från spelande, men att den ändå är ett steg i rätt riktning (EkUU 41/2021 rd). Kulturutskottet understöder regeringens strävan att förhindra och lindra de spelrelaterade problemen och anser att minskade spelrelaterade skadeverkningar är ett viktigt samhälleligt mål (KuUU 20/2021 rd). 

Grundlagsutskottet anför i sitt utlåtande (GrUU 46/2021 rd) att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 1 bara om utskottets konstitutionella anmärkningar till 14 b § och 62 l § 2 mom. 2 punkten beaktas på behörigt sätt. 

I fråga om utlåtandeutskottens mer detaljerade anmärkningar hänvisar förvaltningsutskottet till detaljmotiven nedan. 

Den föreslagna reformen påverkar inte kriterierna för fördelning av avkastningen. En reform av fördelningen av avkastningen utreds som bäst i ett separat projekt som leds av statsrådets kansli. Avsikten är att utarbeta ett förslag till en ny modell för finansiering av verksamhet med penningspelsintäkter från ingången av 2024. 

Det kan dessutom konstateras att social- och hälsovårdsministeriet bereder ett program som syftar till att dra upp riktlinjerna för en penningspelspolitik som förebygger och minskar skadeverkningar fram till 2030. 

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och är ändamålsenlig. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringar. 

Obligatorisk identifiering

Utgångspunkten för propositionen har varit att bevara och stärka systemet med ensamrätt. Fortsatt monopol motiveras av att styrningen och övervakningen av penningspelsverksamheten är kostnadseffektiv och att det är lättare att sätta gränser för spelandet och förebygga spelproblem än i en modell med flera aktörer. Detta har samband med målet att främja folkhälsan. Den obligatoriska identifieringen är av betydelse i detta avseende. 

För att på ett effektivare sätt kunna förebygga och minska skadeverkningar till följd av penningspel genomfördes år 2019 en reform genom vilken bestämmelser om obligatorisk identifiering vid spelande på utplacerade penningautomater fogades till lotterilagen (677/2019). Bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 2022. Veikkaus Ab har på eget initiativ tidigarelagt ibruktagandet av obligatorisk identifiering och krävt sådan sedan den 12 januari 2021. 

Genom den nu föreslagna lagändringen utvidgas den obligatoriska identifieringen till att omfatta alla penningspel (14 § i lagförslag 1). Övergången till obligatorisk identifiering föreslås ske steg för steg så att bestämmelserna om obligatorisk identifiering för andra penningspel än skraplotter som säljs på spelplatser (snabblotterier med penningvinst) ska tillämpas från ingången år 2023. Tillämpningen av bestämmelserna på skraplotter som säljs på spelplatser avses börja vid ingången av år 2024. 

Förvaltningsutskottet anser att obligatorisk identifiering är ytterst viktig för förebyggandet av spelproblem. Utskottet håller med social- och hälsovårdsutskottet om att identifiering i sig inte är en tillräcklig åtgärd för att förebygga skadeverkningar, men att det obligatoriska identifierade spelandet gör det möjligt för myndigheterna, Veikkaus Ab och spelaren att hantera spelandet genom olika begränsningar, spärrar och andra verktyg. Den obligatoriska identifieringen och de anknytande begränsningarna av spelandet effektiviserar avsevärt bekämpningen av penningspelsproblem och minskar skadeverkningarna. 

Också ekonomiutskottet anser att ändringen är nödvändig för att vi ska få bukt med problemspelandet. Enligt ekonomiutskottets utlåtande spelar problemspelande en extra stor roll bland de faktorer som ligger bakom överskuldsättning. Med avseende på målen för att minska problemspelande är det viktigt att obligatorisk identifiering utsträcks till att omfatta allt spelande. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att propositionen inte tar ställning till förlustgränserna. Bestämmelser om förlustgränsen för vissa av Veikkaus Ab:s penningspel som anordnas via nätet finns i inrikesministeriets förordning (VN/23729/2021) som utfärdats med stöd av den gällande lotterilagen. Det föreslås inga ändringar i denna regleringsmodell, utan bestämmelser om begränsningar i spelandet utfärdas även i fortsättningen genom förordning. Förlustgränserna är en del av en större helhet av de spelbegränsningar som anknyter till hantering av spelandet och som det föreskrivs om genom förordning. Förordningen innehåller dessutom flera andra bestämmelser som stöder ansvarsfullt spelande, såsom bestämmelser om gränser för penningöverföring som spelaren själv sätter och om möjligheten att belägga sig själv med spelförbud för en viss spelgrupp eller spelprodukt. 

Förvaltningsutskottet anser att de nuvarande förlustgränserna är för höga med tanke på förebyggande och minskning av skadeverkningarna. De bör således sänkas i någon betydande grad. Utskottet ser det som viktigt att spelgränserna bör fastställas på basis av kunskap så att de verkligen stöder en begränsning av problemspelandet. Utskottet förutsätter att regeringen vidtar åtgärder för att sänka de i inrikesministeriets förordning VN/23729/2021 fastställda obligatoriska högsta tillåtna förlustgränserna per dag och månad i fråga om identifierat penningspelande. (Utskottets förslag till uttalande 1). 

Dessutom förutsätter utskottet att regeringen satsar på tillgången till olika stöd- och vårdtjänster samt ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning för problemspelare och deras närstående. (Utskottets förslag till uttalande 2). 

Gruppen för bedömning av skaderiskerna och skadeverkningarna av anordnande av penningspel, som finns i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet, gör för närvarande en samlad bedömning av spelrestriktionerna med tanke på risken för skadeverkningar. Kunskapsbaserade utvecklingsrekommendationer förutsätter att den rätt att få uppgifter som föreslås i lotterilagen och som gäller social- och hälsovårdsministeriet och Institutet för hälsa och välfärd (THL) träder i kraft. Enligt en aktuell bedömning blir den samlade bedömningen av spelrestriktionerna klar sommaren 2022. 

Behandling av spel- och spelardata

För att främja kunskapsbaserade åtgärder mot skadeverkningarna föreslår regeringen bestämmelser om utnyttjandet av spel- och spelardata. Enligt lagförslaget har Veikkaus Ab rätt och även skyldighet att använda data för att identifiera och ingripa mot skadligt spelande. För att säkerställa att myndigheterna har tillgång till all information om spelandet som behövs bland annat för att effektivisera bedömningen och uppföljningen av skadeverkningar av spelande, föreslås det att både social- och hälsovårdsministeriet och Institutet för hälsa och välfärd ska ha rätt att få också personuppgifter av Veikkaus Ab. 

Förvaltningsutskottet betonar att när personuppgifter behandlas för bevakning och bedömning av samt för forskning kring skadeverkningar är syftet med behandlingen aldrig att identifiera enskilda spelare, utan personuppgifterna används endast för analys på gruppnivå. Lotterilagen innehåller bestämmelser om skyddsåtgärder vid behandling av personuppgifter. Enligt propositionsmotiven (s. 123—124) har som sådana skyddsåtgärder identifierats bland annat avgränsningen av behandlingen av personuppgifter till att endast omfatta behandling som är nödvändig för Veikkaus Ab:s lagstadgade uppgifter, den föreslagna maximala behandlingstiden samt bestämmelserna om förutsättningar för utlämnande av uppgifter enligt 44, 54 och 55 §. Bestämmelser om skyddsåtgärder finns dessutom i dataskyddslagen (1050/2018), som tillämpas på behandling av personuppgifter som en allmän lag. 

Bestämmelser om skyddsåtgärder som krävs i dataskyddsförordningen finns i 6 § 2 mom. i dataskyddslagen. De här åtgärderna återfinns i en förteckning med 11 punkter i det angivna momentet. Förvaltningsutskottet ansåg i sitt betänkande (FvUB 13/2018 rd) i samband med stiftandet av dataskyddslagen att förteckningen återger exempel på åtgärder som kan vidtas i form av skyddsåtgärder. Även andra skyddsåtgärder är möjliga. Valet av skyddsåtgärder beror bland annat på hurdana personuppgifter och hurdan behandling det gäller i det aktuella fallet. Utskottet konstaterade i betänkandet dessutom att den personuppgiftsansvarige i första skedet ska pröva hurdana skyddsåtgärder de risker som är förknippade med behandling av personuppgifter förutsätter. Av ansvarsskyldigheten i artikel 5.2 i dataskyddsförordningen följer att den personuppgiftsansvarige ska kunna visa att de skyddsåtgärder som valts är lämpliga och proportionella. 

Obligatorisk identifiering ökar mängden tillgänglig spel- och spelardata, och sakkunniga har uttryckt oro över hur kunddata kommer att användas. I 51 § i lagförslaget finns bestämmelser om Veikkaus Ab:s rätt att behandla personuppgifter och om behandlingsändamålen. Veikkaus Ab får enligt paragrafen behandla i 1 mom. nämnda personuppgifter om bolagets kunder och deras penningspelande om det är nödvändigt för att säkerställa rättsskyddet för dem som deltar i penningspel, förhindra oegentligheter och brott, utreda oegentligheter eller förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som penningspelandet ger upphov till. Utskottet hänvisar dessutom till det som sägs i detaljmotiven nedan. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att spel- och spelardata som uppkommer i och med identifieringsskyldigheten inte får utnyttjas för att främja spelandet. I specialmotiveringen till den föreslagna 51 § konstateras det uttryckligen att den bedömning av risken för skadeverkningar som görs med hjälp av automatisk behandling av personuppgifter inte får utnyttjas i syfte att främja spelande. 

Enligt 53 § 3 mom. i lagförslaget får Veikkaus Ab trots sekretessbestämmelserna för vetenskaplig forskning lämna ut uppgifter som gäller bolagets kunder och deras spelande, om mottagaren av upplysningarna enligt dataskyddslagstiftningen har rätt att behandla dessa uppgifter. Enligt specialmotiveringen till paragrafen avses med detta att forskaren ska ha en rättslig grund för behandling av de personuppgifter som lämnas ut och att de krav som ställs i dataskyddslagstiftningen för behandling av personuppgifter ska iakttas i forskningen. Veikkaus Ab ska i egenskap av personuppgiftsansvarig i varje enskilt fall bedöma om förutsättningarna för utlämnande av uppgifter för vetenskapliga forskningsändamål uppfylls. Vetenskaplig forskning har inte definierats i den allmänna lagstiftningen om dataskydd, men enligt ingressen i dataskyddsförordningen (EU) 2016/679 bör behandling av personuppgifter för vetenskapliga forskningsändamål ges en vid tolkning i tillämpningen av dataskyddsförordningen. Vetenskapliga forskningsändamål kan även omfatta teknisk utveckling och demonstration, grundforskning, tillämpad forskning och privatfinansierad forskning. Vid bedömning av förutsättningarna för utlämnande av sekretessbelagda uppgifter har som kännetecken för vetenskaplig forskning betraktats en saklig forskningsplan, tillräcklig vetenskaplig kompetens hos forskarna samt att forskningen uppfyller kraven på autonomi och offentlighet och har vetenskapliga målsättningar (se HFD 181:2013). Den föreslagna bestämmelsen främjar användningen av Veikkaus Ab:s spel- och spelardata för forskningsbruk i syfte att utvidga kunskapsunderlaget om penningspelande och dess skadeverkningar även till övriga delar än för att verkställa den lagstadgade uppgiften enligt 52 § i lotterilagen. Sådan forskning bedrivs bland annat vid universiteten, med hjälp av stipendier som delas ut av Stiftelsen för alkoholforskning, på Spelkliniken samt av organisationer som specialiserat sig på förebyggande och minskning av skadeverkningar av penningspel. 

Veikkaus Ab ska varje år lämna de ministerier som behandlar ärenden som gäller fördelningen av avkastningen samt inrikesministeriet och Polisstyrelsen en berättelse om hur dess spelverksamhet har utvecklats och om de åtgärder det har vidtagit för att förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som spelandet ger upphov till (53 § 2 mom.). Den föreslagna bestämmelsen innebär att berättelsen som gäller skadeverkningar av penningspel i fortsättningen även ska innehålla uppgifter om hur Veikkaus Ab i sin bedömning av riskerna för skadeverkningar enligt föreslagna 51 § 2 mom. har utnyttjat spel- och spelaruppgifter och vilka åtgärder bolaget har vidtagit utgående från bedömningen. 

Utplacering av penningautomater

Lotterilagens bestämmelser om placering av penningautomater preciseras. Enligt den föreslagna 16 § ska penningautomater placeras så att spelandet på dem obehindrat kan övervakas. Penningautomaterna får inte placeras i utrymmen där användningen av dem kan äventyra säkerheten eller störa ordningen. I 2 mom. föreskrivs dessutom en ny skyldighet att planera principerna för placering och tillhandahållande av penningautomater så att de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningarna som spelandet ger upphov till blir så små som möjligt. Vid placeringen av automater och vid hållandet av dem tillgängliga på spelplatser ska särskild vikt fästas vid de skadeverkningar som penningspelen orsakar minderåriga och personer i utsatt ställning. I propositionsmotiven (s. 110) ges exempel på vad principerna för placering och tillhandahållande av penningautomater i praktiken kan betyda. 

Paragrafändringen gör det möjligt att undvika att placera penningautomater i butikernas entréhallar eller på andra offentliga platser så att man kan besöka affärslokalen utan att se penningautomaterna och bli utsatt för penningspel. Då placeras penningautomaterna så att de som besöker affärslokalen, inklusive minderåriga och personer med spelproblem, inte direkt utsätts för penningspel genom att se penningautomater eller se att andra spelar. Obehindrad övervakning kan också genomföras med kameraövervakning och monitor. 

I lagförslaget finns det också bestämmelser om egenkontroll som gäller penningautomater. Enligt 16 a § i lagförslaget ska Veikkaus Ab och innehavaren av placeringsstället för penningautomaten utarbeta en plan för egenkontroll i syfte att säkerställa att principerna för placeringen och övervakningen följs. 

Social- och hälsovårdsutskottet anser i sitt utlåtande att det är nödvändigt att precisera regleringen i fråga om placeringen av penningspelautomater och egenkontrollen, men konstaterar att det med tanke på förebyggandet och minskningen av skadeverkningarna är av betydelse hur bestämmelserna genomförs i praktiken. Skyldigheten att utöva egenkontroll ökar spelplatsinnehavarnas ansvar. Utskottet anser dock att det med tanke på förebyggandet av spelskador är av betydelse hur bestämmelser om egenkontroll utfärdas genom förordning av inrikesministeriet och hur genomförandet av egenkontroll övervakas. 

Under förvaltningsutskottets sakkunnigutfrågning framfördes divergerande uppfattningar om förslagen. Å ena sidan framfördes det att det är just penningautomaterna som orsakar mest skadeverkningar, och det ansågs att man bör slopa den så kallade utplaceringen och flytta automaterna till övervakade lokaler. Å andra sidan framfördes det tämligen kritiska uppfattningar om de föreslagna preciseringarna av utplaceringen av penningautomater. Det påpekades också att ersättningarna till innehavare av ett placeringsställe för penningautomater är viktiga särskilt för företagen, arbetsplatserna och servicen i glesbygden och på små orter. 

Förvaltningsutskottet välkomnar de föreslagna preciseringarna, som syftar till att effektivisera bekämpningen av skadeverkningarna av penningspel. Skadeverkningarna av utplacerade penningautomater minskar direkt och indirekt genom den obligatoriska identifiering som träder i kraft den 1 januari 2022, genom de spelbegränsningar som möjliggörs av den obligatoriska identifieringen och införs genom förordning av inrikesministeriet samt genom det i propositionen föreslagna kravet på egenkontroll. Utskottet anser att innehållet i spelbegränsningarna är en betydande faktor, eftersom till exempel tillräckligt låga konsumtionsgränser effektivt kan minska skadeverkningarna av penningspel. Det är enligt utskottet viktigt att följa upp och utvärdera vilken effekt de tidigare införda åtgärderna som gäller penningautomater och de åtgärder som nu föreslås har på trenden i skadeverkningar av penningspel. 

Marknadsföring av penningspel och administrativ påföljdsavgift

Den stärkta bekämpningen av skadeverkningarna av penningspel har beaktats också i de föreslagna nya bestämmelserna om marknadsföring. I propositionen föreslås bland annat nya bestämmelser om marknadsföring av penningspel i 14 b § i lotterilagen, genom vilka marknadsföringen begränsas i större utsträckning än för närvarande. Enligt förslaget får Veikkaus Ab marknadsföra penningspelen och bolaget om marknadsföringen till sin volym, omfattning, synlighet och frekvens är måttfull samt nödvändig för att efterfrågan på penningspel ska styras in på sådan penningspelsverksamhet som bedrivs enligt denna lag och på sådant penningspelande som ger upphov till mindre ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar. I lagen ska det också föreskrivas om förbjudna marknadsföringsmetoder. 

Social- och hälsovårdsutskottet understöder de föreslagna nya begränsningarna av marknadsföringen. Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar dock att det med tanke på verkställigheten är av betydelse hur till exempel kravet på återhållsamhet tolkas och hur övervakningen av marknadsföringen genomförs. Även skillnaden mellan information och marknadsföring kan vara vag. 

Förvaltningsutskottet anser att de föreslagna begränsningarna av marknadsföringen behövs för att effektivisera bekämpningen av skadeverkningarna av penningspel. Konsekvenserna av begränsningarna måste dock bevakas. Vid uppföljningen bör särskild uppmärksamhet fästas vid den marknadsföring som sker på spelplatserna, produktinformationen om spelplatserna, konsekvenserna av ändringarna i fråga om vadhållningsspel samt ändringarnas inverkan på marknadsföringen och utbudet av spel utanför systemet. 

På grund av de olägenheter som penningspel medför anser förvaltningsutskottet att det är viktigt att åldersgränsen för penningspel alltid lyfts fram vid marknadsföringen av penningspel och att spelaren informeras om var det finns information om instrumenten för hantering av spelandet och om de serviceproducenter som erbjuder hjälp vid problem med penningspel. Förvaltningsutskottet föreslår på det sätt som anges i detaljmotiven att bestämmelsen preciseras. 

Grundlagsutskottet anser att det med tanke på den konstitutionella bedömningen av det föreslagna 14 b § 2 mom. är av särskild betydelse att kravet på att begränsningen av de grundläggande fri- och rättigheterna ska vara exakt och noggrant avgränsad. Den föreslagna 14 b § innehåller enligt utskottet ett flertal oklara bestämmelser. Ett exempel på detta är kravet i 1 mom. enligt vilket marknadsföringen ska vara ska ”måttfull” till sin volym, omfattning och frekvens. Detsamma gäller flera förbjudna marknadsföringssätt som räknas upp i 2 mom.: ”att förhärliga penningspelande” (punkt 1), ”att vardagliggöra penningspelande” (punkt 3), ”att framställa penningspelande som ett sätt att förbättra en persons ekonomiska ställning” (punkt 4) och den allmänna klausulen ”annat än i 1—11 punkten avsett, men därmed jämförbart sätt” (punkt 12). 

Grundlagsutskottet har tidigare ansett att långtgående begränsningar av reklam är möjliga exempelvis i samband med alkohollagen (se GrUU 54/2006 rd, s. 2—3). Utskottet har också med hänvisning till samma slags begränsningar av reklam i alkohollagen ansett att de tidigare begränsningarna av reklam i lotterilagstiftningen är problemfria med tanke på grundlagen trots att begränsningarna enligt utskottet var ganska vittgående med tanke på kravet på exakthet och noggrann avgränsning (GrUU 15/2010 rd, s. 3). 

Grundlagsutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna i 14 b § i lotterilagen är avsevärt öppna också i förhållande till denna praxis. Den föreslagna regleringen avviker också från de förslag som tidigare bedömts. I den reglering som nu utvärderas ingår en möjlighet att påföra påföljdsavgift. I 62 d § i lagförslag 1 i propositionen föreslås bestämmelser om rätt att påföra påföljdsavgifter för överträdelse av bestämmelserna om marknadsföring av penningspel enligt 14 b § och för överträdelse av bestämmelserna om förbud mot marknadsföring enligt 62 § 2 mom. 1 punkten i lotterilagen. 

Grundlagsutskottet har i sak jämställt ekonomiska påföljder av straffkaraktär med straffrättsliga påföljder. Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska de allmänna grunderna för administrativa påföljder bestämmas i lag eftersom det innebär utövning av offentlig makt att påföra en sådan avgift. Utskottet har också ansett att påförande av en administrativ påföljd innebär betydande utövning av offentlig makt. Därför ska det lagstiftas exakt och tydligt om grunderna för betalningsskyldigheten och avgiftens storlek samt om den betalningsskyldiges rättsskydd och grunderna för att verkställa lagen (se t.ex. GrUU 12/2019 rd, s. 8 och GrUU 10/2016 rd, s. 7). 

Även om kravet på exakthet enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen, som framgår av grundlagens 8 §, inte direkt gäller administrativa påföljder kan det allmänna kravet på exakthet ändå inte åsidosättas i ett sådant sammanhang (t.ex. GrUU 9/2018 rd, s. 3). 

Att det föreslagna systemet med påföljdsavgift fogas till lotterilagens begränsningar i fråga om marknadsföring av penningspel framhäver således kravet på att regleringen ska vara exakt. Grundlagsutskottet anser att innehållet i de begränsningar av marknadsföringen som ingår i den föreslagna 14 b § bör preciseras väsentligt. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottet anser att lagförslaget till denna del kan bringas i överensstämmelse med grundlagen exempelvis genom att de ovan nämnda öppna formuleringarna i 1—11 punkten i 2 mom. preciseras eller den allmänna klausulen i 12 punkten stryks. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att den föreslagna 14 b § innehåller betydligt mer exakta och noggrant avgränsade bestämmelser om Veikkaus Ab:s marknadsföring än vad som finns i den gällande lagen. Det är enligt motiven till paragrafens 2 mom. inte möjligt att på ett uttömmande sätt räkna upp förbjudna marknadsföringsmetoder eller marknadsföringssätt, eftersom det inte är möjligt att på förhand identifiera alla sådana former av marknadsföring som kan främja sådant spelande som orsakar skadeverkningar. Därför föreslås det i 14 b § 2 mom. 12 punkten en bestämmelse om att marknadsföringen inte heller på något annat sätt som är jämförbart med det som avses i 1—11 punkten får främja skadligt spelande. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att förteckningen i 2 mom. innehåller principer som gäller marknadsföring och som EU-domstolen i sin rättspraxis har ansett stå i strid med målet för ett begränsat penningspelsystem som syftar till att förebygga och minska skadeverkningar av penningspelande. Uttrycken och begreppen i punkterna i förteckningen är enligt utskottet allmänt använda av Veikkaus Ab, Polisstyrelsen, som svarar för tillsynen över marknadsföringen, och även i vidare bemärkelse av aktörerna inom penningspelsbranschen. På samma sätt är de identifierbara och allmänt förståeliga. De förbjudna marknadsföringssätt som grundlagsutskottet lyfte fram (förhärligande, vardagliggörande, förbättring av den ekonomiska ställningen) ingår i Veikkaus Ab:s egna principer för ansvarsfull marknadsföring, och Polisstyrelsen har behandlat dessa marknadsföringssätt i sina riktlinjer för marknadsföring av penningspel. 

För att grundlagsutskottets konstitutionella anmärkning ska bli beaktad föreslår förvaltningsutskottet att 14 § 2 mom. ändras på det sätt som föreslås i detaljmotiven. 

Grundlagsutskottet har framhållit att bestämmelser om sanktioner måste uppfylla proportionalitetskravet (GrUU 74/2002 rd, s. 5, GrUU 12/2006 rd, s. 2—3, GrUU 11/2009 rd, s. 7—8, GrUU 58/2010 rd, s. 6). Påföljdsavgiftens storlek på baseras på en helhetsbedömning. I 62 e § 1 mom. i lagförslaget förtecknas de omständigheter som ska beaktas vid helhetsbedömningen. Grundlagsutskottet har ansett att de bestämmelser som är relevanta för proportionaliteten gäller sanktionernas storlek i euro, men också de omständigheter som ska beaktas vid fastställandet av påföljdens storlek och avstående från påföljdsavgift. Utskottet har också i sin praxis förutsatt att myndighetens prövning vid beslut om att inte påföra påföljdsavgift ska vara bunden prövning, dvs. att avgiften inte ska påföras om de villkor som anges i bestämmelsen är uppfyllda. (GrUU 49/2017 rd, GrUU 39/2017 rd). Bestämmelserna om att påföljdsavgift inte påförs måste preciseras. 

Förvaltningsutskottet föreslår att 62 f § om avstående från påföljdsavgift kompletteras på det sätt som anges i detaljmotiven. 

När det gäller påföljdsavgiftens storlek konstaterar förvaltningsutskottet att grunden för påförande av påföljdsavgift är något annat än ett ringa brott mot lotterilagen. Bestämmelserna om marknadsföring i lotterilagen är en central del av regleringen om förebyggande och minskning av skadeverkningar av penningspel. Påföljdsavgiften för brott mot marknadsföringsbestämmelserna ska vara tillräckligt stor för att uppnå en specialpreventiv eller allmänpreventiv effekt. Utskottet konstaterar också att lagförslaget innehåller separata bestämmelser om påföljdsavgiftens storlek för juridiska och fysiska personer. Syftet med förbudet, som inriktas på fysiska personer, och med möjligheten att påföra påföljdsavgift är att ingripa särskilt i marknadsföring som sker via sociala medier och som särskilt inriktas på unga. Med beaktande av att påföljdsavgiftens storlek i enlighet med 62 e § 1 mom. grundar sig på en samlad bedömning anser utskottet dessutom att de föreslagna påföljdsavgifterna inte kan anses vara för höga med tanke på syftena med bestämmelserna. 

I specialmotiveringen till 62 d § (s. 132) sägs att påföljdsavgift ska tillämpas endast i sådana fall där överträdelsen ”tyder på uppenbar likgiltighet” för iakttagande av 14 b § eller 62 § 2 mom. 1 punkten i lotterilagen. Grundlagsutskottet fäster uppmärksamhet vid att en sådan aspekt som anknyter till att påföljdsavgiften är en sista utväg inte framgår särskilt tydligt av bestämmelserna om påföljdsavgift. Bestämmelsen måste följaktligen preciseras på denna punkt. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att användningsområdet för påföljdsavgiften på bestämmelsenivå (63 d §) är avgränsat till uppsåtliga brott mot lagen och att påförande av påföljdsavgift inte kan grunda sig på oaktsamhet. Dessutom föreslås det i 62 f § att framställning om påföljdsavgift inte behöver göras och påföljdsavgift inte påföras om förseelsen är ringa. Av bestämmelserna framgår klart att förfarandet ska vara klandervärt. Enligt utskottets förslag till 62 f § 2 mom. ska en framställning om påföljdsavgift inte göras och påföljdsavgift inte påföras om näringsidkaren, den som anordnar penningspelet eller den fysiska personen har vidtagit tillräckliga korrigerande åtgärder omedelbart efter att överträdelsen upptäcktes och det inte är fråga om en allvarlig eller återkommande överträdelse. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att uttalandet om uppenbar likgiltighet (s. 75 och 132) i propositionsmotiven, som det hänvisas till i grundlagsutskottets utlåtande, i propositionen uttryckligen är kopplat till Polisstyrelsens prövningsrätt i ärendet. Förvaltningsutskottet betonar att enligt 6 § i förvaltningslagen (434/2003) ska en myndighets åtgärder stå i rätt proportion till sitt syfte. Påförandet av påföljd är således redan enligt gällande rätt förenat med ett lagbaserat krav enligt vilket myndigheten ska dimensionera sin verksamhet till den lägsta nivån som ger den effekt som behövs. Detta har enligt förarbetena till förvaltningslagen (RP 72/2002 rd, s. 63) stor betydelse i synnerhet i sådana fall där myndigheten blir tvungen att överväga åtgärder som har negativa rättsliga konsekvenser för en enskild. Polisstyrelsen ska således redan enligt gällande rätt i första hand använda lindrigare metoder för att ingripa i verksamhet som strider mot lotterilagen. Eftersom förvaltningsutskottet dessutom i enlighet med det som sägs ovan har preciserat den prövningsrätt som ingår i 62 f § 2 mom. i fråga om att inte påföra påföljd i fall som inte är upprepade eller allvarliga och där tillräckliga korrigerande åtgärder har vidtagits omedelbart efter det att förseelsen upptäcktes, framgår den uppenbara likgiltighet som grundlagsutskottet hänvisar till i tillräcklig grad av innehållet i regleringen, så det är inte nödvändigt att precisera den ytterligare. 

Spärrar mot betalningsrörelse

I lagförslaget ingår bestämmelser om spärrar mot betalningsrörelse. Dessa riktar sig mot penningspelsbolag som marknadsför penningspel i strid med lotterilagen. Enligt motiveringen till propositionen (s. 54) är syftet med spärrar mot betalningsrörelse att försöka begränsa tillgången till sådant utbud av penningspel som står utanför systemet med ensamrätt och som marknadsförs i strid med lotterilagen. Med det avses i praktiken att banken eller någon annan betaltjänstleverantör spärrar sådana betalningstransaktioner som hänför sig till lagstridig penningspelverksamhet. 

Spärrar mot betalningsrörelse är enligt social- och hälsovårdsutskottet vid sidan av begränsningar i marknadsföringen ett nödvändigt sätt att begränsa tillgången till spel utanför systemet. Ju mer effektivt man lyckas bekämpa spelande utanför ensamrättssystemet genom spärrar mot betalningsrörelse eller andra begränsningar till exempel av marknadsföringen, desto bättre stöder helheten en penningspelspolitik som är hållbar med tanke på förebyggandet och minskningen av skadeverkningar och en penningspelsverksamhet som överensstämmer med lotterilagen. 

Enligt social- och hälsovårdsutskottet är en begränsning av utbudet på basis av forskningsrön det effektivaste sättet att förebygga olägenheter. Genom spärrar mot betalningsrörelse höjs tröskeln för att övergå till att spela utanför det inhemska systemet. Det har också uppskattats att spärrarna minskar intresset för den finländska marknaden hos aktörer som inte omfattas av systemet. Genom att minska tillgången till spel utanför systemet kan man dessutom minska trycket på att öka Veikkaus Ab:s spelutbud som svar på utbudet utanför systemet. 

Ekonomiutskottet konstaterar utifrån sin sakkunnigutfrågning att det kan vara ett problem att skilja mellan betalningar vid penningspel och andra betalningar och att det därför kan visa sig vara svårt att införa spärrar. Ekonomiutskottet understryker behovet av att säkerställa att spärrarna inte stör lagliga betalningar. Dessutom kan bestämmelsen vara besvärlig också med avseende på en trovärdig tillsyn, eftersom spärrarna till stor del avser betalningar utanför Finlands gränser. Ekonomiutskottet noterar dessutom de extra kostnader som betaltjänstleverantörerna orsakas av de ändringar i informationssystemen som spärrarna mot betalningsrörelsen förutsätter. 

Enligt 62 l § 2 mom. 1 punkten i lagförslaget får en betaltjänstleverantör inte genomföra eller initiera en betalningstransaktion som gäller penningspel där betalaren är en spelare och betalningsmottagaren en anordnare av penningspel som avses i 1 mom. Enligt grundlagsutskottet är spärrar mot betalningsrörelse till denna del av betydelse med tanke på näringsfriheten enligt 18 § i grundlagen. Enligt grundlagsutskottet kan den föreslagna bestämmelsen till denna del anses uppfylla de allmänna förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna och den påverkar således inte lagstiftningsordningen i lagförslaget. I motiveringen till regeringspropositionen (s. 77) hänvisas det dock till att i praktiken är denna effekt beroende av hur effektivt en spärrning av betalningsrörelse eller andra spärrar kan genomföras. Enligt uppgift finns det inga forskningsbevis på att spärrarna mot betalningsrörelse påverkar förebyggandet eller minskningen av skadeverkningarna av penningspel, även om effekten kan förebyggas och särskilt inriktas på spelare som sporadiskt spelar nätpenningspel. Forskningsrön visar i sig att ett av de effektivaste sätten att minska skadeverkningarna av penningspel är att avsevärt begränsa tillgången till de skadligaste penningspelen. Förvaltningsutskottet bör noggrant granska hur ändamålsenlig spärrningen av spelaren är i förhållande till dess praktiska effektivitet och lagens syften. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att syftet med bestämmelserna är att förebygga och minska skadeverkningarna av penningspel bättre genom att begränsa tillgången till det spelutbud som inte omfattas av lotterilagen. Enligt propositionsmotiven är spärrar mot betalningsrörelse ett nödvändigt sätt att begränsa tillgången till spel utanför systemet. Behovet att begränsa tillgången till penningspel utanför ensamrättssystemet har accentuerats i och med att penningspelandet kraftigt har digitaliserats. Olika åtgärder för att motverka skadeverkningar blir delvis ineffektiva i monopolsystemet, om man inte samtidigt ingriper mot det utbud av penningspel utanför monopolsystemet som inte omfattas av de nationella regleringsåtgärderna. Införandet av spärrar mot betalningsrörelse är motiverat också med tanke på att risknivån för utbudet utanför monopolsystemet i genomsnitt är högre än för Veikkaus Ab. Dessutom finns det belägg för att skadeverkningarna av spel utanför monopolsystemet har ökat. 

Förvaltningsutskottet anser att man genom spärrar mot betalningsrörelse, trots möjligheten att kringgå dem, kan uppnå det eftersträvade målet att effektivare förebygga skadeverkningarna av penningspel. Antagligen skulle endast en del av spelarna i praktiken utnyttja möjligheterna att kringgå spärrarna. Ibruktagandet av spärrar kan bedömas höja spelarnas medvetenhet om att spärrarna inriktas på verksamhet som inte regleras av lotterilagen och som inte heller övervakas av de nationella myndigheterna. Spärrarna kan också bedömas höja tröskeln för att spela penningspel i penningspelsbolag utanför monopolsystemet. Dessutom bedöms införandet av spärrar mot betalningsrörelse minska intresset för penningspelsmarknaden i Fastlandsfinland hos aktörer utanför monopolsystemet. Således kan spärrar mot betalningsrörelse anses vara ett ändamålsenligt sätt att effektivisera bekämpningen av skadeverkningar. 

För att skadeverkningarna ska kunna minskas och förebyggas på befolkningsnivå krävs det åtgärder som påverkar samtliga kategorier av penningspelare, inte enbart problemspelare. Därför anses det vara nödvändigt att spärrar mot betalningsrörelse gäller samtliga spelare oavsett om det i fråga om vissa spelare handlar om skadligt penningspelande eller eventuell anskaffning av utkomst genom penningspelande. Även professionellt penningspelande kan leda till skadeverkningar. 

De föreslagna spärrarna mot betalningsrörelse gäller inte allt penningspelsutbud utanför monopolsystemet, utan de riktar sig endast mot aktörer som medvetet och avsiktligt genom olika marknadsföringsåtgärder bryter mot eller försöker kringgå lotterilagens marknadsföringsförbud. Det intrång i näringsfriheten som grundlagsutskottet avser i sitt utlåtande begränsar sig till förhindrande av betalningsrörelse för penningspel som marknadsförs i strid med lotterilagen. 

Förvaltningsutskottet anser att propositionens syfte inte kan nås genom medel som begränsar näringsfriheten mindre. Till exempel olika begränsningsåtgärder som spelaren själv sätter upp, såsom mobilapplikationer som förhindrar penningspel eller frivilliga betalkortsspärrar, kan inte uppnå syftet med den föreslagna regleringen om betalningsförbud, det vill säga att effektivare förebygga skadeverkningar av penningspel, eftersom dessa åtgärder baserar sig på frivillighet. De kan inte heller påverka viljan hos aktörer utanför monopolsystemet att i Finland bedriva marknadsföring som strider mot lotterilagen. 

Grundlagsutskottet anser att de spelvinster som betalats på spelkontot och de medel som deponerats på det omfattas av det egendomsskydd som tryggas i 15 § i grundlagen. Det som är av betydelse är att de grundläggande lösningarna i regeringspropositionen omfattar begränsningar som gäller näringsverksamhet i stället för spelare, och att deltagande i penningspel som anordnas av någon annan än Veikkaus Ab inte är förbjudet enligt lag. Spelaren har således fått sin eventuella vinst lagligen. Utskottet anser att en spärr kan anses vara ett betydande ingrepp i egendomsskyddet, eftersom den, om äganderätten kvarstår i sig, kan hindra att de tillgångar som personen lagligen har tjänat in betalas till honom eller henne. Strävan att skydda Veikkaus Ab:s ensamrätt, som utgör syftet med spärrarna, är enligt utskottets åsikt inte en tillräcklig grund för så långt gående begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna, inte ens om de indirekt kopplas till de avsikter att förhindra och bekämpa skadeverkningar av penningspel som utgör bakgrunden till lagförslaget. I 62 l § 2 mom. i lagförslaget måste 2 punkten strykas. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet i detaljmotiven att 62 l § 2 mom. 2 punkten stryks. Förvaltningsutskottet föreslår dessutom att begreppet spelare i 62 l § 2 mom. preciseras. 

Veikkaus Ab:s nya affärsverksamhet som bedrivs med andra företag

I lagen föreslås det bestämmelser om möjlighet för Veikkaus Ab att bilda ett dotterbolag för annan affärsverksamhet mellan företag än penningspelsverksamhet samt om förutsättningarna för och begränsningarna av dotterbolagets verksamhet (12 §, 13 b §). De ekonomiska relationerna mellan dotterbolaget och moderbolaget ska ordnas på marknadsvillkor och dotterbolagets verksamhet ska i bokföringen särskiljas från moderbolagets verksamhet. Bildandet av ett dotterbolag förutsätter tillstånd av statsrådets kansli. Avsikten är att Veikkaus Ab:s kompetens inom spelutveckling ska kunna utnyttjas kommersiellt genom att tjänster och produkter säljs till utländska bolag inom penningspelsbranschen. Det är inte fråga om att erbjuda konsumenter speltjänster. Eventuell avkastning av ny affärsverksamhet redovisas till de allmännyttiga ändamål som anges i lotterilagen. 

Ekonomiutskottet konstaterar i sitt utlåtande att när det gäller det kommande företaget innehåller propositionen en berättigad konkurrensrättslig analys av artikel 102 i EUF-fördraget som gäller missbruk av dominerande ställning, artikel 106 om statliga åtgärder som begränsar konkurrensen och artikel 107 om förbjudet statligt stöd. Enligt uppgifter till ekonomiutskottet är propositionen inte problematisk i det avseendet. 

Grundlagsutskottet fäster uppmärksamhet vid att även om regleringen i sig, formulerad på detta sätt, enligt den utredning som utskottet fått inte står i strid med EU-rättens system med ensamrätt, bör man vid bildandet av ett dotterbolag och dess verksamhet beakta att den praxis som tillämpas kan bli problematisk med tanke på EU-rätten. Utskottet anser också allmänt taget att det är viktigt att statsrådet även i fortsättningen noggrant följer utvecklingen av Europeiska unionens lagstiftning och rättspraxis i fråga om penningspelsverksamhet och bedömer det finländska systemets förenlighet med det. 

Den kraftiga digitaliseringen av penningspelsbranschen och det snabba ibruktagandet av ny teknik medför snabba ändringar i branschen. Den nya möjligheten för Veikkaus Ab att bedriva affärsverksamhet mellan företag bedöms förbättra bolagets verksamhetsförutsättningar, vilket i sin tur stöder monopolsystemets kapacitet att kanalisera efterfrågan till det penningspelsutbud som regleras i lotterilagen. De krav som ställs utifrån monopolsystemet och lotterilagen samt övriga rättsliga ramvillkor ska beaktas vid statsrådets kanslis tillståndsprövning och vid den praktiska beredningen av ny affärsverksamhet och det praktiska genomförandet av den. 

Det finns av naturliga skäl en spänning mellan avkastningen av penningspelsverksamheten och skyddet av folkhälsan. Förvaltningsutskottet anser det motiverat att man, samtidigt som det föreslås att Veikkaus Ab ska inrätta en ny affärsmodell, fäster kritisk uppmärksamhet vid marknadsföringen av penningspel och preciserar bestämmelserna om tillsynen. Ett konsekvent penningspelssystem är viktigt också med tanke på EU-rätten. 

Slutsatser

Ett centralt mål med översynen av lotterilagen är att i systemet med ensamrätt effektivare förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Vidare avser propositionen att stärka systemet så att det bättre kan styra efterfrågan till det utbud av penningspel som regleras genom lotterilagen. Tanken är att effektivare förebygga och minska skadeverkningarna av penningspel. De förslag till bestämmelser som ingår i detta betänkande bildar en helhet som syftar till att uppnå dessa mål. 

Bakgrunden till detta är ett vägande samhälleligt intresse att skydda välfärd, hälsa och säkerhet, med hänsyn till att penningspelandet orsakar individen många slags skadeverkningar som också återspeglas i närmiljön och hela samhället. För att minska skadeverkningarna av penningspel på befolkningsnivå krävs det åtgärder för att bekämpa det utbud som finns utanför monopolsystemet och strider mot lotterilagen samt för att påverka alla kategorier av spelare, inte enbart problemspelare. Förvaltningsutskottet bedömer att det inte är möjligt att uppnå syftet med lagändringen med metoder som begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna mindre, eftersom de mindre begränsande metoderna i den gällande lagstiftningen i praktiken har visat sig vara otillräckliga. Det är viktigt att konsekvenserna av reformen bevakas.