Allmänt
Regeringen föreslår ändringar av statstjänstemannalagen (
750/1994), säkerhetsutredningslagen (
726/2014), lagen om Försvarshögskolan (
1121/2008), lagen om Polisyrkeshögskolan (
1164/2013) och lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (
577/2005).
Den allmänna målsättningen med de föreslagna ändringarna är att säkerställa skyddet av de cent-rala nationella säkerhetsintressena genom utveckling av personalsäkerheten inom statsförvaltningen. Syftet är att säkerställa att det vid utnämningsprövningen beaktas att de som utses till uppdrag inom statsförvaltningen är oförvitliga, inte har bindningar som äventyrar deras oberoende och i övrigt är tillförlitliga på det sätt som tjänsteuppgifterna förutsätter.
Av propositionsmotiven framgår det att en alternativ lösning diskuterats under beredningen av ändringen av statstjänstemannalagen. Enligt det alternativet skulle det i lagen förtecknas till vilka tjänster man kan utnämna enbart finska medborgare som inte är medborgare i någon annan stat. Det alternativet övergavs bland annat därför att en sådan reglering inbegriper vissa problem med avseende på grundlagens bestämmelser om likabehandling och diskriminering. Under beredningen stannade man för det nu aktuella förslaget, där säkerhetsfrågorna i anslutning till utländska bindningar granskas på ett mer allmänt plan.
Utskottet ser det som nödvändigt att centrala nationella intressen skyddas så heltäckande som möjligt. De här intressena kan inte med avseende på personalsäkerheten tillräckligt effektivt skyddas på något annat sätt än genom att vid utnämningar utreda och beakta utländska bindningar som ger upphov till säkerhetsrisker. Riskerna till följd av utländska bindningar ska enligt förslaget utredas och bedömas som ett led i det förfarande som föreskrivs i säkerhetsutredningslagen. Den föreslagna regleringen gör det möjligt att skydda centrala nationella intressen också när den person som ska utnämnas har endast finskt medborgarskap eller när det är fråga om att i privatföretag sköta arbetsuppgifter som är av betydelse för nationella intressen.
Utskottet konstaterar att det vid inrikesministeriet och försvarsministeriet pågår utredningar om vilka lagändringar det krävs för att till militära tjänster vid Gränsbevakningsväsendet och försvarsmakten i regel utnämna endast finska medborgare som inte har medborgarskap i något annat land. Den frågan berörs också i försvarsutskottets utlåtande (
FsUU 7/2017 rd).
Förvaltningsutskottet menar att syftena med förslaget kan understödjas och att de föreslagna ändringarna behövs och är ändamålsenliga. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.
Finskt medborgarskap som villkor för utnämning till tjänst
I 7 § 1 mom. i statstjänstemannalagen föreskrivs om tjänster till vilka endast finska medborgare kan utnämnas. I en förteckning i den paragrafen nämns bland annat de högsta tjänsterna inom statsförvaltningen samt tjänster inom försvarsförvaltningen, polisförvaltningen, Gränsbevakningsväsendet, Tullen och rättsväsendet. En finsk medborgare kan också i fortsättningen utnämnas till dessa tjänster även om han eller hon är medborgare också i en annan stat.
Det föreslås att förteckningen över de tjänster som kräver finskt medborgarskap preciseras och i någon mån utvidgas. Kravet på medborgarskap utvidgas till tjänster där tjänstemannen får sekretessbelagda och säkerhetsklassificerade uppgifter som, om de används, lämnas ut eller annars behandlas på ett obehörigt sätt, kan äventyra centrala allmänna intressen. Till förteckningen fogas också vissa sådana uppdrag som utförs enligt förordnande som inte ingår i den gällande förteckningen. Ändringarna utvidgar bestämmelsen tillämpningsområdet i någon mån. Efter ändringen förutsätts finskt medborgarskap för cirka 23 500 tjänster och uppdrag. Jämfört med nuläget kommer antalet tjänster och uppdrag som hör till denna kategori att öka med cirka 250. I slutet av 2016 var antalet statstjänstemän sammanlagt 67 000.
Enligt 125 § 1 mom. i grundlagen kan det genom lag bestämmas att endast finska medborgare får utnämnas till bestämda offentliga tjänster eller uppdrag. Grundlagsutskottet hänvisar i sitt utlåtande (
GrUU 33/2017 rd) till utskottets tidigare praxis, enligt vilken det ansett medborgarskapskravet befogat som behörighetsvillkor särskilt för tjänster i vilka det ingår betydande utövning av offentlig makt, exempelvis tjänster vid polisen och Gränsbevakningsväsendet. Grundlagsutskottet har också ansett att officerstjänster inom försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet på så sätt är betydelsefulla för nationens allmänna säkerhet att medborgarskapskravet också kan gälla utbildning för sådana tjänster.
I propositionen motiveras det i fråga om varje uppdrag som nämns i förteckningen varför uppdraget kräver finskt medborgarskap. Motiveringarna hänvisar bland annat till utövande av betydande offentlig makt, verksamhet nära statsledning och omfattande kännedom om information som har en central betydelse för den nationella säkerheten, beredning av beslut i nära samarbete med statsrådsmedlemmarna, den nationella säkerheten, Finlands utrikesrelationer, skötseln av beredskaps- och förberedelseuppgifter, uppgifter med väsentlig betydelse för cybersäkerheten och annan än tillfällig hantering av klassificerade handlingar på skyddsnivå I eller II. Utifrån inkommen utredning anser förvaltningsutskottet att villkoret om finskt medborgarskap är motiverat för de tjänster som nämns i förteckningen. Finskt medborgarskap kommer i fortsättningen att krävas för exempelvis ministeriets beredskapschef och direktörer som är direkt underställda chefen för vissa ämbetsverk.
Enligt förslaget till 7 § 2 mom. i statstjänstemannalagen ska kravet på finskt medborgarskap också gälla då en tjänsteman förordnas till ett uppdrag som motsvarar en sådan tjänst som kräver finskt medborgarskap. Utskottet menar att det är konsekvent att regleringen utsträcks till att gälla också förordnande till uppdrag.
Kravet på att den som utnämns till en tjänst är oförvitlig och tillförlitlig
De allmänna utnämningsgrunderna för offentliga tjänster är enligt 125 § 2 mom. i grundlagen skicklighet, förmåga och beprövad medborgerlig dygd. Enligt förarbetena till grundlagen avses med beprövad medborgerlig dygd i samband med allmänna medborgerliga aktiviteter förvärvade meriter som har relevans för skötseln av tjänsten samt ett gott uppförande. De allmänna utnämningsgrunderna ska tolkas i sammanhang med de allmänna och särskilda behörighetsvillkoren för respektive tjänst och då ska också beaktas tjänstebenämningen och uppgiftsområdet samt de konkreta arbetsuppgifter som hör till tjänsten.
Regeringen föreslår att det i 8 c § i statstjänstemannalagen tas in en uttrycklig bestämmelse om att man vid utnämningsprövning ska förvissa sig om att den som håller på att utses till en tjänst är oförvitlig och inte har bindningar som kan äventyra en behörig skötsel av tjänsteuppgifterna. Eftersom bestämmelsen gäller utnämningsprövning ska den enligt förslaget tillämpas också vid utnämning till tjänsteförhållanden för viss tid med stöd av 9 § 1 mom. i statstjänstemannalagen. Den föreslagna ändringen syftar till att bättre än i dag redan före utnämningen säkerställa att personer som utnämns till uppdrag som är centrala för statens säkerhet är oförvitliga, oberoende och tillförlitliga. Bestämmelsen bidrar till att de allmänna utnämningsgrunderna förverkligas bättre i praktiken.
Utskottet konstaterar att kravet på oförvitlighet, oberoende och tillförlitlighet är centralt och gäller inte bara tjänstemän utan hör till kriterierna för god förvaltning och gäller hela den offentliga förvaltningen. Till en tjänstemans tillförlitlighet hör förmågan att sköta sina uppgifter hederligt och lojalt. En tjänsteman ska enligt 14 § i statstjänstemannalagen utföra sina uppgifter på behörigt sätt och utan dröjsmål samt iaktta bestämmelserna om arbetsledning och övervakning. Den föreslagna bestämmelsen har således en nära koppling till den nämnda 14 §. I den gällande lagstiftningen ingår också vissa specialbestämmelser om tillförlitligheten när det gäller utnämningar inom statsförvaltningen. Exempelvis ska den som utnämns till en tjänst vid Gränsbevakningsväsendet bland annat ha oklanderliga levnadsvanor och vara pålitlig (10 § 1 mom. i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning) och den som utnämns till en tjänst vid försvarsmakten ha den tillförlitlighet som uppgifterna förutsätter (37 § 1 mom. i lagen om försvarsmakten).
Enligt grundlagsutskottet ser den föreslagna utformningen av bestämmelsen ut att innebära ett oförvitlighetskrav av samma typ som ett behörighetsvillkor (
GrUU 33/2017 rd). Oförvitlighetskravet gäller samtliga statliga tjänster och är till sin utformning ovillkorligt och omfattande, vilket enligt grundlagsutskottets uppfattning är i viss mån problematiskt med tanke på de sökandes rättstrygghet. Bland annat därför föreslår förvaltningsutskottet att bestämmelsen i
8 c § 1 mom. i lagförslag 1 preciseras på det sätt som framgår av utskottets detaljmotiv nedan.
En myndighet kan på olika sätt förvissa sig om att en person som eventuellt kommer att utnämnas är tillförlitlig, exempelvis genom att ansöka om en säkerhetsutredning av person, genom att kontrollera matrikeluppgifter och kreditregister, genom att utnyttja personbedömningstjänster och intervjua personen i fråga samt genom att utvärdera information som fåtts på detta sätt. Myndighetens utredningsskyldighet sträcker sig enligt förslaget inte lika långt i alla situationer och innebär inte att myndigheten i alla utnämningsärenden måste klarlägga en persons bakgrund genom en säkerhetsutredning.
Utskottet framhåller att en persons bakgrund inte har samma betydelse och viktvärde för alla tjänster och uppdrag. Exempelvis personer som i sitt arbete ständigt kommer att hantera känsligt datamaterial förutsätts vara tillförlitliga på en särskilt hög nivå. Detsamma gäller personer som sköter säkerhetsuppgifter inom den offentliga förvaltningen och andra som i sitt arbete får sekretessbelagd information som är relevant för centrala säkerhetsintressen. Bedömningen av en persons oförvitlighet och tillförlitlighet i övrigt måste därför alltid vara uppgiftsbunden.
Utredning av utländska bindningar som ett led i säkerhetsutredningen
Säkerhetsutredningslagen är en allmän lag som förbättrar skyddet av de centrala nationella intressena mot personalrelaterade risker. Säkerhetsutredningsförfarandet omfattar alla uppdrag som är relevanta med tanke på totalsäkerheten, oberoende av om det är fråga om uppgifter som ska utföras inom den offentliga förvaltningen eller den privata sektorn.
De nuvarande bestämmelserna om informationskällor för utredningsförfarandet och om utredningsobjektets skyldighet att lämna uppgifter för en säkerhetsutredning ger, enligt propositionsmotiven, inte utredningsmyndigheterna tillräckliga befogenheter att få och beakta information om och underrätta den utnämnande myndigheten eller någon annan som håller på att anställa en person om denna persons utländska bindningar som eventuellt är av ett sådant slag att de kan vara relevanta i arbetsuppgifter som berör skyddet av centrala nationella intressen. Den behöriga myndighetens möjligheter att kontrollera tillgänglig information är inte heller tillräckliga.
Utskottet ser det som viktigt att en persons utländska bindningar på föreslaget sätt kan utredas i vidare utsträckning i syfte att säkerställa att personen är tillförlitlig och fri från påtryckningar samt kan sköta sina arbetsuppgifter på ett oberoende sätt. Enligt inkommen utredning har utländska säkerhetsmyndigheter i sin verksamhet redan försökt utnyttja finländska tjänstemäns bindningar till en annan stat. Ändringen förbättrar inte bara statsförvaltningens utan också den privata sektorns möjligheter att förhindra företagsspionage som äventyrar nationella intressen samt att skydda en fungerande kritisk infrastruktur.
Vid skyddet av säkerhetsintressena måste de sökandes grundläggande fri- och rättigheter beaktas, liksom det att bestämmelserna är förenliga med internationella förpliktelser som är bindande för Finland. I likhet med grundlagsutskottet (
GrUU 33/2017 rd) vill förvaltningsutskottet framhålla att utländska bindningar kräver en individuellt inriktad helhetsbedömning som beaktar de särdrag och krav som är förknippade med den aktuella tjänsten.
I utredningsförfarandet utreds personens bakgrund av en säkerhetsmyndighet, antingen skyddspolisen eller, i fråga om uppgifter som anknyter till försvarsmakten, huvudstaben. På basis av utredningens slutresultat bedömer säkerhetsmyndigheten personens tillförlitlighet i förhållande till arbetsuppgiften i fråga. En säkerhetsutredning av person är det viktigaste sättet att i anställningsskedet bedöma en persons tillförlitlighet när det är fråga om tjänster som är viktiga från säkerhetssynpunkt eller antagning till studier som leder till sådana tjänster. Säkerhetsutredningen kan göras också när det är fråga om en redan anställd person eller en person som en myndighet håller på att utse till ett uppdrag eller om en person som är anställd hos ett företag som en myndighet håller på att utse till ett uppdrag. En allmän förutsättning för en säkerhetsutredning är att den som är föremål för utredningen har gett sitt samtycke.
Det kan göras antingen en begränsad, en normal eller en omfattande utredning av person. Ju mer kritiska de kommande arbetsuppdragen är, desto mer omfattande är de informationskällor som utnyttjas vid säkerhetsutredningen. En utredning av utländska bindningar ska enligt förslaget bli ett normalt element i en omfattande säkerhetsutredning av person. Det innebär att de behöriga myndigheterna, vid tillsättning av alla tjänster som är betydelsefulla för statens säkerhet och för skyddet av övriga nationella intressen, kan utreda en persons utländska bindningar och bedöma de risker som är förenade med dem.
Vid en normal säkerhetsutredning av person kan de utländska bindningarna utredas, om utredningen görs för ett sådant uppdrag som avses i 19 § 1 mom. 1 punkten. Det är fråga om uppdrag som innebär att utredningsobjektet annat än tillfälligt har rätt att hantera handlingar på skyddsnivåerna II—III. I sådana uppgifter förutsätts särskild tillförlitlighet. Detsamma gäller uppgifter där utredningsobjektet genom att röja sekretessbelagd information eller begå någon annan lagstridig gärning, på ett betydande sätt kan äventyra statens säkerhet, försvaret, internationella förbindelser, beredskap för undantagsförhållanden, befolkningsskyddet, vitala samhällsfunktioner eller säkerhetsarrangemang som ska skydda nämnda intressen.
Utländska bindningar kan enligt det föreslagna 25 § 4 mom. i säkerhetsutredningslagen utredas också som ett led i en normal säkerhetsutredning om en behörig myndighet anser att det behövs på grund av information som framkommit vid utredningen och på grund av det uppdrag som föranleder utredningen. Utskottet konstaterar att de befogenheter som den behöriga myndigheten får är nödvändiga för att säkerställa lagens tillämplighet i olika situationer. I det här sammanhanget bör det noteras att den som är föremål för säkerhetsutredningen i fortsättningen kan intervjuas om sina utländska bindningar oberoende av säkerhetsutredningens nivå. Den behöriga myndigheten kan på grundval av intervjun stanna för att de utländska bindningarna ska utredas också i andra fall än de som uttryckligen nämns i 25 § 3 mom. i lagen.
Under beredningen diskuterades enligt propositionsmotiven ett alternativ där de utländska bindningarna skulle ha utretts vid alla normala säkerhetsutredningar av person. Utredning av utländska bindningar kräver ganska stora personresurser hos såväl de behöriga myndigheterna som de myndigheter som begär utredning. Därför ansågs det ändamålsenligt att frågan om utredning av utländska bindningar får avgöras av den behöriga expertmyndigheten på det sätt som sägs ovan.
Utskottet menar att den föreslagna regleringen är tillräcklig i det här skedet och konstaterar att avsikten är att utredningarna av utländska bindningar senare ska utvidgas utifrån de kommande erfarenheterna av tillämpningen av bestämmelserna. Enligt inkommen utredning är avsikten att med stöd av 16 § i säkerhetsutredningslagen utfärda en statsrådsförordning i vilken det föreskrivs om de tjänster och uppgifter för vilka det alltid ska göras en säkerhetsutredning av person. Dessutom ska den med stöd av säkerhetsutredningslagen tillsatta nämnden för bedömningskriterier göra upp en särskild tolkningsrekommendation för bedömningen av utländska bindningar.
Bevakningen av utländska bindningar och den utnämnande myndighetens rätt att få information
I förslaget till 28 a § i säkerhetsutredningslagen föreskrivs det om skyldighet att anmäla förändringar i de utländska bindningarna. En person vars bindningar har utretts i samband med säkerhetsutredningen ska enligt förslaget utan obefogat dröjsmål anmäla nya eller förändrade utländska bindningar till den behöriga myndigheten. Försvarsutskottet anser i sitt utlåtande (
FsUU 7/2017 rd) att problemet med utredning av utländska bindningar är att uppgifterna om utländska bindningar i huvudsak, vid sidan av de uppgifter som finns i registren, kommer från den som är föremål för utredning själv. Exempelvis har myndigheterna inte alltid kännedom om att en person är medborgare också i något annat land än Finland.
För att målen med de föreslagna ändringarna ska nås ser utskottet det som viktigt att förändringar i de utländska bindningarna bevakas. Av anmälan om förändringar i utländska bindningar kan framgå en sådan förändring i förhållandena som innebär att den myndighet som gjort utredningen kan göra en ny utredning. Det kan göras om myndigheten bedömer att förändringen påverkar personens förutsättningar att sköta sina uppgifter på ett oberoende eller annars tillförlitligt sätt. Den behöriga myndigheten kan på eget initiativ återkalla ett intyg över säkerhetsutredning av person, i det fall att den som är föremål för utredningen inte längre kan beviljas intyg på grund av förändrade förhållanden.
Den behöriga myndigheten är enligt förslaget (28 b §) skyldig att underrätta den myndighet som ansökt om utredning om det av en ovan avsedd anmälan om förändringar i bindningarna framgår uppgifter som skulle ha kunnat påverka säkerhetsutredningens resultat. Syftet är att säkerställa att också arbetsgivaren får kännedom om förändringar i utländska bindningar. Utskottet framhåller betydelsen av den anmälningsskyldighet som avses i den föreslagna bestämmelsen. Införandet av ett register över säkerhetsutredningar förbättrar informationsgången mellan myndigheterna. Ändamålet med registret ändras inte med anledning av den föreslagna bestämmelsen.
Klarare antagningskriterier till säkerhetsutbildning inom den offentliga förvaltningen
Ett syfte med reformen är också att effektivisera antagningen av personer som utbildas till centrala säkerhetstjänster inom statsförvaltningen så att man redan i antagningsskedet i större utsträckning än för närvarande beaktar dessa personers oberoende och tillförlitlighet också i övrigt.
Utredning av utländska bindningar kan i fortsättningen göras för personer som ska antas till sådan utbildning som syftar till att utbilda till uppgifter inom utrikesförvaltningen eller för personer som ska antas till studier vid Försvarshögskolan som syftar till officerstjänst, studier vid Polisyrkeshögskolan som leder till polisuppgifter eller till yrkeshögskoleexamen inom räddningsbranschen eller studier vid Gräns- och sjöbevakningsskolan som leder till tjänst som gränsbevakare. Över dem som antas till de nämnda studierna inom säkerhetsbranschen begärs alltid säkerhetsutredning av person med stöd av särskilda bestämmelser.
De i propositionen föreslagna bestämmelserna innebär sammantaget att bakgrunden, inklusive utländska bindningar, för dem som antas för studier till officer, polis eller gränsbevakare alltid utreds genom säkerhetsutredning av person redan innan de antas till utbildningen. Det är ändamåls-enligt inte bara med tanke på en rationell användning av utbildningsresurserna utan också med tanke på utredningsobjektens tidsanvändning och ställning. Det förutsätts redan i dag att den som antas till de nämnda utbildningarna är finsk medborgare.
Påföljder
Utskottet noterar att regeringen inte föreslår bestämmelser om påföljder i situationer där en person under antagningsprocessen lämnar myndigheterna bristfälliga eller felaktiga uppgifter eller hemlighåller en omständighet som hör till de saker som utreds exempelvis vid en säkerhetsutredning. Enligt inkommen utredning avgörs frågan i de här situationerna utifrån de tjänstemannarättsliga bestämmelserna, varvid påföljden exempelvis kan vara att tjänsteförhållandet upplöses under prövotiden eller sägs upp.
Utskottet understryker att myndigheten alltid då den överväger eventuella påföljder ska beakta inte bara hur allvarlig gärningen eller försummelsen är utan också hur gärningen eller försummelsen påverkar tjänstemannens uppgifter och myndighetens verksamhet. Påföljden ska dessutom vara förenlig med proportionalitetsprincipen. Exempelvis får tjänsteförhållandet upplösas endast om tjänstemannen grovt bryter mot eller åsidosätter sin tjänsteplikt.
Enligt propositionsmotiven utgör frågan om påföljder för lämnande av felaktig eller bristfällig information en del av en större tjänstemannarättslig helhet, eftersom det i statstjänstemannalagen inte finns särskilda bestämmelser om påföljder heller i situationer där en tjänsteman underlåter att lämna eller ger felaktiga uppgifter om förändringar i den ekonomiska ställningen i anknytning till den anmälan om bindningar som avses i 8 a § i lagen.
Det är enligt utskottet nödvändigt att konsekvenserna av de föreslagna ändringarna följs och bedöms särskilt med avseende på huruvida det behövs närmare bestämmelser om påföljderna av att lämna bristfälliga eller felaktiga uppgifter.
De behöriga myndigheternas resurser
Under 2016 gjorde skyddspolisen cirka 44 000 begränsade säkerhetsutredningar, cirka 18 000 normala säkerhetsutredningar och 120 omfattande säkerhetsutredningar. Huvudstaben gjorde å sin sida 12 000 begränsade, 9 000 normala och 87 omfattande säkerhetsutredningar.
De intervjuer som anknyter till skyddspolisens säkerhetsutredningar ger enligt propositionsmotiven upphov till resursbehov och avsevärda extra kostnader. Lagens verkställighet ökar skyddspolisens arbetsbörda med uppskattningsvis cirka 15—17 årsverken och 880 000—980 000 euro, beroende på antalet utredningsobjekt. Det är fråga om en permanent resurs- och kostnadsökning.
I regel tas det ut en handläggningsavgift av den som begärt en säkerhetsutredning. De extra kostnader som förorsakas skyddspolisen tas ut genom en höjning av handläggningsavgiften. Handläggningsavgifternas storlek ska justeras i samband med inrikesministeriets beredning av 2018 års förordning om polisens avgiftsbelagda prestationer.
Enligt förordningen är säkerhetsutredningar som gäller personer som rekryteras till polisförvaltningen avgiftsfria. Avsikten är att de ska vara avgiftsfria också i fortsättningen. Skyddspolisen får dock ökade kostnader för de prestationerna. Behovet av tilläggsanslag uppgår till 600 000 euro, vilket enligt uppgift ska täckas genom den kompletterande budgetpropositionen för 2018. Om säkerhetsutredningarna för personalen vid polisförvaltningen skulle vara avgiftsbelagda, skulle polisen få extra kostnader på 750 000 euro om året.
Utskottet har tidigare framhållit att handläggningsavgifterna för säkerhetsutredningar inte får påverka den lagfästa skyldigheten att ansöka om säkerhetsutredning på den nivå arbetsuppgiften kräver (
FvUB 14/2016 rd). Vidare måste det tas hänsyn till att kostnaderna för säkerhetsutredningar inte ger negativa konsekvenser för ämbetsverkens ekonomi.
