Systemet med ensamrätt

I Finland regleras penningspelen genom lotterilagstiftningen. Penningspel ingår i det överordnade begreppet lotterier. Den gällande lotterilagen (1047/2001) bygger på ett system med ensamrätt. Penningspelspolitiken i Finland har i över 70 år byggt på principen att vissa penningspelsbolag har haft ensamrätt att anordna penningspel. När den gällande lagen trädde i kraft 2001 byggde den främst av tillsynsskäl och till följd av tillståndsförfarandets styreffekter på ett tillståndssystem (RP 197/1999 rd). 

Lotterilagen från 2001 reviderades kraftigt i två omgångar vid det senaste decennieskiftet (FvUB 7/2010 rd — RP 96/2008 rd och RP 212/2008 rd; FvUB 32/2010 rd — RP 207/2010 rd). Avsikten var att stärka grunden för monopolsystemet och samtidigt effektivisera bekämpningen av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. I det senare steget av det nämnda revideringspaketet slopades tillståndssystemet till förmån för ett lagfäst monopolsystem. Med stöd av den gällande lagen har Veikkaus Ab, som helt ägs av staten, ensamrätt att anordna penninglotterier samt tippnings- och vadhållningsspel. Penningautomatföreningen har ensamrätt att tillhandahålla penningautomater för användning, anordna kasinospel och bedriva kasinoverksamhet. Penningautomatföreningen är en offentligrättslig förening i vars styrelse staten har bestämmande inflytande. Fintoto Oy är ett aktiebolag som helt och hållet ägs av centralorganisationen för travsport och hästuppfödning Finlands Hippos rf och som har ensamrätt att anordna totospel. Staten har bestämmande inflytande i Fintoto Oy:s styrelse. 

I landskapet Åland hör lotterilagstiftningen med stöd av självstyrelselagen för Åland (1144/1991) till landskapets lagstiftningsbehörighet. Ålands Penningautomatförening (PAF) har genom tillstånd av landskapet Åland ensamrätt att i landskapet anordna andra penningspel än penninglotterier och vadslagningsspel. PAF anordnar också penningspel på sådana passagerarfartyg på Östersjön som har hemmahamn i landskapet Åland. För tydlighetens skull konstaterar förvaltningsutskottet att lagförslaget i den nu aktuella propositionen inte reglerar penningspelsverksamheten i landskapet Åland eller på de nämnda passagerarfartygen på Östersjön. 

Avsikten är att penningspel efter ingången av 2017 ska få anordnas endast av ett bolag som ägs helt av staten, nämligen Veikkaus Ab. Det är av högsta vikt att ändringen tryggar bevarandet och stärkandet av det finländska penningspelssystemet som baserar sig på ensamrätt. Utskottet omfattar det som sägs i propositionen om att det finländska penningspelssystemet på bästa möjliga sätt tryggar rättsskyddet för dem som deltar i penningspel genom att hindra oegentligheter i samband med spelen och genom att förebygga och minska de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som penningspelen ger upphov till. Det är den centrala principen för vår penningspelspolitik. 

Enligt inkommen utredning är avsikten att på grundval av propositionen i det här sammanhanget endast föreskriva om de nödvändiga bestämmelserna på lagnivå angående sammanslagningen av de tre penningspelsbolagens penningspelsverksamhet. Övrig behövlig reglering bereds separat. 

Utvecklingen av penningspelsverksamheten inom ramen för monopolsystemet

Veikkaus Ab, Penningautomatföreningen och Fintoto Oy får endast anordna penningspel som faller inom deras respektive verksamhetsområden. I monopolsystemet får de penningspel som tillhandahålls av parallella aktörer inte ha egenskaper som överlappar varandra, och de måste skilja sig från varandra tillräckligt mycket, eftersom det i ett monopolsystem med flera aktörer inte får förekomma inbördes konkurrens.  

Situationen förändras dock snabbt i den riktningen att penningspelen blir allt snabbare och spelen säljs via flera kanaler, vilket leder till väsentliga förändringar i spelutbudet och i konsumenternas spelupplevelse. Utskottet konstaterar att utvecklingen inom penningspelsbranschen leder till att spelen särskilt i den elektroniska miljön blir allt mer lika varandra. Vidare bör det noteras att det elektroniska internationella utbudet av penningspel är av gränsöverskridande karaktär, vilket innebär att penningspel finns att tillgå via nya distributionskanaler, oberoende av tid och plats.  

Utskottet anser att bestämmelserna i den gällande lotterilagen är dåligt lämpade för utbudet av och efterfrågan på de nya typer av spel som utvecklingen inom penningspelsbranschen fört med sig. Det bör understrykas att i ett monopolsystem med flera aktörer begränsar den nödvändiga, strikta revirindelningen möjligheterna att förnya spelutbudet. Det försvagar det finländska penningspelsutbudets möjligheter att hänga med i utvecklingen och äventyrar möjligheterna att få spelarna att hålla sig till det inhemska, övervakade utbud som omfattas av ett starkt konsumentskydd. Samtidigt hotas hela monopolsystemet och dess främsta mål, dvs. att förebygga de skadeverkningar som penningspel ger upphov till.  

Det är angeläget att sammanslagningen av de tre monopolinnehavarna förebygger uppkomsten av en konkurrensställning mellan olika aktörer med monopol. Syftet med propositionen är också att bevara och stärka det finländska penningspelssystemet som baserar sig på ensamrätt. Systemet har visat sig stödja målen för Finlands penningspelspolitik. Utskottet poängterar att de föreslagna ändringarna av lotterilagen stärker monopolsystemet genom att tillåta ett modernt spelutbud. Lagändringarna ger det nya penningspelsbolaget möjlighet att ansvarsfullt utveckla spelutbudet i en omgivning som förändras kraftigt. Det stärker i sin tur möjligheterna att fortsatt få spelarna att hålla sig till det inhemska, lagliga och övervakade utbudet av penningspel. Utskottet framhåller att i det reviderade systemet med ensamrätt kan man även på bästa möjliga sätt garantera att det finländska spelutbudet motsvarar grunderna för rättfärdigande av systemet, dvs. att det överensstämmer med de penningspelspolitiska utgångspunkterna — förebyggande av ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar samt förhindrande av oegentligheter — och med Europeiska unionens domstols rättspraxis.  

Utskottet tillägger att det i propositionen föreslås att definitionerna av formerna för anordnande av penningspel ska ändras så att de motsvarar utvecklingen inom penningspelsbranschen. Det nya penningspelsbolaget ska alltså enligt lagförslaget kunna anordna nya typer av virtuellt förverkligade penningspel samt kombinationer av olika penningspel. I lotterilagen ska det fortsättningsvis finnas en uttömmande uppräkning av de tillåtna formerna för anordnande. Modellen med en aktör med ensamrätt gör att det inte längre behöver definieras vilka spelformer som anordnas av vilken penningspelssammanslutning, men det eliminerar inte behovet av att definiera vilka spelformer det är lagligt att tillhandahålla. Till följd av definitionernas förpliktande karaktär måste det fortfarande föreskrivas om dem på lagnivå. Regleringen styr dessutom spelutvecklingen i en penningspelspolitiskt godtagbar riktning.  

Utskottet hänvisar till inkommen utredning och konstaterar i det här sammanhanget att de definitioner av penningspel och av formerna för anordnande av dem som ingår i förslaget till lotterilag (3 §) har beretts i samråd mellan inrikesministeriet, penningspelssammanslutningarna och Polisstyrelsens lotteriförvaltning. Definitionerna utgör ett ramverk för de penningspel som får ordnas i Finland och är den legislativa grunden för inrikesministeriets förordning om varje enskild spelform. Utskottet framhåller i det här sammanhanget att definitionerna av de olika penningspelsformerna och förordningar om spelregler som ges med stöd av dem utgör ett viktigt penningspelspolitiskt styrinstrument. 

Utskottet vill särskilt poängtera att det primära syftet med monopolsystemet inte är — och får enligt unionsrätten inte vara — att finansiera allmännyttig verksamhet eller verksamhet som tjänar allmänintresset. Att intäkterna används för allmännyttig verksamhet kan endast vara en positiv sidoeffekt av systemet. När det gäller det närmare innehållet i unionslagstiftningen hänvisar utskottet till det som sägs i propositionsmotiveringen. Utskottet konstaterar att Europeiska unionens domstol har slagit fast att ett system med ensamrätt som strängt övervakas av det allmänna kan vara ett effektivt sätt att hålla kontroll över farorna i anslutning till penningspel. Särskilt väsentligt är att man också i praktiken kan påvisa att det nationella systemet effektivt förebygger och minskar de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Utskottet framhåller därför att vi också på nationell nivå fortgående måste pröva hur monopolsystemet förhåller sig till unionsrätten. 

Bekämpning av penningspelens negativa verkningar

Förvaltningsutskottet framhåller att det främsta målet med den finländska penningspelspolitiken är att avvärja de skadeverkningar som penningspel ger upphov till på samhälls- och individnivå. Penningspel är förenade med risker på individnivå, och de skadliga effekterna kan återspeglas på spelarnas närstående och i förlängningen på hela samhället. Vi har i Finland på goda grunder utgått från att det bästa sättet att nå målsättningarna är genom monopol på penningspel. Jämfört med den gällande regleringen preciseras bestämmelserna i lotterilagen så att de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningarna inte bara ska minskas utan också förebyggas. Dessutom gäller skyldigheten att minska och förebygga skadeverkningar nu också ekonomiska skadeverkningar, till skillnad från den gällande lagen. 

Enligt propositionen kan åtgärderna för att minska de skadeverkningar som penningspel ger upphov till grovt delas in i följande tre grupper: 1) begränsningar i tillgången till och utbudet av penningspel, 2) reglering av penningspel, spelsituationer och riskspelande och 3) information om de skadeverkningar som penningspel ger upphov till samt allmänt främjande av hälsa och välfärd. Internationell forskning om effekterna av åtgärder visar att skadeverkningar bäst kan förebyggas genom reglering av spelutbudet och att upplysning ger mindre effektiva resultat. Med hänsyn till vikten av att förebygga skadeverkningar har utskottet förståelse för att en lyckad förebyggande verksamhet sannolikt och åtminstone i någon mån reducerar den gynnsamma sidoeffekten, dvs. intäkterna från penningspelen.  

Med stöd av den föreslagna lagen ska det nya penningspelsbolaget, Veikkaus Ab, ha som särskild lagfäst uppgift att bedriva penningspelsverksamhet så att rättsskyddet för dem som deltar i penningspel garanteras, så att man strävar efter att förhindra oegentligheter och brott och så att de ekonomiska, sociala och hälsomässiga skadeverkningar som spelandet ger upphov till förebyggs och minskas. Det nya penningspelsbolaget ska även, liksom enligt den gällande lagen, vara skyldigt att ersätta staten för kostnaderna för bevakning av och forskning kring skadeverkningar som penningspel ger upphov till samt för utveckling av prevention och behandling av dem. 

I lagförslaget ingår också bestämmelser om bolagets förvaltningsråd. Förvaltningsrådets uppgift, som kompletterar nya Veikkaus Ab:s specialuppgift, ska vara att följa upp och övervaka att bolaget bedriver penningspelsverksamhet på det sätt som föreskrivs i lagen. Dessutom ska förvaltningsrådet stödja samarbetet mellan bolaget och dess intressentgrupper.  

Utskottet ser det som behövligt att det i lagförslaget ingår en bestämmelse om att penningspelsbolaget har skyldighet att för varje spelare öppna ett spelkonto, när bolaget anordnar penningspel som kan förmedlas elektroniskt. En spelare kan ha endast ett spelkonto. Spelkontot är ett centralt element när det kommer till penningspel som förmedlas elektroniskt, och det kan förenas med flera betydande mekanismer i anslutning till hantering av det egna spelandet och bevakningen av den egna spelkonsumtionen.  

En effektiv myndighetstillsyn över anordnandet av penningspel är av vikt bland annat för att bekämpa skadeverkningarna av spelande. Det är därför motiverat att i samband med lagändringarna också till denna del, liksom då den andra fasen av revideringen av lotterilagstiftningen inleds, effektivisera tillsynen över anordnandet av penningspel.  

Utskottet menar att övergången till en modell med en enda aktör med ensamrätt gör det möjligt att mer konsekvent och effektivt förebygga de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. Genom att effektivt förebygga skadeverkningar kan man minska mängden problemspelande och därmed också den individuella och samhälleliga bördan till följd av de skadeverkningar som penningspel ger upphov till. En fördel med det nya penningspelsbolaget kan anses vara att spelaren i fortsättningen kan erbjudas funktioner som anknyter till en ansvarsfull praxis, exempelvis uppföljning av den egna spelkonsumtionen, begränsning av spelandet samt stängning av spelkontot, genom ett enda spelarregister. Även ett enda program för samhällsansvar i stället för tre gör det möjligt att bättre ställa upp mål och planera åtgärder i fråga om förebyggande av skadeverkningar som penningspel ger upphov till.  

Penningspelsbranschen utvecklas bland annat mot ett spelutbud med allt snabbare tempo, vilket enligt utskottet kan öka risken för skadeverkningar. I samband med övergången till en modell med en enda aktör med ensamrätt blir det möjligt med nya slag av penningspelsprodukter, som kan innehålla egenskaper som lockar allt fler spelare. Det kan leda till att gränserna mellan de olika typerna av penningspel bleknar. Ett utvidgat utbud av spelprodukter kan också leda till ökad marknadsföring. En stark aktörs marknadsföring kan uppmuntra också riskkonsumenter att spela, vilket kan leda till att problemspelandet ökar. Utskottet ser därför att det med hänsyn till acceptabiliteten för det finländska monopolsystemet ur ett unionsrättsligt perspektiv är nödvändigt med kraftiga satsningar på och tillräckliga resurser för förebyggande av skadeverkningar.  

Uppgiften att bekämpa de skadeverkningar som penningspel ger upphov till hör i sin helhet till social- och hälsovårdsministeriet, som i sin tur har gett uppgiften till Institutet för hälsa och välfärd. Institutet för hälsa och välfärd har i uppgift att undersöka skadeverkningarna och beteendet i anslutning till penningspel och den samhälleliga regleringen av penningspelsverksamheten. Institutet ska också utveckla mekanismerna för att förebygga och minska de skadeverkningar som penningspel ger upphov till och även utveckla servicesystemet. Av propositionen framgår att social- och hälsovårdsministeriet i anslutning till penningspelsreformen håller på att starta en bedömning av riskerna för skadeverkningar till följd av penningspel. I det här sammanhanget kan det nämnas att delegationen för penningspelsärenden, som verkar i anslutning till inrikesministeriet, med stöd av den föreslagna lagen har i uppgift att följa uppnåendet av och utvecklingsbehoven för de penningspelspolitiska målsättningarna. 

Utskottet understryker att finansieringen av forskningen om och förebyggandet och åtgärdandet av problem som orsakas av penningspel utgör ett frågekomplex som är avgörande för hur vi lyckas med penningspelspolitiken. I propositionen saknas dock några vidare förslag till praktiska åtgärdsförslag när det gäller förebyggandet av skadeverkningar. Det beror enligt utredning på att det på grund av den strikta tidsplanen för den första fasen av reformprojektet inte varit möjligt att bereda annan reglering är de bestämmelser som är nödvändiga för att bilda det nya penningspelsbolaget. Den andra fasen av reformen måste inledas så snabbt som möjligt och då krävs en konkretisering av det centrala målet för penningspelspolitiken, dvs. förebyggandet av skadeverkningar, och av de förebyggande åtgärderna. Målsättningen att förebygga skadeverkningar måste också vara klart synlig i incitamentssystemet för det nya bolagets ledning.  

Tillsynen över anordnande av penningspel och bekämpningen av olagligt spelutbud

Uppgiftshelheten med tillsyn över anordnandet av penningspel omfattar säkrande av att verksamheten i det penningspelsbolag som med ensamrätt bedriver penningspelsverksamhet från och med ingången av 2017 är lagenlig samt förhindrande av inhemska och utländska penningspel som strider mot lotterilagen och av marknadsföring av sådana spel. En central princip i den finländska penningspelspolitiken är att penningspelsverksamheten omfattas av myndigheternas tillsynsansvar. Utskottet inskärper att myndighetsresurserna måste stärkas så att den nationella, lagliga penningspelsverksamheten kan övervakas och olaglig penningspelsverksamhet bekämpas.  

Tack vare sammanslagningen av penningspelssammanslutningarna och genom att bestämmelserna om skillnaderna mellan de tre sammanslutningarnas penningspel slopas kan Polisstyrelsens lotteriförvaltnings resurser effektivare styras till tillsynen över sådan penningspelsverksamhet som strider mot lotterilagen. Det är välkommet, menar utskottet. Samtidigt måste lotteriförvaltningens möjligheter att svara på det ökade nationella och internationella samarbetet mellan intressentgrupper och myndigheter stärkas. Vidare är avsikten att i det här sammanhanget stärka tillsynen över penningspelsverksamheten genom att Polisstyrelsens nuvarande lotteriförvaltning blir direkt underställd polisöverdirektören och får ökad funktionell självständighet. Det nya penningspelsbolaget ska liksom enligt den gällande lagen vara skyldigt att ersätta staten för kostnaderna för tillsynen över penningspelsverksamheten till fullt belopp.  

Genom att utveckla lagstiftningen så att produktutbudet blir mångsidigare kan man även bidra till att förhindra att utländska penningspel tillhandahålls i strid med lotterilagen. Därigenom minskar de utländska aktörernas konkurrensfördel jämfört med inhemsk verksamhet. Utskottet anser att lagstiftningen om en enda penningspelsaktör förbättrar förutsättningarna inom systemet med ensamrätt att kanalisera efterfrågan på penningspel till det inhemska och lagliga penningspelsutbudet.  

Europeiska unionens olika institutioner har i olika sammanhang bedömt på vilka grunder medlemsstaterna får upprätthålla system med ensamrätt i penningspelsverksamheten. Europeiska unionens domstol och kommissionen har i olika sammanhang betonat att en medlemsstat genom sin lagstiftning och dess praktiska tillämpning måste skapa en trovärdig tillsynsmyndighet med tillräckliga resurser samt effektiva tillsynsåtgärder.  

Avkastningen och allmännyttiga ändamål

I förslaget till lotterilag föreskrivs det liksom i den gällande lagen om användningen av avkastningen av penningspelsverksamheten för allmännyttiga ändamål. I förslaget ingår på samma sätt som i den gällande lagstiftningen bestämmelser om hur avkastningen ska fördelas mellan olika användningsändamål. Av det nya bolagets avkastning ska 53 procent användas för att främja idrott och fysisk fostran, vetenskap, konst samt ungdomsarbete, 43 procent användas för att främja hälsa och social välfärd och 4 procent användas för att främja hästuppfödning och hästsport. Dessutom ska det i överensstämmelse med den gällande lagstiftningen föreskrivas om fördelningen av avkastningen mellan ändamålen inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde.  

I propositionen föreslås det att det i statsbudgeten i fortsättningen ska tas in anslag som motsvarar penningspelsbolagets uppskattade avkastning under budgetåret och de medel som återgår för ny utdelning. De eventuella outdelade eller fonderade medel som influtit av de nuvarande penningspelssammanslutningarnas penningspelsverksamhet ska enligt övergångsbestämmelserna användas för de ändamål som föreskrivs i lotterilagen på så sätt att avkastningen för varje sammanslutnings del används till förmån för dess förmånstagargrupper.  

I utredningen om alternativa lösningar för penningspelssystemet i Finland konstateras det att det skulle vara ändamålsenligt att föreskriva om fördelningen av avkastningen genom en gemensam lag för att harmonisera förfarandena i samband med fördelningen. På den här punkten konstaterar utskottet att avsikten är att statsunderstödslagen ska börja tillämpas också på de understöd som fördelas av social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet. Genom bemyndiganden i den lagen kan närmare bestämmelser om understödsförfarandet utfärdas genom förordning. I lotterilagen finns några grundläggande bestämmelser om fördelning av avkastningen, varför utskottet menar att den lagstiftningsmässigt tydligaste lösningen inte är att föreskriva om förfarandena för fördelning av avkastningen i en ny lag, utan att inkludera de bestämmelser som behövs i lotterilagen. Då behövs ingen separat lag om fördelning av avkastningen. De gällande speciallagarna om fördelning av understöd, lagen om penningautomatunderstöd (1056/2001) och lagen om fördelning av avkastningen av totospel (1055/2001), ska däremot upphävas, liksom också lagen om fördelning av tippningsvinstmedel (1054/2001).  

I propositionen föreslås det dessutom att mekanismen för fördelning av den avkastning som styrs till främjande av hästuppfödning och hästsport ändras så att förfarandet för fördelning inte längre är tvådelat och så att hela avkastningen i fortsättningen delas ut i form av understöd via jord- och skogsbruksministeriet, varvid arrangemanget motsvarar praxis vid de andra ministerierna som fördelar avkastningen. Den del av avkastningen som styrs till hästhushållningen ska liksom nu användas till främjande av hästuppfödning och hästsport, trots att mekanismen för fördelning av avkastningen ändras. Expertisen inom travsportsbranschen ska utnyttjas när den årliga planen för fördelning av de understöd som beviljas av avkastningen utarbetas.  

Jord- och skogsbruksutskottet menar i sitt utlåtande till förvaltningsutskottet att det är nödvändigt att utbetalningen av statsbidrag sker i snabb takt när fördelningen av avkastningen ändras. Vid årsskiftet 2016—2017 får det inte förekommer avbrott i transaktioner. Travbanornas likviditet är svag, varför de understöd som beviljats för verksamheten och priserna ska utbetalas från och med första veckan i januari. Vårt lands trav- och hästhushållning klarar inte av veckolånga, för att inte tala om månadslånga, förseningar av utbetalningar. 

I den föreslagna ändringen av lotterilagen ingår en bestämmelse enligt vilken minst 95 procent av den avkastning som är avsedd för att främja hästuppfödning och hästsport ska anvisas till centralorganisationen för travsport och hästuppfödning och till dess medlemssammanslutningar (17 c §). Sakkunniga har fäst utskottets uppmärksamhet vid att hästavel och hästuppfödning är en mångsidig sektor och att det bedrivs verksamhet också utanför den centralorganisation som avses i den föreslagna lagen. Vidare har det framförts att det i lagen inte föreskrivs om hur den återstående delen på fem procent ska användas. Förvaltningsutskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att jord- och skogsbruksministeriet ska besluta om beviljande av understöd också i fråga om den återstående avkastningsdelen på fem procent. Den här avkastningsdelen är avsedd för främjande av hästsport och hästuppfödning och kan riktas till hela hästsektorn.  

Förvaltningsutskottet konstaterar att saken är kopplad till en förordning om redovisning av avkastningen för Veikkaus Ab. Förordningen bereds som bäst vid inrikesministeriet och i samråd med jord- och skogsbruksministeriet, finansministeriet och andra ministerier som fördelar avkastningen, statsrådets kansli och representanter för det nya penningspelsbolaget. Utskottet anser att man vid beredningen av förordningen ska beakta de jord- och skogsbruksutskottets ovan nämnda synpunkter. 

Det är angeläget att som en del av den allmänna övervakningen av statsunderstödsprocessen i fortsättningen sträva efter att effektivisera, förtydliga och i tillämpliga delar harmonisera förfarandet för beredning av understöd. Även i utredningen om alternativa lösningar för penningspelssystemet i Finland konstateras det att förfarandena behöver harmoniseras. Det har noterats också i en del av de andra utskottens utlåtanden, liksom under förvaltningsutskottets sakkunnigutfrågning.  

Uppgifter för social- och hälsovårdsministeriet, Social- och hälsoorganisationernas understödscentral, delegationen för understödsärenden och dess sektion

Av förslaget till lotterilag framgår att beslut om beviljande av de understöd som delas ut av avkastningen till främjande av hälsa och social välfärd fattas av social- och hälsovårdsministeriet (20 § 2 mom.). Enligt motiven ska ministeriet såsom hittills besluta också om återkrav av understöd. 

I anslutning till social- och hälsovårdsministeriet ska det inrättas en understödscentral, Social- och hälsoorganisationernas understödscentral, med uppgift att sköta beredning, utbetalning, uppföljning och övervakning av understöden. Enligt propositionen utfärdas närmare bestämmelser om understödscentralens uppgifter genom förordning av statsrådet (20 § 2 mom.). 

Penningautomatföreningens understödsavdelning bereder enligt gällande bestämmelser under ledning av social- och hälsovårdsministeriet beslut om fördelningen av föreningens avkastning samt utövar tillsyn över användningen av understöden. Avsikten är att dess funktioner ska överföras till Social- och hälsoorganisationernas understödscentral, som ska inrättas i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet. Social- och hälsoorganisationernas understödscentrals uppgifter ska motsvara de uppgifter som Penningautomatföreningens understödsavdelning nu har. I och med överföringen flyttar uppskattningsvis högst 48 nya tjänstemän till statsförvaltningen. Penningspelsbolaget påförs skyldighet att ersätta hälften av de kostnader som staten orsakas av de uppgifter som det föreskrivs att understödscentralen ska sköta. De här kostnaderna täcks genom den avkastning som avsätts för att främja hälsa och social välfärd. Förvaltningsutskottet föreslår att social- och hälsovårdsministeriets och understödscentralens uppgifter regleras mer exakt i lagen än propositionen föreslår samt att bestämmelserna justeras i fråga om uppgiftsfördelningen. Utskottets ändringsförslag beskrivs närmare i detaljmotiven. 

Vidare är avsikten att det i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet ska finnas en delegation för understödsärenden, men i lagförslaget finns inga bestämmelser om delegationen. Social- och hälsovårdsministeriet har berett ett utkast till statsrådets förordning för understödsförfarandet för att precisera statsunderstödslagen samt ett utkast till förordning om delegationen för understödsärenden.  

Delegationen för understödsärenden ska bestå av representanter som föreslås av organisationerna. Dess uppgift ska enligt propositionsmotiven särskilt vara att lämna utlåtanden till social- och hälsovårdsministeriet om riktlinjerna för understödsverksamheten och om förverkligandet av riktlinjerna i de årliga understödsförslagen, men däremot inte att lämna förslag på enskilda understödsmottagare. Delegationen ska ha en självständig bedömnings- och understödssektion som ska lämna utlåtanden om fördelningen av understöd och som även ska kunna ta ställning till enskilda understödsförslag. I det här sammanhanget noterar utskottet att det i dagens samhälle är än viktigare än tidigare att se till att understödsförfarandet inte till någon del är förknippat med omständigheter som kan ge upphov till jäv. Det hör till principerna för en rättsstat att dess verksamhet ska vara så öppen att den kan granskas och bedömas objektivt också av utomstående. Verksamheten måste också för en utomstående framstå som opartisk. Jävsbestämmelsernas betydelse grundar sig på deras preventiva rättsskyddande verkan. Vid exempelvis tillsättandet av platserna i ett organ som har i uppgift att ge utlåtanden måste man överväga om avgörandet i ett ärende där organet lämnar utlåtande kan leda till att en medlem i organet eller en intressent som medlemmen representerar får särskild nytta eller åsamkas särskild skada. Det är enligt utskottet klart att i det nya systemet kan medlemmarna i bedömnings- och understödssektionen inte vara företrädare för förmånstagarna.  

Enligt 119 § 2 mom. i grundlagen ska de allmänna grunderna för statsförvaltningens organ regleras genom lag, om deras uppgifter omfattar utövning av offentlig makt. Utskottet konstaterar att delegationernas uppgifter normalt inte omfattar utövning av offentlig makt. Det förblir i det här fallet dock oklart vilken uppgift och ställning delegationen och bedömnings- och understödssektionen har. Utifrån motivtexten ser det ut som om sektionens uppgifter kan omfatta utövning av offentlig makt. För tydlighetens och konsekvensens skull (42 a §) och för att säkerställa att det i bestämmelser på förordningsnivå inte anges uppgifter som omfattar utövning av offentlig makt ser utskottet det som nödvändigt att det i lagen tas in bestämmelser som tillräckligt noggrant anger såväl delegationens som sektionens uppgifter. Utskottet ser det inte heller i övrigt som korrekt, särskilt i ett ärendet som detta, att en omständighet som är nära knuten till helheten regleras på förordningsnivå helt separat från lagen och utan lagstiftarens bemyndigande att utfärda förordning. 

Personalens ställning

Enligt propositionen hade penningspelssammanslutningarna 2015 en personal på sammanlagt cirka 2 000 personer, varav en administrativ personal på cirka 360 personer. Enligt ikraftträdandebestämmelsen i förslaget till lotterilag ska arbetsavtalslagens (55/2001) bestämmelser om överlåtelse av rörelse tillämpas på ordnandet av personalens ställning. De anställda ska alltså som en följd av sammanslagningen av penningspelssammanslutningarna i princip övergå till det nya penningspelsbolaget som så kallade gamla arbetstagare med rättigheter och skyldigheter i enlighet med sina arbetsavtal. Ett undantag från denna huvudregel utgör de anställda vid Penningautomatföreningens understödsavdelning.  

I fråga om bedömningen av de synergieffekter som sammanslagningen av tre penningspelssammanslutningar till nya Veikkaus Ab ger, hänvisar utskottet till det som sägs i propositionsmotiven.  

Enligt utredning ska personalens representation i förvaltningsrådet säkerställas genom den nya bolagets bolagsordning. Förvaltningsrådet har viktiga uppgifter som berörts ovan. Däremot ska bolagets styrelse tillsättas enligt den normala förvaltningsmodellen. Det betyder enligt uppgift att till styrelseledamöter utnämns utomstående sakkunniga på grundval av yrkeserfarenhet, samarbetsförmåga och mångsidig kompetens. Att förmånstagare inte väljs in i styrelsen bidrar till att trygga bolagets penningspelspolitik är objektiv, oberoende och rättvis. 

Enligt 3 mom. ikraftträdandebestämmelsen i förslaget till lotterilag ska anställningsförhållandena för personalen inom Penningautomatföreningens understödsfunktion direkt med stöd av lag upphöra den 31 december 2016 utan uppsägningstid. Förvaltningsutskottet har på eget initiativ begärt utlåtande av grundlagsutskottet om det förslaget. Enligt propositionsmotiven är uppsägningen endast en teknisk åtgärd, varefter de anställda får nya anställningsförhållanden som tjänstemän inom statsförvaltningen. Som också grundlagsutskottet konstaterar framgår detta emellertid inte av bestämmelsen, utan en tolkning av ordalydelsen i ikraftträdandebestämmelsen ger vid handen att anställningsförhållandena för personalen vid Penningautomatföreningens understödsavdelning upphör direkt med stöd av lagens ikraftträdandebestämmelse den 31 december 2016.  

Det är enligt grundlagsutskottet problematiskt att förslaget kan betyda att en person direkt med stöd av lagen förlorar det uppsägningsskydd och de rättsmedel som man normalt har i ett arbetsförhållande. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att sista meningen i ikraftträdandebestämmelsen i förslaget till lotterilag ska utgå. Det är ett villkor för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 47/2016 rd).  

Enligt uppgift till utskottet meddelande Penningautomatföreningen efter det samarbetsförfarande som i enlighet med lagen om samarbete inom företag (334/2007) genomfördes våren 2016 att föreningen kommer att säga upp de anställda i understödsfunktionen av ekonomiska orsaker och produktionsorsaker (7 kap. 3 § i arbetsavtalslagen). Uppsägningar sker så att anställningarna vid Penningautomatföreningen upphör den 31 december 2016. Utskottet har informerats om att Penningautomatföreningen sade upp de anställda vid understödsfunktionen i oktober 2016. 

Enligt planerna ska det i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet inrättas en understödscentral (Social- och hälsoorganisationernas understödscentral), som ska sköta motsvarande uppgifter som hittills skötts av den understödsfunktion vid Penningautomatföreningen som nu ska läggas ned. Enligt 11 mom. i ikraftträdandebestämmelsen får social- och hälsovårdsministeriet inrätta de tjänster som behövs för de nämnda uppgifterna och får första gången dessa tjänster tillsätts tillsätta dem utan att de förklaras lediga, om den som utnämns till en tjänst arbetar vid Penningautomatföreningen. Utskottet menar att den föreliggande situationen är av speciell karaktär och att en sådan bestämmelse därför är acceptabel.  

Personalen vid Penningautomatföreningens understödsavdelning har enligt uppgift erbjudits möjlighet till ett nytt anställningsförhållande vid den nya fristående enhet som ska inrättas i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet, dvs. Social- och hälsoorganisationernas understödscentral. Överföringen av understödsavdelningens funktioner räknas enligt propositionen inte som överlåtelse av rörelse, eftersom det inte räknas som överlåtelse av rörelse när administrativa uppgifter överförs från ett offentligt samfund till ett annat. Beredningen av och tillsynen över understöd är en offentlig förvaltningsuppgift som sköts under tjänsteansvar. Utan att ta närmare ställning i frågan konstaterar utskottet att sakkunniga ansett det möjligt att principen om överlåtelse av rörelse kunde ha tillämpats också i detta fall. 

Den personal vid Penningautomatföreningen som utnämns till Social- och hälsoorganisationernas understödscentral kommer att vara anställda i tjänsteförhållande vid social- och hälsovårdsministeriet. Personalens anställningsvillkor förändras något. Hos staten omfattas de av den arbetstid som tillämpas vid ämbetsverk, vilket betyder att deras dagliga arbetstid blir 15 minuter kortare än hos Penningautomatföreningen. Det innebär en timme och 15 minuter kortare arbetstid per vecka. På årsnivå innebär det drygt 55 timmar kortare arbetstid. Även semesterförmånerna är för närvarande bättre hos staten. Personalens rätt till semester förlängs med ungefär en vecka. Semesterförmånerna beror dock på antalet tjänsteår. Personalen kommer att omfattas av social- och hälsovårdsministeriets lönesystem. Vid social- och hälsovårdsministeriet betalas inte resultatlön. Personalen vid understödsavdelningen har haft telefonförmån och vissa har dessutom haft bilförmån. Vid ministeriet finns inga sådana förmåner. Penningautomatföreningen har dessutom haft vissa andra personalförmåner som inte hör till anställningsvillkoren och som inte finns vid ministeriet. Penningautomatföreningen har för vissa anställda på understödsavdelningen ordnat tilläggspension, och försäkringsbolaget kommer att ändra den till fribrev när föreningen avslutar sin verksamhet.  

Övriga synpunkter

Utskottet konstaterar att utkastet till förslaget om lotterilagen anmäldes till Europeiska kommissionen den 31 maj 2016 som en teknisk föreskrift i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Utkastet ledde inte till ett enda detaljerat utlåtande från kommissionen eller någon medlemsstat, men däremot lämnade kommissionen synpunkter om förslaget. Kommissionen påminde de finländska myndigheterna om villkoren för att system med ensamrätt ska få upprätthållas i EU.  

Kommissionen anser att förslaget om att övergå till en modell med en enda aktör inte i sig påverkar ensamrättssystemet. Samtidigt pekar kommissionen på EU-domstolens rättspraxis när det gäller att upprätthålla ett sådant system och understryker att myndigheterna också i fortsättningen ska se till att EU-lagstiftningen följs i enlighet med domstolens rättspraxis. Dessutom påpekar kommissionen att det nya penningspelsbolaget måste övervakas strikt och att de nya typerna av penningspel måste ligga i linje med målen för vår penningspelspolicy, att förebygga och minska skadeverkningarna, samtidigt som kanaliseringsprincipen beaktas. Utskottet vill med tanke på reformgenomförandet erinra om att också kommissionen fortlöpande granskar vårt ensamrättssystem med avseende på EU-rätten. 

Förvaltningsutskottet har bland det inkomna materialet fått förordningsutkast som tagits fram av inrikesministeriet och social- och hälsovårdsministeriet. Undervisnings- och kulturministeriet har meddelat att det inte arbetar med att ta fram förordningar som skulle anknyta till den aktuella reformen.  

Regeringen föreslår tekniska ändringar i strafflagen (39/1889), statsunderstödslagen (688/2001), lotteriskattelagen (552/1992), inkomstskattelagen (1535/1992) och vissa andra lagar till följd av de föreslagna ändringarna i lotterilagen.  

Om lagstiftningen godkänns kommer den att påverka olika ministerier. I fråga om det konstaterar utskottet att de föreslagna ändringarna ändå inte bedöms ha några direkta betydelsefulla effekter på det för penningspelspolitiken ansvariga inrikesministeriets uppgifter eller på social- och hälsovårdsministeriets arbete för att förebygga och förhindra skadeverkningar av penningspel. Reformen medför att statsrådets kansli får i uppgift att ansvara för ägarstyrningen av Veikkaus Ab. Undervisnings- och kulturministeriet kommer i fortsättningen enbart att fördela avkastning. Social- och hälsoorganisationernas understödscentral kommer att överta beredningen av det understöd som delas ut av avkastningen för att främja hälsa och social välfärd. Det har bedömts att detta i princip inte i någon betydande utsträckning påverkar social- och hälsovårdsministeriets verksamhet. I fortsättningen kommer jord- och skogsbruksutskottet att fatta alla beslut om understöd för att främja hästuppfödning och hästsport.  

Den samlade reformen inbegriper flera projekt inom olika förvaltningsområden. Statsrådets kansli ansvarar för arrangemangen i anslutning till det praktiska genomförandet av sammanslagningen av penningspelssammanslutningarna. Social- och hälsovårdsministeriet ansvarar å sin sida för beredningen när Social- och hälsoorganisationernas understödscentral inrättas och för beredningen av de förordningar som gäller fördelningen av avkastningen till främjande av hälsa och social välfärd. Jord- och skogsbruksministeriet ska ansvara för beredningen av de förordningar som gäller fördelningen av avkastningen till främjande av hästuppfödning och hästsport. Dessutom ska Polisstyrelsen ansvara för omorganiseringen av tillsynen över anordnandet av penningspel.  

I den aktuella propositionen har det bara gått att göra de nödvändiga ändringsförslag i lagstiftningen som följer av sammanslagningen av penningspelsbolagens funktioner. Jord- och skogsbruksutskottet, kulturutskottet och social- och hälsovårdsutskottet vill i sina utlåtanden enligt vad som närmare framgår av dem påskynda inledande av en fortsatt beredning i syfte att reformera lotterilagstiftningen. Också många av de sakkunniga som förvaltningsutskottet har hört skulle välkomna att den andra etappen av reformarbetet inleds snabbt. Utskottet håller med om att det fortsatta arbetet bör inledas så snart som möjligt. Samtidigt påpekar det att det finns delvis till och med stora skillnader mellan utlåtandeutskottens och de utfrågade sakkunnigas åsikter om vilka de viktigaste utgångspunkterna och målen är när det gäller den fortsatta beredningen. Det är viktigt, menar utskottet, att noga analysera hur ändringsbehoven och möjligheterna att genomföra ändringarna, inklusive olika synpunkter, åtminstone delvis skulle kunna jämkas samman. Det som åtminstone måste beaktas i den fortsatta beredningen är det som i detta betänkande framgår i fråga om att ännu mera bekämpa penningspelens skadeverkningar och stärka myndighetstillsynen. Som en detalj påpekar utskottet här också att sakkunniga pekat på de begränsningar som gäller problemspelande på kasinon. Det är med stöd av 15 § i den gällande lotterilagen möjligt att neka en person tillträde till ett kasino i högst ett år till följd av uppdagat falskspel eller skadeverkningar som spelandet uppenbarligen orsakar honom eller henne. Trots att någon åkt fast för falskspel måste han eller hon åter tillåtas tillträde till kasinot efter tidsfristens utgång, vilket andra spelare inte nödvändigtvis ansett vara lämpligt. Samtidigt har det påpekats för utskottet att den kortaste utestängningen på tre månader kan vara oskälig vid små överträdelser och att bestämmelserna bör göras flexiblare också i detta avseende. Utskottet anser att också dessa frågor lämpar sig för en närmare granskning under den andra etappen av översynen av lotterilagstiftningen. 

Lagstiftningsordning

Förvaltningsutskottet har på eget initiativ begärt utlåtande av grundlagsutskottet om ikraftträdandebestämmelsen i förslaget till lotterilag (lagförslag 1) till den del det är frågan om ställningen för Penningautomatföreningens understödsavdelnings anställda i samband med reformen. I sitt utlåtande har grundlagsutskottet anfört en konstitutionell anmärkning som gäller lagstiftningsordningen i fråga om ikraftträdandebestämmelsen i lagförslag 1. 

Förvaltningsutskottet har beaktat grundlagsutskottets konstitutionella anmärkning på behörigt sätt. Lagförslagen kan således behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Sammanfattning

Jord- och skogsbruksutskottet anser att propositionen behövs och fyller sitt syfte (JsUU 17/2016 rd). Kulturutskottet anser å sin sida att förslaget att slå samman de tre nuvarande penningspelssammanslutningarna är ändamålsenligt och välkommet (KuUU 11/2016 rd). Social- och hälsovårdsutskottet anser att övergången till en enda aktör med ensamrätt i stället för nuvarande tre sektorsvisa aktörer är en betydande förändring som gör det möjligt att utveckla utbudet av penningspel på ett ansvarsfullt sätt i en snabbt föränderlig verksamhetsmiljö (ShUU 9/2016 rd). 

Utifrån propositionsmotiven, utlåtandeutskottens ställningstaganden och inkomna utredningar anser förvaltningsutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med de ställningstaganden och ändringsförslag som framgår av detta betänkande. Samtidigt understryker utskottet vikten av att den andra fasen av revideringen av lotterilagstiftningen inleds så snart som möjligt.