Betänkande
FvUB
32
2018 rd
Förvaltningsutskottet
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av utlänningslagen
INLEDNING
Remiss
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av utlänningslagen (RP 273/2018 rd): Ärendet har remitterats till förvaltningsutskottet för betänkande 
Motion
I samband med propositionen har utskottet behandlat följande motion: 
Lagmotion
LM
7
2015 rd
Eeva-Maria
Maijala
cent
Lagmotion med förslag till lag om ändring av 79 § i utlänningslagen
Sakkunniga
Utskottet har hört 
ledande expert
Kukka
Krüger
inrikesministeriet
gränsbevakningsöverinspektör
Martti
Ant-Wuorinen
inrikesministeriet
polisinspektör
Joni
Länsivuori
inrikesministeriet
lagstiftningsråd
Timo
Makkonen
justitieministeriet
regeringsråd
Olli
Sorainen
arbets- och näringsministeriet
överinspektör
Joonas
Rundgren
Diskrimineringsombudsmannens byrå
resultatenhetschef
Kaj
Välimäki
Migrationsverket
polisinspektör
Mia
Poutanen
Polisstyrelsen
juridisk expert
Kaisa
Korhonen
Amnesty International Finländska sektionen rf
chefsjurist
Marjaana
Laine
Flyktingrådgivningen rf.
Skriftligt yttrande har lämnats av 
utrikesministeriet
social- och hälsovårdsministeriet
Helsingfors polisinrättning
Migrationsverket
​Finlands Kommunförbund
Finlands näringsliv rf
Flyktingrådgivningen rf
Servicefacket PAM rf
Byggnadsförbundet rf
Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf
Finlands Advokatförbund
Finlands Röda Kors
Företagarna i Finland rf.
Inget yttrande av 
Helsingfors förvaltningsdomstol.
PROPOSITIONEN OCH MOTIONEN
Propositionen
Regeringen föreslår att utlänningslagen ändras. Syftet med propositionen är att minska möjligheterna till missbruk av förfarandet med nya ansökningar om internationellt skydd och styra sökandena till att redan i samband med den första ansökan om internationellt skydd eller sökande av ändring som gäller den lägga fram alla kända fakta och uppgifter som är av betydelse för ansökan. Utlänningslagen föreslås bli ändrad så att det föreskrivs särskilt om förutsättningarna för att ta upp en ny ansökan till prövning. Ändringar föreslås också i bestämmelserna om verkställandet av avvisningsbeslut och när den som ansöker om internationellt skydd har rätt att arbeta. 
Dessutom föreslås det att utlänningslagen ändras så att myndigheten kan omhänderta resedokumentet för en person som ansöker om internationellt skydd tills sökanden har beviljats uppehållstillstånd eller lämnar landet. Målet är att säkerställa ett smidigt asylförfarande så att avsaknaden av resedokument inte hindrar att sökanden identifieras eller att en person som fått ett negativt beslut om internationellt skydd avlägsnas ur landet. Det föreslås också en ändring som avgörandepraxis vid Europeiska unionens domstol kräver i vad som föreskrivs om anknytningspersonens minderåldrighet som förutsättning för familjeåterförening, när det är fråga om minderåriga som kommit till landet utan vårdnadshavare. 
Det föreslås också att utlänningslagen ändras så att prövningen av tillgängligheten på arbetskraft vid ansökan om fortsatt uppehållstillstånd för arbetstagare slopas i vissa situationer. Syftet med förslaget är att öka förutsättningarna för yrkesmässig rörlighet. 
Lagen avses träda i kraft så snart som möjligt. 
Lagmotionen
I lagförslaget i lagmotionen föreslås att 79 § 2 mom. i utlänningslagen ska ändras så att en utlänning som sökt internationellt skydd ska ha rätt att utföra förvärvsarbete i Finland utan uppehållstillstånd genast efter att ha kommit till Finland. För närvarande får en sådan utlänning utföra förvärvsarbete i Finland först efter att ha vistats i landet tre eller sex månader. 
UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
Allmänt
I propositionen föreslås ändringar i fem olika komplex i utlänningslagen (301/2004). Ändringarna gäller förutsättningarna för prövning av en ny ansökan och verkställandet av avvisningsbeslut, omhändertagande av resedokument som tillhör personer som ansöker om internationellt skydd och utlänningslagens villkor som gäller minderårig anknytningsperson. Dessutom föreslås det att prövningen av tillgängligheten på arbetskraft vid ansökan om fortsatt uppehållstillstånd på grundval av arbete bli slopad i vissa situationer. 
Utskottet har tidigare i flera sammanhang konstaterat att utlänningslagen till följd av ny EU-lagstiftning eller nationella behov är föremål för näst intill ständig förändring. Följande stora förändring blir den eventuella översynen av bestämmelserna om EU:s gemensamma asylsystem, som huvudsakligen bildas av direkt tillämpliga EU-förordningar. I de nationella lagarna ska då upphävas bestämmelser som det föreskrivs om i EU-förordningen. Enligt utskottets uppfattning är det mer ändamålsenligt att göra en helhetsbedömning av hur utlänningslagen kan och bör utvecklas först när de ändringarna har genomförts. Utskottet framhåller att en totalreform kräver en långsiktig beredning som eventuellt kan sträcka sig över flera valperioder. Det förutsätter också ansenliga personalresurser. Utskottet konstaterar dessutom att det 2018 har framställts en utredning om asylsökandes ställning som rättshjälpsklienter och att inrikesministeriet har inlett en oberoende utredning om asylprocessen som ska bli klar under 2019. 
Utskottet anser att ändringarna behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen med de kommentarer och ändringsförslag som framgår av betänkandet. 
Det nuvarande förfarandet med ny ansökan och verkställighet av avvisningsbeslut.
Utgångspunkten för bestämmelserna om prövning av en ansökan om internationellt skydd är att sökandes första ansökan prövas, om det inte finns skäl för att lämna ansökan utan prövning, om behandlingen av ansökan förfaller eller om ansökan återtas. I Migrationsverkets asylsamtal utreds de grunder som sökanden uppger för att han eller hon i sitt hemland eller i sitt permanenta bosättningsland är utsatt för förföljelse eller andra rättskränkningar eller hotas av sådana. Den sökande har därefter möjlighet att lägga fram nya uppgifter i sin sak fram till det att Migrationsverket fattar beslut i ärendet. Beslut som fattats av Migrationsverket får överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen, och förvaltningsdomstolens beslut får överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen, om den beviljar besvärsrätt. Nya uppgifter läggas kan ytterligare fram i samband med ändringssökandet. 
Enligt 102 § i utlänningslagen avses med ny ansökan en ansökan om internationellt skydd som en utlänning lämnar in efter att ha meddelats ett lagakraftvunnet beslut av Migrationsverket eller förvaltningsdomstolen på sin tidigare ansökan medan han eller hon fortfarande vistas i landet eller efter att ha fått ett beslut har lämnat landet för en kort tid. Som ny ansökan betraktas dock inte en ansökan som lämnats in efter det att Migrationsverket med stöd av lagens 95 c § har fattat ett beslut om att ärendet förfaller. Ett sådant beslut fattas exempelvis om sökanden har lämnat eller om det anses sannolikt att sökanden har lämnat Finland. 
Om en ny ansökan lämnas in medan ärendet är anhängigt, ska de uppgifter som sökanden lägger fram tillställas den myndighet som behandlar ärendet för att beaktas som ny utredning i det anhängiga ärendet. Det är då inte fråga om en ny ansökan om vilken det ska fattas ett särskilt beslut. Utskottet konstaterar för tydlighetens skull att den sökande har rätt att komplettera sin ansökan medan ärendet är anhängigt. 
En ny ansökan kan enligt 103 § 4 punkten i utlänningslagen avvisas utan prövning, om den inte innehåller några sådana nya grunder för att få stanna i landet som påverkar avgörandet av ärendet. Om en ny ansökan lämnas utan prövning kan avvisningsbeslutet verkställas efter att det har delgetts sökanden, om inte förvaltningsdomstolen bestämmer något annat. Sökanden har sju dagar på sig att ansöka om förbud mot eller avbrytande av verkställighet. Tidsfristen ska omfatta minst fem vardagar. Förvaltningsdomstolen ska fatta beslut om ansökan inom motsvarande tid. 
I propositionsmotiven sägs att den första nya asylansökan som gjorts innan ett avlägsnande ur landet verkställs eller under verkställigheten i praktiken leder till att verkställigheten avbryts. Polisen, som ansvarar för att verkställa besluten, har inte behörighet att undersöka en ansökan om internationellt skydd, utan asylansökningarna lämnas alltid till Migrationsverket för avgörande. En första ny ansökan hindrar dock inte att ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som har fattats med anledning av en tidigare ansökan verkställs, om den nya ansökningen har gjorts efter att besvär som gäller den tidigare ansökningen har återkallats. 
För närvarande är det så att om en ny ansökan lämnas in i sista stund när avlägsnandet ur landet redan har inletts, kommer Migrationsverket inte att fatta något beslut i ärendet innan personen avlägsnas ur landet, om ansökan på basis av en preliminär prövning inte uppfyller förutsättningarna för att tas upp till prövning. Migrationsverket har ett joursystem för de situationer där en person som ska avvisas, när avlägsnandet ur landet redan har inletts, lämnar in en ny ansökan. Detta joursystem används enligt erhållen utredning exempelvis om den sökande upprepade gånger har lämnat en ny ansökan. Polisen kontaktar alltid Migrationsverkets jour som preliminärt bedömer om sökanden har lagt fram sådana nya fakta eller uppgifter som ger anledning att fortsätta prövningen av ansökan eller om tillbakasändningen av sökanden i ljuset av de nya uppgifterna strider mot förbudet mot tillbakasändning. 
Enligt 201 § 5 mom. hindrar inlämning av en annan ny ansökan inte att ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut verkställs, om ett tidigare lagakraftvunnet avvisningsbeslut har gällt en tidigare asylansökan som lämnats utan prövning. Också i dessa fall ska Migrationsverket bedöma grunderna för ansökan innan det tidigare avvisningsbeslutet verkställs, eftersom ett beslut inte får verkställas, om det finns skäl att misstänka att det strider mot förbudet mot tillbakasändning. 
Enligt 9 § 4 mom. i grundlagen regleras rätten för utlänningar att resa in i Finland och att vistas i landet genom lag. En utlänning får inte utvisas, utlämnas eller återsändas, om han eller hon till följd härav riskerar dödsstraff, tortyr eller någon annan behandling som kränker människovärdet. Enligt 147 § i utlänningslagen får ingen avvisas, utvisas eller till följd av nekad inresa sändas tillbaka till ett område där han eller hon kan bli utsatt för dödsstraff, tortyr, förföljelse eller annan behandling som kränker människovärdet eller till ett område från vilket han eller hon kan bli sänd till ett sådant område. Utskottet inskärper att ett lagakraftvunnet beslut eller ett beslut som enligt utlänningslagen är verkställbart i övrigt inte enligt 200 § 3 mom. i utlänningslagen får verkställas, om det finns skäl att misstänka att tillbakasändningen av en utlänning till ursprungslandet eller något annat land utsätter honom eller henne för en sådan fara som avses i 147 § ovan. 
Förutsättningarna för prövning av en ny ansökan
Antalet nya ansökningar och deras andel av alla i Finland lämnade ansökningar om internationellt skydd har ökat under de senaste åren. Migrationsverkets statistik visar att 2018 var 57 procent (2 139) av alla asylansökningar (4 548) nya ansökningar. År 2017 var andelen 38,6 procent. I skrivande stund har Migrationsverket handlagt sammanlagt 6 671 asylansökningar. Av dem var 1 667 nya ansökningar. Totalt har antalet ansökningar under processens olika faser varit 11 883 av vilka 2 719 var nya ansökningar. Den stora andelen nya ansökningar beror enligt erhållen utredning inte enbart på att antalet asylansökningar 2015 var osedvanligt många. Målet med propositionen är att minska antalet nya ansökningar genom att styra sökandena till att lägga fram alla kända fakta och uppgifter som är av betydelse för ansökan om internationellt skydd redan vid den första ansökningen eller i samband med sökande av ändring som gäller den. 
Av propositionsmotiven framgår att en del av de sökande lämnar in nya ansökningar enbart för att fördröja avvisning. I propositionen hänvisas till polisens statistik enligt vilken totalt 47 avlägsnanden avbrutits på grundval av ny ansökan under perioden oktober 2017 till september 2018. Enligt utskottets uppfattning kan man ändå inte av denna siffra direkt sluta sig till hur många av dessa nya ansökningar som har lämnats enbart i syfte att fördröja avvisning. Propositionen har också som mål att minska möjligheterna till missbruk av förfarandet med nya ansökningar. Men utskottet vill betona att om en ny ansökan innehåller sådana nya grunder som påverkar avgörandet av ärendet, måste ansökan prövas för att man ska kunna bedöma personens behov av internationellt skydd. 
Syftet med de föreslagna bestämmelserna om prövning av en ny ansökan är att effektivisera behandlingen av nya ansökningar inom ramen för Europeiska unionens lagstiftning och 9 § 4 mom. i grundlagen. Utskottet konstaterar att förslaget inte begränsar sökandenas rätt att lämna in nya ansökningar eller lägga fram nya uppgifter i sin sak. En ny ansökan ska också alltid prövas preliminärt för att klarlägga om den uppfyller förutsättningarna för ny prövning. Det är alltid Migrationsverket som utför den preliminära prövningen av en ansökan och fattar beslut om en ansökan om internationellt skydd. Den myndighet som tar emot en ny ansökan kommer att få en mer framträdande roll när det gäller att anteckna grunderna för ansökan. Detsamma gäller rådgivningsskyldigheten för de myndigheter som medverkar i asylförfarandet: de ska styra de sökande till att redogöra för alla väsentliga faktorer genast i samband med den första ansökningen. Det finns också skäl att uppdatera anvisningarna till de sökande. 
I Europeiska unionens lagstiftning regleras nya ansökningar och sökandes rätt att vistas på en medlemsstats territorium efter att ha lämnat in en ny ansökan i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (förfarandedirektivet). I Finland genomfördes direktivet nationellt genom en ändring av utlänningslagen (194/2015) som trädde i kraft i juli 2015. Efter det har det gjorts också andra ändringar i utlänningslagen på grundval av förfarandedirektivet. 
Nu föreslås bestämmelserna om nya ansökningar bli ändrade så att de bättre överensstämmer med bestämmelserna i förfarandedirektivet om förutsättningarna för att nya ansökningar ska tas upp till prövning. I förfarandedirektivet förutsätts det att prövningen av en ny ansökan ska fortsätta, om den preliminära prövningen leder fram till slutsatsen att nya fakta eller uppgifter har framkommit eller lagts fram av sökanden vilka på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter att betraktas som en person som är i behov av internationellt skydd. Sådana bestämmelser ingår inte i utlänningslagen för närvarande, men för den praktiska tillämpningen har ärendet enligt propositionsmotiven varit av betydelse. Utskottet ser det som motiverat att ärendet i fortsättningen regleras i lag. 
För att ansökan ska tas upp till prövning förutsätts enligt förslaget i fortsättningen också att sökanden av orsaker som är oberoende av honom eller henne inte har kunnat lägga fram de fakta eller uppgifter som framlagts i den nya ansökan i samband med behandlingen av en tidigare ansökan eller sökande av ändring av den. Också detta villkor är baserat på förfarandedirektivet. Men in direktivet definieras inte vad som avses med dessa orsaker. De fakta och uppgifter som lagts fram till stöd för en ny ansökan kan antingen knyta an till tidigare framlagda fakta och uppgifter eller vara helt nya. Uttrycket "utan egen förskyllan" begränsar inte sökandens möjligheter att på goda grunder åberopa också orsaker som kan anses vara beroende av sökanden. Utskottet föreslår en språklig precisering i 102 § 3 mom. som framgår av detaljmotiven. 
Migrationsverket avgör från fall till fall om det är fråga om sådana orsaker som sökanden oberoende av honom eller henne inte har kunnat lägga fram och betydelsen av detta för att ansökan ska tas upp till prövning. I propositionsmotiven nämns som exempel på orsaker som är oberoende av den sökande förändringar i den sökandes hemland och i den personliga situationen i Finland som inträffat efter att det tidigare beslutet vunnit laga kraft och som på ett avgörande sätt kan påverka bedömningen av skyddsbehovet  
Sökanden kan också ha motiverade skäl som beror på exempelvis utsatt ställning, skam eller rädsla för att inte redan tidigare ha lagt fram grunden. Utskottet understryker att enligt detaljmotiven till bestämmelsen är den orsak som sökanden anger för att lägga fram nya fakta eller uppgifter först i samband med behandlingen av den nya ansökningen en del av bedömningen av huruvida de nya fakta eller uppgifter som läggs fram på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter att betraktas som en person som är i behov av internationellt skydd. 
Verkställighet av beslut om avvisning.
Utskottet konstaterar att den sökande enligt förfarandedirektivet inte i alla situationer har rätt att i samband med handläggningen av en ny ansökan stanna i medlemsstatens territorium. En andra ny ansökan förhindrar för närvarande att ett avvisningsbeslut verkställs, om en tidigare ny ansökan har lämnats utan prövning. Bestämmelsen föreslås bli ändrad så att det inte med avseende på verkställandet av avvisningsbeslutet längre har betydelse huruvida en tidigare ansökan har lämnats utan prövning eller har behandlats antingen i vanligt eller påskyndat förfarande. En andra ny ansökan förhindrar i fortsättningen verkställandet av avvisningen endast om det med anledning av den tidigare nya ansökningen har fattats beslut om att ansökan förfaller på grund av att sökanden återtagit sin ansökan. 
Den första nya ansökan förhindrar på ovan beskrivet sätt i nuläget i allmänhet verkställandet av avvisningsbeslutet. Enligt förslaget hindrar en första ny ansökan som inte uppfyller de i 102 § 3 mom. föreskrivna förutsättningarna för att tas upp till prövning inte att ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som fattats med stöd av en tidigare ansökan verkställs, om syftet med den nya ansökan bara är att direkt förhindra eller fördröja verkställigheten av avvisningsbeslutet. 
I förfarandedirektivet definieras enligt erhållen utredning intevad som avses med verkställandet av ett sådant beslut som innebär att sökanden omedelbart ska avlägsnas från medlemsstaten i fråga. Det finns också variation i olika språkversioner av direktivet och i olika medlemsstaters tolkningar av begreppets innehåll. Enligt propositionsmotiven handlar det om omedelbart verkställande exempelvis om de praktiska förberedelserna för avlägsnandet ur landet har inletts och den beräknade tidpunkten eller dagen för avlägsnandet ur landet är känd. Den sökande har i sådana situationer vetskap om skyldigheten att lämna landet baserad på det tidigare beslutet. 
Om en ny ansökan lämnas först efter att sökanden underrättats om att de praktiska förberedelserna för avlägsnandet ur landet har inletts och om den beräknade tidpunkten eller dagen för avlägsnandet, kan det anses att syftet varit bara att undvika att beslutet verkställs. Som exempel nämns i motiven en situation där den nya ansökningen lämnas in först samma dag som beslutet ska verkställas. Med avseende på den sökandes rättssäkerhet anser utskottet det som viktigt att informationen om att förberedelserna för avlägsnandet ur landet, innehållet i informationen och tidpunkten för när den delgav sökanden vid behov kan verifieras exempelvis i det elektroniska ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden. Utskottet betonar att vid prövningen för verkställandet måste det också vägas in de situationerna då den sökandes rättssäkerhet förutsätter att han eller hon har haft en faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan tidigare. Dessutom inskärper utskottet att förbudet mot tillbakasändning är ovillkorligt. 
Rätt för den som söker internationellt skydd att arbeta
Enligt förslaget ska tidpunkten för när rätten att arbeta inträder för den som ansöker om internationellt skydd preciseras. Rätten inträder efter tre månaders vistelse i landet om sökanden har visat upp ett giltigt resedokument och efter sex månaders vistelse i landet om inget resedokument finns. Enligt erhållen utredning har regleringen varit oklar i fråga om huruvida det krävs en motsvarande väntetid också efter att en ny ansökan inlämnats. 
Enligt den föreslagna bestämmelsen ska på nya ansökningar tillämpas samma tidsfrist som på den första ansökan. På så sätt kan en ny ansökan inte användas enbart för att möjliggöra fortsatt arbete i ett läge då personen i fråga saknar grund för att få uppehållstillstånd. Rätten att arbeta upphör när beslutet om avlägsnande ur landet blir verkställbart eller utlänningens ansökan om internationellt skydd har förfallit. Det är inte konsekvent med avseende på regleringen, menar utskottet, att en person skulle ha rätta att jobba i ett läge där han eller hon är skyldig att lämna landet. 
Omhändertagande av resedokument
Utlänningslagen har bestämmelser om tillfälligt omhändertagande av resedokument (61 §), omhändertagande av resedokument som säkringsåtgärd (117 a och 119 §) och omhändertagande av resedokument som är felaktiga eller förfalskade (132 §). Gällande lag innehåller dock ingen bestämmelse med stöd av vilken myndigheten skulle kunna omhänderta resedokument som tillhör en person som ansöker om internationellt skydd för den tid som asylförfarandet pågår och hålla dokumenten i förvar tills sökanden beviljas uppehållstillstånd eller lämnar landet. 
Utskottet ser det som motiverat att utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse om omhändertagande av resedokument som tillhör personer som ansöker om internationellt skydd. Målet är att säkerställa ett smidigt asylförfarande så att avsaknaden av resedokument inte hindrar exempelvis att sökanden identifieras eller att en person som fått ett negativt beslut avlägsnas ur landet. Dokumentet lämnas tillbaka till sökanden när denne på grundval av internationellt skydd beviljas uppehållstillstånd eller lämnar landet. Sökandens möjligheter att agera i situationer där identiteten ska styrkas tillses enligt erhållen utredning från fall till fall. 
Den föreslagna ändringen skapar klarhet i nuläget. Men utskottet ser det ändå som motiverat att den myndighet som omhändertagit ett resedokument har möjligheten att under förfarandet överföra dokumentet till en annan behörig myndighet. Utskottet föreslår härvidlag en precisering i den föreslagna 95 § 4 mom. så som framgår av detaljmotiveringen nedan. 
Utskottet konstaterar att den som söker internationellt skydd enligt utlänningslagen inte kan avlägsna sig från landet utan att det påverkar behandlingen av vederbörandes ansökan. Behandlingen av ansökan förfaller om den sökande återtar sin ansökan. Om villkoren för att få vistas i landet inte uppfylls, fattas samtidigt ett beslut om att avvisa personen. En ansökan om internationellt skydd förfaller också, om sökanden har lämnat eller anses sannolikt ha lämnat Finland. 
Minderårig anknytningsperson
Europeiska unionens domstol meddelade den 12 april 2018 dom (mål C--550/16) med anledning av begäran om förhandsavgörande i ett ärende som gäller tolkning av direktiv 2003/86/EG (familjeåterföreningsdirektivet9. Enligt domstolen ska familjeåterföreningsdirektivet tolkas så, att en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som var yngre än arton år vid inresan i en medlemsstat och vid inlämnandet av asylansökan i den staten, men som under asylförfarandets gång uppnår myndighetsålder och därefter beviljas flyktingstatus, ska betraktas som minderårig. 
För att en familjemedlem till en minderårig anknytningsperson ska beviljas uppehållstillstånd förutsätts det enligt 38 § i utlänningslagen att anknytningspersonen är minderårig den dag då ansökan om uppehållstillstånd för familjemedlemmen avgörs. Med anledning av domstolens ovan nämnda avgörande föreslås paragrafen bli kompletterad med ett nytt 3 mom. där det föreskrivs som ett villkor i fråga om en anknytningsperson som fått internationellt skydd att denne har varit minderårig den dag då vederbörande lämnade sin ansökan om internationellt skydd. Utskottet konstaterar i det avseende att bestämmelsen med avvikelse från direktivets tillämpningsområde tillämpas både på personer som fått flyktingstatus och personer som fått status som alternativt skyddsbehövande. 
Ett villkor är dessutom att ansökan om tillstånd på grundval av familjeband lämnas in inom tre månader från det att den minderårige delgavs beslutet om beviljande av internationellt skydd. Av exceptionellt vägande skäl är det i enskilda fall möjligt att avvika från tidsfristen. 
Fortsatt uppehållstillstånd för arbetstagare
Den som ansöker om fortsatt uppehållstillstånd för arbetstagare ska enligt förslaget utan prövning av tillgången på arbetskraft också kunna söka anställning hos en sådan arbetstagare som är verksam inom en annan bransch än den som nämns i det tidigare uppehållstillståndet för arbetstagare. För att förhindra missbruk av tillståndsförfarandet ska en förutsättning dock vara att utlänningen har arbetat minst ett år med stöd av uppehållstillstånd för arbetstagare. 
Utskottet konstaterar att ändringen underlättar arbetstagarens yrkesmässiga rörlighet. Den föreslagna ändringen gäller dock årligen uppskattningsvis endast några tiotal personer som ansöker om uppehållstillstånd. Ändringen inverkar inte på verksamheten för de myndigheter som utövar tillsyn över arbetarskyddet. Utskottet vill också i detta sammanhang betona betydelsen av effektiv förhands- och efterhandskontroll av att arbetsvillkoren iakttas och av att de utländska arbetstagarnas rättigheterna tryggas. 
DETALJMOTIVERING
95 §. Inlämnande av ansökan om internationellt skydd.
Paragrafen föreslås bli kompletterad med ett nytt 4 mom. där det föreskrivs att polisen, gränsbevakningsmyndigheten eller Migrationsverket kan omhänderta sökandens resedokument och behålla det tills sökanden beviljas uppehållstillstånd eller lämnar landet. Utifrån en utredning konstaterar utskottet att med stöd av den nämnda bestämmelsen ska det omhändertagna resedokumentet också kunna överlämnas till en annan behörig myndighet. Exempelvis Gränsbevakningsväsendet ska kunna överlämna ett omhändertaget resedokument till polisen, som i praktiken ansvarar för utvisning ur landet. Utskottet föreslår att det i paragrafens 4 mom. också föreskrivs om överlämnande av ett omhändertaget resedokument till en annan behörig myndighet och om att denna myndighet efter överlämnandet ansvarar för att förvara resedokumentet. 
102 §. Ny ansökan.
De fakta och uppgifter som lagts fram till stöd för en ny ansökan kan enligt motiven till lagförslagen antingen knyta an till tidigare framlagda fakta och uppgifter eller vara helt nya. Den föreslagna ordalydelsen i paragrafens 3 mom. indikerar förfluten tid. Utskottet föreslår att bestämmelsens ordalydelse justeras så att för att en ny ansökan ska tas upp till prövning förutsätts det att ansökan innehåller eller att det i ärendet i övrigt framkommer nya fakta eller uppgifter som på ett avgörande sätt bidrar till att sökanden kan betraktas som en person som beviljats internationellt skydd. Så formulerad motsvarar bestämmelsen språkligt bättre motiven till bestämmelsen. I övrigt överensstämmer förutsättningarna för att ta upp ansökan till prövning med förslaget. Utskottet konstaterar i sammanhanget också att justeringen av ordalydelsen klargör den föreslagna bestämmelsens relation till regleringen om rättelse av fel i 8 kap. i förvaltningslagen (434/2003). 
201 §. Verkställighet av beslut om avvisning.
Utskottet konstaterar att paragrafen tidigare har ändrats genom en ändring av utlänningslagen som trädde i kraft den 1 januari 2019 (1022/2018). De nu föreslagna ändringarna bör samordnas med de nämnda ändringarna. I det aktuella lagförslaget ändras paragrafens 5 och 7 mom. Med beaktande av den nämnda lagändringen gäller ändringarna paragrafens 7 och 9 mom. Samtidigt måste hänvisningarna i 6 mom. till paragrafens övriga moment justeras. Också ingressen måste justeras. 
Lagmotion LM 7/2015 rd
Utskottet tillstyrker att utlänningslagen ändras i enlighet med propositionen. Därför måste lagförslaget i lagmotionen förkastas. 
FÖRSLAG TILL BESLUT
Förvaltningsutskottets förslag till beslut:
Riksdagen godkänner lagförslaget i proposition RP 273/2018 rd med ändringar.(Utskottets ändringsförslag) 
Riksdagen förkastar lagförslaget i lagmotion LM 7/2015 rd. 
Utskottets ändringsförslag
Lag 
om ändring av utlänningslagen 
I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i utlänningslagen (301/2004) 77 § 1 mom. 8 punkten, 79 § 2 mom., 103 och 201 §, sådana de lyder, 77 § 1 mom. 8 punkten och 79 § 2 mom. i lag 720/2018, 103 § i lag 194/2015 samt 201 § i lag 1022/2018, och 
fogas till 38 §, sådan den lyder i lag 549/2010, ett nytt 3 mom., till 80 §, sådan den lyder i lag 720/2018, ett nytt 6 mom., till 83 §, sådan det lyder i lagarna 1218/2013 och 501/2016, ett nytt 4 mom., till 95 §, sådan den lyder i lag 194/2015, ett nytt 4 mom. och till 102 §, sådan den lyder i lag 194/2015, ett nytt 3 mom. som följer: 
38 § 
Villkor som gäller minderårigt barn 
Trotts vad som i 1 mom. föreskrivs om förutsättningarna för beviljande av uppehållstillstånd för en familjemedlem till en minderårig anknytningsperson, förutsätter beviljandet av uppehållstillstånd för en familjemedlem till en minderårig anknytningsperson som anlänt utan vårdnadshavare och beviljats internationellt skydd att anknytningspersonen varit minderårig den dag då hans eller hennes ansökan om internationellt skydd lämnades in. Beviljandet av uppehållstillstånd förutsätter dessutom att ansökan om tillstånd på grundval av familjeband lämnas in inom tre månader från det att anknytningspersonen delgavs beslutet om beviljande av internationellt skydd. Av exceptionellt vägande skäl är det i enskilda fall möjligt att avvika från tidsfristen. 
77 § 
Annat uppehållstillstånd för förvärvsarbete 
Annat uppehållstillstånd för förvärvsarbete beviljas en utlänning som 
8) har avlagt examen eller slutfört forskning i Finland och det huvudsakliga syftet med vistelsen i landet är att arbeta, 
79 § 
Rätt att arbeta utan uppehållstillstånd 
Efter att ha sökt internationellt skydd eller lämnat in en sådan ny ansökan som avses i 102 § har en utlänning rätt att förvärvsarbeta utan uppehållstillstånd 
1) då han eller hon visat upp ett sådant dokument som avses i 11 § 1 mom.1 punkten och efter att ha lämnat in ansökan har vistats i landet i tre månader, 
2) då han eller hon efter att ha lämnat in ansökan har vistats i landet i sex månader. 
80 § 
Hur länge rätten att arbeta gäller 
Om rätten att arbeta grundar sig på en ansökan om internationellt skydd, upphör rätten att arbeta när beslutet om att utlänningen ska avlägsnas ur landet blir verkställbart eller utlänningens ansökan om internationellt skydd har förfallit. 
83 § 
Behörighet att bevilja uppehållstillstånd för arbetstagare 
Om en ny ansökan inte gäller samma bransch som det uppehållstillstånd för arbetstagare som var gällande när ansökan gjordes och utlänningen har arbetat minst ett år med stöd av uppehållstillstånd för arbetstagare, gör arbets- och näringsbyrån inte någon sådan prövning som avses i 73 § 1 mom. 1 och 2 punkten. 
95 § 
Inlämnande av ansökan om internationellt skydd 
När ansökan har lämnats in kan polisen, gränsbevakningsmyndigheten eller Migrationsverket omhänderta sökandens resedokument och behålla det tills sökanden beviljas upphållstillstånd eller lämnar landet. Ett omhändertaget resedokument kan överlämnas till en annan behörig myndighet, som därefter ansvarar för att förvara det. Polisen, gränsbevakningsmyndigheten eller Migrationsverket utfärdar ett intyg över att resedokumentet omhändertagits. 
102 § 
Ny ansökan 
För att en ny ansökan ska tas upp till prövning förutsätts det att ansökan innehåller eller att det i ärendet i övrigt framkommer nya fakta eller uppgifter som på ett avgörande sätt bidrar till att sökanden kan betraktas som en person som beviljats internationellt skydd. För att ansökan ska tas upp till prövning förutsätts också att sökanden av orsaker som är oberoende av honom eller henne inte har kunnat lägga fram dessa fakta eller uppgifter i samband med behandlingen av en tidigare ansökan eller sökande av ändring av den. Migrationsverket får basera sin utredning av förutsättningarna för att en ansökan ska tas upp till prövning på enbart skriftliga inlagor. 
103 § 
Avvisande av ansökan utan prövning 
En ansökan om internationellt skydd kan avvisas utan prövning, om sökanden 
1) har kommit från ett sådant i 99 § definierat säkert asylland eller ett i 99 a § definierat säkert tredjeland dit han eller hon kan sändas tillbaka, 
2) kan sändas till en annan stat som enligt rådets förordning om bestämmandet av den ansvariga staten är skyldig att pröva hans eller hennes asylansökan, 
3) har fått internationellt skydd i en annan medlemsstat i Europeiska unionen dit han eller hon kan sändas, eller 
4) har lämnat in en ny ansökan som inte uppfyller de i 102 § 3 mom. föreskrivna förutsättningarna för att tas upp till prövning. 
201 § 
Verkställighet av beslut om avvisning 
Ett avvisningsbeslut får verkställas trots ändringssökande, om inte förvaltningsdomstolen bestämmer något annat. Om det behövs besvärstillstånd av högsta förvaltningsdomstolen i ärendet hindrar besvären inte verkställigheten av beslutet, om inte högsta förvaltningsdomstolen bestämmer något annat. 
Ett avvisningsbeslut får inte verkställas inom den tidsfrist som fastställts för frivillig återresa med stöd av 147 a §. Verkställighet är dock tillåten om det finns risk för att personen flyr eller personen anses äventyra allmän ordning eller säkerhet. 
Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd på grund av internationellt skydd, får ett beslut om avvisning, som får överklagas genom besvär, inte verkställas förrän beslutet har vunnit laga kraft, om inte något annat föreskrivs nedan i denna paragraf. Om det behövs besvärstillstånd av högsta förvaltningsdomstolen i ärendet hindrar besvären inte verkställigheten av beslutet, om inte högsta förvaltningsdomstolen bestämmer något annat. 
Om ett avvisningsbeslut har fattats med stöd av 95 b § eller 103 § 2, 3 eller 4 punkten, kan beslutet verkställas efter det att beslutet delgetts sökanden, om inte förvaltningsdomstolen bestämmer något annat. 
Ett beslut som med stöd av 103 § 1 punkten har fattats om avvisning av en utlänning som kommit från ett säkert asylland eller med stöd av 104 § om avvisning av en sådan utlänning vars ansökan har betraktats som uppenbart ogrundad, kan verkställas tidigast den åttonde dagen efter det att beslutet har delgetts sökanden, om inte förvaltningsdomstolen bestämmer något annat. Före verkställigheten ska det säkerställas att tidsfristen har omfattat minst fem vardagar. 
Ett avvisningsbeslut får inte verkställas på det sätt som föreskrivs i 4 och 5 mom. innan den ansökan som avses i 198 b § har avgjorts. 
Inlämning av en annan ny ansökan som avses i 102 § hindrar inte att ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut med anledning av den tidigare nya ansökan verkställs, om det tidigare beslutet har fattats med stöd av någon annan paragraf än 95 b §. 
Om en sökande återkallar sina besvär i ett ärende som gäller internationellt skydd, hindrar en ny ansökan enligt 102 § inte att ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som har fattats med anledning av en tidigare ansökan verkställs. 
En första ny ansökan som inte uppfyller de i 102 § 3 mom. föreskrivna förutsättningarna för att tas upp till prövning hindrar inte att ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som fattats med stöd av en tidigare ansökan verkställs, om syftet med den nya ansökan bara är att direkt förhindra eller fördröja verkställigheten av avvisningsbeslutet. 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
Om en ny ansökan har lämnats in före ikraftträdandet av denna lag, tillämpas på avvisandet av ansökan utan prövning de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. 
Om en ny ansökan har lämnats in före ikraftträdandet av denna lag, tillämpas på verkställigheten av ett avvisningsbeslut som fattats med anledning av en tidigare ansökan de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. 
Helsingfors 12.2.2019 
I den avgörande behandlingen deltog
ordförande
Juho
Eerola
saf
vice ordförande
Timo V.
Korhonen
cent
medlem
Anders
Adlercreutz
sv
medlem
Mika
Kari
sd
medlem
Kari
Kulmala
blå
medlem
Sirpa
Paatero
sd
medlem
Juha
Pylväs
cent
medlem
Veera
Ruoho
saml
medlem
Joona
Räsänen
sd
medlem
Matti
Semi
vänst
medlem
Mari-Leena
Talvitie
saml
ersättare
Lasse
Hautala
cent
ersättare
Antti
Rantakangas
cent.
Sekreterare var
plenarråd
Henri
Helo.
RESERVATION 1
Motivering
Vi anser att propositionen i sig är motiverad och behövlig. Asylsystemet är avsett endast för de som flyr undan nöd. För att systemet ska vara trovärdigt och fungerande är det nödvändigt att systemet inte kan utnyttjas för andra syften eller att verkställighet av avslag inte fortlöpande kan uppskjutas genom att lämna svagt motiverade nya ansökningar. 
Men samtidig måste det noggrant tillses att de asylsökandes rättssäkerhet tillgodoses. För att behandlingen av nya ansökningar ska kunna begränsas måste det föreligga visshet om att den första ansökan har behandlats grundligt och behörigen. 
Riksdagen gjorde 2016 på grundval av propositionen RP 32/2016 rd ändringar i utlänningslagen genom vilka bland annat offentlig rättshjälp vid asylsamtal begränsas och tiden för att anföra besvär i ärenden om internationellt skydd förkortas i förvaltningsdomstolen och i högsta förvaltningsdomstolen. Dessa ändringar kan inte anses befogade. 
Att begränsa rättshjälpen vid asylsamtal kan leda till en situation där all behövlig information inte fås fram vid samtalet. Det kan äventyra sökandens rättssäkerhet och leda till överlopps oklarheter och behov av ytterligare utredningar i senare skeden av processen. Begränsningen ökar också behovet för nya ansökningar om alla relevanta fakta inte har kunnat utredas i samband med den första ansökningen. 
Att förkorta besvärstiderna för beslut om internationellt skydd kan inte anses ha någon som helst saklig betydelse med avseende på asylprocessens längd. I en process som inklusive besvärsinstanser i allmänhet drar ut på tiden betydligt över ett år har det ingen verklig betydelse att besvärstiden förkortas med en vecka. Däremot kan en kortare besvärstid ha konsekvenser för den sökandes rättssäkerhet när man på en kortare tid måste finna en sakkunnig assistent och få ihop allt som behövs för att anföra besvär. Särskilt om det i besvären finns behov av att åberopa faktorer som man i brist på assistent eventuellt inte har kunnat ta fram på rätt sätt vid asylsamtalet. 
Också i propositionen konstatera det att de nämnda åtstramningarna i behandlingsprocessen för asylansökan inte har medfört verifierbara fördelar. Vi anses de med det snaraste bör slopas och på så sätt betona asylprocessens tillförlitlighet och garantierna för rättssäkerhet som motvikt till åtstramningarna i fråga om nya ansökningar. 
Förslag
Vi föreslår
att riksdagen godkänner ett uttalande (Reservationens förslag till uttalande)
Reservationens förslag till uttalande 
Riksdagen förutsätter att regeringen till riksdagen för behandling lämnar en proposition genom vilken de i lag 646/2016 föreskrivna begränsningarna i rättshjälp vid asylsamtal och förkortningarna av besvärstiderna för beslut om internationellt skydd återtas. De nämnda ändringarna har inte haft några positiva konsekvenser för asylprocessens längd, men de kan äventyra sökandens rättssäkerhet och är också ägnade att öka mängden nya ansökningar. 
Helsingfors 12.2.2019
Joona
Räsänen
sd
Mika
Kari
sd
Sirpa
Paatero
sd
RESERVATION 2
Motivering
Propositionen innehåller flera separata ändringar av utlänningslagen av vilka en del är värda att stödja. 
Att ändra 38 § i utlänningslagen så att det vid familjeåterförening räcker med att ett barn som fått internationellt skydd och kommit till landet utan vårdnadshavare har varit minderårig när asylansökan har lämnats är dels en ändring som avkrävs Finland enligt ett avgörande av unionsdomstolen om Nederländerna, men också riktigt mänskligt sett. Finland har tidigare ohållbart gjort tolkningen att om den sökande under tillståndsprocessen, som eventuellt drar ut på tiden, hinner fylla 18 år, utgår rätten till familjeåterförening. 
Dessutom förutsätts det i paragrafen att uppehållstillståndet på grund av familjeband söks inom tre månader från det att anknytningspersonen delgavs beslutet om beviljandet av internationellt skydd. Tidsgränsen är baserad på unionsdomstolens riktgivande tolkning av skälig tid. En tidsfrist på tre månader under vilken en familjemedlem som vistas utomlands ska anhängiggöra en ansökan om familjeåterförening är sträng, särskilt med beaktande av att familjemedlemmar som vistas utomlands eventuellt befinner sig i en svår situation. Det är av central vikt att säkerställa att information om ärendet når parterna och att information om förutsättningarna för att ansöka om familjeåterförening inom en tidsfrist på tre månader ges de berörda personerna på ett tydligt och begripligt sätt, och i rätt tid. 
Det nya 4 mom. som föreslås i lagens 83 § gäller att slopa prövningen av tillgängligheten på utländsk arbetskraft i situationer där en person redan har vistats och arbetat i Finland under ett års tid. Tillgänglighetsprövningen bör också i övrigt slopas i fråga om personer som redan vistas i Finland. I fråga om personer som redan vistas i Finland kan den nuvarande tillgänglighetsprövningen utsätta människor för utnyttjande eller hindra byte av arbetsplats exempelvis på grund av missförhållanden, då systemet med arbetstillstånd binder en utlännings uppehållstillstånd till arbete inom en viss bransch, vilket skapar ett beroendeförhållande till arbetsgivaren. Tillgänglighetsprövningen ökar risken för utnyttjande av utländsk arbetskraft. De anställdas ställning bör förbättras bland annat genom att effektivisera övervakningen av arbetsvillkor. 
Utöver de positiva ändringarna innehåller propositionen flera problematiska och i nuläget svagt motiverade åtstramningar som betydligt försvagar de asylsökandes rättigheter och rättssäkerhet. Vänsterförbundet och SFP instämmer i de farhågor som uttalats av flera av de sakkunniga som utskottet har utfrågat, och motsätter sig de nämnda försämringarna. 
Det nya 4 mom. som föreslås i 95 § i utlänningslagen skulle ge myndigheternas möjligheten att omhänderta en asylsökandes resedokument. En sådan ny begränsning kan svårligen motiveras, då man särskilt beaktar att det i 7 kap. i utlänningslagen redan nu för säkring av processen föreskrivs om eventuella säkringsåtgärder av vilka en är möjligheten enligt 119 § att en utlänning kan åläggas att överlämna sitt resedokument och sin biljett till polisen.  
Genom de ändringar som föreslås i 79 och 80 § i utlänningslagen vill man föreskriva att en asylsökandes rätt att arbeta ska avbrytas vid en eventuell ny ansökan då ett tidigare beslut om avslag vinner laga kraft. Utöver det skulle i och med de föreslagna ändringarna inlämnandet av en ny ansökan inleda en ny karenstid i fråga om arbetsrätt, analogt med det skede då den första ansökningen inlämnades. Vederbörande skulle då beroende på om han eller hon har ett giltigt resedokument tvingas vänta tre eller sex månader från det den nya ansökan lämnats in för att få arbeta. 
Att asylsökande får jobba är vettigt inte bara för samhället, men det är också ett centralt medel för personerna själva att få fotfäste och stärka sin delaktighet i det finländska samhället. Arbetsrätten stärker personernas självständighet och är en central faktor för att inleda en framgångsrik integration. Utöver de mänskliga aspekterna är begränsning av arbetsrätten ekonomiskt irrationellt och binder de sökande till mottagningstjänsterna och mottagningspenningen. 
Genom de ändringar som föreslås i 102, 103 och 201 § i utlänningslagen vill man begränsa möjligheten för asylsökande att lämna nya ansökningar, göra det lättare att lämna ansökningar utan prövning och försnabba avvisningar. Behandlingen av nya ansökningar har redan i nuläget begränsats, och den nuvarande lagstiftningen ger möjligheter att behandla ogrundade nya ansökningar snabbt. 
Nya asylpolitiska åtstramningar bör inte göras innan de talrika tidigare åtstramningarna har utvärderats och de problem de förorsakar i asylförfarandet har korrigerats. Var och en bör kunna lita på asylförfarandets tillförlitlighet och på att ansökan om asyl handläggs tillförlitlighet, men tyvärr har kvaliteten på beslutsfattandet under de senaste åren inte hållit rätt nivå. Särskilt 2016 års åtstramningar i rättshjälp och besvärstider för asylsökande har medfört allvarliga rättssäkerhetsproblem som även justitieministeriets egen utredning har erkänt och föreslagit korrigeringar i. 
Särskilt sökande i sårbar ställning vet inte alltid om med vilken exakthet de vid asylsamtalet självmant förväntas berätta om alla väsentliga faktorer och grunder som kan vara relevanta för ansökan. Förhindrandet av användning av assistent vid asylsamtalet till följd av en lagändring i fråga om rättshjälp har varit menlig för ett ingående asylsamtal av hög kvalitet, ökat problemen och därigenom lett till felaktiga slutresultat, nya ansökningar och för både sökande och samhället problematiska utdragna processer. 
Förtroendet för beslutsfattandet har naggats i kanten av att det vid processen har aktualiserats talrika problem och fall där de ursprungliga grunderna för förföljelse av den sökande först vid en ny ansökan har beaktats vederbörligen och skyddet har beviljats. Också fall där den som sökt asyl har blivit föremål för våld eller rättskränkningar efter att ha återvänt till hemlandet vittnar om att behovet av skydd inte alltid har identifierats med framgång. 
I fjol ledde 11,4 procent av slutbehandlade nya ansökningar till positivt beslut, det vill säga mer än var tionde nya ansökan har varit befogad och lett till positivt beslut, det vill säga att antingen har den sökandes eller ursprungslandets situation förändrats, eller också har de ursprungliga asylgrunderna inte kunnat bedömas tillräckligt den första gången. 
Att begränsa nya ansökningar och försnabba återsändningar skulle i nuläget innebära ökad risk för att Finland kränker folkrättens ovillkorliga förbud mot återsändning och avvisar personer till länder där de hotas av förföljelse, tortyr eller annan omänsklig behandling. Också nya ansökningar bör principiellt undersökas individuellt och ingående. 
Det kom 32 476 nya asylsökande till Finland 2018. Efter det exceptionella året 2015 har antalet asylsökande trots den exceptionellt allvarliga flyktingsituationen i världen snabbt sjunkit under normalnivån för årtusendet. Förhastade ytterligare åtstramningar har vi varken skäl till eller råd med, utan de tidigare försämringarna som påverkat de asylsökandes rättssäkerhet och nivån på asylförfarandet måste återtas, och på så sätt måste vi i fortsättningen trygga ett välfungerande och effektivt förfarande med snabbare behandlingstider än nu. 
Förslag
Vi föreslår
att riksdagen godkänner lagförslaget enligt betänkandet, men 79 § 2 mom., 80 § 6 mom., 95 § 4 mom., 102 § 3 mom. och 201 stryks. 
Helsingfors 12.2.2019
Matti
Semi
vänst
Anders
Adlercreutz
sv
Senast publicerat 15.2.2019 14:48